Nationaløkonomisk Tidsskrift 130 (1992): 619-629 Forsørgerbyrde og befolknings- udvikling Jørn Henrik Petersen Center for Helsetjenesteforskning og Socialpolitik, Odense Universitet SUMMARY: The impact on the cost of the provision for the dependent generations caused by the expected demographic development is discussed from three points of view: a mechanical forecast (1988-2030) of the share of GDP at factor costs allocated to pro- vide for the y oung and the old generation; a forecast of the change of the pressure of tax- ation caused by changing expenditures on old-age pensions; and a discussion of the in- ternal rate of return of the implicit social contract compared to the real rate of interest. The paper presents the most important changes of the pension arrangements in the Uni- ted States, the United Kingdom and the Federal Republic of Germany as an introduction to a discussion of possible policy responses. Introduktion Kernen i denne analyse er samspillet mellem den forventede befolkningsmæssige ud- vikling og anvendelsen af »her-og-nu«-finansieringen i alderspensioneringen. »Her-og- nu«-finansiering betyder, at den enkelte erhvervsaktive generation over beskatningen betaler de samtidige pensionisters pensioner. Det gør den i forventning om, at efterføl- gende erhvervsaktive generationer vil handle på samme måde. Derfor taler man om en implicit kontrakt mellem generationerne. Skal dette system være levedygtigt, må den enkelte erhvervsaktive generation dels be- tale de samtidige pensionisters ydelser og dels sætte så mange børn i verden, at der i en efterfølgende periode er en ny erhvervsaktiv generation stor nok til at løfte periodens pensions»byrde«. Hvis en erhvervsaktiv generation ikke reproducerer sig selv, vil der se- nere indtræde en stigning i antallet af pensionister i forhold til antallet af erhvervsaktive. Det betyder alt andet lige en voksende forsørgerbyrde, som på den ene eller anden måde må deles mellem generationerne, jf. Petersen (1986, 1987 og 1988). Det er denne demo- grafisk betingede trussel imod finansieringssystemets funktionsdygtighed, som er ana- lysens kerne. Beregningerne hviler på Danmarks Statistiks befolkningsffemskrivning 1991-2030. Denne artikel er en bearbejdet version af en gæsteforelæsning på Økonomisk Institut, Arhus Universitet, som igen bygger på Petersen (1991c). 620 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Tabel 1. Forsørgerkvoterne i 1988. Tilbagetrækningsalder 63 år Tilbagetrækningsalder 65 år Pensionister/erhvervsaktive (pensionistkvote) 30.2 25.8 Børn og unge/erhvervsaktive (bøme- og ungdomskvote) 42.9 41.4 Samlet forsørgerkvote 73.1 67.2 Forsørgerbyrden i 1988 I den enkelte periode skal de erhvervsaktive over skatten betale dele af udgifterne til børnenes og de unges opvækst samt pensioner og serviceydelser til de ældre. Skal der være finansiel balance, må der derfor i skat mindst opkræves en andel af bruttofaktor- indkomsten, som modsvarer de samlede udgifter til disse formål. Beregningerne bygger på en række forudsætninger: Alle over 67 år far folkepension. For aldersgruppen mellem 60 og 67 år er førtidspension alternativ til en egentlig alders- pension. Førtidspensionister over 60 år er derfor (i den første beregning) henregnet til den tilbagetrukne generation. Deltidspensionister er omregnet til heltidspensionister og henført til pensionistgenerationen. Endelig er alle efterlønsmodtagere opfattet som hørende til pensionistgenerationen. Udover dem, der er ældre end 67 år, er således godt 203.000 opfattet som pensionister. Da det modsvarer antallet af personer i aldersklasser- ne 63-66 år, er den gennemsnitlige faktiske tilbagetrækningsalder sat lig med 63 år.1 Med hensyn til tilgangsalderen til erhvervsaktivitet anvendes i det følgende en gen- nemsnitligfaktisk tilgangsalder på 20 år. Tabel 1 viser forsørgerkvoteme i 1988 med to forskellige tilbagetrækningsaldre, jf. fodnote 1. For at bestemme den økonomiske forsørgerbyrde2 opgøres de offentlige udgifter til sociale, sundhedsmæssige og uddannelsesmæssige formål fordelt på hhv. bøme- og ung- domsgenerationen og de pensionerede. Udgifterne pr. generationsmedlem i 1988 frem- går af tabel 2. 1.1 et efterfølgende afsnit er opmærksomheden koncentreret alene om de egentlige alderspensioner inkl. ef- terlønnen. Der ses da bort fra de førtidspensionerede. Det bringer antallet af 60-66 årige med egentlig al- derspension ned på knap 100.000, hvilket groft modsvarer antallet af pensionister i aldrene 65-66. I det ræsonnement er den gennemsnitlige faktiske tilbagetrækningsalder sat til 65 år. 2. Analyseenheden er generationen. Det betyder, at ydelser som f.eks. syge- og arbejdsløshedsdagpenge og deres finansiering opfattes som led i en omfordelingsmekanisme, der er intern i forhold til den erhvervsak- tive generation. Focus er på omfordelingen mellem generationerne og ikke på omfordelingen indenfor den enkelte generation. FORSØRGERBYRDE OG BEFOLKNINGSUDVIKLING 621 Tabel 2. Enhedsudgifter til generationernes »forsørgelse«. Enhedsudgifter til Enhedsudgifter til Samlet enhedsudgift kontante ydelser serviceydelser Bøme- og ungdoms- 7.109 53.361 60.470 generationen Pensionistgenerationen 73.089 28.501 101.590 Tabel 3. De i beregningerne anvendte demografiske forsørgerbyrder for varierende til- bagetrækningsalder År Tilbagetræk- Bøme- og Pensionist- Demografisk ningsalder ungdomskvote kvote forsørgerbyrde 1988 63 42.9 30.2 73.1 2030 63 42.0 44.7 86.7 2030 60 45.4 56.4 101.8 2030 65 39.8 37.2 77.0 For 1988 er bruttofaktorindkomsten pr. potentiel erhvervsaktiv 209.000. 27 pct. heraf medgår til at »løfte« forsørgerbyrden. Til denne forsørgerbyrde bidrager bøme- og ung- domsgenerationen med 12.4 pct. og pensionistgenerationen med 14.6 pct.. Disse mål for forsørgerbyden i 1988 er sammenligningsstandard i de efterfølgende beregninger. Mekaniske fremskrivninger af forsørgerbyrden 1988-2030 For at foretage fremskrivninger må der, når tilgangsalderen til arbejdslivet fastholdes, gøres antagelser om udviklingen i tilbagetrækningsalderen og om enhedsudgiftemes fremtidige forløb. Vedrørende tilbagetrækningsalderen præsenteres tre mulige scenarier: en fastholdelse af den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder på 63 år, en reduktion til 60 år og en stigning til 65 år. De heraf følgende bøme- og ungdomskvoter/pensionistkvoter fremgår af tabel 3. Begrundelsen for at medtage et scenarie, hvor tilbagetrækningsalderen er reduceret til 60 år, er den konstaterede tendens til tidligere tilbagetrækning fra fødselsåigang til fød- selsårgang. I en nylig undersøgelse fra Socialforskningsinstituttet, Zeuner og Nørre- gaard (1991), konstateres det, at der er god overensstemmelse mellem de ældres ønskede og faktiske tilbagetrækningstidspunkt, som generelt ligger i alderen mellem 60 og 63 ar (min fremhævning). »Hvad man kan konstatere i de intensive interviews er en »usynligt styret« enighed om, at en passende alder at forlade arbejdsmarkedet i ligger lige efter de 60 år. I den forstand kan man sige, at det er blevet en norm. Ikke i form at en fast alders- grænse, men snarere i form af at den enkelte finder det rimeligt eller indiskutabelt at op- høre med erhvervsdeltagelse i den alder.« 622 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Tabel 4. Scenarier vedrørende enhedsudgifternes udvikling. Scenarie Karakteristik A enhedsudgifter reguleres svarende til produktivitetsudviklingen; ren demografisk effekt. B de kontante enhedsudgifter holdes konstante i reale termer; enhedsudgifteme vedrørende serviceydelserne reguleres svarende til produktivitetsudviklingen; belyser betydningen af kontantydelsernes regulering. C samme som B; men det er udelukket at foretage ressourceoverførsel ffa en sektor til en anden; bøme- og ungdomssektorens ressourceforbrug reduceres derfor ikke i de tilfælde, hvor bøme- og ungdomskvoten reduceres; belyser betydningen af ressourceoverførsel mellem sektorerne. D kontantydelserne til de ældre reguleres, så de øges 30 pct. i forhold til brutto- faktorindkomst pr. erhvervsaktiv; alle andre ydelser reguleres svarende til produktivitetsudviklingen; belyser det pres for øgede pensioner, som kan udgå fra dem, der ikke selv har sikret sig supplerende pension. Tabel 5. Stigning fra 1988 til 2030 i den andel af brutto faktorindkomsten, der medgår til at løfte den samlede forsørgerbyrde under varierende antagelser med hensyn til tilbage- trækningsalder og udvikling af enhedsudgifterne. Enhedsudgifter Tilbagetrækningsalder 63 60 65 A + 6.1 + 11.9 + 2.2 B + 0.5 + 5.4 - 2.7 C + 7.0 - + 3.4 D + 9.7 + 16.1 + 5.4 Anm. : Tallene i scenarierne B og C er beregnet for en antaget produktivitetsstigning på 1 pct. Når der ikke optræder et tal i scenarie C for tilbagetrækningsalder på 60 år, skyldes det, at bøme- og ungdomskvoten i 2030 er større end i 1988. I henseende til enhedsudgiftemes udvikling antages fire scenarier, som er sammen- fattet i tabel 4. Scenariet A beskriver den »rene« demografiske effekt. I scenariet B er de kontante ydelser pristalsregulerede, så deres købekraft bevares. Enhedsudgifteme ved- rørende serviceydelserne er antaget at udvikle sig svarende til produktiviteten, hvilket begrundes i Baumols (1967) tese om ubalanceret vækst. C scenariet udelukker mulighed for fri ressourceoverførsel mellem sektorerne. Endelig er det i D antaget, at kontantydel- serne til de ældre reguleres med en faktor større end produktivitetsstigningen. Begrun- delsen for dette scenarie ligger i det pres for højere pensioner, som vil udgå fra dem, der ikke har sikret sig selv supplerende pensioner. Resultaterne af en mekanisk fremskrivning ved kombination af scenarierne fremgår af tabel 5. FORSØRGERBYRDE OG BEFOLKNINGSUDVIKLING 623 Tabel 6. Stigning i korrigeret skattetryk fra 1988 til 2030. Tilbagetrækningsalder 65 60 67 Uændret realpension + 2.9 + 7.7 + 1.3 Pension øget i forhold til gns. disp. bruttonationalindkomst svarende til erfaringerne 1979-89 + 3.3 + 8.3 + 1.7 Pension øget med 30 pct. i forhold til gns. disp.bruttonationalindkomst + 5.7 + 11.9 + 3.7 Hvis vi udelukker en stigning i den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder og antager, at det i gunstigste tilfælde vil være muligt at »nøjes« med en produktivitetsregulering af enhedsudgifteme, mens det ikke kan udelukkes, at pensionerne øges mere end svarende til produktivitetsstigningen, vil væksten i forsørgerbyrden i forhold til de 27.0 pct., der gjorde sig gældende i 1988, befinde sig i intervallet mellem + 6.1 og + 16.1 procent- points. Den »rene« pensionsbyrde i 1988 og 2030 Mens man i udlandet kan belyse pensionsbyrden ved størrelsen af pensionsbidraget, som er en øremærket skat, er dette ikke muligt i Danmark, fordi finansieringen finder sted over den generelle beskatning. Man kan imidlertid hvis der antages fuld finansie- ring af pensionerne, beregne, hvor stor en del af skattetrykket, som skyldes pensionerne. Denne betragtning anlægges i det følgende på alderspensionerne alene. Den relevante gennemsnitlige faktiske tilbagetrækningsalder er derfor 65 år, jf. tabel 3 og fodnote 1. Sammenligningsstandarden er derfor den skattetryksprocent, som er forårsaget af al- derspensionerne. Det korrigerede skattetryk var i 1988 54.8 pct. Heraf »forklarede« fi- nansieringen af alderspensionerne 6.5 procentpoints. Atter antages tre scenarier m.h.t. udviklingen i den gennemsnitlige faktiske tilbage- trækningsalder, ligesom der opereres med tre scenarier for pensionsudviklingen. Resul- taterne fremgår af tabel 6. Hvis det igen antages, at en stigende pensionsalder og en uændret realpension næppe er mulige, ligger den sandsynlige vækst i det korrigerede skattetryk mellem + 3.3 og + 11.9 procentpoints. Pensionsproblemet belyst ved pensionssystemers afkastrate Lad os betragte et to-periode forlob, hvor den voksne befolkning i den enkelte penode er opdelt i en erhvervsaktiv og en pensioneret generation: 624 NATIONALØKONOMISK TIDSSKKFT 1992. NR. 4 periode t: periode t+1: periode t+2: L, Lt. i •— A+i —•— Lt —• •— A+2 —•— Lt+1 • I perioden (t+\) vil generationen Lt i et pensionssystem baseret på forudgående op- sparing have et pensionstilgodehavende svarende til det, den har opsparet i periode t multipliceret med forrentningsfaktoren. Afkastraten er identisk med realrenten. Hvis alternativt et »her-og-nu«-finansieret system med samme bidragsrate er virk- somt, vil L,have et implicit tilgodehavende, hvis størrelse bestemmes af indbetalingerne ffa generationen L, +1. Beskatningsgrundlaget i periode (t+\) er sammenlignet med pe- riode t øget med produktet af befolkningens vækstfaktor og indkomstens vækstfaktor. »Afkastraten« i et »her-og-nu«-finansieret pensionssystem er derfor tilnærmelsesvis lig med summen af befolkningens og indkomstens vækstrate. Skal generationen Lt være indifferent mellem de to finansieringssystemer, må det der- for gælde, at forrentningsfaktoren skal være lig med produktet af vækstfaktoren for be- folkningsudviklingen og indkomstens vækstfaktor. Beskatningsgrundlagets vækstfaktor divideret med forrentningsfaktoren, den såkaldte Aaron-parameter, se Aaron (1966), skal være lig med 1. Er derimod Aaron-parameteren større end 1, vil pensionstilgodeha- vendet være størst under »her-og-nu«-finansiering, mens en Aaron-parameter mindre end 1 betyder, at pensionstilgodehavendet er størst under kapitalreserve-finansiering. Kun hvis summen af befolkningens og produktivitetens vækstrate lfa tidspunktet for et »her-og-nu«-finansieret systems etablering og i al fremtid er større end realrentefoden, vil et »her-og-nu«-finansieret system være entydigt velfærdsfremmende; men sådan er det ikke. Det er søgt illustreret i tabel 7. Tabellen viser, at Aaron-parameteren siden 1973 har været mindre end 1. Hvis fød- selshyppigheden og produktivitetsudviklingen forbliver på et lavt niveau, og hvis real- renten forbliver høj, vil det »her-og-nu«-finansierede system - sammenlignet med et ny- etableret kapital-reserve opbygget pensionssystem - resultere i velfærdsmæssige tab for nutidens unge og for fremtidige generationer. Det kan derfor overvejes, om en ændring af pensionssystemets finansieringsform er mulig. Kan et »her-og-nu«-finansieret system ændres til et kapital-reserve-finansieret system, uden at nogen lider tab. Det er spørgsmålet. I en lukket økonomi vil en systemændring, hvor statens allerede oparbejdede pen- sionsforpligtelser gældsfinansieres, medføre en øget efterspørgsel i kapitalmarkedet. Derfor øges realrenten. Aflønnes produktionsfaktorerne svarende til deres marginalpro- FORSØRGERBYRDE OG BEFOLKNINGSUDVIKLING y 625 Tabel 7. Obligationsrente, årlig prisstigningstakt, realrente, realvækst og Aaronpara- meter. Periode obligations- årlig pris- realrente realvækst Aaron- rente stigning parameter 1921-32 5.39 -5.93 11.31 3.18 0.93 1933-39 4.76 3.81 0.95 2.94 1.08 1940-45 4.37 11.82 -7.45 -1.27 1.07 1946-60 5.33 2.69 2.64 4.68 1.02 1961-72 9.33 5.96 3.37 4.64 1.01 1973-75 13.87 12.70 1.17 0.72 0.99 1976-79 16.70 7.84 8.86 2.84 0.95 1980-82 19.14 9.4 9.74 1.27 0.91 1983-85 12.17 5.9 6.27 3.3 0.97 1986-89 10.98 4.1 6.88 1.6 0.95 Kilde: Indtil 1979 Erik Gørtz (1980). Derefter beregninger på grundlag af Statistisk Tiårsoversigt efter samme principper som anvendt af Gørtz, dog at obligationsrenten er den gennemsnitlige effektive obligationsrente. dukt, vil det indebære en reduktion i kapital/arbejdskraftsforholdet. Konsekvensen er faldende lønrate. Derfor vil en eller flere generationer opleve en reduceret livsnytte sam- menlignet med status quo. Antages i stedet en lille, åben økonomi med eksogen faktoraflønning må der skelnes mellem permanente og midlertidige ændringer. Lad ændringen være permanent. Hvis yngre generationer overføres til et kapital-re- serve finansieret system, mens staten iøvrigt indfrier sine forpligtelser, er den umiddel- bare konsekvens, at der opstår en statsgæld, som skal finansieres. Da de yngres livsind- komster vokser som følge af ændringen, kan de i første omgang tænkes pålagt en skat til finansiering af statsgælden. Skatten modsvarer deres øgede livsindkomst. Efter statsgæl- dens nedbringelse må der da være generationer, som er bedre stillet. Der foreligger såle- des tilsyneladende mulighed for, at nogen kan stilles bedre, uden at nogen stilles ringere; men problemet er, at statsgælden aldrig bliver nedbragt. Nettostatsgælden pr. erhvervs- aktiv forbliver konstant. Finansieringsomlægningen har derfor kun som resultat, at den implicitte statsgæld gøres eksplicit. Skal en eller tiere generationer stilles bedre, må deres bidragsrate reduceres i forhold til den, som ville være gældende under uændret »her-og-nu«-Finansienng. Reduceres bi- dragsraten til en andel af den hidtidige skatterate, kan en indfrielse af pensionsforvent- ningeme kun gennemføres på grundlag af statsgæld og låntagning i udlandet. Det skyl- des, at de yngre nok øger deres opsparing og derigennem opnar fordele af den højere re- alrente, men deres opsparingsstigning er mindre end svarende til statsgælden. Hvis det fortsat antages, at Aaron-parameteren er permanent ændret, vil statsgæld og udlands- gæld vokse uden øvre grænse, hvilket selvsagt ikke er muligt. 626 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Antages det alternativt, at ændringen af Aaron-parameteren er tidsbegrænset, er det klart, at statsgæld og udlandsgæld vokser indtil det tidspunkt, hvor man genindfører det oprindelige »her-og-nu«-finansierede system. På det tidspunkt er statsgælden maksimal; men derefter reduceres den pr. capita som følge af den fornyede befolkningsvækst. De, der har levet med reduceret beskatning, har haft fordele, mens omkostningerne fordeles på alle fremtidige generationer efter »her-og-nu«-systemets genindførelse. Fortsat er en ændring uden ukompenserede tab for en eller flere generationer umulig. Hvad enten man anskuer udviklingen i den samlede forsøigerbyrde målt ved dennes andel af bruttofaktorindkomsten, udviklingen i den snævrere pensions»byrde« målt ved effekten på det samlede skattetryk eller udviklingen i afkastraten, må det konkluderes, at den demografiske udvikling er en trussel imod den sociale kontrakts fortsatte funktions- dygtighed. Det er da også den konklusion, man har draget i andre lande, hvis befolknin- ger tilsvarende er underkastet en aldringsproces. De udenlandske erfaringer I USA og Tyskland har man besluttet sig for en stigende pensionsalder, som skal gen- nemføres gradvis og begyndende umiddelbart efter årtusindskiftet. Herved påvirkes pensionistkvoten direkte, ligesom beslutningen signalerer ønsket om at påvirke normer- ne for tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I begge lande er der givet udtryk for, at det er uhyre vigtigt, at sådanne beslutninger annonceres »i god tid«. Pensionsovervejelser er blandt de menneskelige dispositioner, der har den længste tidshorisont. Skal enkeltindi- vider kunne tilpasse sig til ændrede omstændigheder, bør sådanne ændringer bekendt- gøres så tidligt, at den enkelte har en mulighed for at lade sin adfærd påvirke deraf. I dansk sammenhæng vil en voksende gennemsnitlig tilbagetrækningsalder kunne gen- nemføres ved en forhåndsmeddelelse om efterlønnens mulige afskaffelse fra et tidspunkt i slutningen af 1990eme. En mulig afskaffelse kunne antage karakter af en gradvis sti- gende alder som forudsætning for tildeling. I USA har man tillige indført et mindre fradrag for samtidig indkomst. Også det sigter på at stimulere ældre personer til at fortsætte erhvervsaktivitet. I Danmark gik man for nogle år siden den modsatte vej ved beslutningen om genindførelse af fradrag for samti- dig arbejdsindkomst for pensionister i alderen mellem 67 og 70 år. Såvel efterlønnen som den genindførte fradragsregel er udtryk for indgreb i lyset af den beskæftigelseskri- se, som fulgte i oliekrisernes kølvand. Uden tvivl har begge foranstaltninger påvirket normerne for tilbagetrækning. Tendensen til tidligere tilbagetrækning slog klarest igen- nem i årene efter 1979, og når ca. halvdelen af de erhvervsaktive i slutningen af 50årsal- deren tilkendegiver ønske om tidlig tilbagetrækning er det næppe uden sammenhæng med disse forhold. Det er et eksempel på, at der ofte vil være modstrid mellem, hvad der samfundsmæssigt er ønskeligt på det korte og på det noget længere sigt. Også i henseen- FORSØRGERBYRDE OG BEFOLKNINGSUDVIKLING 627 de til fradrag for samtidig indkomst foreligger der i dansk sammenhæng en ændringsmu- lighed. Både i Tyskland og USA har man tilvejebragt ordninger, der gør det muligt såvel at fremskynde som at opsætte begæring om pension; men de er nu begge steder indrettet aktuarisk, så der ikke ffa pensionssystemet selv udgår incitamenter til en bestemt ad- færd. Tidligere tilbagetrækning indebærer en så meget mindre pension, at værdien af pensionen over den statistiske restlevetid modsvarer værdien af pensionen over den stati- stiske restlevetid for den, der trækker sig tilbage på det normerede tidspunkt. En lignen- de mulighed kunne overvejes i Danmark. I henseende til reguleringen af pensionerne har man i USA efter komplicerede drøf- telser lagt sig fast på en regulering efter lønningerne. Det betyder, at de pensionerede får del i produktivitetsstigningerne i samfundet på lige fod med de erhvervsaktive. Derimod er man i England gået over til en fastholdelse af pensionernes købekraft. Det sidste inde- bærer en klar lettelse af forsørgerbyrden, jf. for Danmarks vedkommende de beregnin- ger, der er præsenteret med udgangspunkt i uændrede realpensioner. Omvendt er det næppe på sigt politisk acceptabelt, at de ældres faktiske kompensa- tionsforhold på denne måde reduceres. Derfor er der nok større politisk perspektiv i den i Tyskland gennemførte ordning, hvor man regulerer pensionerne efter en nettolønstør- relse. Det betyder, da den indgående skatterate er bestemt af den demografiske udvik- ling, at der automatisk sker en deling af den øgede byrde mellem generationerne. En så- dan regulering kunne også overvejes i Danmark. I England har man reduceret ydelsesniveauet ved flere forskellige indgreb, som må- ske snarere afspejler en uheldig lovudformning i 1975. Den engelske ordning er øvrigt ikke sammenlignelig med danske forhold. Derimod er det af interesse, at man i England søger at stimulere bidragsbestemte ordninger, ligesom man i USA har understreget be- tydningen af et større individuelt engagement i private pensionsordninger. Det er udtryk for ønsket om opbygning af et supplerende pensionssystem baseret på kapitalreserve- dækning. 1 både USA, England og Vesttyskland har der været ført en indgående diskussion om mulighederne for at erstatte »her-og-nu«-finansieringen med et system opbygget efter kapitalreserveprincippet. I England søgte regeringen med sit første forslag faktisk at gennemføre en konvertering; men netop de uheldige erfaringer knyttet til dette forslag viser, at det er umuligt at gennemføre en systemændring uden ukompenserede tab. Der- ved mister muligheden politisk interesse. Samtidig skal man også være opmærksom på, at det er uhyre vigtigt, at pensionssystemet i et samfund opfattes som et stabilt system, der ikke gøres til genstand for politiske manipulationer. Det spillede i 1980erne en ikke uvæsentlig rolle i den tyske debat, at 70emes mange diskretionære indgreb havde svæk- ket tiltroen til pensionssystemets stabilitet. Tilliden til et pensionssystem er af uvurderlig betydning. 628 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Men just i denne sammenhæng har man i Danmark særlige muligheder. Det skyldes, at det offentlige pensionsniveau er lavere, end i lande vi normalt sammenligner os med. Når man inddrager konsekvenserne af det todelte pensionssystem, burde der derfor i Danmark være mulighed for at tillægge konsekvenserne af det todelte pensionssystem, burde der derfor i Danmark være mulighed for at tillægge supplerende pensionsordnin- ger baseret på forudgående opsparing en større rolle. Det drejer sig just ikke om en kon- vertering. Det drejer sig om et supplement; men ej heller dette er uden komplikationer. Der er mange risici, der skal undgås, jf. Petersen (1991c), hvis et udbygget arbejdsmar- kedspensionssystem skal realisere sine potentielt gunstige effekter. Kan det imidlertid lykkes, vil man have udviklet et pensionssystem med flere frihedsgrader og med mulig- hed for fremtidig hensyntagen til forholdet mellem afkastrateme i de to alternerende sy- stemer. De mulige politik-konklusioner Analysens væsentligste politik-konklusioner i dansk sammenhæng er således: 1. Man bør under hensyn til fremtidens forsørgerbyrde være varsom med foranstalt- ninger, der tenderer at påvirke normerne for ønsket tilbagetrækning i nedadgående ret- ning; man bør tværtimod gå den modsatte vej. 2. Man bør være varsom med pensionsstigninger, der ligger ud over produktivitets- stigningerne. 3. Man bør overveje mulighederne for en ændret reguleringsmekanisme, som i sig selv tager højde for den ændrede befolkningssammensætning. 4. Man bør overveje, om det kunne være ønskeligt allerede nu at forhåndsannoncere mulige ændringer i det offentlige pensionssystem, inkl. efterlønsordningen, til senere gennemførelse; 5. Man bør analysere risikoen for svækkelse af pensionsordninger baseret på forud- gående opsparing, fordi øgede pensioner fra andre kilder medfører en reduktion af de of- fentlige ydelser. En fortsat eksistens af høje effektive marginalskatter på indkomststig- ninger gennem supplerende pensionering vil svække tilliden til det alternative system. 6. Man bør i den sammenhæng undersøge mulighederne for at gennemføre en om- lægning af pensionerne, idet de samtidig gøres til genstand for normal beskatning. Sam- tidig kunne det være ønskeligt at undersøge overgangen til standardpensioner ledsaget af en afskaffelse af særordninger for de pensionerede. 7. Man bør undgå, at de påtænkte arbejdsmarkedspensioner udsættes for samme skæbne som ATP-ordningen, hvor bidragene holdtes konstante i en meget lang periode. 8. Man bør i tilknytning til udvikling af arbejdsmarkedspensionerne gøre, hvad mu- ligt er, for at sikre de potentielt gunstige effekter. 9. Man bør først og sidst føre en økonomisk politik, der i sig selv forbereder samfun- det til at bære en fremtidig større forsørgerbyrde. FORSØRGERBYRDE OG BEFOLKNINGSUDVIKLING 629 For at forebygge enhver misforståelse skal det afslutningsvis understreges, at de her præsenterede beregninger og konklusioner primært vedrører forholdet mellem genera- tionerne på den anden side af årtusindskiftet. I det omfang en række af de fornødne for- anstaltninger måtte blive opfattet som »forringelser« i den sociale standard, er det ikke urimeligt at henlede opmærksomheden på, at de, som »udsættes« for disse »forringel- ser«, just er de generationer, der har undladt at opfylde den ene af de to forudsætninger bag generationskontrakten. De har ikke »sat det fornødne antal børn« i verden. Derfor er den potentielle konflikt mellem generationerne en konflikt mellem en generation, der »har skabt problemet« og en sagesløs efterfølgergeneration. Ud fra den betragtning, som ofte høres i forureningsdebatten, at det bør være »skadevolderen«, der betaler, er det vel ikke urimeligt, at den generation, som har »brudt forudsætningerne« for kontrakten i en ikke ringe grad selv bør bære omkostningerne: en større nutidig opsparing og en længe- re erhvervsaktiv karriere. Litteratur Aaron H. 1966. The Social Insurance Paradox, Canadian Journal of Economics and Poli- tical Science, 32, p. 371-376. Baumol, W.J. 1967. Macroeconomics of Un- balanced Growth: the Anatomy of Urban Crisis, American Economic Re\’iew, 57, p. 415-426. Bösch M. 1987. Umverteilung, Effiziens und demographische Abhängigkeit von Renten- versicherungssystemen, Studies in Con- temporary Economics, Springer Verlag. Gørtz E. 1980. Inflation, Effektiv Rente og Realværdi af Opsparing, Lægeforeningens Forlag, København Petersen, J.H. 1986. Fordelings- og pensions- politik i lyset af en ændret demografi. Samfundsøkonomen, 4, p. 26-30. Petersen, J.H. 1987. Pensioner, befolknings- udvikling og fordelingen mellem genera- tionerne, Nordisk Forsikringstidsskrift, p. 294-304. Petersen, J.H. 1989. Pensionsproblemer i eu- ropæisk perspektiv, Nationaløkonomisk Tidsskrift, 127, p. 289-307. Petersen, J.H. 1991a. Pensionspolitiske pro- blemer. Reaktionsmønstre i Danmark, For- bundsrepublikken Tyskland, Storbritanni- en og De forenede Stater, Nordisk Forsik- ringstidsskrift, p. 167-183. Petersen, J.H. 1991b. Problems of Pension Po- licy - America and Europe, Social Policy & Administration, 25, pr. 249-260. Petersen, J.H. 1991c. Dansk pensionspolitik i fortid, nutid og fremtid. 2 pensionspolitiske essays i anledning af dansk alderdomsfor- sørgelses 100-års jubilæum. Arbejdsnotat, Center for Helsetjenesteforskning og So- cialpolitik, CHS, Odense Universitet. Verbon H. 1988. The Evolution of Public Pen- sion Schemes, Springer Verlag. Zeuner L. og C. Nørregaard. 1991. Fortjent otium. En sociologisk belysning af de æl- dres arbejdsophør. Socialforskningsinsti- tuttets Rapport 91:10, København, 1991.