Nationaløkonomisk Tidsskrift 130 (1992): 578-590 EF og socialpolitikken Jørn Henrik Petersen Center for Helsetjenesteforskning og Socialpolitik, Odense Universitet SUMMARY: The impact on national social security regulations of an intensified econo- mic integration may be channeled through:(a) mobility of persons caused by existing fis- cal dijferentials, (b) tax rate equalizations to avoid fiscally induced mobility of persons and Capital as well as problems with respect to border trading (c), financial and social dumping, (d) international legal regulations and (e) voluntary imitations. It is demon- strated that the principle of subsidiarity economically interpreted, the social charter, the Maastricht agreement do not imply supranational decision-making with respect to social security. Neither do financial and social dumping or mobility as such. But tax rate equali- zation following from the development of the Internal Market might have repercussions on national social security. Problemet Forud for folkeafstemningen den 2. juni blev det af flere hævdet, at et ja ville bringe dansk socialpolitik i fare. F. eks. kunne folkepensionen ikke fastholdes i den hidtil kend- te form, sagde man. Er det fup eller fakta? Den 1. januar 1993 etableres det indre marked: Et område uden indre grænser med fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital. Hvis folkeafstemningen havde fået et andet resultat, ville det indre marked over en periode på vejen mod den mo- netære union være blevet suppleret med en endelig fastlåsning af valutakurserne og en fælles europæisk pengepolitik. Endelig ville (efter endnu en folkeafstemning) en sam- ordnet finanspolitik fuldende den økonomiske union. Spørgsmålet er, hvad det ville have betydet for danske overførselsindkomster. En vis socialpolitisk koordination til sikring af vandrende lønmodtageres rettigheder har længe været et kendt og ikke kontroversielt forhold. Vil det indre marked, som Dan- mark tiltrådte ved folkeafstemningen i 1986, fordre en direkte eller indirekte, forudgåen- de eller efterfølgende harmonisering af socialpolitikken i Europa? Ville en bevægelse mod en økonomisk-monetær union forstærke et evt. harmoniseringsbehov? Artiklen bygger på: Det indre marked, den økonomisk-monetære union og socialpolitikkens harmonisering, CHS Arbejdsnotat 1992:1, der, så længe oplag haves, kan rekvireres fra Centret. EF OG SOCIALPOLITIKKEN 579 Nærhedsprincippet I diskussionerne har det såkaldte nærheds- eller subsidiaritetsprincip indtaget en cen- tral plads. Heri ligger, at de øvre beslutningsenheders funktion skal være så begrænset som muligt og være subsidiær i forhold til de beslutningsenheders funktioner, der befin- der sig længere nede i beslutningshierarkiet. Princippet er velkendt for økonomisk teori og politiske beslutningstagere. Man plejer bare at kalde det noget andet. Ses der bort ffa rene politiske hensyn, der selvsagt altid kan spille en rolle, er det fak- tisk subsidiaritetsprincippet, som har ligget til grund for fordelingen af beslutningskom- petence mellem stats-, regional- og lokalmyndigheder i USA og Tyskland. Opgaveforde- ling, finansiering og beslutningskompetence søges fastlagt med henblik på samfunds- mæssig optimalitet. Ikke noget let problem. Det teoretiske svar rummes i den økonomiske teori om føderalisme. Denne bygger på ideen om fiskal ækvivalens: kompetencen skal fordeles, så beslutninger med konse- kvens for alle borgere i f.eks. Danmark henføres til staten, beslutninger med konsekvens for fynboer til Fyns amtskommune, beslutninger med konsekvens for odenseanere til Odense kommune o.s.v. Det nye er såmænd bare, at der til denne overvejelse knyttes et europæisk niveau1. Nu er der ikke tvivl om, at alt, hvad der sammenfattes under overskrifterne det indre marked og den økonomisk-monetære union, har konsekvens for alle EF-borgere. Derfor er beslutninger i så henseende henlagt til det øvre niveau; men det siger intet om social- politikken. Skal den - set i lyset af nærhedsprincippet - gøres mere ensartet, forudsætter det særlige argumenter. Det første spørgsmål er derfor, om subsidiaritetsprincippet2 i sig selv fordrer harmo- nisering af overførselsindkomsteme. Det andet spørgsmål er, om der er særlige forhold vedrørende det indre markeds og ØMUens funktion, som kan betinge harmonisering. Man har i den sammenhæng især henvist til landenes forskelligartede finansiering af so- cialpolitikken (»finansieringsdumping«) og til de socialt mindre udviklede landes mu- lighed for at påtvinge de mere udviklede lande en »ubillig konkurrence« (»konkurrence- dumping«). Kræver »fiskal ækvivalens« harmonisering? Grundproblemet er, hvor beslutningskompetencen vedr. overførselsindkomsteme bor ligge i en niveaudelt beslutningsstruktur? Er der grunde til, at Fællesskabet skal være be- 1. Selvsagt kan fiskal ækv ivalens aldng realiseres fuldt ud. Der er effekter af den enkelte myndigheds be- slutning, som »spiller ud over« myndighedens egne grænser med virkning for borgere, der ikke bor og har politisk indflydelse i pågældende beslutningsenhed. Sådanne problemer kan klares ved betalingsordninger mellem myndigheder, refusionssystemer m.v. Det er væsentligt at hæfte sig ved. at fiskal ækvivalens torud- sætter flere beslutningsniveauer og flere/mange beslutningsenhedcr på det enkelte niveau bortset fra det øverste. 2. Idet subsidiaritetsprincippet opfattes synonymt med det for økonomer mere velkendte princip om tiskal ækvivalens. 580 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 sluttende i henseende til den omfordeling mellem personer og generationer, der er social- politikkens inderste væsen? Ser man til opgavefordelingen i de enkelte lande, er de store indkomstoverførsler re- guleret ved statslig lovgivning. Det skyldes, at forskelle i fordelingspolitikkens intensitet mellem forskellige regionale og/eller lokale enheder kan påvirke individernes lokalise- ringsbeslutninger. Herved kan omfordelingspolitikkens hensigt gå tabt. Derfor gælder det, at jo mere begrænset mobiliteten er, jo lettere er det at føre omfordelingspolitik. Da mobiliseringsbarriereme vokser med beslutningsenhedens geografiske udstrækning, lægges ansvaret for socialpolitikken hos staten. Af tre årsager vil det ikke være relevant umiddelbart at overføre dette ræsonnement på den europæiske virkelighed. For det første vil det europæiske arbejdsmarked fortsat være præget af dybtgående opdeling. Den omfattende mobilitet, som præger USA, Canada og Tyskland og hindrer, at ansvaret for omfordelingspolitikken placeres på »et lavere« niveau, er ikke i samme grad en binding i den europæiske situation. Bånd til fødelandet, kulturelle, sociale, ud- dannelsesmæssige og sproglige forskelle gør det lidet sandsynligt, at der i nævneværdigt omfang vil »blive stemt med fødderne«. For det andet er accept af omfordeling en aftagende funktion af den sociale, psykologi- ske og geografiske afstand til dem, som netto nyder fordel af omfordelingen. Der kan ek- sempelvis henvises til de vanskeligheder det genforenede Tyskland - på trods af sprogli- ge, sociale, historiske og kulturelle ligheder - har oplevet vedrørende pensionspolitisk harmonisering. På det europæiske niveau vil forskelle i social historie og tradition, for- skelle i økonomisk og demografisk struktur, forskelle i præferencer, forskelle i værdier, forskelle i de sociale sikringssystemers historie og indhold gøre ensartethed til et tvivl- somt begreb. Der eksisterer ikke et fælles europæisk socialpolitisk koncept. For det tredje argumenterer standardteorien, at omfordelingspolitik er statslig, fordi de underordnede enheder ikke har den fornødne finansielle kapacitet. Dette argument kan selvsagt ikke anføres i EF-sammenhæng. Så længe arbejdskraftens mobilitet er begrænset. Så længe grænserne for enkeltindi- videts omfordelingsønsker ikke følger fællesskabsgrænseme. Så længe enkeltlandene har den fornødne finansielle kapacitet. Så længe kan en økonomisk tolkning af subsidia- ritetsprincippet ikke begrunde fællesskabsbeslutninger af socialpolitisk karakter3. Er »finansiel dumping« et argument for »harmonisering«? Det hævdes undertiden, at lande (f.eks. Danmark), som finansierer deres socialpolitik gennem generel beskatning, høster konkurrencemæssige fordele i forhold til dem, der gør brug af arbejdsgiverfinansierede bidrag. 3. Det hindrer selvsagt ikke, at der gennemføres en harmonisering; men i så fald må begrundelsen ligge et andet sted. Politik kan have megen skønhed, men ikke altid logikkens. EF OG SOCIALPOLITIKKEN 581 Tabel 1. De totale omkostninger i tilvirkningsindustrien udtrykt i svenske kroner pr. ar- bejdstime, 1988. Land Total lønomkostning Direkte lønomkostning Indirekte lønomkostning Norge 117.50 77.55 39.95 Vesttyskland 118.50 63.99 54.51 Sverige 105.10 60.96 44.14 Finland 95.80 58.43 37.37 Danmark 98.40 80.68 17.72 Holland 97.20 55.40 41.80 Canada 83.50 64.29 19.21 Belgien 93.80 51.59 42.21 USA 85.40 62.34 23.06 Italien 85.30 45.21 40.09 Østrig 87.80 45.66 42.14 Frankrig 80.80 42.82 37.98 United Kingdom 68.20 48.42 19.78 Irland 65.60 45.85 19.65 Grækenland 33.30 20.64 12.66 Portugal 25.50 14.79 10.71 Kilde: Swedish Employers’ Confederation, Wages and Total Labour Costs for Workers, International Survey, 1978-1988. Hvis handel og faktorbevægelser forvrides i forhold til en tilstand hvor alene de kom- parative fordele er udslaggivende for produktion og handel, kan der være et argument for »harmonisering« af finansieringssystemerne. Det er imidlertid ikke tilfældet. Forskelle i vægtning mellem indkomstskat og lønrelaterede bidragsbetalinger som fi- nansiel kilde slår igennem i forskelle i bruttolønningerne. Bruttolønnen set fra lønmod- tagerens side (den egentlige timeløn) er som tendens lavere i lande med store indirekte arbejdsomkostninger pr. time. Der er derimod ikke den store forskel på den samlede løn- omkostning set fra producentens side. Ved anvendelse af sociale bidrag er skatten så at sige trukket forud for lønudbetalingen. Ser man, jf. tabel 1 på de lande, hvis total lønomkostning pr. time er mellem 80 og 100 svenske kroner, er korrelationen mellem direkte og indirekte arbejdsomkostning pr. ar- bejdstime - 0,84. For lande med en lønomkostning større end 90 svenske kroner er den - 0,6. En sådan korrelation skal naturligvis tolkes varsomt, men den antyder, at de totale lønomkostninger som tendens er uberørte af overførselsindkomstemes finansiering. Dette sandsynliggøres yderligere af tallene i tabel 2. Her vises de totale arbejdsom- kostninger pr. arbejdstime i de enkelte landes egen valuta i hhv. 1965 og 1988. Desuden vises arbejdsgiverbidragene i hhv. 1965 og 1988 som procentdel af lønomkostningen. På dette grundlag bestemmes dels vækstraten i den totale arbejdsomkostning og dels væks- traten i arbejdsgiverbidragene som procent af lønomkostningen. Korrelationskoefficien- ten mellem vækstraterne er - 0.06, hvilket antyder, at øgede arbejdsgiverbidrag nedvæl- 582 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Tabel 2. Arbejdsgiverbidrag og samlede lønomkostninger i forskellige lande. Totale arbejdsomkostninger pr. arbejdstime i national valuta År No Ty Sv Fi Dk 1965 11.06 5.88 9.90 4.11 10.56 1988 124.67 33.91 105.07 65.29 107.78 Ho 4.32 31.31 Be 64.24 562 It(a) 3125 17988 Fr 6.07 78.33 U.K. 0.44 6.24 Gennemsnitlig årlig vækstrate i total arbejdsomkostning pr. arbejdstime 11.1 7.9 10.8 12.8 10.6 9.0 9.9 14.4 11.8 12.2 Arbejdsgiverbidrag i procent af samlet lønomkostning 1965 6.6 9.0 5.5 1.9 1.0 1988 14.9 13.0 22.9 5.8 0.16 8.1 15.6 13.1 17.7 18.9(a) 19.5 18.5 22.9 3.8 6.6 Gennemsnitlig årlig vækstrate i arbejdsgiverbidrag som procent af samlet lønomkostning 3.6 1.6 6.4 5.0 -0.08 2.9 1.3 0.02 0.09 2.4 Kilde:Swedish Employers’ Confederation, Wages and total labour costs for workers, International Survey, 1960-1970, 1967-1977, 1969-1979, 1978-1988; OECD, National Accounts 1960-1992, Paris 1992; OECD, Revenue Statistics of OE- CD Member Countries, 1965-1990, Paris, 1991. Aore:(a) For Italiens vedkommende er udgangsåret 1975 såvel i henseende til totale arbejdsomkostninger pr. arbejdstime som i henseende til arbejdsgiverbidraget i procent af de samlede lønomkostninger. tes i lønnen. På blot lidt længere sigt sker der ingen overvæltning af øgede arbejdsgiver- bidrag i de totale lønomkostninger. Der er ikke i tallenes tale noget, som antyder konkur- rencemæssige ulemper forårsaget af en mere udstrakt anvendelse af arbejdsgiverfinan- siering. Betyder »konkurrencedumping« harmonisering? Lande med høj indkomst og høj social standard har ytret bekymring for at blive påført forstærket konkurrence ffa lande med lave ydelser. Argumentet antager en af tre former: 1. høj omkostningsproducenter presses ud af lavomkostningsproducenter fra lande med lav løn, lave sociale ydelser og lave indirekte lønomkostninger; 2. virksomheder i højomkostningslande styrker deres forhandlingsposition overfor de faglige organisationer og nationale myndigheder i kraft af deres mobilitetsmuligheder; 3. lande kan føle sig tilskyndet til at føre en sådan løn- og arbejdsmarkedsstrategi, at de derved opnår økonomiske fordele; Hertil er at sige, at lande med lavere levestandard må have en legitim interesse i at kunne konkurrere på grundlag af såvel en lavere bruttoløn som en lavere »social stan- dard«. Det må være op til landene selv at afgøre, om de ønsker en højere realløn omsat til EF OG SOCIALPOLITIKKEN 583 et højere ydelsesniveau i sikringssystemerne eller til en forbedring i de sociale vilkår overhovedet. Der henvises iøvrigt til det senere afsnit om det sociale charter. Betyder en økonomisk union øget »harmonisering«? I det indre marked vil virksomhederne i stigende grad være afhængige af afsætnings- forholdene i andre medlemslande og dermed af disses økonomiske politik. Derfor er der knyttet fordele til en økonomisk samordning. Det er der også, fordi landene - fritaget for ansvar for betalingsbalance og valutakurs - kan fristes til lånefinansieret udgiftsekspan- sion. Unionstraktaten fastslår, at medlemslandene samordner deres økonomiske politik, og at muligheden for låntagning reduceres. Ej heller disse forhold vil i sig selv nødvendig- gøre harmonisering; men selvsagt kan der indtræde afledede virkninger. Betyder »det sociale charter« harmonisering? For at supplere det indre markeds økonomiske perspektiv med en social dimension vedtog 11 medlemslande i december 1989 den såkaldte socialpagt. Den afspejler en ba- lancegang mellem på den ene side »risikoen« for, at nogle lande opnår fordel af forskelle i lønmodtagernes »beskyttelsesniveau«, og på den anden side et hensyn til, at udviklin- gen ikke forceres, så der skabes spændinger i de mindst begunstigede medlemslande. Der balanceres mellem forsøg på at hindre de mindre privilegerede lande i at opnå kon- kurrencemæssige fordele grundet forhold på arbejdsmarkedet og deres mulighed for al- ligevel i en overgangsfase at drage fordel af deres mindre udviklede sociale sikring i or- dets bredeste betydning. Det understreges, at socialpagten ikke indebærer en udvidelse af fællesskabskompe- tancen, og det fremhæves, at forskelle i indhold og tradition gør en harmonisering af sik- ringssystemerne utænkelig. Socialpagten har alene det sigte at påpege en strategi for en mulig målkonvergens. Socialpagtens artikel 2 stk. 3 giver Rådet adkomst til afgørelser vedr. arbejdstageres sociale sikring og beskyttelse, men beslutninger herom er underkastet et enstemmig- hedskrav. Generelt drejer pagten sig i højere grad om arbejdsmarkedspolitik, og det er ik- ke rimeligt overhovedet i pagten at indlæse bestræbelser på harmonisering af de sociale sikringssystemer. En første konklusion Hverken en økonomisk tolkning af nærhedsprincippet, et argument baseret på »finan- siel dumping«, et argument baseret på »konkurrencedumping«, det indre markeds funk- tionsdygtighed, en udvikling imod en økonomisk union eller indholdet at socialpagten begrunder, at der skulle tillægges Fællesskabsorganer større beslutningskompetence vedrørende de sociale systemer. Selvsagt hindrer det ikke, at der kan gives politiske be- 584 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Tabel 3. Indkomstskattestruktur i Danmark, Tyskland og Holland, 1990. Land Indkomstskat i procent af brutto- faktorindkomst Laveste marginal- skatterate Højeste marginal- skatterate Total arbejds- omkostning før skattebetaling Total arbejdsomkost- ning ved anvendelse af højeste marginal- skatterate(a) Danmark 34.8 0.515 0.687 32.645 D.Kr. 291.000 D.Kr. Tyskland 15.0 0.19 0.53 49.445 663.891 D.Kr. Holland 14.6 0.13 0.60 27.217 D.Kr. 466.420 D.Kr. Sverige 27.7 0.338 0.658 24.573 272.188 D.Kr. Kilde:OECD, The Tax/Benefit Position of Production Workers, 1987-90, Paris, 1991. Note:{ a) Anvendelse af total arbejdsomkostning = bruttoløn + arbejdsgiverfinansierede bidrag er begrundet i sammenligne- lighed med figurerne 1-3. grundeiser for en styrket omfordelingspolitik; men denne vil typisk være begrundet i en geografisk skæv fordeling af fordelene ved det indre marked; men det har intet at gøre med de sociale sikringssystemer opfattet som instrumenter for omfordeling mellem per- soner og generationer. Ej heller hindrer det, at der kan tænkes initiativer, som søger at til- lægge Fællesskabet funktioner, der alene er interessebetingede. Skatteharmonisering Gennemførelsen af det indre marked kan derimod på grund af den afledte skatterate- harmonisering tænkes at have indirekte virkninger på de sociale sikringssystemer. Tan- ken om en forudgående direktivbestemt harmonisering af skatterateme spiller ikke læn- gere den store rolle. Det er i stigende grad erkendt, at landene selv vil foretage de for- nødne tilpasninger, fordi der med større forskelle i skatterateme vil opstå mulighed for arbitrage. Heraf følger afstemning både »med tegnebogen« og »med fødderne«. Kon- kurrencen vil over tid udligne de nationale »politikker«. Udligningsbehovet er størst for stærkt mobile skattekilder. Derfor er der mest pres for udligning af selskabsbeskatning og i en vis grad individuel kapitalindkomst. Dernæst følger varebeskatningen og beskatning af arbejdsindkomst, mens jord og fast ejendom er ikke-mobile skattegrundlag. Hvorom alting er, vil en skatteratenedsættelse, hvad enten den er forudgående eller efterfølgende, nødvendiggøre tilpasninger andet steds i det økonomiske system for at neutralisere den ffisatte efterspørgsel. Tilpasningen kan selv- sagt have afledte konsekvenser også for de sociale sikringssystemer. Jo mere et lands skattetryk og -struktur afViger fra det europæiske gennemsnit, jo me- re omfattende må tilpasningen formodes at blive. I begge henseender er Danmark stærkt afvigende, selvom forskellene må formodes at blive mindre på grund af ændringer i tysk økonomi i kølvandet på genforeningen. I forhold til de første vurderinger er problemet også reduceret, fordi den danske betalingsbalance i de seneste år har udviklet sig gun- stigt. EF OG SOCIALPOLITIKKEN Tabel 4. Bidrag til finansiering afde sociale sikringsordninger i procent af bruttolønnen, 1990. Ordning Bidrag fra Lønmodtagere Arbejdsgivere Loft National valuta Danske kroner(a) Tyskland: Pensioner 0.0935 0.0935 75.600 341.712 Sygdom 0.0641 0.0641 56.700 256.284 Arbejdsløshed 0.0215 0.0215 75.600 341.712 Holland: Sygdom 0.01 0.059 68.900 300.404 Arbejdsløshed 0.012 0.02 68.900 300.404 Invaliditet(b) 0.1215 - 68.900 300.404 Medicinsk behandling(c) 0.035 0.0485 43.160 188.178 Sverige: Basispension - 0.0745 - - Tillægspension - 0.13 - - Deltidspension - 0.005 - - Sygeforsikring - 0.1010 - - Arbejdsmarked - 0.0108 - - Arbejdsskade- forsikring 0.009 Løngaranti 0.002 Noter: (a) Omregnet efter købekraftspantetsjusterede valutakurser: 1 DM = 4.52 D Kr., 1 Fl. = 4,36 D.Kr., 1 S.Kr. = 1.0064 D.Kr. (b) Der er et grundfradrag på 23.929 Fl. = 104.333 D.Kr. (c) Denne ordning er kun obligatonsk for lønmodtagere med en indkomst mindre end 50.900 Fl. = 221.924 D.Kr. For en lønmodtager, hvis hustru eller mand ikke arbejder, betales der et tast beløb på årsbasis på 186 Fl. = 811 D.Kr. Kilde: OECD, The Tax/Benef t Position of Production Workers, 1987-1990, Pans 1991. Man har ofte, når finansieringssiden har været drøftet, hæftet sig især ved den forskel- lige vægtning af hhv. indkomstskat og sociale bidrag. Selv om tvangsmæssige bidrags- betalinger formelt adskiller sig fra en indkomstskat, påvirker de dog i ikke ringe grad den økonomiske adfærd på samme måde. Skal man derfor sammenligne de effektive skatterater på arbejdsindkomst landene imellem, må begge skatteformer medinddrages. Indkomstskat og sociale bidrag Tabellerne 3 og 4 viser dele af hhv. indkomstskatte- og bidragsfinansienngsstruktu- ren. Indkomstskatten som andel af bruttofaktonndkomsten er langt større i Danmark end i de øvrige lande. Også den laveste marginalskatteprocent er markant højere i Danmark, ligesom Danmark topper oversigten over højeste marginalskatterate. Det ses også, at den danske (og svenske) anvendelse af højeste marginalskatterate indtræder ved en langt la- vere total arbejdsomkostning, end tilfældet er i Tyskland og Holland. Det er imidlertid 586 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 mindre oplysende at anskue indkomstbeskatningen isoleret. Bidragsbetalingen til de so- ciale sikringssystemer må medinddrages. Bidragsbetaling spiller en stor rolle i Tyskland, Holland og nu også i Sverige, mens de er af marginal betydning i Danmark.4 Det ses, at det i Sverige alene er arbejdsgiverne, der finansierer bidragsbetalingen. Da lønninger og bidragsbetalinger er komponenter i arbejdsomkostningerne og gen- stand for over- og nedvæltningsprocesser, må beskatningssammenligninger inddrage begge skatteformer. En mulig mobilitet er ikke afhængig af den forskellige vægtning af skatteformeme, men af deres summerede effekt.5 I figur 1 er de samlede sociale bidrag vist som andel af den årlige totale arbejdsom- kostning.6 »Knækkene« i kurveforløbet for Tyskland og Holland skyldes »lofterne«, jf. tabel 4.7 Når »den svenske kurve« forløber som en vandret linje, er grunden, at der ikke i Sverige opereres med loft over bidragsbetalingen. Figur 2 afbilder indkomstskatten plus sociale bidrag som andel af de totale arbejdsomkostninger for intervallet ffa 0 til 300.000 kr. Punkterne markeret med * viser placeringen for den gennemsnitlige produktionsar- bejder. For denne er gennemsnitsbelastningen højst i Holland, næsthøjst i Sverige og la- vest i Tyskland, men den danske gennemsnitsbelastning er faktisk kun 2 pct. point højere end den tyske. Figur ls antydning af en betydelig skattestrukturforskel forsvinder som dug for solen. Endelig viser figur 3 den effektive marginalskat. Ikke mindst »det holland- ske forløb« kan forekomme ejendommeligt. Det skyldes »lofter«, bundfradrag og fra- drag for sociale bidrag i bestemmelsen af de skattepligtige indkomster. Billedet er for den typiske produktionsarbejder marginalt det samme som gennemsnitligt: Højest marginal- skat i Sverige, næsthøjest i Holland med Danmark placeret et par pct. points over Tysk- 4. I Danmark betalte den enkelte lønmodtager i 1990 778 kr. til ATP, 1.277 kr. til arbejdsmarkedets uddan- nelsesfond og 3.192 kr. i arbejdsløshedskassekontingent. I 1990 betalte arbejdsgiverne det i 1988 indførte momslignende arbejdsgiverbidrag, som er ophævet pr. den 1. januar 1992 og erstattet af en stigning i mer- værdiafgiften. 5. Ved vurdering af mobilitet må det selvsagt erindres, at mobiliteten ikke blot er en funktion af skatteinci- dens, men i samme grad er funktion af udgiftsincidens. I sidste instans er det fiskale differentialer, som kan begrunde fiskal fremkaldt mobilitet. 6. Total arbejdsomkostning = bruttoløn + arbejdsgiverbidrag. Beregningerne er gennemført i købekraftspa- ritetsjusterede danske kroner. 7. Når der for Holland er indtegnet to kurver, hænger det sammen med følgende: Tidligere sondrede man mellem sikringsordninger reserveret lønmodtagere og generelle ordninger. Til lønmodtagerordningeme be- taltes bidrag fra lønmodtagere og arbejdsgivere. Begge betalte også til de generelle ordninger, men på grund- lag af et særligt indkomstbegreb. Dette system er ændret. I 1990 gjaldt det således, at lønmodtagerne betaler til de generelle ordninger ved en række øremærkede skatter udskrevet på den skattepligtige indkomst. Ar- bejdsgiverne bidrager kun »direkte« til de ordninger, som er reserveret lønmodtagerne. Til gengæld betaler de et »kompensationsbeløb« til lønmodtageren som del af dennes skattepligtige indkomst. Netop denne æn- dring er en udmærket illustration af den glidende overgang mellem indkomst- og bidragsbeskatning. Den væsentlige sondring er ikke mellem indkomstskat og bidrag, men mellem generel og øremærket beskatning. EF OG SOCIALPOLITIKKEN 587 pct. Totale arbejdsomkostninger i danske kroner Figur 1. Bidrag til social sikring som procent af årlig total arbejdsomkostning incl. arbejdsgi ver bidrag. land. Omvendt er det, som det også ses af tabel 3, sådan, at den høje marginalskatterate er lavere end tilfældet er i Holland og Tyskland. En anden konklusion Konkurrencen indenfor det indre marked vil af sig selv tendere mod en skatteerateud- ligning på de mest mobile skattegrundlag. Når indkomstskat og sociale bidrag anskues i sammenhæng, er der ikke den store forskel mellem den danske beskatning og beskatnin- gen i nabolandene for den typiske produktionsarbejder. Der er derfor næppe for flerhe- den af lønmodtagerne grund til at forvente særlige incitamentseffekter i Danmark sam- menlignet med de øvrige lande. Der kan naturligvis være problemer knyttet til højind- komsttageme, men det har ikke noget med harmoniseringen at gøre. Det kan tilføjes, at det vel ikke er ganske uplausibelt at formode, at en inddragen at udgiftsincidensen for den gennemsnitlige lønmodtager yderligere ville tendere at indsnævre de fiskale for- skelle. Det er dem, der — om overhovedet er afgørende for individets mobilitetsoverve- jelser. 588 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 pct. Totale arbejdsomkostninger i danske kroner Figur 2. Indkomstskat plus sociale bidrag i procent af de totale arbejdsomkostninger. Efterfølgende harmonisering? Fri bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital vil tendere at udligne skatterateme mellem nært liggende lande. Da de nationale skatterater er ens, vil der der- for på blot lidt længere sigt være udsigt til skatterateudligning over det hele indre mar- ked. I lande, hvor skatterater reduceres, er det nødvendigt med en efterfølgende neutralise- ring af den øgede efterspørgsel. Reduceres den offentlige sektors indtægter, må modsva- ret være en udgiftsreduktion og/eller en forøgelse af den samlede nationale opsparing. Selvsagt kan sådanne »kompenserende indgreb« meget vel have konsekvenser også for det sociale område; men om konsekvenserne er af harmoniseringsmæssig karakter kan der intet siges om. Man kunne omvendt forestille sig, at en række socialpolitiske indgreb, der i forvejen ansås for ønskelige, måske ville være lettere at gennemføre i køl- vandet på f.eks. en reduktion i den indirekte beskatning. I sammenhængen kunne det gælde ønskeligheden af en omlægning af finansieringen af arbejdsløshedsdagpengene og måske også en øget vægtlægning på et supplerende pensionssystem baseret på forud- gående opsparing. Begge ideer er motiveret i deres egen indre logik; men de kan være EF OG SOCIALPOLITIKKEN 589 pct 70 -i 60 50 - 40 - Sverige Holland Danmark ★'«- Tyskland 30 — 0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 Totale arbejdsomkostninger i danske kroner Figur 3. Effektiv marginalskat ved stigning i de totale arbejdsomkostninger. anvendelige midler, hvis en forøget efterspørgsel som følge af skatterateudligning skal neutraliseres. Behovet for en omlægning af arbejdsløshedsdagpengenes finansiering forstærkes iøvrigt i en situation med definitivt fastlåste valutakurser. Med given valutakurs kan ude- fra kommende påvirkninger på økonomien alene opfanges gennem tilpasninger i ar- bejdsmarkedet. I den udstrækning sociale ydelser, herunder dagpengesystemet, påvirker arbejdsmarkedet i retning af mindre fleksibilitet, vil der også af den grund være pres for en ændring af ydelsessystemet. Som tilpasningsmuligheder kan sådanne omlægninger anskues som eksempler på en institutionel konkurrence. Tilpasninger har karakter af en dynamisk proces, der kan fremme institutionelle reformer og innovationer og fremkalde institutionel differentie- ring. Om der herved opstår tendenser mod efterfølgende konvergens eller måske endog harmoniseringer er usikkert. Netop spontane tilpasninger kan skabe mulighed for tilpas- ning af institutioner til forskelligartede præferencer og udvide mulighederne tor sociale læreprocesser landene imellem. 590 NATIONALØKONOMISK TIDSSKRIFT 1992. NR. 4 Overførselsindkomster og øget international integration Socialkommissionen har bl.a. til opgave at »overveje, hvilke krav den »øgede interna- tionalisering vil stille til de sociale ordninger«. Der er fem kanaler ad hvilke en sådan sammenhæng kan etableres: 1. Personmobilitet fremkaldt af forskelle mellem landenes offentlige udgifter og deres beskatning (det fiskale differentiale); 2. Skatterateudligning for at undgå fiskalt begrundet mobilitet og grænsehandelspro- blemer; 3. Finansiel og social dumping; 4. Internationale retlige regler; 5. Frivillig efterligning af andre landes ordninger. Konklusionen af denne artikels analyse er, at sammenhængen primært kanaliseres gennem det markedspres, der betinger skatterateudligning.