Resumé

SUMMARY: In a model with uncertainty and asymmetric information, the consequences welfare of different policy measures for protecting natural amenities in agricultural are analysed. It is shown that under reasonable assumptions, the use of subsidies is preferable from a welfare point of view compared to a laissez-faire policy, which again is preferable compared to conservation of areas.

1. Indledning

Naturbeskyttelseslovens regler om beskyttelse af naturværdierne i det danske landskab blevet diskuteret ivrigt i landbrugskredse den seneste tid. Årsagen er de nyligt foreslåede ændringer af lovens §3 vedrørende beskyttelse af bestemte naturtyper, der medfører at ferske enge og overdrev, som har henligget uopdyrkede til græsningsformål syv år eller derover, ikke må oppløjes eller på anden måde ændres. Målet med loven klar: de ferske enge og overdrevene skal vedblive med at være udlagt som vedvarende idet man fra samfundets side anser værdien af flora og fauna disse arealer for værende af betydelig værdi.

Naturbeskyttelsesloven pålægger lignende fredninger af andre beskyttelsesværdige landskabselementer som eksempelvis sten- og jorddiger, heder og større moser og vandløb. Denne begrænsning af brugsretten på landbrugsarealerne har kun affødt protester mindre omfang, da den kun berører arealer af beskeden størrelse, og derfor ikke begrænser landmændenes muligheder væsentligt. Dette gælder imidlertid ikke beskyttelsen af de ferske enge, der andrager betydelige arealer i de vestlige dele af Danmark (marsken). Derfor medfører den planlagte fredning, at et antal landmænd mister muligheden for at ændre landbrugspraksis på en stor del af deres arealer, hvilket årsagen til den voldsomme modstand mod planerne; modstanden er ligefrem så stor, at der fra landbrugets side trues med, at de berørte arealer pløjes op inden reglernes med henblik på at undgå at blive omfattet af fredningen. Det vil betyde, landmændene bevarer deres mulighed for at råde frit over arealerne på bekostning at naturværdierne går tabt.

Samfundsøkonomisk må det betragtes som en særdeles uheldig effekt af den planlagteregulering,
rejser spørgsmålet, om der er andre reguleringsmæssige alternativertil

nativertilfredning, som ikke besidder denne uheldige egenskab. De principielle problemeri kan karakteriseres dels ved spørgsmålet om regler versus afgifter/subsidier, dels ved usikkerhed og asymmetrisk information. I traditionelmiljøøkonomisk er der almindelig enighed om, at skatter og afgifter generelt er regelregulering efficiensmæssig overlegen under en række forudsætninger (se eksempelvis Baumol & Oates, 1988). I situationen med usikkerhed og asymmetriskinformation dette ikke alment gældende, idet særligt regulering af diffus forureningkan mere komplicerede reguleringssystemer som eksempelvis kontrakter/regleri med bøder/subsidier (se eksempelvis Xepapadeas, 1991). Samtidig er det karakteristisk for praktisk miljøpolitik, at nye reguleringer varsles et stykke tid før implementeringen. Som skitseret i eksemplet betyder det, at de reguleredeagenter mulighed for at handle strategisk og derved at modvirke effekten af reguleringen.

I denne artikel er det målet at sammenligne de velfærdsøkonomiske effekter af fredning traditionel miljøregulering, når vedtagelse og implementering af miljøpolitikken er sammenfaldende, idet beskyttelse af naturværdierne i marsken anvendes case. Artiklen indledes med en gennemgang af de forskellige aktørers (landmænd og myndigheder) økonomiske interesser i anvendelsen af de ferske enge. Herefter opstilles en model med usikkerhed og asymmetrisk information, der kan belyse handlinger ved forskellige reguleringsalternativer. Der fokuseres på muligheden for at beskytte arealerne gennem tildeling af subsidier, som gives under forudsætning af, at arealerne ikke ændrer dyrkningsmæssig status. Dette reguleringsalternativ med de to øvrige strategier: fredning og laissez-faire. Pålæggelse en afgift på arealer, der ændres fra vedvarende græs til salgsafgrødedyrkning, analyseres ikke direkte i artiklen. Årsagen hertil bunder i de eksisterende miljøordninger landbruget, som indtil nu har været udformet som tilskudsordninger¹ eller fredninger, vi ser subsidier som det mest aktuelle miljøpolitiske alternativ til fredning ₂ Spørgsmålet om afgift eller subsidie tages endvidere op i den afsluttende diskussion analysens resultater.

2. De økonomiske interessenter i marsken

De økonomiske interessenter i anvendelsen af landbrugsjorden i marsken kan efter et reguleringsøkonomisk synspunkt inddeles i brugerne, dvs. landmændene, og samfundet, ved de regulerende myndigheder. Landmændenes privatøkonomiske af jorden kan inddeles i:

---

1. Som eksempel kan nævnes tilskud til økologisk jordbrug, tilskud til skovrejsning og tilskud til miljøvenlig i miljøfølsomme områder.

2. Se i øvrigt Hanley m.fl. (1997) for en diskussion af subsidier versus afgifter til beskyttelse af landskabsmæssige

værdien af den aktuelle anvendelse og

- optionsværdien af alternativ anvendelse af jorden.

Værdien af den aktuelle anvendelse af jorden repræsenteres ved den jordrente, der opnås ved den eksisterende drift, dvs. det økonomiske overskud efter alle øvrige produktionsfaktorer aflønnet. Optionsværdien er værdien for landmanden af at kunne ændre anvendelsen af jorden - dvs. værdien af fleksibilitet i driftsvalget. Eksempelvis kan det ved en vedvarende forringelse af bytteforholdet for kvægproduktion relativt til korndyrkning blive aktuelt at ændre arealanvendelsen fra vedvarende græsning til dyrkning af salgsafgrøder.

Den samfundsøkonomiske værdi af landbrugsjorden i marsken består af:

- den samfundsøkonomiske produktionsværdi og
naturværdien af arealerne.

Naturværdien kan igen opdeles i en rekreativ brugsværdi, dvs. den værdi, der realiseres, folk tager ud og forbruger naturen på arealerne (kikker fugle og blomster, traveture, osv.), og en optionsværdi, der omfatter værdien af, at man véd den pågældende eksisterer og man - hvis man vil - har mulighed for at tage ud og realisere naturværdien.

I forhold til den aktuelle reguleringssituation er det ikke blot størrelsen af de enkelte og samfundsøkonomiske elementer, som er afgørende for resultatet men også række sandsynligheder for, hvorledes agenterne vil reagere i forskellige situationer. at illustrere tidsfaserne i den strategiske situation kan der ses på nedenstående tidsakse.

Som det fremgår, er det i tidsrummet /() til r, fra reguleringen varsles til den effektueres,at har mulighed for at undgå en eventuel fremtidig fredning ved at pløjejorden. Hvorvidt de gør det afhænger af, hvilket reguleringssystem der indføres:fredning subsidier. Hvis der er tale om en fredning, vil landmændene have

et incitament til at pløje med det samme for at bevare optionsværdien. Med en tilskudsordningvil bevare optionsværdien og ydermere have et økonomiskincitament at anvende arealerne til græsning. Det centrale reguleringsmæssige spørgsmål er hvilken regulering, der er samfundsøkonomisk fordelagtig. I det følgendeopstilles teoretisk model til belysning af denne problemstilling.

3. En teoretisk model for regulering af marskarealerne

Grundmodel uden regulering (laissez-faire tilfældet)

Betragt en model med en tidshorisont på T perioder³ (driftsår) af en simpel økonomi, en repræsentativ landmand råder over et landbrugsareal, som han enten anvender græsning eller til dyrkning af salgsafgrøder. Arealet har endvidere en naturværdi det omgivende samfund, men kun hvis det anvendes til græs. Der er således knyttet en positiv eksternalitet til de ferske græsenge, som bortfalder hvis de anvendes til dyrkning af salgsafgrøder. Problemet er modelleret som reversibelt, dvs. at størrelsen eksternaliteten i en given periode er uafhængig af arealanvendelsen i de forrige perioder, hvilket er en forsimpling af problemet. Betydningen af denne forudsætning diskuteres senere.

Lad følgende notation være gældende:

t ~ tid; hvor / refererer til en periode, løber denne fra tidspunkt t-\ til tidspunkt

vt ~ produktionsværdien af græs i periode t
vst ~ produktionsværdien af salgsafgrøder i periode /
A' ~ den samfundsmæssige naturværdi af arealet ien given periode, hvis det
anvendes til græs, iV antages at være positiv og konstant over tid.4
r ~ diskonteringsrente, rantages konstant overtid.

Antag at produktionsværdierne af græsning og salgsafgrøder i en given periode beskrives ved to uafhængige stokastiske kontinuerte variabler v t og v_st med udfaldsrum [v min_,v max_] og [vv_y ^min,v_v ^max] respektive, hvor fællesmængden [v min, v max_] n [vv_v ^min,v_v ^max] antages at være ikke-tom. Lad endvidere F og F_s betegne fordelingsfunktioner med tilhørende tæthedsfunktioner f og f_s.

Disse antagelser introducerer usikkerhed i modellen. Bemærk at udfaldsrummene
for de stokastiske variabler er antaget at være tidsuafhængige. Dette er dog udelukkendety

---

3. Der er således tale om en model med endelig tidshorisont. Valget af Ter dog arbitrært, og at lade tidshorisonten uendelig ændrer ikke modellens implikationer.

4. Antagelsen om konstant naturværdi over tid er gjort af bekvemmelighedshensyn. Der kunne argumenteres at N er stigende over tid som udtryk for fremtidig knaphed på naturressourcer. At gøre N tidsafhængig dog ikke have konsekvenser for modellens resultater.

detyort af simplificerende årsager. Det kunne indvendes, at forventninger til udviklingeni
omkostninger og produktionsmuligheder burde reflekteres i tidsafhængigeudfaldsrum,
det vil blot komplicere notationen uden at ændre analysen.

Med udgangspunkt i disse antagelser kan det teoretiske grundlag for landmandens
adfærd og samfundets reguleringsstrategi opstilles.

Sandsynligheden for at produktionsværdien afgræsning i periode / er mindre end
en given værdi v' kan udtrykkes som:

(1)

og tilsvarende for produktionsværdien af salgsafgrøder:

(2)

Sandsynligheden for at produktionsværdien af græs er større end produktionsværdien
salgsafgrøder kan udtrykkes ved:5

(3)

Antag at landmanden til tid t-\ som den eneste kender den sande værdi af henholdsvis anvende arealet til græsning og at producere salgsafgrøder i periode /. Til gengæld han ligesom resten af samfundet ikke, hvilken produktionsværdi af salgsafgrøder græsning, der realiseres i de følgende perioder. Hans forventninger på tidspunkt t-\ til V t+i og V_s t+i kan således udtrykkes ved:

(4)

hvor E angiver forventningsoperatoren og integralet udtrykker middelværdierne af
produktionsværdierne afgræs (h=g) og salgsafgrøder (h=s).

Antag endvidere at det kun er produktionsværdien af den i en given periode valgte arealanvendelse, der ex post bliver kendt af samfundet (reguleringsmyndigheden). Hvis landmanden således vælger at dyrke salgsafgrøder i periode /, vil regulator til tid /+1 kende v_st men ikke v^¦ og omvendt.

---

5. Givet et konkret sæt af fordelingsfunktioner kan sandsynlighederne udregnes eksplicit. I det følgende vil en generel analyse blive gennemgået uden specifikation af fordelingsfunktioner, hvorfor integralnotationen vil blive undladt for at holde fremstillingen så simpel som muligt.

Idet samfundet (reguleringsmyndigheden) modsat landmanden til tid t-\ ikke ved, hvilke værdier af V og V_s, der realiseres i periode t, kan regulators forventninger til tid t-\ af landmandens værdi af at have græs henholdsvis producere salgsafgrøder i de fremtidige perioder udtrykkes ved:

(5)

Antagelsen om at landmanden modsat regulator kender produktionsværdierne ved periodens begyndelse reflekterer landmandens specialviden om dyrkningspraksis og produktionsforhold og repræsenterer et element af asymmetrisk information. At landmanden ud kender den kommende periodes produktionsværdi af en afgrøde ved periodens begyndelse er naturligvis ikke en realistisk antagelse, idet eksempelvis vejrliget indflydelse på produktionsresultatet. Det afgørende for modellens resultater er imidlertid ikke, at landmanden kender resultatet med sikkerhed, men at han har mere information end regulatoren, hvilket almindeligvis må forventes at være tilfældet. I modsat fald ville regulatoren kunne forudsige landmandens handlinger og tilrettelægge en eventuel regulering derefter. En alternativ modelspecifikation kunne eksempelvis omfatte forskellige fordelingsfunktioner for landmand og regulator, hvilket kun ville komplicere analysen uden at ændre resultaterne.

Med de omtalte antagelser kan laissez-faire politikken beskrives således:

Landmand. Til tid t0 kender landmanden værdierne af Vgl og Vsl; vvl og vgl.

Hvis vvl >v , vil han dyrke salgsafgrøder i periode 1, og hvis vvl < vgl vil han dyrke
græs.6 Nutidsværdien af hans forventede samlede fremtidige produktionsværdi (IT) er
så givet ved:

(6)

I periode 1 dyrker han den afgrøde, der giver den største produktionsværdi, og i de
øvrige perioder er hans forventede produktionsværdi givet ved E(max(Vst, V t).

Landmandens optionsværdi til tid t0 af at have mulighed for at dyrke salgsafgrøder i
periode 2 og frem er givet ved:

(7)

---

6.1 tilfældet v_s \= v„j er landmanden indifferent mht. afgrødevalget, og det antages, at han så dyrker græs.

der udtrykker den forventede merindtægt ved i hver periode at kunne vælge den afgrøde,
giver den største produktionsværdi fremfor kun at kunne dyrke græs.

Samfund. Den samfundsøkonomiske værdi af landbrugsarealet omfatter såvel produktionsværdien arealet som den naturværdi, arealet repræsenterer. Idet arealet kun bidrager med en naturværdi, hvis landmanden anvender arealet til græsning, kan nutidsværdien den samlede forventede samfundsøkonomiske værdi udtrykkes ved:

(8)

Udover den forventede produktionsværdi af den mest profitable afgrøde får samfundet
hver periode naturværdien N med sandsynligheden P(Vst <v() for at landmanden
græs.

Ligning (8) udtrykker således den tilbagediskonterede værdi af den forventede samfundsøkonomiske værdi af arealet i alle fremtidige perioder i tilfældet uden nogen form for regulering, dvs. i laissez-faire tilfældet. (8) er af central betydning, idet den i det følgende vil blive anvendt som sammenligningsgrundlag for vurdering af de samfundsøkonomiske af reguleringstiltag.

Regulering

Antag nu, at der fra samfundets side til tid t0 overvejes at indføre en af to reguleringsformer
tid t\.

1) Fredning af arealer, der henlå med græs i periode 1

2) En tilskudsordning, som sikrer, at arealer, der henlå med græs i periode 1, også

vil gøre det i alle perioder fremover.

I det følgende analyseres konsekvenserne af de to reguleringsformer for landmandens og den samfundsøkonomiske værdi af arealerne. Reguleringsformerne sammenlignes indbyrdes og med situationen uden regulering behandlet ovenfor (laissez-faire

Ad. 1. Fredning

Antag nu at arealer, der henlå med græs i periode 1 vil blive fredet fra og med periode hvilket indebærer, at de skal vedblive at henligge med græs i alle perioder fremover. Fredningen antages at være begrundet i, at den forventede samfundsøkonomiske af arealerne er størst, når de henligger med græs.

Landmandens strategi: Landmandens valg af strategi for periode 1 til tid t0 afhænger
produktionsværdierne afgræs og salgsafgrøder i periode 1, værdier han kender
til tid tO.t0.

Hvis v_y, >v p I dette tilfælde vil det være fordelagtigt at dyrke salgsafgrøder, hvorved landmanden vil undgå en fremtidig fredning af arealet. Fredningen får dermed ingen effekt på landmandens strategi.

Hvisv_vl<v_gl: Uden en fredning ville det i dette tilfælde bedst kunne betale sig at anvende arealet til græsning. Imidlertid vil dette valg nu betyde, at arealet vil blive fredet fra og med periode 2, således at landmanden mister muligheden for at dyrke salgsafgrøder fremover. vil derfor kun vælge at have græs i periode 1, hvis merindtægten fra græs sammenlignet med dyrkning af salgsafgrøder i periode 1 er tilstrækkelig til at opveje tabet af optionsværdien af at kunne dyrke salgsafgrøder i alle efterfølgende perioder. Med andre ord vil landmanden med sikkerhed dyrke salgsafgrøder i periode 1, hvis merindtægten fra græs i periode 1 er mindre end af optionsværdien af at kunne dyrke salgsafgrøder i alle efterfølgende perioder, dvs. hvis:⁷

(9)

Fredningen indebærer derfor et økonomisk incitament for landmanden til at dyrke salgsafgrøder i stedet for græs i periode 1. Hvor landmanden uden en fredning ville have græs i periode 1, hvis blot produktionsværdien af græs i perioden var større end af salgsafgrøder, skal produktionsværdien af græs med en fredning således ikke bare være større end værdien af salgsafgrøder men også være tilstrækkelig til at opveje tabet optionsværdien. Fredningen indebærer således et incitament stik imod det ønskede; at bevare græsarealerne.

Samfundsøkonomisk: Hvis betingelsen i (9) er opfyldt, vil landmanden dyrke salgsafgrøder
periode 1, og fredningen vil ikke blive aktuel. Nutidsværdien af den forventede
samfundsøkonomiske værdi med en fredning bliver så:

(10)

I periode 1 bliver den forventede samfundsøkonomiske værdi den forventede produktionsværdiaf
1 de øvrige perioder bliver værdien den forventede

---

7. Hermed er hjælpesætning 1 i appendix bevist.

produktionsværdi af den mest profitable afgrøde plus den forventede naturværdi (N
vægtet med sandsynligheden for at landmanden dyrker græs: P(Vst < vat))-

Sammenlignes værdien under en fredning (10) med værdien uden en fredningsordning kan det vises (se sætning 1 i appendix), at hvis (9) er opfyldt, er nutidsværdien den forventede samfundsøkonomiske værdi uden en fredning større end værdien med en fredning.

Bemærk at fredningen kun vil træde i kraft, hvis landmandens merindtægt ved dyrkning afgræs i periode 1 er tilstrækkelig til at opveje tabet af optionsværdien (svarende at betingelsen i (9) ikke gælder). I dette tilfælde dyrker landmanden græs i periode og alle perioder fremover, og den forventede samfundsøkonomiske værdi bliver

(11)

Hvis fredningen skal give samfundsøkonomisk mening, må den være begrundet i at udtrykket i (11) er større end udtrykket i (8), dvs. at WFW^F > Wi dette tilfælde. Fredningen så være at foretrække fremfor en laissez-faire politik set fra et samfundsøkonomisk

Hvorvidt en fredning er samfundsøkonomisk fordelagtig sammenlignet med en laissez-faire politik afhænger af forholdet mellem landmandens merindtægt ved at have frem for salgsafgrøder i periode 1 og hans optionsværdi af at kunne dyrke salgsafgrøder i alle efterfølgende perioder.

Hvis merindtægten fra græs i periode 1 er større end eller lig optionsværdien af fremtidige salgsafgrøder, vil en fredning være samfundsøkonomisk bedst, mens en laissez-faire politik vil være at foretrække, hvis merindtægten er mindre end optionsværdien.

Ad 2, Tilskudsordning

Antag nu at der fra og med periode 2 indføres en tilskudsordning for arealer, der
henlå med græs i periode 1.8 Ordningen indebærer, at landmanden ved slutningen af
hver periode vil få udbetalt et tilskud, hvis han har anvendt arealet til græs i perioden.

Hvis samfundet skal være sikker på, at landmanden dyrker græs i en given periode,
skal landmanden ved hjælp af tilskud sikres en indtægt, der mindst svarer til hans
maksimale indtægt ved alternativt at dyrke salgsafgrøder, vvsmax. Dette skyldes, at regulatorex

---

8. Tilskudsordningen kunne uden konsekvenser for modellens resultater udvides til også at omfatte periode 1. Dette ville dog implicere en tidsmæssig asymmetri i forhold til fredningsordningen, hvorfor tilskudsordningen antaget kun at være gældende fra og med periode 2.

latorexpost ikke kender den værdi af Vt, der ville være blevet realiseret, hvis landmandenhavde
salgsafgrøder i stedet for græs i periode t.

Lad derfor tilskuddet i periode t, Bt, være givet ved:

(12)

Givet at landmanden er med i tilskudsordningen, kommer hans indtægt ved at dyrke
græs i periode t (ti= 1) dermed til at afhænge udelukkende af v tog v™ax:

Hvis vt< vv5max bliver indtægten vt+ vvsmax -v(= vvsmax (produktionsværdien af
græs plus tilskuddet).

Hvis v t > v™x bliver indtægten v t (tilskuddet bliver i dette tilfælde 0).

Hans indtægt er således lig med max(vsmax, vgt). Det vil derfor ikke kunne betale sig
at dyrke salgsafgrøder, idet han er sikret en indtægt ved græsdyrkning, der er mindst
lige så stor som indtægten ved at dyrke salgsafgrøder.

Det skal bemærkes, at tilskuddet medfører, at landmanden vil blive overkompenseret tilfælde, hvor både vtog v_st er mindre end v™^ax. Dette er en direkte følge af, at regulator ikke får kendskab til v t, når landmanden dyrker græs. Havde regulator kendt v_si ved periode t's slutning, ville et tilskud på max (v_st -v t, 0) have været tilstrækkeligt at sikre dyrkning afgræs uden at overkompensere landmanden.

Landmandens strategi: Til tid t₀ skal landmanden beslutte sig for hvilken afgrøde, han vil dyrke i periode 1. Han har valget mellem at dyrke græs i periode 1 og derved komme med i tilskudsordningen fra og med periode 2 eller at dyrke salgsafgrøder i periode og derved blive udelukket fra tilskud i de kommende perioder.

Hvis han vælger at have græs i periode 1, vil han komme med i tilskudsordningen
og derfor vælge at have græs i alle perioder. Dermed bliver nutidsværdien af hans forventede
fremtidige produktionsværdi (II&):

(13a)

I periode 1 vil han få produktionsværdien afgræs, v t, og i de efterfølgende perioder han få den forventede produktionsværdi afgræs plus tilskuddet. Vælger han derimod at dyrke salgsafgrøder i periode 1, kommer han ikke med i tilskudsordningen, og nutidsværdien (IF) bliver i stedet:

(13b)

Da landmandens forventede indtægter i periode 2 og frem oplagt vil være større, hvis han kommer med i tilskudsordningen, vil han kun dyrke salgsafgrøder i periode 1, hvis merindtægten ved at dyrke salgsafgrøder frem for græs i periode 1 er tilstrækkelig at opveje det fremtidige indkomsttab ved at stå uden for tilskudsordningen. Er dette ikke tilfældet, dvs. hvis⁹

(14)

vil landmanden vælge at dyrke græs i periode 1 og i alle perioder fremover, idet han så
kommer med i tilskudsordningen.

Tilskudsordningen giver således landmanden et økonomisk incitament til at dyrke græs i periode 1. Hvor han i laissez-faire tilfældet ville dyrke salgsafgrøder, hvis merværdien dyrkning af salgsafgrøder frem for græs var positiv, skal den med et tilskud bare være positiv men også tilstrækkelig til at opveje det fremtidige indtægtstab at stå uden for tilskudsordningen. Modsat fredningen vil en tilskudsordning øge sandsynligheden for, at landmanden dyrker græs i periode 1.

Samfundsøkonomisk: Hvis betingelsen for at landmanden dyrker græs i periode 1 er opfyldt (dvs. (14) gælder), vil landmanden vælge at dyrke græs i alle perioder. Nutidsværdien den forventede samlede samfundsøkonomiske værdi med en tilskudsordning dermed:

(15)

---

9. Se note 6.

I alle perioder vil arealerne bidrage med produktionsværdien af græs og naturværdien,
tilskuddet vil blive udbetalt i alle perioder på nær den første.

Der er her set bort fra omkostninger forbundet med tilvejebringelse af provenuet til dækning af det offentliges udgifter til tilskuddet. Disse omkostninger kunne være inkluderet modellen ved at lade naturværdien i subsidietilfældet blive reduceret med et beløb svarende til omkostningerne, men dette vurderes ikke at have afgørende indflydelse modellens resultater (se også diskussionen).

Sammenholdes den samfundsøkonomiske værdi ved en tilskudsordning med de tilsvarende ved henholdsvis en laissez-faire politik og en fredning, kan det vises (se sætning 2 i appendix), at hvis (9) og (14) er opfyldt, og hvis nutidsværdien af de samlede tilskud er mindre end nutidsværdien af den samlede forventede samfundsøkonomiske ved at landmanden dyrker græs med sikkerhed, vil værdien med en tilskudsordning være større end værdien ved en laissez-faire politik, der igen vil være større end værdien med en fredning.

Intuitionen bag resultatet er klar. Hvis prisen for at få landmanden til at dyrke græs
er mindre end gevinsten, kan det naturligvis betale sig for samfundet at indføre en tilskudsordning.

Det bemærkes, at hvis (14) ikke er opfyldt, vil landmanden dyrke salgsafgrøder i
periode 1 og tilskudsordningen dermed ikke træde i kraft. Den samfundsøkonomiske
værdi bliver i dette tilfælde den samme som i laissez-faire tilfældet.

4. Konklusion og diskussion

Analysen viser, at i en situation hvor det er muligt for landbrugsproducenterne at undgå en fredning ved at ændre dyrkningspraksis forud for fredningens ikrafttrædelse, vil naturbeskyttelse gennem tildeling af subsidier under visse rimelige antagelser være samfundsøkonomisk fordelagtig sammenlignet med såvel en laissez-faire politik som en fredning. Ligeledes vil en laissez-faire politik give en højere samfundsøkonomisk velfærd end fredning. Den helt centrale årsag til dette resultat er, at tilskudsordningen indebærer et økonomisk incitament til bevaring af naturværdier, mens fredningen omvendt et økonomisk incitament til at eliminere naturværdierne ved en alternativ arealanvendelse for at undgå en fremtidig fredning.

To forhold er afgørende for dette resultat. Dels det tidsmæssige perspektiv i at reguleringenvarsles perioden før den implementeres, og dels den asymmetriske information,som at de regulerede agenter har mere information om resultatet af deres handlinger end myndighederne. Det tidsmæssige problem kan naturligvis elimineres,hvis indføres »over night«, dvs. med øjeblikkelig virkning. I den politiskebeslutningsproces det imidlertid en realitet, at reguleringstiltag som oftest indebærer en tidsmæssig forsinkelse fra det øjeblik, de kommer til offentlighedens

kendskab til tidspunktet for deres ikrafttrædelse. Dette er netop tilfældet med den betragtedecase
naturbeskyttelse i marsken og naturbeskyttelse i øvrigt.

En tredie væsentlig parameter for validiteten af konklusionerne er, at der reelt er forbundet en optionsværdi med anvendelsen af arealerne - dvs. at det i fremtiden kan vise sig muligt at opnå en positiv jordrente ved alternativ anvendelse som eksempelvis salgsafgrødedyrkning. I modsat fald er der i sagens natur ikke noget direkte økonomisk for landmændene til at modsætte sig fredningen, omend holdningsmotiverede begrundet i modvilje mod erstatningsfri fredning formodentligt spilleren rolle i den aktuelle sag.

I analysen er der taget udgangspunkt i den fredningssag som udspilledes i marsken i efteråret og vinteren 1996. Modellen kan dog let generaliseres, og konklusionernes gyldighed begrænser sig derfor ikke kun til landbrugserhvervet men kan generelt forventes gælde i situationer med asymmetrisk information, hvor den potentielt regulerede kan undgå fredning ved at ændre adfærd i perioden mellem reguleringens varsling og effektuering. Eksempler herpå kan være beskyttelse af eksisterende naturskov privat eje, etablering af fuglebeskyttelsesområder og lignende.

Det blev i indledningen motiveret, hvorfor en alternativ afgift på dyrkning af salgsafgrøder er præsenteret. Principielt kan dette reguleringsalternativ nemt håndteres modellen, og hvis en afgift skal modelleres parallelt til subsidieordningen, skal det svare til, at der pålægges en afgift på dyrkning af salgsafgrøder, såfremt det dyrkede var udlagt som vedvarende græsmarker i perioden før. Under forudsætning af at tidshorisonten er den samme, og landmanden således har mulighed for at undgå afgiften at ændre dyrkningspraksis inden reguleringens ikrafttrædelse, vil indførelsen en prohibitiv afgift på salgsafgrøder have samme effekt som en fredning: Hvis optionsværdien af at kunne dyrke salgsafgrøder i fremtiden er tilstrækkelig stor, vil landmanden pløje græsarealerne og dyrke salgsafgrøder i periode 1, hvorved han undgår fremtidig afgift på salgsafgrøder. I sammenligningen er der ikke taget hensyn til ordningernes administrative omkostninger, men de må forventes at være ensartede for de betragtede reguleringsalternativer, idet behovet for registrering og løbende monitering de berørte arealer må skønnes at være ens (og iøvrigt allerede iværksat).

Som omtalt er det antaget i modellen, at problemstillingen er reversibel, dvs. at naturværdienkan umiddelbart ved et skift fra salgsafgrødedyrkning til vedvarendegræs. betyder i teorien, at selv om landmanden reagerer mod en fremtidig fredning ved at pløje engen op, vil en alternativ fredningsordning, der pålægger ham at omlægge til vedvarende græs igen, genskabe naturværdien, omend der herved opnås en mindre samfundsøkonomisk gevinst end ved subsidieordningen. I praksis vil der ikke være tale om reversibilitet i stærk forstand for naturværdien af marskarealerne. Succesionsforløbet på de marginale jorde er typisk meget langt, og det vil derfor vare

en længere årrække før den tidligere flora og fauna er genetableret. Desuden kan sjældne arter, man oprindeligt ønskede at beskytte, være gået voldsomt tilbage eller ligefremvære Dette forstærker reelt konklusionerne af den gennemførte analyse, idet det tilbagediskonterede tab af naturværdierne øges, hvis modellen udbyggestil omfatte en mindre grad af reversibilitet.

Afslutningsvis skal det bemærkes, at selv om resultaterne af analysen i sig selv ikke er overraskende, er det dog interessant, at regulering gennem subsidier i den skitserede situation har en højere samfundsøkonomisk værdi end en fredningsordning. Ligeledes er der grund til at tro, at regulering gennem subsidier generelt giver en bredere opslutning naturbeskyttelsessager end fredning. Endvidere er det værd at bemærke, at de finansielle omkostninger ved en subsideordning næppe er af væsentlig størrelse målt efter national skala, idet de berørte arealer ofte er marginale jorde, hvor den alternative anvendelsesværdi kan være beskeden. Sidstnævnte indikerer også, at de forvridende effekter af at finansiere subsidierne vil være negligible.

Litteratur

Baumol, W.J og W.E. Oates. 1988. The Theory
Environmental Policy. 2. udg. Cambridge.

Brøndsted, A. 1988. Konveksitet - noter til
Matematik 2 OK. Københavns Universitet.

Hanley, N., H. Kirkpatrick, D. Oglethorpe og I. Simpson. 1997. Principles for the provision public goods from agriculture: Modelling conservation in Scot-

land. Land Economics (under udgivelse).

Hoffmann-Jørgensen, J. 1994. Probability
with a View towards Statistics, Bd. 1-2,
New York.

Xepapadeas, A.P. 1991. Environmental policy under imperfect information: Incentives and moral hazard. Journal of Environmental and Management. 20:113-