1. Indledning

Hvordan skal CO₂-reguleringen udformes i Danmark og andre lande? Hvorledes kan forureningsbekæmpelsen praksis ske så økonomisk som muligt? En realistisk model tage højde for såvel markedsmæssige som politiske og administrative barrierer.

Udformningen af den aktuelle CO₂-afgift i Danmark er således yderst kompliceret og præget af politiske hensyn i forhold til industrien de offentlige elværker. Det har ikke været muligt at fastsætte en ensartet afgift på 300 kr. per ton for alle CO₂-udledere, som foreslået Det Økonomiske Råd (1993). I stedet detvarierer afgiftens størrelse mellem 3 og 600 kr. per ton CO₂ for erhvervene, afhængig af formålet med energiforbruget og særlige aftaler med myndighederne om energibesparelser. er der taget politiske hensyn i forhold til elværkerne, idet afgiften pålægges (ikke energiforbruget). Dermed elværkerne ingen økonomisk tilskyndelse at bruge andre energiformer og ad denne vej reducere CO₂-udledningen.

En anden mulighed er at bruge det amerikanske »tilladelsesmarkedet«, i forhold industrien og elværkerne, og kombinere marked med en generel afgift i forhold de to øvrige kategorier, husholdninger og transportsektoren.

---

Tak til anonym referee.

Tilladelsesmarkedet er - i modsætning til afgiftsløsningen - politisk attraktivt, fordi tilladelserne gratis i forhold til kildernes udledning (»grandfathering«). Kilderne betaler her hinanden for at reducere, og ingen betaling overføres til statskassen.¹

Hvorledes er de administrative og markedsmæssige for at kombinere brugen af marked og afgift i Danmark? Dette spørgsmål søges besvaret på følgende måde i afsnit 2. Først præsenteres det politisk fastsatte (afsnit 2.1). Dernæst diskuteres (afsnit 2.2), fordelingsnøgle (afsnit 2.3), handelsregler (afsnit 2.4) samt kontrolsystem (afsnit 2.5). Afsnit 3 fremsætter denne baggrund et konkret forslag til CO₂-regulering i Danmark.

2. CO₂-regulering i Danmark

2.1. Reduktion

Regeringen har politisk fastsat mængden, hvormed CO₂-udledningen i Danmark skal reduceres, nemlig 20% år 2005 i forhold til 1988-niveauet. For at nå denne målsætning, kan tilladelserne nedskrives i værdi. Ifølge SNO_x-kvoteloven for elværkerne gælder, at de tildelte kvoter kan nedskrives hvert fjerde år, mens Miljøbeskyttelsesloven fastsætter, at tilladelser tildelt under normstyring kan nedskrives ottende år. En 8-års-periode, f.eks. fra 1998-2005, må derfor være et passende for både elværkerne og industrien hensyn til 20% CO₂-reduktion.

2.2. Målgruppe

Målgruppen kan inddeles i 4 kategorier: Elværker, industri, husholdninger og transportsektor. elværker og industri er allerede i miljømæssig henseende, så at et CO₂-marked umiddelbart kan benytte den samme administrative infrastruktur.

Angående elværkerne, er de som offentlige tæt reguleret af myndighederne. der er større end 25 MW (produktionskapacitet) og godkendt før 1/7 1987, er bl.a. dækket af den såkaldte »SNOxkvotelov«, tillader ELSAM og ELKRAFT flytte SO₂- og NO_x-tilladelser internt ² Kvoterne fastsættes hvert år i forhold til produktionskapacitet, men akkumuleres i to fire-års-perioder (1993-1996 og 1997-2000). Dette betyder, at en kvote må overskrides i et år med op til 10%, så længe den akkumulerede udledning for den relevante 4-års-periode ikke På denne måde øges elværkernes

Et andet interessant kendetegn ved denne kvotelov er, at den friholder eksport. For at beskytte eksport af el, betragtes nettoeksporten. nettoeksporten af elektricitet er negativ et år, omregnes dette underskud til en dansk »standardproduktion« af samme elmængde, fratrækkes kvoten. Er nettoeksporten positiv, tilføjes dette standardiserede til kvoten. Denne administrative kan også vise sig anvendelig forhold til CO₂-regulering.

I 1988 udledte elværkerne 55% af den samlede CO₂-udledning i Danmark, mens industriens til industrielle processer i 15%. I alt tegner disse to sektorer for 70% af den totale CO₂-udledning i Danmark. Et CO₂-marked for elværker og industri ville således blive delt proportionalt under gratis tildeling på baggrund af historisk udledning (»grandfathering«), dvs. at elværkerne få tildelt 4/5 af tilladelserne (55/ 70), mens industrien ville få 1/5 (15/70).

---

1. Selv i det tilfælde, hvor staten troværdigt kan garantere fuld tilbageførsel af afgiftsmidlerne, vil afgiftsløsningen fortsat være mindre politisk attraktiv tilladelsesmarkedet. Hovedårsagen er det asymmetriske forhold mellem potentielle vindere og tabere som følge af en CO₂-afgift med fuld tilbageførsel. økonomiske tabere vil være de store udledere af CO2, dvs. kapitalintensive virksomheder, har stærke økonomiske interesser i at protestere dermed påvirke de politiske beslutningstagere egen hånd. De potentielle vindere vil derimod af talrige og små virksomheder, som hver især vil have en langt mindre økonomisk interesse i at organisere sig og aktivt søge at påvirke de politiske Svendsen (1996).

2. Lov nummer 215, 5/4 1989, »om begrænsning af udledning af SO2 og NO_X fra kraftværker,« se §§1 og 4.

ELSAM og ELKRAFT har omtrent samme og vil hver få 2/5 af markedet. Åbenlyst vil de derfor kunne dominere markedet manipulere prisen i strategisk henseende. vil jeg foreslå, at elværkerne indtil videre behandles efter de samme regler, som gælder for »SNOx-kvoteloven.« ELSAM ELKRAFT kan således tildeles CO₂-kvoter i forhold til brændselsforbrug, og kan herefter - uden for CO₂-markedet - flytte kvoter internt.³

Angående industrien, giver de såkaldte »energisyn«, foretaget i forbindelse med CO_2afgiften, administrativt udgangspunkt. For at modtage refusion, skal en virksomhed søge Energistyrelsen om at få en konsulent til at gennemgå virksomhedens energiforbrug og dernæst følge konsulentens råd med hensyn til energiforbedringer. Energistyrelsen har i denne forbindelse udarbejdet en detaljeret database fremstillingsindustriens energiforbrug 1993. Databasen rummer 2000 CO_2udledende med mere end 20 ansatte. Et brugbart eksperiment kunne, som udgangspunkt, omfatte de 200 største udledere. Disse udleder tilsammen 4,1 millioner ton CO₂ per år, eller ca. 7% af den samlede CO₂-udledning i Danmark. CO_2markedet markedetfor de 200 største CO-,-udledere i fremstillingsindustrien er illustreret på aggregeret i figur 1.

Det ses, at én virksomhed er klart den største, den udleder 0,80 millioner ton CO₇ eller 19,7%. De andre virksomheder aftager gradvist i størrelse. Den næststørste virksomhed 0,14 millioner ton CO₂ (3,4%), mens den mindste virksomhed udleder 0,003 millioner ton (0,1 %). Den gennemsnitlige udledning 0,02 millioner ton CO₂. For at skabe over det potentielle CO₂-marked, er det hensigtsmæssigt at inddele kilderne i 5 grupper efter aftagende størrelse, hvor summen kildernes udledning i hver gruppe svarer udledningen fra den største virksomhed.

Altså udgør den største virksomhed første gruppe (19,4%). Den anden gruppe udgøres af de næste 8 virksomheder, som er nogenlunde store og tilsammen udleder 20,4%. Den tredie gruppe rummer de næste 14 virksomheder, tilsammen udleder 20,1%. Den fjerde gruppe dækker de næste 34 virksomheder, tilsammen udleder 20,1%. Endelig den femte gruppe de sidste 144 virksomheder, som tilsammen udleder 20,0%.

Selvom én virksomhed vil få 1/5 af CO_{2tilladelserne} det initiale marked, modsvares den af de næste tre grupper med relativt få aktører 8, 14 og 34). Således er fordelingen af tilladelserne spredt i en sådan grad, at det vil være vanskeligt for den største aktør at manipulere markedet i væsentlig grad.

De 200 virksomheder skal selv have lov til at vælge, om de vil deltage i markedet eller ikke. Hvis ikke, skal de i stedet betale den generelle ₂-afgift på 300 kr. per ton. Desuden det være muligt at søge om deltagelse for andre CO₂-udledere i industrien. eksempel er der blevet foretaget energisyn i 450 gartnerier, og der eksisterer også energiintensive landbrugsvirksomheder såsom foderstoffabrikker. Mange af disse virksomheder vil formodentligt være interesseret at deltage i markedet.

---

3. Elsektorens produktionsomkostninger er vigtige for industriens konkurrenceevne, eftersom industrien 30% af den samlede elproduktion i Danmark, DEF(I99S, 6).

Virksomheder, der ikke deltager i CO_2markedet, i år 2005 betale en ensartet afgift 300 kr. per ton om året, som anbefalet af Det Økonomiske Råd. Det samme skal CO₂-udlederne i de sidste to kategorier: husholdninger transportsektor, eftersom kilderne er talrige og ikke individuelt regulerede. og små kilder har ydermere vanskeligt at organisere sig mod øget beskatning, de nødvendige lobbyomkostninger for en individuel kilde, som søger at påvirke den politiske beslutningsproces på egen hånd, langt overstiger fordelene herved, jf. Svendsen

2.3. Fordelingsnøgle i marked og kvotelov

Fordelingsnøglen kan defineres for en 3års-periode. gratis tildeling af tilladelser til elværker og industri kan f.eks. baseres på det gennemsnitlige brændselsforbrug i perioden Virksomheder, der er etableret eller efter perioden, kan ansøge om en initial standardtildeling inden for en nærmere defineret tidsfrist.

2.4. Handelsregler i marked

Handelsreglerne er meget enkle i forbindelse CO₂-markedet, fordi kildens lokalisering uden betydning, eftersom CO₂ er et globalt forurenende stof.⁴ Tilladelser kan derfor i forholdet én-til-én, dvs. at sælger reducere med samme mængde, som køber får lov til at øge sin udledning med. Tilladelserne også anbringes i banken og opbevares senere brug. Det afgørende er, at den fulde ejendomsret over tilladelserne overdrages kilderne.

Nye kilders adgang til markedet kan sikres på to måder. For det første kan 1% af det totale tilladelser i omløb inddrages årligt til »direkte salg«, dvs. at Energistyrelsen sælger denne mængde til fast pris, f.eks. svarende til afgiftens størrelse (300 kr. per ton CO₂). Disse -tilladelser kan forbeholdes nye kilder evt. salg til eksisterende kilder. For det andet kan 2% af det samlede antal tilladelser udbydes på en ikke-diskriminerende og indtægtsneutral En sådan årlig auktion kan afholdes ved Københavns Fondbørs, og enhver skal kunne købe og udbyde tilladelser. Auktionen giver et årligt prissignal til markedet mindsker dermed forhandlingsomkostningerne køber og sælger.⁵

2.5. Kontrolsystem

Afgift volder ingen problemer i kontrolmæssig eftersom den kan pålægges brændsler som en generel energiafgift.

Angående marked og kvotelov kan kontrolsystemet på årlig selvrapportering om fossilt brændselsforbrug. Energistyrelsen vil herefter, som en central myndighed uafhængig lokale interesser, kunne dobbeltchecke data (fra både købere og sælgere) ⁶ Hvis en kilde overskrider sin tilladelse eller kvote, idømmes den automatisk en bøde. Bødens størrelse kan f.eks. fastsættes til 5 gange afgiftens størrelse (1.500 kr. per ton). Ydermere skal kilden reducere den overskredne i det efterfølgende år.⁷ Fonden, er skabt ved indsamling af bøder, kan f.eks. bruges til at betale de administrative omkostninger eller til at subsidiere nye kilders til markedet.

3. Marked, kvotelov og afgift

Økonomiske, politiske og administrative
hensyn peger på brugen af både tilladelsesmarked,kvotelov

---

4. Se Svendsen (1994).

5. Denne auktionsløsning kendes fra det amerikanske Rain Program, se Svendsen (1995).

6. Det er vigtigt, at kontrolsystemet håndhæves af en central myndighed, så kommuner og amter ikke får mulighed for at favorisere deres »egne« virksomheder, Oates and Schwab (1988).

7. Hvis der opstår tvivl om tallenes størrelse, skal kilden have bevisbyrden. Dette i kontrast til traditionel strafferet, hvor anklagemyndigheden skal bevise, at en virksomhed har overtrådt reglerne. Desuden har den traditionelle danske sanktionering af reglerne været ineffektiv, fordi det har været vanskeligt beregne profitten fra lovovertrædelsen og dermed bødens størrelse (Hjorth-Andersen 1988).

marked,kvotelovog afgift i dansk CO_{2-regulering.Et 2}-kvotemarked skal i første omgangindføres de 200 største fremstillingsvirksomheder.Myndighederne allerede kontrol med disse virksomheders energiforbrug,og synes velegnet. Det skal være muligt for andre virksomheder at søge om deltagelse i markedet fremfor at skulle betale afgift. Markedet kan kombineres med en pulje til direkte salg af tilladelser og med en årlig CO₂-auktion.

Elværkerne er organiseret i to monopoler, ELSAM og ELKRAFT, og må derfor holdes uden for markedet. De kan eventuelt inddrages på produktionsselskabsniveau, hvis det indre elmarked medfører øget konkurrence. da skal de to monopoler omfattes af to administrativt fastsatte CO_2kvoter, kvoter,svarende til den nugældende SNO_Xlov. sådan kvotelov giver ELSAM og ELKRAFT lov til at flytte CO₂-kvoter internt.

Kvoterne nedskrives herefter i år 2005 med 20% for både de 200 fremstillingsvirksomheder elværkerne. Endelig skal en rlig ₂-afgift på 300 kr per ton træde i kraft år 2005 for husholdninger, transportsektoren samt virksomheder, som vælger at holde sig uden for CO₂-markedet. Modellen vil også kunne anvendes i andre lande, og CO_2-markedet på længere sigt - med Danmark som foregangsland - kunne udstrækkes til hele EU, hvor medlemslandene ikke kan enes om en fælles CO₂-afgift.

Tabel 1 opsummerer det samlede forslag
vedrørende udformningen af fremtidens CO2regulering
Danmark.

Litteratur

DEF. 1995. Dansk Elforsyning i 1994. København.

DØR. 1993. Dansk Økonomi. Det Økonomiske
Råd, Formandskabet. København.

Hjorth-Andersen, Chr. 1988. Miljøbøder: Danske
erfaringer. Miljøøkonomi i Norden. 1:5-

Oates, W.E. og R. M. Schwab. 1988. Economic

Rasmussen, U. 1995. Emission af CO2 beregnet på
grundlag af industritællingen 1993. Notat udarbejdet
PhD-afhandling af Svendsen (1996),

December 13, Miljø- & Energiministeriet.

Svendsen, G.T. 1994. Kvotemarked og kildeplacering.
Tidsskrift. 132:209-15.

Svendsen, G.T. 1995. Hvordan bortauktionere CO2-tilladelser i Danmark? - de amerikanske erfaringer giver svaret! Nationaløkonomisk Tidsskrift. 133:148-

Svendsen, G.T. 1996. Public Choice and Environmental Tradable Permit Systems in United States and COj Taxation in Europe. PhD-afhandling, Nationaløkonomisk Institut, Handelshøjskolen i Århus. Udkommer i revideret hos Edward Elgar, Aldershot, i 1997.