Tidsskrift for Arbejdsliv

Større og færre: Fusioner i velfærdsstatens institutioner

Ole H. Sørensen — 2022-06-23

I løbet af de sidste 25 år har der kunnet observeres en klar trend i den danske offentlige sektor: Hvor der i løbet af det 20. århundrede havde udviklet sig et institutionslandskab med et højt antal små og organisatorisk relativt simple institutioner, har vi siden slutningen af 90’erne set et skift over mod større, mere komplicerede organisationer i et lavere antal. Som illustrativt eksempel kan man pege på tendensen, som den klart kommer til udtryk på alle niveauer i den danske undervisningssektor – fra grundskolerne over gymnasierne og til de videregående institutioner. I januar 2007 blev 12 universitets-institutioner og 13 sektorforskningsinstitutioner reduceret til 11 institutioner (Aagaard et al., 2016; Hansen, 2012) gennem omfattende fusioner. Inden for professionsuddannelserne fandtes der op til år 2000 mere end 100 individuelle institutioner (Undervisningsministeriet, 1998). 20 år senere er langt størstedelen af disse fusioneret ind i de store regionale professionshøjskoler. Også i ungdomsuddannelserne har der været mange fusioner. Således blev der ifølge Undervisningsministeriet udført 82 fusioner i sektoren mellem 1999 og 2017 (Undervisningsministeriet, 2019). Under varierende omstændigheder kan en lignende trend observeres inden for eksempelvis sundhedssektoren, de kommunale forvaltninger samt politi- og retsvæsen. Ikke kun fysiske og organisatoriske sammenlægninger har præget organisationslandskabet i den offentlige sektor, men også beslægtede omorganiseringer. Her kan nævnes klyngedannelser i daginstitutioner, skabelse af campusmiljøer, administrative fællesskaber, oprettelsen af supersygehuse, plejecentre med fælles ledelse, større hjemmeplejedistrikter mv. Fusioner skal ikke bare forstås som administrative spareøvelser, hvis effekter skal opgøres i kroner og ører. De er levede og erfarede processer, som former arbejdslivet for individer og fællesskaber. De påvirker blandt andet styring og ledelse, faglighed og tværfaglighed, kvalitet og standardisering, medarbejdertrivsel m.m. Formålet med dette temanummer er at belyse de mange og forskelligartede konsekvenser, udviklingen mod færre, større, mere komplekse og ofte mere centraliserede organisationer har for arbejdslivet i velfærdsstaten. Der har ikke været megen opmærksomhed på arbejdslivskonsekvenserne af de fusionsprocesser, som har præget det danske institutionslandkort de sidste 25 år. Nogle af de konsekvenser og problematikker, som tidligere har været drøftet, er: de øgede ledelsesspænd (Holm-Petersen et al., 2015), betydningen af kultur (Holm-Petersen, 2007), ledelsesstrategier (Glæsner, 2018) og rammerne for organisatorisk integration (Aagaard et al., 2016). Der er en række af andre temaer, som aktualiseres, når organisationer fusioneres og som kan forfølges yderligere ved at stille skarpt på fusionstrenden. Ordet sammenlægning kan fx give indtryk af, at processen primært handler om at samle organisationer geografisk. I mange tilfælde er der imidlertid tale om geografisk status quo eller måske endda decentraliseringer inden for en organisatorisk centralisering, hvilket kan give anledning til øgede spændinger mellem en centraliseret, fjernstyrende administrativ ledelse og de lokale faglige miljøer. Dette var fx tilfældet i forbindelse med nogle af fusioneringerne af universiteterne, mens der i andre tilfælde også blev relokaliseret medarbejdere. Endvidere har sammenlægninger og øget organisationsstørrelse, med eller uden fysisk relokalisering, nærmest uundgåeligt konsekvenser for de faglige fællesskaber og den faglige identitet. Fællesskaber kan blive styrket, fordi den øgede organisationsstørrelse kan give mulighed for større og mere specialiserede faglige grupperinger, men det kan modsat skabe udfordringer, når tidligere sammentømrede grupper, med forskellige samarbejdskulturer og faglige normer, skal finde sammen (Giessner et al., 2016). Fusioner sker i nogle tilfælde ind i nye og mere moderne faciliteter, som skaber bedre rum for kreativitet og udfoldelse. Men i andre tilfælde skal der rykkes sammen, og nogle medarbejdere kommer til at miste muligheder og privilegier, hvilket kan føre til samarbejdsproblemer (Moltke, 2014). Derudover ligger der ofte ønsker om økonomiske fordele bag fusioner. Der kan spares ressourcer i den centrale administrative del af organisationen og skabes stordriftsfordele i HR, IT og andre stabsfunktioner. Drømmen er, at fagligheden styrkes og arbejdsprocesser kan effektiviseres gennem større specialisering og styrket arbejdsdeling. Sådanne visioner er ofte eksplicitte og afgørende for, at beslutninger om fusioner og forandringerne fremlægges som logiske og rationelle. Således gøres processerne blot til et spørgsmål om at realisere potentialerne gennem god forandringsledelse. I mange tilfælde høstes stordriftsfordelene dog allerede, inden de reelt set indtræffer – hvis de overhovedet indtræffer (Rosenkilde, 2016) – hvilket udsulter organisationen og kan vanskeliggøre en succesrig sammenlægning. Herudover ligger der ofte en standardisering implicit i jagten på stordriftsfordele, som ikke tager højde for de mange lokale forskelle, som bliver fusioneret ind i den nye organisation. I forlængelse af de ovenstående problematikker har forskningen i fusioner siden 1980’erne tematiseret oplevelser af stress og usikkerhed blandt medarbejderne som en typisk effekt af de mange forandringer, som følger, når organisationer lægges sammen. Marks og Mirvis beskrev i 1985 denne medarbejdererfaring som ”fusionssyndromet”, og dette tema har været centralt i den efterfølgende forskning (Marks & Mirvis, 1985; Harman, 2002; Seo & Hill, 2005; Cartwright et al., 2007). Dette peger i retning af et behov for stærke faglige fællesskaber og kompetent ledelse, som har blik for social, faglig og organisatorisk forandringsledelse. Fusioner er en vanskelig udfordring for ledelsen, og ikke mindst for mellemlederne, hvis arbejdsliv kan blive voldsomt udfordret, når de kommer i et krydspres mellem ledelsesmæssige, organisatoriske og strategiske krav fra den centrale ledelses side og modstand og kritik fra de fagprofessionelle. Balanceringen af medarbejdernes og ledernes egen trivsel i disse komplekse organisatoriske processer kan være vanskelig, og der har været en øget tendens til, at mellemledere oplever et forværret psykisk arbejdsmiljø (Skakon et al., 2010). I dette temanummer bringer vi en række bidrag, der på hver sin vis supplerer og udvider de ovenstående forståelser af, hvordan organisationssammenlægninger former arbejdslivet i den offentlige sektor på godt og ondt.

Samarbejde under omstrukturering set fra de tillidsvalgtes perspektiv

Trine P. Larsen — 2022-06-23

Artiklen belyser, i hvilken udstrækning og på hvilke måder Kommunalreformen har påvirket samarbejdsklimaet inden for den kommunale sektor med afsæt i en spørgeskemaundersøgelse med deltagelse af knap tusinde kommunale tillidsrepræsentanter (TR). Undersøgelsen viser, at nok er mange steder ramt af diverse besparelser, afskedigelsesrunder, omstruktureringer og institutions-nedlukninger efter Kommunalreformen, men det er langt fra ensbetydende med, at samarbejdsklimaet på arbejdspladsen er blevet forringet. Faktisk påpeger hver tredje TR, at samarbejdsklimaet på arbejdspladsen er blevet bedre, og hver anden TR oplever at have fået større indflydelse. Afgørende i den sammenhæng er både TR’s og ledelsens tilgang til samarbejdet; jo mere samarbejdsorienteret og højere tillid mellem parterne, jo bedre glider samarbejdet. Hvorvidt kommunerne er sammenlagte eller ej, har ikke betydning for samarbejdet. Til gengæld angiver tre ud af fire kommunale TR, at deres arbejde er blevet mere udfordrende og for knap hver anden også mere interessant efter Kommunalreformen.

Kontraformens faglighed – Pædagogers faglighed i skolen efter fusioner mellem skoler og fritidstilbud

Sofie Sauzet — 2022-06-23

Folkeskolereformen (2014) og en national overgang til skole-fritidsorganiseringer har knyttet fritidstilbud og skolers arbejde tættere sammen. Og pædagogerne, der tidligere arbejdede i fritidsinstitutionerne, arbejder nu også i skolen. I artiklen undersøges det, gennem feltarbejde fra fire folkeskoler, hvordan pædagogers faglighed bliver til i skolen i ”synkretiske” praksisser, hvor elementer, der i udgangspunktet forstås som ikke-kohærente, samles og gøres sammenhængende. Analysen peger på, at pædagogers arbejde i skolens synkretiske praksisser kendetegnes ved dynamikker som imitation og parallelarbejde, der er forskellige udtryk for, hvordan pædagogers faglighed i skolen udfolder sig som ”kontraformens faglighed”. Kontraformens faglighed udfoldes i artiklen som en metafor for den faglighed, der opstår som upåagtet effekt af fusionen, når pædagogerne tager fat dér, hvor de vurderer, at skolen skaber plads, eller støtter dér, hvor skolen synes at slippe. At forstå pædagogers faglighed i skolen gennem ”kontraformens faglighed” tydeliggør både potentialer, der anes, når pædagogerne arbejder med børns trivsel, mens problemerne opstår, når arbejdets betingelser individualiseres og fragmenteres, pædagogerne må gætte sig til relevans og ender med at mime praksisser, som skolen måske selv gerne vil bryde med. Her peger analysen på, at begge synkretiske praksisser efterlader pædagogerne i individualiserede positioner og gør dem åbne for kritik.

Fusionsbølgen og den kritiske faglighed – Sammenlægninger i uddannelsesinstitutionerne

Niels Glæsner — 2022-06-23

Siden årtusindskiftet har fusioner i professionshøjskolesektoren været omfattende. Forskningen har dog ikke set grundigt på sektorens fusioner og de efterfølgende medarbejdererfaringer. I artiklen undersøges underviseres og lederes italesættelser af fusionernes konsekvenser. Dette gøres med udgangspunkt i materiale indsamlet gennem interviews og fokusgrupper foretaget i forbindelse med et casestudie af en fusion mellem to pædagoguddannelser. Undersøgelsen trækker på begreber udviklet af Olesen og Bevir. Artiklen bidrager til at belyse underviseres og lederes erfaringer i de mange fusionsprocesser og deres positionering i forhold til den styring og ledelse, som udøves i fusionerne. I artiklen påpeges, hvordan undervisere giver udtryk for, at selve fusionsprocessens mange delforløb skaber en fornemmelse af en konstant strøm af forandringer. Det påpeges yderligere, hvordan uddannelsernes ledere må placere sig mellem faglige eksperter, som er vant til en høj grad af autonomi og medbestemmelse på den ene side, og en hierarkisk organisationsstruktur på den anden side. Netop denne autonome tradition tages op i analysens sidste del, hvor det diskuteres, hvordan underviserne forholder sig til fusionen gennem to subjektpositioner – den ”fagdrevne” og ”lønarbejderen” – som på hver sin måde artikulerer en kritik af fusionen ved at etablere en forbindelse mellem den og en bredere politisk kontekst, som sætter rammerne for professionens udvikling.

Disciplin og omsorg i det hybride jobcenter

Mathias Herup Nielsen — 2022-06-23

Artiklen undersøger, hvordan omsorg og disciplin på en række forskellige måder fletter sig ind i hinanden, når arbejdsløse borgere på kontanthjælp fortæller om deres oplevelser med jobcenteret. Empirisk hviler artiklens analyse på interview med 27 kontanthjælpsmodtagere. Vi identificerer i materialet en række forskelligartede oplevelser af, at disciplin og omsorg sameksisterer i jobcenterets virke. Vi begrebsliggør disse sammensatte erfaringer som ”hybrider”, og vi udpeger tre ofte forekommende hybrider: (a) En aktør-båren hybrid, hvor borgeren skelner imellem henholdsvis disciplinerende og omsorgsfulde aktører. (b) En system-aktør-hybrid, hvor ”systemet” opfattes som disciplinerende, mens konkrete ansatte i højere grad fremdrages som omsorgsfulde. (c) Og – slutteligt – en tidslig hybrid, hvor fortællingen udgøres af faser præget af henholdsvis disciplin og af omsorg. Vi argumenterer for, at forståelsen af sådanne hybrider er et væsentligt bidrag til at forstå kompleksiteten af såvel jobcenterets arbejde som af erfaringerne og handlemulighederne hos de mennesker, der er i løbende kontakt med jobcentret.^.

At få det til at ske og at få det til at give mening

Peter Henrik Raae — 2022-06-23

Der er fordele ved fusioner i den offentlige sektor. Også inden for ungdomsuddannelserne skal der efter sigende kunne spares ved administrativ stordrift og ved, at lærerkræfter og bygninger udnyttes bedre på tværs af uddannelserne (se fx Pluss Leadership, 2009). Og så er der ofte større kapital bag de fusionerede uddannelsesudbud, der gør, at institutionerne bedre kan modstå udsving i elevrekruttering. Sammen med argumenter om at bevare et bredt og lokalt uddannelsesudbud er disse forhold medvirkende til, at regeringen i skrivende stund indbyder til forhandlinger om ændringer af institutionsloven med det mål at gøre det lettere for den enkelte institution at udbyde flere uddannelser. Men der er også en risikoside. Vi vil fokusere på en risiko i henseende til den professionalisering, som ledelsesarbejdet ved store, fusionerede uddannelsescampus indebærer. Som vi ser det, forstærker fusioner et ledelsesmæssigt dilemma, der generelt er til stede i store institutioner, og som for ungdomsuddannelsesinstitutionernes vedkommende også kan spores til, da de overgik til selveje og taxameterstyring. Men vi finder, at dilemmaet nu vil udbygges: To forståelser af effektivitet – i øvrigt begge politisk prioriterede om end hver for sig – tørner stadig kraftigere sammen, og risikerer at utydeliggøre institutionernes samfundsmæssige mission. Der dannes et krydspres, som giver den udbredte erfaring i store institutioner, at der bliver langt til ledelsen, en ændret betydning. Nu handler det ikke blot om, at de strategiske ledere bliver mere utilgængelige for medarbejderne. Den handler også – og ikke mindre vigtigt – om, at organisatorisk-strategisk ledelse og ledelse af faglig udvikling adskilles, og at afstanden mellem institutionsstrategi og underviserhverdag risikerer at blive uoverstigelig.

Mellem bløde visioner og hårde betingelser

Olav W. Bertelsen — 2022-06-23

Danmarks videregående uddannelsessektor blev i løbet af nullerne markant forandret gennem en række institutionssammenlægninger. For Aarhus Universitet blev universitetsfusionerne i 2007 startskuddet til en fuldstændig omkalfatring. Universitetet skulle rykkes fra selvgroet provinsuniversitet til optimeret internationalt universitet. Projektet var grandiost, men virkeligheden ramte med en omfattende fyringsrunde i 2014. For medarbejderne på Aarhus Universitet førte fusionerne til mere end et årti med tilbagevendende organisatorisk forandring og usikkerhed, herunder et antal budgetkriser hvor masseafskedigelser, også af fastansat videnskabeligt personale, blev et vilkår i arbejdslivet, som den enkelte skulle leve med og forholde sig til. Denne tilstand af forandringer og usikkerhed satte i perioden tydeligt præg på arbejdspladsvurderinger og tilfredshedsundersøgelser. I det følgende reflekterer jeg over processen, som den så ud fra mit perspektiv som tillidsrepræsentant ved fakultetet Science and Technology (ST), der eksisterede i perioden 2011 til 2020. Fakultetet var en fusion af sektorforskningsfakulteterne, Danmarks Miljøundersøgelser (DMU) og Dansk Jordbrugsforskning (DJF), og det gamle naturvidenskabelige fakultet (Nat). Senere blev Ingeniørhøjskolen i Aarhus fusioneret ind i fakultetet. Jeg beskriver, hvordan de visioner og faglige udviklingsmuligheder, der var stillet medarbejderne i udsigt i fusionsprocessen, blev vanskeliggjort af for store forskelle i rammebetingelser, manglende langsigtet økonomisk frirum og regulære nedskæringer.

Albertsen, K., Mac, A., Thoft, E., Limborg, H. J., Hansen, A. M. (2022). Professionel kapital i folkeskolen – faglighed og samarbejde i fokus

Kristian Gylling Olesen — 2022-06-23

Bruskin, S. (2021). Mikroforandringer – Et medarbejderblik på organisationsforandringer

Malene Friis Andersen — 2022-06-23