Større og færre: Fusioner i velfærdsstatens institutioner - Sørensen, Ole H.; Glæsner, Niels; Hansen, Agnete Meldgaard (Tidsskrift for Arbejdsliv, 2022)
I løbet af de sidste 25 år har der kunnet observeres en klar trend i den danske offentlige sektor: Hvor der i løbet af det 20. århundrede havde udviklet sig et institutionslandskab med et højt antal små og organisatorisk relativt simple institutioner, har vi siden slutningen af 90’erne set et skift over mod større, mere komplicerede organisationer i et lavere antal. Som illustrativt eksempel kan man pege på tendensen, som den klart kommer til udtryk på alle niveauer i den danske undervisningssektor – fra grundskolerne over gymnasierne og til de videregående institutioner. I januar 2007 blev 12 universitets-institutioner og 13 sektorforskningsinstitutioner reduceret til 11 institutioner (Aagaard et al., 2016; Hansen, 2012) gennem omfattende fusioner. Inden for professionsuddannelserne fandtes der op til år 2000 mere end 100 individuelle institutioner (Undervisningsministeriet, 1998). 20 år senere er langt størstedelen af disse fusioneret ind i de store regionale professionshøjskoler. Også i ungdomsuddannelserne har der været mange fusioner. Således blev der ifølge Undervisningsministeriet udført 82 fusioner i sektoren mellem 1999 og 2017 (Undervisningsministeriet, 2019). Under varierende omstændigheder kan en lignende trend observeres inden for eksempelvis sundhedssektoren, de kommunale forvaltninger samt politi- og retsvæsen. Ikke kun fysiske og organisatoriske sammenlægninger har præget organisationslandskabet i den offentlige sektor, men også beslægtede omorganiseringer. Her kan nævnes klyngedannelser i daginstitutioner, skabelse af campusmiljøer, administrative fællesskaber, oprettelsen af supersygehuse, plejecentre med fælles ledelse, større hjemmeplejedistrikter mv. Fusioner skal ikke bare forstås som administrative spareøvelser, hvis effekter skal opgøres i kroner og ører. De er levede og erfarede processer, som former arbejdslivet for individer og fællesskaber. De påvirker blandt andet styring og ledelse, faglighed og tværfaglighed, kvalitet og standardisering, medarbejdertrivsel m.m. Formålet med dette temanummer er at belyse de mange og forskelligartede konsekvenser, udviklingen mod færre, større, mere komplekse og ofte mere centraliserede organisationer har for arbejdslivet i velfærdsstaten. Der har ikke været megen opmærksomhed på arbejdslivskonsekvenserne af de fusionsprocesser, som har præget det danske institutionslandkort de sidste 25 år. Nogle af de konsekvenser og problematikker, som tidligere har været drøftet, er: de øgede ledelsesspænd (Holm-Petersen et al., 2015), betydningen af kultur (Holm-Petersen, 2007), ledelsesstrategier (Glæsner, 2018) og rammerne for organisatorisk integration (Aagaard et al., 2016). Der er en række af andre temaer, som aktualiseres, når organisationer fusioneres og som kan forfølges yderligere ved at stille skarpt på fusionstrenden. Ordet sammenlægning kan fx give indtryk af, at processen primært handler om at samle organisationer geografisk. I mange tilfælde er der imidlertid tale om geografisk status quo eller måske endda decentraliseringer inden for en organisatorisk centralisering, hvilket kan give anledning til øgede spændinger mellem en centraliseret, fjernstyrende administrativ ledelse og de lokale faglige miljøer. Dette var fx tilfældet i forbindelse med nogle af fusioneringerne af universiteterne, mens der i andre tilfælde også blev relokaliseret medarbejdere. Endvidere har sammenlægninger og øget organisationsstørrelse, med eller uden fysisk relokalisering, nærmest uundgåeligt konsekvenser for de faglige fællesskaber og den faglige identitet. Fællesskaber kan blive styrket, fordi den øgede organisationsstørrelse kan give mulighed for større og mere specialiserede faglige grupperinger, men det kan modsat skabe udfordringer, når tidligere sammentømrede grupper, med forskellige samarbejdskulturer og faglige normer, skal finde sammen (Giessner et al., 2016). Fusioner sker i nogle tilfælde ind i nye og mere moderne faciliteter, som skaber bedre rum for kreativitet og udfoldelse. Men i andre tilfælde skal der rykkes sammen, og nogle medarbejdere kommer til at miste muligheder og privilegier, hvilket kan føre til samarbejdsproblemer (Moltke, 2014). Derudover ligger der ofte ønsker om økonomiske fordele bag fusioner. Der kan spares ressourcer i den centrale administrative del af organisationen og skabes stordriftsfordele i HR, IT og andre stabsfunktioner. Drømmen er, at fagligheden styrkes og arbejdsprocesser kan effektiviseres gennem større specialisering og styrket arbejdsdeling. Sådanne visioner er ofte eksplicitte og afgørende for, at beslutninger om fusioner og forandringerne fremlægges som logiske og rationelle. Således gøres processerne blot til et spørgsmål om at realisere potentialerne gennem god forandringsledelse. I mange tilfælde høstes stordriftsfordelene dog allerede, inden de reelt set indtræffer – hvis de overhovedet indtræffer (Rosenkilde, 2016) – hvilket udsulter organisationen og kan vanskeliggøre en succesrig sammenlægning. Herudover ligger der ofte en standardisering implicit i jagten på stordriftsfordele, som ikke tager højde for de mange lokale forskelle, som bliver fusioneret ind i den nye organisation. I forlængelse af de ovenstående problematikker har forskningen i fusioner siden 1980’erne tematiseret oplevelser af stress og usikkerhed blandt medarbejderne som en typisk effekt af de mange forandringer, som følger, når organisationer lægges sammen. Marks og Mirvis beskrev i 1985 denne medarbejdererfaring som ”fusionssyndromet”, og dette tema har været centralt i den efterfølgende forskning (Marks & Mirvis, 1985; Harman, 2002; Seo & Hill, 2005; Cartwright et al., 2007). Dette peger i retning af et behov for stærke faglige fællesskaber og kompetent ledelse, som har blik for social, faglig og organisatorisk forandringsledelse. Fusioner er en vanskelig udfordring for ledelsen, og ikke mindst for mellemlederne, hvis arbejdsliv kan blive voldsomt udfordret, når de kommer i et krydspres mellem ledelsesmæssige, organisatoriske og strategiske krav fra den centrale ledelses side og modstand og kritik fra de fagprofessionelle. Balanceringen af medarbejdernes og ledernes egen trivsel i disse komplekse organisatoriske processer kan være vanskelig, og der har været en øget tendens til, at mellemledere oplever et forværret psykisk arbejdsmiljø (Skakon et al., 2010). I dette temanummer bringer vi en række bidrag, der på hver sin vis supplerer og udvider de ovenstående forståelser af, hvordan organisationssammenlægninger former arbejdslivet i den offentlige sektor på godt og ondt.