Nationaløkonomisk Tidsskrift 130 (1992): 642-649
Hvornår er offentlige forsynings-
virksomheder effektive?
Ole Jess Olsen
Institut for Samfundsøkonomi og Planlægning, Roskilde Universitetscenter
SUMMARY: Public Utilities (telecommunications, postal services, railways, electricity
and gas) are mostly regulated as legal monopolies. The performance of such monopolies
is relevant for a number of theoretical and practical questions. But because of unclear
political goals and of market imperfections, empirical evaluation of their performance is
no simple task. In most cases some measure of productivity is applied. Such measures
have been used to evaluate the impact of ownership, to determine the extent of a natural
monopoly and are now being employed to enforce efficiency by yardstick competition.
Danish public Utilities usually come out among the best in comparative investigations.
I disse år sker der betydelige omstillinger af de traditionelle monopolvirksomheder
inden for telekommunikation, kollektiv transport og ledningsbunden energi. Disse æn-
dringer er fremkaldt af en almindelig tendens til at privatisere og deregulere sådanne
virksomheder, som jeg i det følgende kalder offentlige forsyningsvirksomheder. I Dan-
mark er det først og fremmest indførelsen af EF’s indre marked, der har sat gang i omstil-
lingsprocessen. Den rejser en række interessante problemstillinger, der alle på en eller
anden måde kan formuleres som spørgsmål om de offentlige forsyningsvirksomheders
resultater og effektivitet. Vil overgangen fra monopol til (en vis) konkurrence indfri for-
ventningerne til øget effektivitet? Hvordan kan myndighederne sikre sig, at den resteren-
de monopolvirksomhed (tele-, jernbane-, el- og gasnet) drives effektivt? Er de danske of-
fentlige forsyningsvirksomheder effektive nok til at kunne begå sig under fremtidens vil-
kår med international konkurrence?
Det er selvfølgelig ikke muligt at besvare alle disse spørgsmål fyldestgørende inden
for denne artikels rammer. Jeg vil indskrænke mig til at diskutere nogle problemer ved
resultatvurderinger af offentlige forsyningsvirksomheder. Hvad er forholdet mellem dis-
se virksomheders målsætning og deres resultater, og hvad betyder det for valget af resul-
tatmål? Hvilke metodiske problemer rejser de forskellige mulige valg af resultatmål?
Hvilke problemstillinger bruges resultatsammenligninger typisk til at belyse? Til sidst
præsenterer jeg nogle sammenlignende undersøgelser af offentlige forsyningsvirksom-
heder, der medtager danske forsyningsvirksomheder, og derfor gør det muligt at sige no-
get om disse i forhold til tilsvarende virksomheder i andre vesteuropæiske lande.
HVORNÅR ER OFFENTLIGE FORSYNINGSVIRKSOMHEDER EFFEKTIVE?
643
1.	Sammenhængen mellem målsætning og resultatvurdering
Vurderingen af den offentlige forsyningsvirksomheds resultater afhænger selvfølge-
lig af, hvilken målsætning den er underlagt. Målsætningsproblematikken er blevet dyr-
ket meget inden for den teoretiske litteratur om offentlige forsyningsvirksomheders pris-
fastsættelse (se Bös 1986). Valget falder her altid på et kriterium for økonomisk efficiens
(modificeret grænseomkostningsprincip) eventuelt vægtet med ligheds- og retfærdig-
hedshensyn (se Baumol, 1986). Dette står i en vis modsætning til praksis, hvor »det er en
meget udbredt opfattelse, at offentlige virksomheder bør drives efter forretningsmæssige
principper. Almindeligvis lægges der ved fortolkning af, hvad dette princip indebærer,
især vægt på, at den offentlige forsyningsvirksomhed i lighed med erhvervsvirksomhe-
der mindst skal kunne dække sine egne omkostninger gennem de opnåede indtægter«
(Myrup, 1978:23). Der er selvfølgelig ingen grund til at tro, at regnskabsmæssig balance
falder sammen med et teoretisk fastsat efficienskriterium. Et rent grænseomkostnings-
princip vil for eksempel diktere, at en virksomhed med faldende grænseomkostninger
drives med driftsmæssigt underskud. Offentlige forsyningsvirksomheder reguleres ofte
med den begrundelse, at de er naturlige monopoler. Og sådanne (ved produktion af et
enkelt gode) afgrænses netop ved, at de producerer med faldende grænseomkostminger
(se Panzar 1989).
Men selv hvis en teoretisk dikteret målsætning om økonomisk efficiens erstattes med
en målsætning om at tjene flest mulige penge til de offentlige kasser, så behøver det
regnskabsmæssige resultat ikke at være det relevante succesmål. Det vil i sådanne situa-
tioner være nødvendigt at medtage de samlede virkninger på de offentlige budgetter ved
en vurdering af virksomhedens resultater. Og det kunne betyde et andet valg af beskæfti-
gelsesniveau og produktionsteknologi end for den tilsvarende private og politisk ubund-
ne virksomhed, der kun skal maksimere sit eget overskud. Produktionsfaktorernes bud-
getrelaterede »skyggepris« vil for eksempel være forskellig fra den gældende markeds-
pris, hvis der eksisterer budgetbelastende arbejdsløshed eller produktionsteknologier.
1 langt de fleste tilfælde foreligger der imidlertid særlige politiske krav til den offentli-
ge forsyningsvirksomhed: den skal forsyne tyndt befolkede områder med telefoni, trans-
port eller energi til »rimelige« priser; eller virksomheden skal bidrage til at opretholde
beskæftigelsen hos nationale leverandører (skibsværfter, togproducenter og kulminer).
Teoretisk set behøver det ikke at være det mest efficiente valg af politikinstrument at la-
de den offentlige forsyningsvirksomhed løse sådanne opgaver. Men de må rimeligvis
medtages som en del af forsyningsvirksomhedens målsætning og dermed også indgå
ved vurderingen af dens resultater.
I praksis kompliceres resultatvurderingerne yderligere af, at forsyningsvirksomhe-
dens målsætning er implicit eller uklart formuleret. Lad os antage, at det kan påvises, at
en offentlig virksomhed kunne producere mere med den givne faktorindsats (for mange
ansatte eller for meget produktionsudstyr), hvilket er et tegn på, at den drives ineffektivt.
644
NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4
Men hvem er det, der vurderes ved denne konstatering? Er det virksomhedens ledelse el-
ler er det den valgte reguleringspolitik? Dette kan kun afgøres, hvis målsætningen er
klart udstukket.
Denne påpegning er særlig relevant, fordi sammenligninger af offentlige forsynings-
virksomheders resultater ofte er sammenligninger på tværs af landegrænserne. Hvor det
med en vis rimelighed kan antages, at målsætningen for el- eller teleselskaber i et enkelt
land er den samme, så bliver dette langt mere problematisk, når flere lande sammenlig-
nes. Sandsynligheden for, at målsætningen varierer signifikant er her langt større.
2.	Forskellige resultatmål
Der eksisterer en række forskellige metoder til at vurdere offentlige forsyningsvirk-
somheders resultater. Disse metoder adskiller sig dels med hensyn til de anvendte suc-
ceskriterier og dels med hensyn til den tekniske fremgangsmåde og dens teoretiske
grundlag. Christensen, Fristrup og Hougaard (1991 :kap. 2) sondrer mellem produktivi-
tets-, effektivitets- og cost-benefitanalyser. I den første type analyse ser man kun på pro-
duktionsprocessens omformning af produktionsfaktorer til færdigvarer, medens de an-
dre tillige vurderer virksomhedens resultater i forhold til givne målsætninger eller i for-
hold til et mål for de samlede velfærdskonsekvenser for borgerne.
De fleste sammenlignende undersøgelser af offentlige forsyningsvirksomheder til-
hører, direkte eller indirekte, den første kategori, produktivitetsanalyser. Kunne de un-
dersøgte forsyningsvirksomheder få mere ud af den samme faktorindsats, eller kunne de
nedsætte forbruget af nogle faktorer uden samtidig at mindske produktionsresultatet?
Det varierer mellem forskellige undersøgelser, om produktion og faktorindsats måles i
mængder eller i kroner. I det sidste tilfælde handler det også om, at virksomheden vælger
efficiente faktorsammensætninger og produktmængder under de givne prisforhold (pris-
efficiens i stedet for kun teknisk efficiens).
En del undersøgelser foretager kun en statisk sammenligning af de offentlige forsy-
ningsvirksomheders resultater, medens andre også forsøger at inddrage tidsdimensionen
gennem analyser af produktivitetsudviklingen. Herved vurderes virksomhedernes evne
til at forudse og udnytte de af den teknologiske udvikling skabte muligheder for produk-
tivitetsforbedringer. Den anvendte undersøgelsesmetodik gør det som regel ikke muligt
at bestemme årsagen til eventuelle produktivitetsændringer: skyldes det nye teknologi-
ske muligheder (en ændring af produktionsmulighedsgrænsen); skyldes det udnyttelse
af skalafordele som følge af en stigning i efterspørgslen (bevægelse langs produktions-
mulighedsgrænsen); eller skyldes det forbedringer af den tekniske efficiens (bevægelse
mod produktionsmulighedsgrænsen)?
Undersøgelsen af dynamisk efficiens kan selvfølgelig også udvides til at medtage
virksomhedens udnyttelse af de teknologiskabte muligheder for at producere nye og
bedre produkter. Rent faktisk er det en ofte fremført kritik mod offentlige forsynings-
HVORNÅR ER OFFENTLIGE FORSYNINGSVIRKSOMHEDER EFFEKTIVE?
645
virksomheder, at de er meget langsomme til at opdage og reagere på sådanne muligheder
(se Beesley og Littlechild 1989). Det er imidlertid langt vanskeligere at fastlægge »mu-
lighedsrummet« her end ved kun at se på produktionssiden. Denne vanskelighed bliver
heller ikke mindre af, at offentlige forsyningsvirksomheder ofte har en sådan størrelse, at
de selv er med til at skabe den teknologiske udvikling, både med hensyn til produktions-
metode og produkter1. Det er ikke kun deres udnyttelse af de eksogent givne teknologi-
ske muligheder, der skal vurderes, men tillige deres disponering af de interne ressourcer.
De anvendte undersøgelsesmetoder bruger som regel resultater fra en gruppe af ens-
artede virksomheder til at opstille en slags »best practice«, i forhold til hvilken den en-
kelte virksomhed så kan bedømmes (for en oversigt, se Christensen, Fristrup og Hou-
gaard, 1991: kap. 4 og 5). Det er også muligt, at ingen af de undersøgte virksomheder
producerer effektivt, set i forhold til det teoretisk (og praktisk) mulige. Et problem ved de
anvendte fremgangsmåder er desuden, at de ikke altid fører til de samme resultater. Me-
tode 1 kan således godt vurdere virksomhed A som mest effektiv, medens metode 2 vur-
derer virksomhed B som mest effektiv. Som eksempel kan nævnes tre forskellige under-
søgelser af europæiske jernbaneselskabers produktivitetsudvikling i 70’eme (Gathon
1987; Nash 1985; og Perelman og Pestieau 1987). Ni jernbaneselskaber gik igen i alle tre
undersøgelser, men med vidt forskellige placeringer efter produktivitetsudvikling.
En vigtig sondring går mellem undersøgelser, der bruger det empiriske materiale til at
estimere en neoklassisk produktionsfunktion, og de såkaldte ikke-parametriske under-
søgelser, der blot søger at estimere en produktionsmulighedsgrænse på grundlag af ma-
terialet. Den første metode har det problem, at den påtvinger det undersøgte materiale en
bestemt struktur og dermed bestemte egenskaber, som kun delvist kan retfærdiggøres af
empirien. Neoklassiske antagelser om substitution mellem produktionsfaktorerne, om
konstante skalaafkast og om tilpasning til priserne på faktor- og produktmarkederne er
særligt problematiske for regulerede (naturlige) monopoler, som der her er tale om. Me-
toden er ikke desto mindre meget udbredt, hvilket også hænger sammen med, at den ud
over produktivitet også tillader at undersøge andre egenskaber af reguleringsrelevans (se
nedenfor).
Den mest anvendte funktionstype i de senere år er translog funktionen (se Fuss 1983;
og Perelman og Pestieau 1987). Der er efterhånden også gennemført en række ikke-para-
metriske undersøgelser af offentlige forsyningsvirksomheders produktivitet (se Depnns,
Simar og Tulkens 1986, der har sammenlignet produktiviteten hos belgiske posthuse).
Ud over den metodiske fordel, at det empiriske materiale ikke a priori tillægges bestem-
te egenskaber, så fremhæver fortalerne også fremgangsmådens pædagogiske egenska-
1.	Det amerikanske telefonmonopol AT&T er formodentlig den institution i verden, der gennem sin forsk-
ningsafdeling, Bell Laboratories, har bidraget mest til udviklingen af kommunikationsteknologien Et mere
beskedent hjemligt eksempel er DSB s rolle i udviklingen af nye passagertogstyper og telefonselskabernes i
udviklingen af mobiltelefoner.
646
NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4
ber. Den skulle give en bedre forståelse hos beslutningstagerne af de fundne produktivi-
tetsforskelle og deres årsager end produktionsfunktionsmetoden.
De hidtil nævnte metoder handler alle om totalfaktor produktivitet, hvilket ideelt set
er det mest tilfredsstillende. Der er dog en række problemer både med at skaffe det nød-
vendige empiriske materiale og med at behandle det meningsfyldt. Derfor udføres der
stadig undersøgelser af offentlige forsyningsvirksomheders resultater, der bruger enkelt-
faktor produktivitet eller indirekte indikatorer såsom priser og regnskabsresultater (se
Nash, 1985; og OECD, 1990).
3.	Hvilke problemstillinger søges besvaret?
De problemstillinger, der er søgt besvaret gennem sammenlignende undersøgelser af
offentlige forsyningsvirksomheders resultater, afhænger meget af de aktuelle politiske
diskussioner på undersøgelsestidspunktet. I 60’eme og 70’eme var det almindeligt i
USA at påvise såkaldte »Averch-Johnson« effekter. Averch og Johnson havde påvist teo-
retisk i en berømt artikel fra 1962, at den dominerende reguleringsmåde, kost-plus regu-
lering (»rate of return«) af privatejede forsyningsvirksomheder tilskyndede den regule-
rede virksomhed til at overinvestere i kapitaludstyr.
I 70’eme og 80’eme blev privatisering det dominerende tema. Der blev både i USA
og efterhånden også i andre vestlige industrilande gennemført en lang række produktivi-
tetssammenligninger af offentligt og privat ejede forsyningsvirksomheder. Oversigter
over disse studier, der omfatter telekommunikation, fly- og jernbanetransport samt elfor-
syning, og deres resultater findes hos Millward og Parker (1983) og hos Boardman og
Vining (1989). Undersøgelsesresultaterne er gennemgående meget forskellige, hvilket
kan tages som udtryk for de metodiske problemer, jeg diskuterede ovenfor. Men det kan
selvfølgelig også tages som en påvisning af, at ejerformen ikke har nogen klar betydning
i disse sektorer (se Mortensen og Olsen, 1991).
I de senere år er fokus skiftet til problemstillinger, der er påtrængende i forhold til de-
reguleringen af offentlige forsyningsvirksomheder i USA og Europa. Den vigtigste be-
grundelse for at regulere denne type virksomheder er forekomsten af naturligt monopol.
En mulig begrundelse for at ophæve eneretsreguleringen er derfor, at det, der hidtil er
blevet opfattet som naturlige monopoler, ikke nødvendigvis er det. Relevante eksempler
på dette er langdistancesamtaler, fælles afvikling af gods- og passagertrafik med jernba-
ne samt elproduktion. For at afgøre eksistens og omfang af et naturligt monopol skal
eventuelle skala- og samdriftsfordele fastlægges, hvilket produktivitetsundersøgelser
kan bidrage til (se Wawerman 1989).
Et andet område, hvor produktivitetsundersøgelser er blevet taget i anvendelse i de
senere år, er ved udformningen af reguleringen af det tilbageværende eneretsområde. De-
reguleringen giver konkurrerende tjenesteudbydere adgang til tele-, jernbane-, el- og gas-
nettene, hvilket helst skal ske på ensartede vilkår og under forudsætning af, at de drives
HVORNÅR ER OFFENTLIGE FORSYNINGSVIRKSOMHEDER EFFEKTIVE?
647
effektivt. Produktivitetssammenligninger vil her i modsætning til de andre nævnte ek-
sempler fa en direkte styrende funktion. Dette afprøves for tiden som en mulig metode i
den fremtidige regulering af de norske eldistributionsselskaber.
I Europa betyder dereguleringen en åbning af grænserne og en nedbrydning af de tid-
ligere nationale forsyningsmonopoler. Der er derfor blevet mere interesse om at sam-
menligne resultaterne hos forsyningsvirksomhederne i de enkelte europæiske lande.
Herved sammenlignes også de meget forskellige reguleringstraditioner, der har udviklet
sig gennem tiden. Ud over ren intellektuel interesse bliver sådanne undersøgelser også
brugt i de politiske diskussioner om tilpasningsproblememe hos de meget ineffektive
forsyningsvirksomheder.
4.	Danske forsyningsvirksomheder i sammenlignende undersøgelser
Hvordan begår de danske forsyningsvirksomheder sig i sådanne sammenlignende un-
dersøgelser? Jeg skal straks gentage advarslen ffa afsnit 1, der sagde, at sammenlignin-
ger på tværs af landegrænserne er særligt problematiske, både fordi virksomhedernes
målsætninger kan variere meget, og fordi data som regel er meget uhomogene. Med det-
te forbehold klarer danske forsyningsvirksomheder sig gennemgående godt i forhold til
tilsvarende virksomheder fra andre vesteuropæiske lande.
På teleområdet har Foreman-Peck og Manning (1988) sammenlignet den relative pro-
duktivitet hos British Telecom og fem andre vesteuropæiske teleselskaber (Danmark,
der er behandlet som ét selskab, Italien, Norge, Spanien og Vesttyskland) i 1985/86.
Forfatterne brugte dels et mål for arbejdsproduktivitet, antal abonnenter pr. ansat, og
dels et mål for totalfaktor produktivitet (translog funktion). På grundlag af det sidste
sammenlignede de landene parvis (gennem brug af et såkaldt Tömquist-indeks). Som
vægte for de enkelte produkter bruges deres andele af den samlede indtægt (der teoretisk
bestemmes som det pågældende produkts omkostningselasticitet). Som vægte for de en-
kelte faktorer bruges disses andele af de samlede omkostninger (der teoretisk bestem-
mes som faktorens outputelasticitet). På produktionssiden indgik forskellige typer tele-
fonsamtaler samt andre tjenester (fast opkoblede forbindelser, mobiltelefoner mv). På
faktorsiden indgik indsatsen af arbejdskraft, materialer og kapital. De enkelte vægte be-
regnedes som gennemsnittet for de to selskaber, der blev sammenlignet. Resultatet var,
at Danmark sammen med Norge havde klart den højeste produktivitet blandt de seks lan-
de.
OECD (1990) har i en sammenlignende undersøgelse af »performance indicators for
public telecommunications operators« brugt priser som sammenligningsgrundlag. Un-
dersøgelsen gennemførtes ved at konstruere priskurve for de enkelte tjenester: taletele-
foni, mobiltelefoni, fast opkoblede forbindelser og datatjenester. Dette er selvfølelig pro-
blematisk, hvis formålet er at sammenligne omkostningseffektiviteten i medlemslande-
ne. Der er jo ingen garanti for, at priserne afspejler omkostningerne på en enkel eller ens-
648
NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4
artet måde i de enkelte lande. Forskellige afgrænsninger af, hvad der skal medregnes i
priserne, vil sløre billedet, hvilket ikke kun sigter på forskelle i afgifter og subsidier.
Uden moms var Danmark for alle tjenester placeret blandt de fem billigste blandt de 23
OECD-lande.
Perelman og Pestieau (1987) har undersøgt den relative produktivitet og produktions-
udviklingen hos 19 europæiske jernbaneselskaber for perioden 1971-83. På grundlag af
et indsamlet datamateriale for selskabernes faktorindsats og produktion, målt i fysiske
enheder, estimerede de en produktionsfunktion (translog). Forfatterne målte indsatsen af
fire faktorer: beskæftigelse, energi, rullende materiel og jernbanenettets længde. Output
bestemtes for det enkelte jernbaneselskab som summen af kørte passagertogs- og gods-
togskilometre i det enkelte år. Passagertogsandelen af det samlede output blev medtaget
som en parameter, der skulle udtrykke jernbaneselskabernes forskellige produktions-
struktur. Ved en statisk sammenligning af produktiviteten hos de 19 jernbaneselskaber
for 1981-83 blev DSB placeret blandt de tre bedste lande (forfatterne brugte både et di-
rekte og et korrigeret produktivitetsmål). Også en undersøgelse af produktivitetsudvik-
lingen i perioden 1971-83 placerede DSB blandt de mest effektive jernbaneselskaber.
5.	Konklusion
Undersøgelser af offentlige forsyningsvirksomheders resultater og produktivitet har
mange anvendelser, både praktiske og teoretiske. De har været anvendt til at undersøge
teoretisk påviste problemer ved en bestemt reguleringsmåde og ved offentligt ejerskab. I
de senere år er de blevet brugt til at afgrænse naturlige monopoler, der er den vigtigste
reguleringsbegrundelse for offentlige forsyningsvirksomheder. De datamæssige og me-
todiske problemer er dog her så store, at den praktiske betydning nok vil være ret be-
grænset. Derimod er produktivitetssammenligninger et oplagt redskab i den nye euro-
pæiske regulering af offentlige forsyningsvirksomheder. De skal bidrage til at sikre ens-
artede vilkår for brugen af de fælles net. Men både i denne og i andre anvendelser er det
vigtigt at være opmærksom på de betydelige metodiske problemer, som denne type un-
dersøgelse kan være forbundet med.
Litteratur:
Baumol, W.J. 1986. Superfaimess, Cambridge.
Beesley, M. og S. Littlechild. 1989. The regu-
lation of privatized monopolies in the Uni-
ted Kingdom. Rand Journal of Economics
20: 454-72.
Boardman, A.E. og A.R. Vining. 1989.
Ownership and performance in competi-
tive environments: a comparison of the
performance of private, mixed, and state-
owned enterprises. Journal of Law and
Economics 32: 1-32.
Bös, D. 1986. Public enterprise economics.
Amsterdam.
Christensen, F., P. Fristrup og J.L. Hougaard.
1991.	Produktivitetsanalyser. København.
Deprins, D., L. Simar og H. Tulkens. 1984.
Measuring labor-efficiency in post offices.
I.M. Marchand, P. Pestieau og H. Tulkens,
red. The performance of public enterprise,
Amsterdam.
Foremann-Peck. J.S. og D. Manning. 1988.
How well is BT performing? An intema-
HVORNÄR er offentlige forsyningsvirksomheder effektive?
649
tional comparison of total factor producti-
vity. Fiscal Studies. 9.
Fuss, M.A. 1983. A survey of recent results in
the analysis of production conditions in
telecommunications. I.L. Courville, A. A
de Fontenay og L. Dobell, red. Economic
analysis of telecommunications, Amster-
dam.
Gathon, H.-J. 1987. La mesure des gains
de productivité globale dans le chemins de
fer, Annals of Public and Cooperative Eco-
nomy 57,459-75.
Millward, R. og D.M. Parker. 1983. Public and
private enterprise: Comparative behaviour
and relative efficiency. R. Millward m.fl.
red. Public sector economics, London.
Mortensen, J.B. og O.J. Olsen. 1991. Privati-
sering og deregulering, København.
Myrup, H.P. 1978. Kalkuler for offentlige virk-
somheder, København.
Nash, C. 1985. European railway comparisons
- what can we leam? I.K.J. Button og D.E.
Pitfield, red. International railway econo-
mics, Aldershot.
OECD. 1990. Performance indicators for pub-
lic telecommunications operators, Paris.
Panzar, J.C. 1989. Technological determinants
of firm and industry structure. R. Schma-
lensee og R.D. Willig, red. Handbook of
industrial organization, Bind I, Amster-
dam.
Perelman, S. og P Pestieau. 1987. The perfor-
mance of public enterprises: A compara-
tive efficiency study of railways and postal
services. CIRIEC Working Papers (87/ 05),
Liege.
Waverman, L. 1989. U.S. interexchange com-
petition. R.W. Crandall og K. Flamm, red.,
Changing the rules, Washington.