Resumé

Artiklen behandler sammenhængen mellem fagforeningsstrukturens centraliseringsgrad og henholdsvis sandsynligheden for og stabilitet og effektivitet af indkomstpolitik med baggrund i udviklingen i England og i Danmark under krisen. En høj grad af centralisering anses ikke for en nødvendig forudsætning for at gennemføre indkomstpolitiske indgreb, idet funktionelle ækvivalenter undertiden kan kompensere midlertidigt for en lav centraliseringsgrad. Der argumenteres for betydningen af horisontale fordelingskonflikter som forklaringsfaktor for indkomstpolitikkens instabilitet. De indkomstpolitiske indgreb har både i England og i Danmark ofte fulgt linien fra fagbevægelsens solidariske lønpolitik, men dette har ikke kunnet modvirke, at indkomstpolitik har haft en neutral eller forstærkende indvirkning på lønspredningen. De decentrale overenskomstforhandlinger i Danmark i 1980'erne har understøttet denne tendens, hvorfor decentralisering betragtes som et midlertidigt fænomen begrundet i organisationernes legitimeringsproblemer.

Indledning

I de senere år har adskillige samfundsforskere beskæftiget sig med sammenhængen mellem en centraliseret fagforeningsstruktur og statslige forsøg på lønstyring.¹ Dette skyldes overvejende de mange forsøg på at gennemføre indkomstpolitiske løsninger i de vestlige lande efter krisegennemslaget i 1970'erne. Der skal i denne artikel ske en gennemgang af de problemer og resultater, som disse nyere undersøgelser har introduceret i debatten, idet vægten dog - ud fra pladsmæssige hensyn - lægges på de mest markante synspunkter. Det vil blive forsøgt at relatere disse problemer og resultater til den stedfundne udvikling i Danmark og England² i tidsrummet efter krisegennemslaget, hvor det overordnede spørgsmål for denne artikel bliver en nærmere bestemmelse af sammenhængen mellem centraliseringsgraden af fagbevægelsen og henholdsvis sandsynligheden for og stabilitet og effektivitet af indkomstpolitiske indgreb.

Interessen for samspillet mellem organisationer og statsapparatet er på ingen måde af ny dato, og fra begyndelsen af 1970'erne er dette forsøgt indfanget under begrebet korporatisme.³ De sidste 10 år har man kunnet iagttage en næsten eksplosiv udvikling i korporatisme-analyser, og en meget stor del af disse analyser har som objekt haft statslige interventioner på arbejdsmarkedet.⁴ Der var i den tidligere fase af korporatismediskussionen en tendens til at tage fagforeningsstrukturen som en given forudsætning, der ikke i særlig høj grad blev forbundet med formen for eller stabiliteten af statslig lønstyring.⁵ Dette har, som ovenfor nævnt, ændret sig, hvilket for en stor del kan henføres til de stigende vanskeligheder og endog sammenbrud, som de indkomstpolitiske initiativer har lidt i Vesteuropa i de senere år. Utilstrækkeligheden af den implicitte behandling af fagforeningsstrukturens centraliseringsgrad har også været behandlet udenfor korporatismedebatten, hvor analyser af legitimeringsproblematikken,⁶ forholdet mellem arbejderparti

og fagbevægelse og centrale eller decentrale overenskomstforhandlinger kan nævnes som vigtige eksempler. Centraliseringen af fagforeningsstrukturen har således på den ene side berøringsflader til mange vigtige samfundsproblemer, og på den anden side må det understreges, at centraliseringsgraden kun er én påvirkningsfaktor blandt mange,⁷ hvorfor man ikke i organisationsstrukturen kan finde en udtømmende forklaring på indkomstpolitikkens form og resultater.

Inden problemstillingen behandles er det på sin plads kort at præcisere, dels hvad der forstås ved begrebet centralisering, dels forholdet mellem centralisering af henholdsvis fagforeningsstrukturen og forhandlingssystemet. Strukturen i fagbevægelsen kan beskrives ved hjælp af to begreber - koncentration og centralisering. Koncentration er et samlende udtryk for antallet af centralorganisationer (enheden i fagbevægelsen) og for antallet af enkeltfagforeninger. Centralisering udtrykker placeringen af magten i organisationsorganerne.⁸ Forskellen mellem de to begreber er beskrevet af Ebbe Sulbæk Petersen:

"Ved koncentration forstås et strukturelt forhold gående på organisationsprincipper og -enheder. En koncentrationsproces betegner en udvikling i organisationssystemet i retning af færre og større enheder. Ved centralisering er der derimod tale om et funktionelt forhold. Der er tale om en beslutnings- eller kompetencemæssig betragtning, hvor en centraliseringsproces betegner en udvikling, hvorefter beslutningskompetencen, magten i organisationen skubbes opefter i hierarkiet til mere snævre organer."⁹

Et tredie muligt karakteristika - som dog ikke bliver inddraget her - er organisationsformen (skelnen går mest på forskellen mellem fagforbund og industriforbund) ¹⁰ Ud fra de to ovennævnte distinktioner skulle en grov indplacering være mulig. Danmark vil i forhold til England have en højere grad af centralisering, idet det centrale fagforeningsniveaus indflydelse er ringe i England (koncentrationsgraden er også lav).¹¹ I forhold til både Norge og Sverige har Danmark dog en lavere grad af centralisering.¹²

Der er i en del analyser en tendens til at lade begrebet centralisering omfatte både fagforeningsstrukturen og lønforhandlingssystemet. Dette er som oftest rigtigt, omend en forholdsvis centraliseret organisationsstruktur godt kan forefindes med decentrale lønforhandlinger. Dette skyldes, at formen for lønforhandlingssystemet lettere kan variere over tid end fagforeningsstrukturen kan. Indenfor de vestlige (OECD) lande er der dog en udpræget tendens til, at der er overensstemmelse mellem centraliseringsgraden af både lønforhandlingssystemet og fagforeningsstrukturen. Derfor vil begrebet centralisering i det følgende blive brugt om såvel organisationsstruktur og lønforhandlingssystemet, og kun i tilfælde af at en centraliseret organisationsstruktur ikke har resulteret i centrale lønforhandlinger, vil forskellen blive præciseret.

Sandsynligheden for en indkomstpolitisk løsning

De indkomstpolitiske tiltag blev for alvor sat på den politiske dagsorden med
recessionens gennemslag fra 1973-74. Selv om de fleste vesteuropæiske lande greb

til det indkomstpolitiske styringsmiddel kan dette ikke siges generelt om alle OECD-landene. Ezio Tarantelli har derfor i sin bog "The Economics of Neocorporatism" foretaget en sammenlignende analyse af 16 OECD-lande for at belyse arbejdsmarkedspolitiske forskelle mellem lande henholdsvis med og uden indkomstpolitiske initiativer. Høj grad af centralisering af lønforhandlingssystemet er et helt afgørende karakteristikon for lande med indkomstpolitiske initiativer ¹³ Staten er, ifølge Tarantelli, stillet overfor valget mellem to vidt forskellige økonomiske strategier i dens krisebekæmpelse - enten en neo-keynesiansk konomisk politik samlet omkring en lønopbremsende indkomstpolitik eller en monetaristisk økonomisk politik, hvor inflationsraten skal sænkes gennem en høj arbejdsløshed fremkaldt af en stram monetær politik. Den indkomstpolitiske løsningsmodel fremstilles som den bedste strategi, idet inflationsratesænkningen her foregår uden katastrofalt høje arbejdsløshedstal,¹⁴ men denne strategi er kun mulig, hvis arbejdsmarkedet er tilstrækkelig centraliseret. Centralisering er altså for Tarantelli en nødvendig forudsætning for en gennemførelse af en indkomstpolitisk strategi.

Dette begrundes hos Tarantelli med det såkaldte "free-rider" problem.¹⁵ Inden en kritik af Tarantellis standpunkt foretages, skal sammenhængen mellem "freerider" problematikken og centralisering skitseres: En "free-rider" kan groft beskrives som en person (eller aktør), der nyder fordel af et kollektivt gode uden at yde sin andel af omkostningerne ved den kollektive aktion, der fremskaffer dette kollektive gode.¹⁶ Eksempelvis er en person, som ikke er fagforeningsmedlem, men nyder godt af fagforeningsarbejdet, en "free- rider". Ved indkomstpolitiske indgreb kan der forekomme to typer af "free-riding": 1) Hvor en fagforening "kører solo" i forhold til den generelle aftale. 2) Lønglidning - "lønglidning er "free-rider" problemet ved indkomstpolitik."¹⁷

Imødegåelsen af begge former for "free-riding" kan ske ved hjælp af et altomfattende, centraliseret fagforeningsapparat: "Omfattende organisering af sektorerne for arbejde og kapital i nogle få centraliserede enheder, der udøver hierarkisk autoritet ordner "free- rider" problemet."¹⁸

Danmark og andre lande med en socialdemokratisk enhedsfagbevægelse har mere eller mindre afskaffet "free-rider" problemet ved hjælp af ovennævnte organisatoriske centralisering. England har derimod ret exceptionelt en socialdemokratisk enhedsfagbevægelse med lav centraliseringsgrad,¹⁹ og derfor udgør den lave forpligtelsesgrad i England et vedvarende problem for en statslig lønstyring. Indkomstpolitiske initiativer i England har som regel hverken kunnet opfylde statens makro-økonomiske styringsmålsætning eller fagbevægelsens egalitære bestræbelser og er endt i opløsning og miskredit.

Tarantellis understregning af centralisering som en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af en indkomstpolitisk strategi er noget afvigende fra andre analyser, hvilket i vid udstrækning kan forklares ud fra følgende forhold: 1) Tarantellis store antal lande bevirker, at en række lande behandles, hvor der ikke - af politiske eller religiøse årsager - er en enhedsfagbevægelse. 2) Der foretages intet sted hos Tarantelli en begrebsmæssig bestemmelse af, hvad indkomstpolitik er. Af den grund er det ikke muligt at foretage en systematisk adskillelse af forskellige former for indkomstpolitik. 3) Der sker ikke en korrigering af det teoretiske

standpunkt ud fra afvigende historiske eksempler. I forbindelse med denne artikel
er det vigtigt, at Tarantelli ikke forklarer, hvorfor England i 1975-77 - mod
forventning - oplever en vellykket neo-korporatistisk indkomstpolitik.20

Særlig det tredie punkt giver anledning til at modificere Tarantellis synspunkt. Der gennemførtes i England i perioden 1975-77 en indkomstpolitik, der med den samlede fagbevægelses støtte havde en høj effektivitet. Hvis centraliseringsgraden har den postulerede betydning for en vellykket gennemførelse af indkomstpolitik, hvorledes kan denne sammenhæng mellem lav centraliseringsgrad og en vellykket indkomstpolitik forklares? Svaret på dette spørgsmål er - efter min mening - at der kan være funktionelle ækvivalenter til en høj centraliseringsgrad, dvs. at andre faktorer kan erstatte manglen på høj grad af centralisering. Disse funktionelle ækvivalenter kan i det engelske tilfælde inddeles i tre former: 1) Ideologisk homogenitet indenfor arbejderklassen på grund af dominansen af den reformistiske arbejderbevægelse. 2) Forholdet mellem Labour-partiet og fagforeningerne. 3) Socialpartner-forholdet til statsmagten.²¹ De funktionelle ækvivalenter understøttes i midten af 1970'erne af nogle midlertidige faktorer: Fagforeningernes defensive position på grund af kriseudviklingen og Labour-regeringens trusler om statslige indgreb overfor den frie forhandlingsret.²² Man kan derfor modificere Tarantellis understregning af nødvendigheden af en centraliseret struktur til, at normalt er dette en forudsætning for at vælge en neo-keynesiansk strategi indeholdende en indkomstpolitik, men en utilstrækkelig centraliseringsgrad kan midlertidigt kompenseres ved hjælp af funktionelle ækvivalenter.

I forlængelse af det ovennævnte "free-rider" problem og den mere fleksible forståelse af termen, som er nødvendig hos Tarantelli, er der i relation til de indkomstpolitiske indgreb en del, som taler for hypotesen om, at en højere grad af centralisering medfører en højere grad af samarbejdsvillighed overfor staten.²³ Denne hypotese sigter først og fremmest på en art frivilligt samarbejde mellem fagbevægelse og stat, og dermed er man inde på prototypen af neo-korporatistisk indkomstpolitik, som ofte fremstår som en byttehandel: Fagbevægelsen opnår sociale modydelser og/eller indflydelse på den statslige økonomiske politik mod at sænke den nominelle lønstigningstakt.

Opbygningen af velfærdsstaten efter den 2. verdenskrig gav statens økonomiske og sociale politik større indflydelse på arbejderklassens realløn og nettoindkomst, og som følge deraf har fagbevægelsen fået en større interesse i at få indflydelse på den statslige politik. Skiftet fra en økonomisk tvekamp på arbejdsmarkedet til en mere politisk betonet holdning, som forefindes allerede i 1930'erne i Skandinavien, er af Korpi og Shalev²⁴ blevet taget som et udtryk for den socialdemokratiske arbejderbevægelses voksende styrke. Dette stiller en række krav angående en fælles politisk linie, hvis fagbevægelsen skal få sine krav igennem. En centraliseret fagforeningsstruktur giver her den optimale mulighed for en klar politisk linie, hvis effektivitet hviler på, at fagbevægelsen internt har afstemt forskellige opfattelser med hensyn til strategi, prioritering og ikke mindst grænserne for samarbejdet med staten.

Selv om en samlet fagbevægelse har større chance for at få sine krav igennem,
har de indkomstpolitiske byttehandler normalt haft en indbygget skævhed, da
lønopbremsningens formål er en omfordeling til fordel for kapitalejerne ("vismændenes"

indkomstpolitiske anbefalinger er et eksempel herpå).²⁵ Det er derfor ikke forbløffende, at Klaus Armingeon finder frem til følgende: "Den eneste systematiske påviselige effekt af neo-korporatistisk indkomstpolitik er forværringen af de lønafhængiges fordelingsposition."²⁶ Dette er et udtryk for, at det efter krisegennemslaget ofte har været et spørgsmål om, hvorledes byrderne - og ikke goderne - skulle fordeles. Tarantellis valg mellem to forskellige økonomiske strategier må her fremhæves. Begge disse strategier vil medføre en omfordeling til ugunst for arbejderklassen, men den neo-keynesianske strategi vil medføre mindre arbejdsløshed, hvilket er i overensstemmelse med både den danske og den engelske fagbevægelses absolutte topprioritering af arbejdsløshedsbekæmpelsen.

Stabilitet og effektivitet af en indkomstpolitik

Det blev ovenfor diskuteret, hvorledes der er en sammenhæng mellem centralisering og sandsynligheden for at en indkomstpolitik kan gennemføres. Tarantelli mener endog, at centralisering er en nødvendig forudsætning for gennemførelsen af en indkomstpolitisk strategi, hvilket dog blev problematiseret og væsentlig nedtonet til fordel for en mere fleksibel opfattelse. Dette kan sammenstilles med resultatet fra en anden sammenlignende undersøgelse, som er foretaget af Addison: "...en høj grad af centralisering er hverken en nødvendig eller en tilstrækkelig betingelse for effektiviteten af indkomstpolitik."²⁷ Det bør bemærkes, at Addison taler om effektivitet, hvor Tarantelli taler om muligheden for at gennemføre en indkomstpolitik. Klaus Armingeon følger i sin analyse Addison og kobler effektivitetsbegrebet sammen med spørgsmålet om tidsmæssig stabilitet.

Armingeon tester empirisk hypotesen, at centraliseringsniveauet kan forklare nationale forskelle med hensyn til graden af neo-korporatistisk politik. Da testningen viser, at centraliseringen ikke spiller den store rolle, som man kunne forvente ud fra hypotesen (dvs. der er ringe statistisk korrelation), bliver organisationsstrukturelle faktorer ganske enkelt tildelt en inferiør rolle i Armingeons analyse.²⁸ Der kan ikke være tvivl om, at Armingeon går alt for vidt, når der sker en udblænding af centraliseringsniveauets betydning. Den manglende korrelation skyldes først og fremmest Armingeons udvalg af lande, idet Armingeon - i modsætning til Tarantelli - udvælger sine lande efter, at de har en ikke-kommunistisk fagbevægelse og allerede har prøvet en eller anden form for indkomstpolitik.²⁹ Yderligere bygger den testede hypotese på, at centraliseringsgraden er en altdominerende faktor. Sidstnævnte taber af syne, at organisationsstrukturelle "mangler" kan kompenseres af andre faktorer (funktionelle ækvivalenter), og derfor må den tidligere modificerede udlægning af Tarantellis opfattelse foretrækkes.

Når der tales om indkomstpolitikkens stabilitet og effektivitet, er der tale om to ofte modarbejdende kriterier ved en indkomstpolitik, og som nedenfor diskuteres, er det ofte nødvendigt at slække på effektiviteten, hvis man vil forhindre indkomstpolitikkens sammenbrud. Der er i denne artikel blevet valgt at lægge mest vægt på spørgsmålet om indkomstpolitikkens stabilitet.

De fleste analyser har en mere eller mindre udtalt forestilling om, at der er en
sammenhæng mellem centralisering og indkomstpolitikkens effektivitet og stabilitet.
Dette hviler på antagelser om, at en centraliseret fagforeningsstruktur formindsker

både den vertikale fordelingskonflikt (dvs. mellem kapital og lønarbejde) og den horisontale fordelingskonflikt (dvs. indenfor arbejderklassen og fagbevægelsen). Det er et omdiskuteret spørgsmål, om det er fordelingskonflikten mellem kapital og lønarbejde eller fordelingskonflikten blandt forskellige grupper af lønarbejdere, der udgør den største trussel mod indkomstpolitikkens stabilitet og effektivitet. Der har i den danske diskussion af den generelle lønreduktions betydning været to forskellige antagelser: Den ene retning har fremført, at omfordelingen fra lønarbejde til kapital via en statslig lønpolitik fører til en konflikt mellem stat og fagbevægelse.³⁰ Dette minder meget om Leo Panitchs analyser af England, hvor de neo-korporatistiske analyser kritiseres for at tildele de korporatistiske strukturer en høj grad af stabilitet.³¹ Den anden retning mener, at fagbevægelsen principielt accepterer en indkomstpolitisk løntilbageholdenhed og reelt accepterer statsindgrebene i 1970'erne. Desuden lægger fagbevægelsen op til øget samarbejde med staten og via tankerne om trepartforhandlinger anerkendes en form for statslig lønregulering.³² Steen Nielsen har i sin analyse af fagbevægelsens holdning fundet, at den anden forklaringsmåde bør foretrækkes (omend der også er kritisable punkter her),³³ idet fagbevægelsen ikke foretager et brud med det hidtidige snævre samarbejde (herunder indkomstpolitikken) med staten, snarere tværtimod.

"Tyngdepunktet i konflikterne mellem fagbevægelsen og SD angår generelt mere bredt krisestrategien og her især spørgsmålet om fagbevægelsens politikønsker og kompensationskrav i forbindelse med begrænsningen i lønudviklingen. ³⁴

Begge retninger er dog enige om, at de manglende kompensationer ved indkomstpolitikken og herunder begrænsningen i fagbevægelsens varetagelse af medlemmernes løn- og arbejdsvilkår rejser en række legitimeringsproblemer, der gør en vedvarende indkomstpolitik uacceptabel for fagbevægelsen.³⁵

Nedprioriteringen af betydningen af den vertikale fordelingskonflikt som en umiddelbar trussel mod indkomstpolitikken er i overensstemmelse med en række af de udenlandske neo-korporatistiske analyser. Der kan både i Danmark og i England argumenteres for, at det centrale fagforeningsniveau ikke bare er blevet draget ind i et korporatistisk samarbejde, men det centrale organisationsniveau har - bl.a. som modspil til udvidelsen af de statslige aktiviteter - selv søgt et sådant samarbejde, selv om det måske ikke har udgjort en samlet bevidst strategi ³⁶ Der har dog været adskillige tegn på, at det neo-korporatistiske samarbejde mellem stat og fagbevægelsens ledere medfører organisationsinterne problemer. Sammenbruddet for de britiske indkomstpolitiske initiativer kan således i vid udstrækning henføres til militans blandt de menige medlemmer samt konflikt mellem forskellige løngrupper på grund af indkomstpolitikkens sammenpresning af lønstrukturen. Don S. Schwerin har ligeledes fundet, at indkomstpolitikken skaber interne problemer for den norske fagbevægelse, hvilket søges løst gennem en decentralisering af overenskomstforhandlingerne (se diskussionen herom i næste afsnit). Det kan således fastslås, at der er en tendens til, at en centraliseret fagforeningsstruktur nedprioriterer den vertikale fordelingskonflikt, hvilket i stedet

giver en opprioritering af den horisontale fordelingskonflikt, og i denne organisationsinterne konflikt kan man ofte finde en del af forklaringen på indkomstpolitikkens lave stabilitetsgrad. Vi skal derfor nu se på sammenhængen mellem centralisering og den horisontale fordelingskonflikt.

Den umiddelbare sammenhæng mellem en centraliseret fagforeningsstruktur og horisontal fordelingskonflikt er tidligere blevet påpeget: En høj grad af centralisering giver mulighed for at løse fordelingskonflikten indenfor fagforeningsapparatet, og den resulterende samlede lønpolitik giver fagbevægelsen en stærkere position overfor kapital og stat. Central for fagbevægelsens lønpolitik er den solidariske lønpolitik, hvorved de opnåede forbedringer hviler på fagbevægelsens generelle egalitære principper. Den solidariske lønpolitik tenderer mod en ophævelse af udbuds- efterspørgselsrationaliteten på arbejdsmarkedet, og dermed er den solidariske lønpolitik i overensstemmelse med planlægningstankerne bag (især socialdemokratisk) indkomstpolitik. Hvis ovenstående nedprioritering af den vertikale fordelingskonflikt er holdbar, og hvis de indkomstpolitiske initiativer følger fagbevægelsens egalitære principper i sin lønpolitik, hvorfor bringer indkomstpolitikken en horisontal fordelingskonflikt til overfladen? Eller sagt på en anden måde: Hvorfor kan indkomstpolitikkens instabilitet i vid udstrækning henføres til den horisontale fordelingskonflikt?

Det kan som et udgangspunkt fastslås, at indkomstpolitiske tiltag normalt følger tendenserne fra den solidariske lønpolitik, hvilket kan illustreres med nogle enkelte eksempler: Den engelske indkomstpolitik i 1975-76 indeholdt en beløbsmæssig lønnorm ("flåt-rate") - i modsætning til 1960'ernes procentvise lønnorm - og denne sammenpresning af lønstrukturen blev yderligere styrket af understøttelsen af henholdsvis ligeløn mellem kvinder og mænd og minimallønsforhøjelser ³⁷ I Danmark indeholdt Helhedsløsningen i 1963 en forfordeling af lavtlønsgrupperne ³⁸ og overenskomstløsningerne under krisen, der sker på baggrund af indkomstpolitiske indgreb, følger den solidariske linie, som LO's lønpolitik udstiller.

Denne indkomstpolitiske understøttelse af en mere egalitær lønstruktur kan give, som f.eks. i England i 2. halvdel af 1970'erne, en midlertidig kompression af lønstrukturen. Det er dog kendt fra flere undersøgelser, at lønstrukturen over tid opviser en usædvanlig grad af uforanderlighed. Dette kan forklares med, at den udjævning, som fagbevægelsens solidariske lønpolitik og indkomstpolitiske indgreb sørger for, bliver udlignet via stærke faggruppers udnyttelse af deres markedsposition. Komparabilitet viser sig at være en uhyre stærk faktor bag decentrale lønaktioner. (Det fremgår af tabel l, at der under krisen ikke er sket nogen indsnævring i lønforskellene mellem faglærte og ikke-faglærte). Det bør ved denne genetablering af lønhierarkiet bemærkes, at der her findes et udtalt interessefællesskab mellem arbejdsgivere og højtlønnede arbejdergrupper, som går videre end tanker om lønnen som fordelingsmekanisme:

"Ved forfølgelsen af en solidarisk politik er der to problemer at overvinde. Arbejdsgiverne modsætter sig i næsten alle tilfælde målsætningen at udjævne lønforskelle, og de højere betalte grupper indenfor arbejderne forsøger at opretholde indkomstforskelle overfor lavere betalte grupper."³⁹

Dette kan måske forklare, hvorfor arbejdsgiverne ikke i større omfang modsætter sig lønglidning under en indkomstpolitik.⁴⁰ De danske indkomstpolitiske indgreb under krisen har således udvist en vedvarende overskridelse af den statslige lønramme (dette fremgår af bilaget, tabel 3, hvor reststigningen er højest for faglærte mænd). Forskellen med hensyn til lønsystemer - normal- eller minimallønsystemet - danner her en interessekonflikt mellem forskellige arbejdsgrupper, som ofte er lig forskellen mellem højt- og lavtlønsgrupper. Lavtlønsgrupperne kommer her under det dobbelte tryk af arbejdsløshed og et forringet udbytte af de centrale forhandlinger (det solidariske indhold i de indkomstpolitiske indgreb kommer til kort overfor statslige lønrammer samt lønglidning). Derfor er lavtlønsgrupperne og deres fagforeninger skarpe modstandere af en indkomstpolitik. Det er således ikke særlig overraskende, at Metalforbundet overvejende har indskrænket kritikken af indkomstpolitikken til krav om decentrale overenskomstforhandlinger ⁴¹ medens SID har stået for den skarpeste kritik af såvel den indkomstpolitiske lønramme samt af manglen på kompensatoriske indgreb.⁴² Der kan hermed fastslås, at den danske fagbevægelses relative høje centraliseringsgrad ikke har været nok til at give indkomstpolitikken en tilstrækkelig solidarisk udformning.⁴³

Lønglidningen under indkomstpolitikken i Danmark har både gennemhullet den solidariske lønpolitik og indkomstpolitikkens effektivitet. Til gengæld kan lønglidningen udmærket have støttet indkomstpolitikkens stabilitet, idet en total stækning af de stærkere løngrupper meget vel kunne have bragt den samlede fagbevægelse endnu mere i offensiven overfor den statslige lønpolitik. Klaus Armingeon finder således, at

"det er muligt at skelne .... mellem tre mekanismer for restabilisering eller
konfliktundgåelse: a) Lønglidning, b) Decentralisering af lønforhandlingerne
(formaliseret lønglidning), c) Udtrædelsesmulighed."44

Disse tre mekanismer giver en lavere effektivitet ved indkomstpolitikkens lønnorm, men tendentielt fastholdes en central lønbegrænsningspolitik. Overskridelsen af lønrammen under indkomstpolitikken i 1970'erne i Danmark svarer til dette billede. Derimod er decentrale overenskomstforhandlinger, således som decentraliseringen er udformet i Danmark i 1980'erne, ikke forenelig med en videreførelse af den statslige lønpolitik. Man er snarere i den situation, som Elvander har skitseret:

'Man står her overfor et paradoks: decentralisering kan være en forudsæt ning for bevarelsen af det centraliserede forhandlingssystem, som igen er en vigtig forudsætning for indkomstpolitik, men samtidigt kan decentraliseringen tænkes at besværliggøre indkomstpolitikkens gennemførelse."⁴⁵

Vi skal derfor nu se nærmere på ændringen i lønforhandlingssystemet i Danmark.

De decentrale overenskomstforhandlinger i Danmark i 1980'erne

Decentraliseringen af lønforhandlingerne kan altså ikke i en dansk kontekst be-

tragtes som en videreførelse af indkomstpolitikken. Der skal her stilles et spørgsmålstegn ved, om denne uoverensstemmelse mellem centraliseringsgraden af henholdsvis fagforeningsstruktur og lønforhandlingssystemet er et vedvarende fænomen.

Gennemførelsen af overenskomstforhandlinger uden statsindgreb i 1980/81 løser op for det legitimeringsproblem, som de vedvarende statsindgreb i 1970'erne giver fagbevægelsen. Ud fra en organisationsbetragtning har de decentrale overenskomstforhandlinger haft deres store værdi og berettigelse. Overenskomstforhandlingernes resultat og forløb sætter dog den hidtidige kritik af den socialdemokratiske indkomstpolitik i relief. Resultatet af overenskomstforhandlingerne i 1980/81 må generelt betragtes som magert (set i forhold til resultaterne af de politiske indgreb i 1970'erne). Det magre resultat giver yderligere støtte til påstanden om fagbevægelsens reelle accept af overenskomstindgrebene i 1970'erne (jfr. ovenfor). Fagbevægelsen kunne med hensyn til resultatet (vi ser her bort fra legitimeringsproblemet) ikke være anklagende overfor den socialdemokratiske indkomstpolitik, idet fagbevægelsen ville have store vanskeligheder med at fravriste en kampberedt Arbejdsgiverforening de samme resultater (jfr. f.eks. DA's nedskæringskrav ved overenstkomstforhandlinger i 1978/79).

Endvidere viste manglen på en solidarisk/samlet lønpolitik sig at have de forventede negative konsekvenser for lavtlønsgruppen indenfor LO. Det er på sin vis både paradoksalt og forståeligt, at SID, der er blandt de skarpeste kritikere af indkomstpolitikken, også bliver en skarp kritiker af de frie decentrale overenskomstforhandlinger i 1980/81. Paradoksalt, idet SID netop har kritiseret 70'ernes indkomstpolitik. Forståeligt, da SID har været fortaler for centrale overenskomstforhandlinger med vægt på den solidariske lønpolitik. Decentraliseringen fremstår til ugunst for SID (og andre "normalløns"- forbund), og overenskomstforhandlingerne i 1980/81 bragte tidligere tiders konflikt mellem arbejdsmændene og smedene til overfladen: Metalforbundet foretager en hurtig overenskomstfornyelse, hvilket stiller SID i en dårlig forhandlingsposition, da man ikke ligesom smedene kan forbedre lønforholdene decentralt i overenskomstperioden. Konflikten mellem de to forbund var også tydelig under og efter overenskomstsituationen i 1982/83. Splittelsen indenfor SID med hensyn til en anbefaling af forligsmandens mæglingsforslag samt SID-medlemmernes afvisning af forslaget ved urafstemningen startede et offentligt, verbalt slagsmål mellem de to forbund.⁴⁶

Centraliserede overenskomstforhandlinger er åbenbart både med og uden indkomstpolitiske indgreb en fordel for fagbevægelsen og herunder specielt lavtlønsforbundene. Det kan derfor være på sin plads at præcisere, hvorfor fagbevægelsen på trods af sin relative centrale struktur har valgt en decentral lønforhandlingsform, og hvilke konsekvenser dette giver med hensyn til holdningen til en fremtidig indkomstpolitik.

De to vigtigste forklaringsfaktorer til anvendelsen af decentrale lønforhandlinger er allerede blevet angivet ovenfor: For det første løser de decentrale forhandlinger fagbevægelsens legitimeringsproblemer, og fagbevægelsen må af organisationsmæssige overvejelser renoncere fra fordelen ved centraliserede overenskomstforhandlinger. Der er nemlig ikke - på baggrund af DA's lønnedskæringskrav - store udsigter til, at en centraliseret overenskomstforhandling kan afsluttes,

hvis fagbevægelsen vil have blot minimale forbedringer igennem.⁴⁷ Og så er en statslig lønpolitik atter en meget nærliggende mulighed! De decentrale overenskomstforhandlinger kan derfor betragtes som en nødvendig omvej uden om indkomstpolitik - især med en borgerlig regering - med det formål senere at opnå en centraliseret overenskomstforhandling. Fagbevægelsens centraliserede organisationsstruktur kan nemlig ved en centraliseret overenskomstforhandling anvendes på lige fod med Arbejdsgiverforeningen, der på grund af paragraf 23 i DA's love (paragraffen fastlægger, at medlemsorganisationerne ikke kan indgå overenskomst om en række løn- og arbejdsforhold uden accept af DA's hovedbestyrelse) altid - uanset forhandlingsformen - kan drage fordel af en centraliseret struktur. Konflikten mellem decentraliserede overenskomstforhandlinger og DA's magt over medlemsorganisationerne blev i 1982/83 overenskomstsituationen illustreret gennem DA's annullering af et decentralt opnået forhandlingsresultat indeholdende arbejdstidsforkortelse.

For det andet er det tidligere blevet påpeget, at horisontal fordelingskonflikt har stor betydning under indkomstpolitik. Selv om lønglidningen/overskridelsen af lønnormen i 1970'erne kan have nedsat denne fordelingskonflikt i Danmark, har de stærkere faggrupper kun i mindre udstrækningen kunnet udnytte deres markedsposition. De decentrale overenskomstforhandlinger flytter denne kamp omkring lønforskelle udenfor det centraliserede fagforeningsapparat, og dermed kan en genetablering af lønhierarkiet ske, uden at dette skaber organisatoriske problemer på kort sigt. På tilsvarende vis har Schwerin ud fra den norske udvikling påpeget, at decentrale lønforhandlinger kan klare organisationsmæssige problemer, om end på bekostning af lavtlønsgrupperne:

"Decentralisering af lønfastsættelsen, hvilket kan ligestilles med formaliseret lønglidning, løser interessekonflikten mellem højtløns-forbund og LO på bekostning af lavtløns-forbundene. Sidstnævnte lider under disaggregeringen af resultatet, og modsætter sig derfor vedvarende forsøgene på at trække sig ud ("opt out") fra højtløns-forbundenes side."⁴⁸

På længere sigt kan denne midlertidige løsning - decentraliserede overenskomstforhandlinger - dog skabe problemer for LO, da den store medlemsmasse bliver sorteper i den kapitalistiske udbuds-efterspørgselsrationalitet, og kravet om en (mere) solidarisk lønpolitik vil blive rejst med fornyet styrke.

BILAG

---

13) De to andre karakteristika er konsensus og institutional/juridisk udvikling, som vi her vil gøre mindre ud af. Tarantelli bruger nogle steder andre betegnelser for de samme træk: 1) Graden af "indpasning" (cooption) af fagforeninger; 2) Graden af centralise ring af kollektive forhandlinger; 3) Indordningen af (fagforeningernes) medlemmer (se f.eks. Ezio Tarantelli, 0p.d1., kap. XIII).

12) Nils Elvander, op.cit., p. 74.

11) Wolfgang Lecher, Gewerkschaften im Europa der Krise, Bund-Verlag, Koln, 1981, p. 120.

10) Dvs. at jeg indskrænker mig til to ud af den normale inddeling i tre grupper (craft, industrial og general (Hugh Clegg, The Changing System of Industrial Relations in Great Britain, Blackwell, London, 1979)).

9) Ebbe Sulbæk Petersen, op.cit., p. 35.

8) John Child, Ray Loveridge og Malcolm Warner, "Towards an Organizational Study of Tråde Unions" i Sociology, Akademisk Forlag, Vol. 7, no. l, 1973, p. 87. J. Bergmann et al., Gewerkschaften in der Bundesrepublik, Aspekte, Frankfurt am Main, 1976, pp. 25ff. Reinhard Lund, Centralisering og bureaukratisering, Nyt Nordisk Forlag, København, 1979, p. 38.

7) Don S. Schwerin, op.cit., p. 77.

6) Dette begreb er behandlet hos: Tage Bild, "Udviklingstendenser i forholdet mellem stat og arbejderklasse." i Nordisk tidskrift for Politisk Ekonomi, no. 5, 1977. P. Dencik og P. K. Madsen, Fagforeninger, stat og politiske konjunkturcykler." i Nordisk Tidskriftfor Politisk Ekonomi, no. 5, 1977. Jesper Due og Jørgen Steen Madsen, Overenskomstsystemets sammenbrud, København, 1980. Steen Nielsen, op.cit.

5) Indkomstpolitik og statslig lønstyring vil her blive brugt synonymt (jfr. Flemming Ibsen og Henning Jørgensen, Fagbevægelse og stat, Gyldendal, København, 1979, IL, pp. 236ff), omend indkomstpolitikbegrebet også vil inkludere såkaldte frivillige former for indkomstpolitik (jfr. Erling Juul Rasmussen, Socialdemokratiet og indkomstpolitik i 1960'erne og 1970'erne, Odense Universitet, Odense, 1982a).

4) Henning Jørgensen, "Korporatismeteori og fagbevægelse." i Tage Bild og Henning Jørgensen (red.), Fagbevægelsen og krisen, Samfundsvidenskabeligt Forlag, København, 1981, pp. 349-400.

3) Korporatismedebatten introduceres i Danmark i en artikel af Drude Dahlerup et al., "Korporatismebegrebet og studiet af samspillet mellem politiske institutioner", konomi og Politik, Vol. 9, no. 4, 1975. Heri pointeres det meget rigtigt, at korporatismebegrebet også indebærer et opgør med den hidtidige "pluralisme" eller "pressuregroup" tradition. Dette er også tydeligt i Schmitters berømte korporatismedefinition (Philippe C. Schmitter, "Still the Century of Corporatism?", i Review of Politics, januar 1974).

2) Årsagen til at vælge disse to lande er dels, at de har en række historiske og strukturelle fællestræk med hensyn til fagforeningsstruktur og indkomstpolitik, dels kan jeg trække på erfaringer fra mit igangværende projekt (Erling Juul Rasmussen, "Incomes Policy and the Labour Party: A Comparative Analysis." Paper, Firenze 1982b). Endvidere har jeg under udarbejdelsen af artiklen haft stor gavn af diskussioner med Steen Nielsen, Klaus Armingeon, Jack Winkler, Philippe Schmitter og Jelle Visser.

1) Af analyser, som vil blive berørt i denne artikel kan nævnes: Klaus Armingeon, Neokorporatische Einkommenspolitik, Haag & Herchen, Frankfurt am Main, 1983. Nils Elvander, "Staten och organisationerne på arbetsmarknaden i de nordiska landerna. En komparative oversikt." i L. Brangarde et al. (edts.), Konfliktløsning på arbetsmarknaden, CWK Gleerup Bokforlag, Lund, 1974, pp. 57-131. Bruce M. Headey, "Tråde Unions and National Wages Policies." i The Journal of Politics, Vol. 32, no. 2, May, 1970, pp. 407-439. Ebbe Sulbæk Petersen, "Organisationsudviklingen inden for dansk fagbevægelse - koncentrations- og centraliseringsproblematikken." i Jacob A. Buksti (red.), Organisationer i Danmark, Politica, Århus, 1980. Ezio Tarantelli, The Economics of Neo-corporatism, Firenze, 1983 (udkommer). Steen Nielsen, Den frie forhandlingsret. Centralisering kontra decentralisering, Speciale, Odense, 1983. Don S. Schwerin, "The Limits of Organization as Response to Wage-Price Problems." i R. Rose (ed.), Challenge to Governance. Studies in Overloaded Politics, Sage, London, 1980, pp. 73-106.

---

33) Steen Nielsen, op.cit., pp. 45-46.

32) Kaj Holm Andersen, Korporativismen og fagbevægelsen, Speciale, AUC, 1979. Gerhard Korbo og Arne Remmen, Er de så uenige? En belysning af forholdet mellem Socialdemokratiet og fagbevægelsen i Danmark under den aktuelle krise, bd. 1-2, Speciale, AUC, 1980.

31) Leo Panitch, Social Democray and Industrial Militancy, Cambridge University Press, London, 1976. Leo Panitch, "The development of corporatism in Liberal Democracies", Political Studies, vol. 10, no. l, april, 1977, pp. 61-90.

30) Flemming Ibsen og Henning Jørgensen, op.cit.. Dette fremstår i Danmark i 1970'erne som en brydning mellem det statsbærende SD og fagbevægelsen.

29) Ibid., p. 29. Betydningen af dette punkt understreges af, at Addison i forbindelse med Frankrig tager en mere fleksibel holdning (John T. Addison, op.cit., p. 226).

28) Klaus Armingeon, op.cit., pp. 88ff.

27) John T. Addison, "Incomes Policy: The Recent European Experience" i J. L. Fallick og R. F. Elliot (red.), Incomes Policies, Inflation and Relative Pay, Allen & Unwin, London, 1981.

26) Klaus Armingeon, op.cit., p. 157.

25) Erling Juul Rasmussen, 1982a, op.cit..

24) Walter Korpi og Michael Shalev, "Strikes Power and Politics in Western Nations, 1906-1976" i M. Zeitlin (red.), Political Power and Social Theory, Bd. l, Boston, 1980. Der er her en vis forskel mellem England og Danmark, hvilket den store betydning af det "voluntaristiske princip" (dvs. regulering af arbejdsmarkedskonflikter uden statslig/lovmæssig indblanding) i England er et tegn på. For en skitsering af konflikten mellem reformisme og det voluntaristiske princip, se Yiannis, Gabriel, "Collective Bargaining: A Critique of the Oxford School" i Political Quarterly, vol. 49, no. 3, 1978, pp. 334-348.

23) F.eks.: Nils Elvander, op.cit., Wolfgang Streeck, "Staatliche Ordnungspolitik und industrielle Beziehungen." i U. Bermbach (red.), Politische Wissenschaft und politische Praxis, PVS-Sonderheft, no. 9, Opladen, 1978.

22) Dette punkt underbygges af to forhold: 1) Labour-regeringen havde luftet tanken om et lovmæssigt indgreb, og 2) successen af lønstoppet i henholdsvis 1966 og 1973 (Erling Juul Rasmussen, 1982b, op.cit.).

21) Thatcher-regeringens arbejdsløshedsproducerende politik har umuliggjort en indkomstpolitik under en konservativ regering. Det samme var ikke tilfældet under Heath-regeringen i begyndelsen af 1970'erne, der stadig overholdt "efterkrigstidskompromisset".

20) Ezio Tarantelli, op.cit., kap. XIII.

19) Dette betyder, at jeg ikke kan godtage Colin Crouchs opfattelse af begrebet enhedsfagbevægelse: "England har altid manglet den splittelse indenfor fagbevægelsen, som har karakteriseret visse lande på Kontinentet, men England har næppe en enhedsfagbevægelse, idet fagforeningsstyrke og forhandlingsmagt i så mange fagforeninger er decentraliseret og fragmenteret." (Colin Crough, "Industrial Relations in Western Europe: Patters of Change." i J. Matthes (red.), Socialer Wandel in Westeuropa, Verhandlungen des 19. Deutschen Soziologentages, Campus, Berlin, 1979, p. 168.

18) Ibid., p. 76.

17) Don S. Schwerin, op.cit., p. 78.

16) Mancur Olson, op.cit., p. 51.

15) "Free-rider" problemet er blevet behandlet af Mancur Olson, The Logic of Collective Action, Harvard University Press, New York, 1980. En ny og formalistisk analyse af "free-rider" problemet findes hos Adam Przeworsky og Michael Wallerstein, "The Structure of Class in Democratic Capitalist Society" i American Political Science Review, vol. 76, no. 2, June, 1982, pp. 220-221.

14) Tarantellis argumentation er her meget lig argumentationen hos DØRTvismændene" for indkomstpolitik.

13) De to andre karakteristika er konsensus og institutional/juridisk udvikling, som vi her vil gøre mindre ud af. Tarantelli bruger nogle steder andre betegnelser for de samme træk: 1) Graden af "indpasning" (cooption) af fagforeninger; 2) Graden af centralise ring af kollektive forhandlinger; 3) Indordningen af (fagforeningernes) medlemmer (se f.eks. Ezio Tarantelli, 0p.d1., kap. XIII).

---

48) Don S. Schwerin, op.cit., p. 103, note 7.

47) Dette svarer til Jacob Bukstis argumentation op til overenskomstforhandlingerne, omend dette førte til en forkert bedømmelse af forhandlingernes udfald (Jacob A. Buksti, "Frie forhandlinger- en illusion", Kronik i Politiken, 4.12.1980, pp. 5-6).

46) F.eks. Politiken, 10., 11. og 20.3.1983, p. 1.

45) Nils Elvander, op.cit., p. 122.

44) Klaus Armingeon, op.cit.. p. 196.

43) Dette stemmer overens med en SFI-undersøgelse foretaget af Per Vejrup Hansen, hvor stoppet for lønudjævningen i 1977 kædes sammen med indkomstpolitikken, idet indkomstpolitikken især rammer dyrtidsreguleringen og de overenskomstmæssige stigninger, hvilket erse -se tabel 2 - de to måder hvorpå de lavtlønnede forsøger at udligne lønforskellene (Aktuelt, 6-10-1983, p. 11). Både SFi/undersøgelsen og tabel 2 i Bilaget viser betydningen af dyrtidsreguleringen for lavtlønsgrupperne, hvorfor bortfaldet af dyrtidsreguleringen under Schliiter-regeringen også vil ramme disse grupper hårdest. Derudover viser SFI-undersøgelsen, hvilket ikke er behandlet i denne artikel, den forringede position af de offentlige ansatte under indkomstpolitikken i 1970'erne.

42) Manglen på parlamentarisk rygdækning har forhindret gennemførelsen af kompensatoriske indgreb, hvilket kan forklare manglen på en neo-korporatistisk indkomstpolitik i Danmark under krisen, se Klaus Armingeon, op.cit..

41) Kritik af den førte indkomstpolitik kan dog findes adskillige steder om end i nedtonet form (f.eks. Metalforbundets kongres i 1978).

40) Dette kan give en del af forklaringen på DA's delvise modstand mod indkomstpolitik under den borgerlige regering i efteråret 1982, selv om jeg vil foretrække at fremhæve det taktiske element: Indkomstpolitik i Danmark foretages som regel af socialdemokratiske regeringer, hvilket giver fagbevægelsen en fordelagtig position, og derfor kan DA i det lange løb være tjent med at bibeholde de frie kollektive forhandlinger (også ud fra organisationsmæssige overvejelser med hensyn til legitimering overfor medlemmerne).

39) Armingeon, op.cit., pp. 161-162.

38) J. O. Krag og K. B. Andersen, Kamp og fornyelse, Fremad, København, 1971. Løn og virke, 1963.

37) White Paper, "The Attack on Inflation", Cmnd. (Command Paper), no. 6151, London, 1975.

36) A. W. J. Thomson, "Tråde Unions and the Corporate State in Britain", Industrial and Labor Relations Review, vol. 33, no. l, Oktober, 1979, p. 36.

35) Forskellen mellem SD's og fagbevægelsens legitimeringsbehov har Tage Bild henført til. at legitimeringen retter sig mod to forskellige grupper i samfundet (Tage Bild, "Socialdemokratiet og fagbevægelsen" i Tage Bild og Henning Jørgensen, op.cit.).

34) Ibid.,p. 45.