Indledning

Hans Hansen og Marie Louise Hultin har for Rockwool Fondens Forskningsenhed analyseret, stor en del af de berettigede til boligstøtte, faktisk oppebærer denne. Resultaterne af en nylig udkommet afhandling og Hultin, 1997).

Det er et nyt og væsentligt forskningsfelt, de to forfattere her med dygtighed betræder, idet de rejser en diskussion, der i flere år har været ført i international socialpolitisk debat.

Genstandsområdet

Afhandlingen rapporterer fra et delprojekt inden for det stort anlagte studium af »Borgerne loven«, som er i gang ved Rockwool Fondens Forskningsenhed. Hovedtemaet er en belysning af udviklingen i borgernes adfærd moral i sammenhæng med deres oplevede herunder holdninger til brud på loven og »lovtænkning«. Som et undertema inden for denne ramme behandler Hansen og Hultin spørgsmålet, om borgerne fuldt ud udnytter deres lovfæstede rettigheder til at oppebære visse ydelser, idet tesen er, at en øget udnyttelsesgrad (take up rate) kunne tolkes som indikation på en forstærket »rettighedstænkning«. alle andre »tager for sig afretterne«, hvorfor skulle man da selv vise

Materialet og problemstillingen

Med Økonomiministeriets lovmodel og en
række registre i Danmarks Statistik som materiale

- udviklingen i take up raten for boligstøtteydelser perioden 1987 til 1992, idet anvendelsen af samme boligstøttemodel muliggør præsentation af en konsistent tidsserie;

- en karakteristik af dem, som ikke oppebærer
omend de er berettigede;

- en analyse af forskellene mellem potentielle
faktiske modtagere;

- en analyse af, om take up raten delvis kan
forklares ved forsinkelser i søgeprocessen.

Hvad bestemmer take up raten?

Take up raten er dels defineret som antal aktuelle modtagere relativt til alle berettigede dels som de aktuelle udbetalinger relativt til udbetalingerne ved et 100 pct.s take up.

Den danske litteratur om emnet er lidet omfattende, medens der er flere udenlandske undersøgelser. På grundlag af sidstnævnte drøftes de forhold, der kan betinge take up ratens De falder i tre hovedgrupper:

1. informationsproblemet, der er sammenhængende bl.a. regelsættets kompleksitet spørgsmålet om, hvorvidt ydelsen udløses automatisk eller forudsætter, at vedkommende selv søger;

2. søgeomkostningerne, der opdeles ito komponenter:

a) de økonomiske søgeomkostninger, som
er knyttet til kompleksiteten i regelsættet,
til spørgsmålet, om ydelsen er supplerende
andre ydelser eller ej, og til spørgsmålet,
ydelsen udløses automatisk el-

ler forudsætter et »ansøgerinitiativ« samt
til ydelsens typiske varighedsperiode;
b) den moralske omkostning, som har at
gøre med en evt. modvilje mod ydelser,
der udløses på »sociale kriterier«, dvs. en
ikke universel ydelse eller, men beslægtet
hermed, om ydelsens modtagelse strider
mod sociale normer i den enkeltes referencegruppe;

3. forsinkelser i søgeprocessen. Det turde være indlysende, at boligstøtteordningerne den omtalte kompleksitetsgrad, de har karakter af supplement til andre at de forudsætter modtagerens eget initiativ, at ydelserne ofte på grund af ændret indkomst, ændrede familieforhold eller boligforhold vil have forbigående karakter, og at ydelsen i visse referencegrupper blive vurderet negativt.

Tværsnitsanalyser

I afhandlingens kap. 2 drøftes en tværsnitsanalyse 1986 udført for Boligministeriet, trods visse metodemæssige forskelle, med resultaterne af en tværsnitsanalyse 1993, der er Lovmodelkontorets af Finansministeriets undersøgelse 1992. Resultaterne fremgår tabel 1.

Omend en direkte sammenligning ikke er mulig fremtræder et rimeligt sikkert billede af en voksende take up rate både på antals- og på ydelsesbasis. Boligydelsens take up rater er generelt højere end boligsikringens, og børnefamilier højere take up end familier uden børn. Det kan fortolkes på flere måder. På grundlag af ovenstående »teoretiske« forklaringsramme det noteres, at boligydelsen er højere end boligsikringen og dens varighed generelt længere, fordi indkomstforholdene mere stabile for boligydelses end for boligsikringsmodtagere. Begge betinger et fald i nettosøgeomkostningerne. kommer, at pensionisternes automatiske til de sociale myndigheder kan tendere imod en bedre information; men det kan også, jf. afsnittet nedenfor om konsekvenserne, i termer af underliggende deværdiforestillinger, der kan betyde en større blandt de potentielt erhvervsaktive. er i forvejen placeret en situation, hvor deres væsentligste indkomstkilde, den implicitte generationskontrakt trods, opfattes som et tilskud.

En supplerende fortolkning kunne bygge på 1986 som et højkonjunkturår, medens 1993 omvendt var præget af en lavkonjunktur; der kan alternativt argumenteres for, at der er frembragt en forstærket »rettighedstænkning«.

Andre beregninger viser, at take up rater på en række udvalgte områder varierer mellem pct. for boligsikring og 95 pct. for børnetilskud enlige forsørgere:

Longitudinalanalysen

Afhandlingens kap. 3 er en longitudinal analyse af take up for boligstøtte over perioden til 1992. Beregningerne er baseret på en til formålet udviklet boligstøttemodel og registerdata, som sikrer en konsistent tidsrække. på basis af det repræsentative sammenholdes for periodens år med resultatet ef en tværsnitsanalyse på et nyt repræsentativt udsnit udtaget i 1992. Hovedresultaterne fremgår af tabel 2.

Take up på ydelsesbasis ses at være større end på antalsbasis, fordi de familier, som modtager boligstøtte, gennemsnitligt er berettiget højere ydelser end de potentielle modtagere. take up på 100 pct. estimeres at have provenueffekt på 938 mill.kr.

Ved en logistisk regressionsanalyse søges der en forklaring på, hvad den manglende take kan skyldes. Selvsagt frembringer det kun en indirekte forklaring«, hvorfor man med spænding må afvente hovedundersøgelsens baserede informationer.

Dynamiske effekter

I kap. 4 behandles bevægelser ind og ud af hhv. boligstøttesystemet og den potentielt berettigede idet der først ses på aktuelle og dernæst på de potentielle modtagere.

For de aktuelle boligstøttemodtagere gælder blandt dem, der oppebærer boligsikring, ca. 2/3 også oppebærer boligsikring året efter, medens det blandt boligydelsesmodtagerne sig om 91 pct. »Gennemstrømningen« m.a.o. niveauforskellig.

Opsplittes det enkelte års modtagere i på den ene side dem, der også oppebar ydelser året forud, og på den anden side nye modtagere, det både for boligsikring og boligydelse, gennemstrømningen er større for nye modtagere. Blandt boligsikringsmodtagere i det enkelte år blandt »gamle« modtagere ca. 27 pct., medens tallet for nye modtagere er 46 pct. De tilsvarende tal er for boligydelsesmodtagerc ca. Bog knapt 15 pct.

Gennemstrømningsanalysen viser, at boligsikring er en ydelse, som oppebæres i en begrænset periode, medens boligydelsen i højere grad betinger et længere varende ydelsesforløb.

De nye data muliggør en analyse af, hvor hurtigt udskiftningen sker i potentialegruppen, hvor stor en andel af potentialet, der senere bliver boligstøttemodtagere. Dette muliggør overvejelser over betydningen af forsinkelser i søgeprocessen.

For boligsikring er det typisk ca. 1/3, der år for år forbliver i potentialet, medens det for boligydelse er knap 2/3. Der er således en stærk gennemstrømning i potentialet, hvilket rejser spørgsmålet om, hvad der karakteriserer der forlader potentialegruppen.

En nærmere analyse af »skiftepotentialet« viser, at af de, der var i boligsikringspotentialet 1987, havde knap 28 pct. modtaget boligsikring 5 år. Anskues perioden over tid anes en svag tendens til, at andelen, som modtager boligsikring i løbet af de to følgende har været stigende. Samme mønster, men på et højere niveau, finder man i henseende boligydelsen. Konklusionen er, at take niveauets højde til dels kan forklares ved, at der går tid fra berettigelse til faktisk modtagelse.

Sammenfattende er det en vel gennemført analyse af et nyt område; men der kan være grund til en nærmere refleksion over de mulige

Konsekvenserne

Afhandlingen peger i så henseende på to
overordnede synspunkter formuleret hhv. af
Assar Lindbeck og Anthony B. Atkinson.

Lindbeck henleder opmærksomheden på, at sociale normer virker som en barriere på modtagelsen, hvis den enkelte ikke føler at have behov for ydelsen. Der foreligger noget, der skal overvindes, før man begiver sig ind i modtagergruppen.

Der er m.a.o. »moralske søgeomkostninger«.I
perspektiv vil en take up rate på
mindre end 100 pct. være udtryk foret individueltvalg,

dueltvalg,hvilket ikke er udtryk for et problem.Og vil en gradvis stigende take up kunne tolkes som udtryk for en fremadskridende»rettighedstænkning«.

Lindbecks tankeverden (Lindbeck, 1995a; 1995b) udspringer af hans understregning af de velfærdsstatslige arrangementers dynamiske dvs. et samspil af tilpasninger mellem husholdningers, virksomheders, interessegruppers, og bureaukraters adfærd, som kan resultere i såvel ønskelige som mindre ønskelige forløb. Et eksempel på en sådan dynamisk tilpasningsproces har Lindbeck betegnet »delayed adjustments to the disincentive effects of welfare-state policies private agents.« Han peger bl.a. på den individuelle adfærds inerti som følge af informations- og tilpasningsomkostninger, men understreger i særdeleshed betydningen af vaner, normer, holdninger og etik som begrænsninger økonomisk adfærd, idet betydningen er en funktion af »de andres« adfærd. Som eksempel på vaner og normers vigtighed peger han eksplicit på »that people often abstain from applying for benefits to which they are entitled«. Og det gælder især uden for de meget generelle ydelser, idet »After all, benefits from the social security system are often described today as »citizens,« or entitlements, for which the individual has qualified by paying contributions Vaner og normer er i denne synsmåde selv funktioner af institutionelle arrangementer. disse, vil vaner og normer en forsinkelse også ændres: »A likely is that the adherence to previously habits and norms is first abandoned by some individuals, and that others follow suit, particularly if friends and neighbours have started living on social benefits.... benefit-dependency, or »learned may therefore emerge only a long run perspective.« Senere tilføjer Lindbeck til sine refleksioner, at »We may also hypothesize that changes in habits, norms, attitudes and ethics are particularly likely occur when a new generation enters working life, and forms its values on the basis of a new incentive structure«, og han føjer yderligere til, at »It is likely that a major macroeconomic that throws a great number of individuals onto various welfare-state safety speeds up the process by which habits and norms acquired earlier are abandoned, thus generating a kind of abrupt »ketchup effect« individual behaviour«.

Lad dette være nok til at antyde det Lindbeck'ske Bl.a. Atkinson (1989, 1995) refereres i afhandlingen for et synspunkt andre implikationer. 1 hans perspektiv en 100 pet. take up som noget i sig selv værdifuldt, eller m.a.o. en take up rate på under 100 pct. anses som en defekt ved det sociale system.

Der kan meningsfyldt argumenteres for begge synspunkter, som jeg vil perspektivere på følgende måde. Ethvert socialpolitisk regelsæt en filtreringsmekanisme, der søger at opdele befolkningen i kategorier, så de med behov får del i ydelsen, og de uden behov ikke del i den.

Nu er imidlertid behovsbegrebet temmelig tåget. Det kan derfor med fordel omtolkes, så det betyder positiv hhv. ikke positiv effekt. Jeg skal nedenfor nærmere tolke disse begreber. betyder, at befolkningen sorteres efter kriterier, nemlig regelsættet og effekterne. fremgår af skemaet i tabel 3.

Et optimalt regelsæt skal således sortere
befolkningen på en sådan måde, at grupperne
b og c er »tomme«.

At tale om en positiv effekt forudsætter
enighed om,

- hvordan man ien udgangstilstand kan definere
enkelte borgers »situation« ved
vedkommendes placering på en eller flere
dimensioner;
- hvordan ydelsen vil ændre borgerens placering
disse dimensioner;
- hvilke ændringer, der skal betragtes som
positive;

- og endelig om en hvilken som helst positiv
uanset dens størrelse skal anses
ønskelig.

Tydeligvis ligger der bag overvejelserne
nødvendigheden af enighed om et værdisystem.

For take up problemstillingen er det tabellens
søjle, der er relevant. Man kan da
definere størrelsen

Denne kan fortolkes som en ressourceudnyttelseskvotient.
afvigelse fra 1 betyder,
at der foreligger et spild af ressourcer, som
har karakter af en ikke intenderet omfordeling.
vi sikre på, at fordelingen efter formodet
er korrekt, er konsekvensen, at
vi bør søge regelsættet ændret, så
udelukkes fra ydelsen.

Den kan selvsagt også tolkes som take up raten i afhandlingens forstand. Vi kan ikke længere bruge forspaltens betegnelser, thi i den sammenhæng er a-gruppen dem, der melder som ansøgere, medens 6-gruppen er dem, som ikke søger. Skal det i den situation være rigtigt at udfolde bestræbelser på at reducere dvs. øge take up, forudsætter det, at regelsættet i sig selv kan anses som værende en afspejling af det fremherskende værdisystem.

Spørgsmålet er da, om vi kan være sikre på det, når vi kun kender regelsættet, medens politikerne har specificeret effektbegrebet, den for ydelsens modtagelse nødvendige effektstørrelse den bestemmende værdistruktur.

Parentetisk bemærket sættes denne observation relief af afhandlingens konstatering vedrørende baggrunden for boligsikringsloven venaf 1967. Til grund lå en forventet ophævelse huslejereguleringen på udlejningsmarkedet betydelige huslejestigninger til følge. Forfatterne tilføjer lakonisk: »Nu blev aftalen af 1966 aldrig realiseret, men boligsikringsordningen ikke afskaffet. Den var også hurtigt nået op på 200.000 modtagere.« antydning af at den politiske mekanisme kan tage en vej, der ikke nødvendigvis identisk med nogen ideel intention. Dette viser i det mindste, at »effektbegrebet« er mere end tåget.

Kunne et positivt b, dvs. en take up under 100 pct., ikke være udtryk for, at der i hvert fald er befolkningsgrupper, som har en anden opfattelse end politikerne af den basale værdistruktur, en anden opfattelse af effektbegrebet, en anden opfattelse af, hvad der skal til, hvis effekten skal opfattes som positiv?

Kan der meningsfuldt argumenteres for ønskeligheden af øget take up, uden at overveje ved en øget take

Hvis øget take up i sig selv skal være et mål, forudsætter det, at regelsættet a priori opfattes som en reel spejling af en værdistruktur, ønskes fremmet. Og det forudsætter til at tilsidesætte andre værdistrukturer, kunne være en forklaring på en reduceret take up. Med disse spørgsmål er man langt inde i Lindbecks ræsonnementer om vaner, normer, holdninger og etik.

Problemet er ret kompliceret. Det fremgår bl.a. af det mig bekendt eneste sted, hvor man i dansk sammenhæng forud for lovmodellens fremkomst har befattet sig med take up problematikken. jeg har i tankerne, er betænkningen folkepension fra 1955 (Bet., 1955), som optræder i afhandlingens litteraturliste. gør man opmærksom på, at godt 1 /3 af de, der opfylder betingelserne for at oppebære ikke kræver og derfor ej heller får ydelsen. Betænkningen kommenterer forhold således:

Der er ikke foretaget nogen nærmere undersøgelse
hvad der ligger til grund for dette
forhold, men man kan ikke afvise den mulig-

hed, at der er en del af de mennesker, der har en indtægt på højde med aldersrenten eller lidt højere, som foretrækker at klare sig med denne indtægt fremfor at søge den suppleret med aldersrente. kan heriblandt måske være nogle, bliver forsørget af deres nære familie, og andre, som muligvis holder sig tilbage fra at

henvende sig til det offentlige for at få aldersrente

Hvis man skal vurdere chancerne for, at der vil indtræde en forandring i de indstillinger, der således antages at afholde folk fra at søge aldersrente, man vel nærmest regne med, at aldersrenten i højere grad, end det allerede er tilfældet, vil blive betragtet som en medborgerret, at der derfor muligvis også må regnes med en relativ stigning i antallet af dem, der

søger aldersrente; erfaringerne fra socialkontorerne
at pege i den retning.

Det ville langt fra være rigtigt at hævde dette som afgørende eller eneste argument for vedtagelsen af folkepensionens mindstebeløb som forløber for ensartet folkepension til alle, men jeg anser det for utvivlsomt, at der i vedtagelsen et element af forsøg på at ændre udbredte normer i befolkningen.

Tilsvarende kan henvises til Dorothy Wedderburn's drøftelse af de engelske forhold 60'ernes midte, hvor en stor del af pensionisterne at benytte sig af deres ret til supplerende »national assistance«. Knap 3 mill, havde indkomst under den relevante grænse. Af disse havde 360.000 en så stor opsparing, det udelukkede dem, (se Atkinson, 1969). Svarende til denne afhandlings begrebsapparat take up raten 60 pct. Wedderburns (Wedderburn, 1964) var:

Partly this is due to the regulations which govern amounts and kinds of resources can be ignored in calculating entitlement to National More important, it is due to a deep-rooted and widespread aversion to anything smacks of a means test. It is probably that some of the group which the survey og Utting, 1962) identified as entitled to but not receiving National Assistance were ignorant of their entitlement. More important, however, are those who are too proud. They are determined to »manage while they can«, without to ask for »charity«.

Atkinson (1969) refererer til en ministeriel undersøgelse vedrørende juni 1965, der belyser til, at en række berettigede ikke søger National Assistance. Resultaterne fremgår af tabel 4.

En af årsagerne til manglende take up vedrørte nok informationsproblematikken; men det er bemærkelsesværdigt, at en stor gruppe mente at klare sig tilfredsstillende, medens en anden stor gruppe anførte høje moralske søgeomkostninger. Svaret »managing right« antyder, at befolkningsgruppers af begrebet »positiv effekt« kan adskille sig fra »den politiske bestemmelse«, svar i kategorien vedrørende »pride m.v.« antyder en forskel mellem befolkningsgruppers politikeres underliggende

At argumentere for ønskeligheden af øget take up i de to sidste tilfælde forekommer mig at være udtryk for en »social engineering« med henblik på justering af befolkningens vurderinger til de politisk fastsatte vurderinger.

Atkinson tilføjer en interessant observation:

It is also interesting that only just over half of those interviewed for a second time accepted application forms for National Assistance and not all of those send them in. This may give a truer indication of the reasons why people did not claim assistance, and suggests that something half would not claim it even when

they were aware that they were entitled.

Der kan sluttelig være grund til at nævne, at der vedrørende boligstøtteordningerne har været fremsat eller i det mindste antydet adskillige reformforslag, der trods lange overgangsperioder og ikke mindst positive udsigter for de fremtidige pensionistgenerationers situation alle er

Litteratur

Atkinson, A.B. 1969. Poverty in Britain and the
Reform of Social Security. Cambridge.

Atkinson, A.B. 1989. Poverty and Social Security.
London.

Atkinson, A.B. 1995. Incomes and the Welfare State.

Betænkning om folkepension. 1955. Betænkning
nr. 123 afgivet af Folkeforsikringskommissionen
1948. København.

Cole D. og J.Utting. 1962. The Economic Circumstances
Old People. Occasional Papers on
Social Administration, N0.4. Codicote Press.

Hansen H. og M.L.Hultin. 1997. Aktuelle ogpoten-

løbet ud i sandet. Det sandsynliggør ændrede opfattelser blandt politikerne enten af ønsket effekt, eller en ændret værdistruktur eller en erkendelse af øgede alternativomkostninger. Hvad forklaringen end måtte være, taler den næppe for særlige indsatser for på disse områder øge take up raten.

tielle modtagere af velfærdsydelser med hovedvægt
boligstøtten, 1987-1992. København.

Lindbeck, A. 1995a. Welfare state disincentives
and endogeneous habits and norms, Scandinavian
of Economics. 97:477-494.

Lindbeck, A. 1995b. Hazardous welfare-state dynamics.
Economic Review, Papers
and Proceedings. 85:9-15.

Wedderburn, D. 1964. Financial resources available older people: Lessons for social policy. I P. From Hansen, red., Age with a Future. København.