Introduktion

Gennem de sidste 10 år har en reduktion af landbrugets kvælstoftab været en vigtig målsætning miljøpolitikken. Dette mål er primært forfulgt gennem regel- og normregulering, løbende er blevet strammet. Nu overvejes det imidlertid (ligesom det er sket flere gange før) at indføre en eller anden form for afgiftsregulering. I den forbindelse kan det være nyttigt kort at diskutere og sammenligne relevante alternative udformninger et sådant afgiftssystem

Ved sammenligning af forskellige afgiftsreguleringsmodeller
i hvert tilfælde tre kriterier

- omkostningseffektivitet

— fordelingsvirkninger

- administrative konsekvenser

1 det følgende sammenligner jeg to afgiftsmodeller,
har været fremme i debatten:

- afgifter, der pålignes i forhold til kunstgødningsforbruget

- afgifter, der pålignes i forhold til kvælstoftabet

og peger på sidstnævnte som den mest omkostningseffektive. kostningseffektive.Dernæst diskuterer jeg, hvilken konkret udformning af en kvælstoftabsafgift giver mindst administration og peger her på en pantordning som den mindst bureaukratiske.

Hvis der politisk er et ønske om at kompensere afgiftens fordelingsvirkninger, kan afgiften med en tilbageførselsordning. En tilbageførselsordning kan imidlertid forringe omkostningseffektivitet og i sig selv være bureaukratisk, hvis den udformes Afslutningsvis peger jeg derfor nogle retningslinjer for, hvordan en tilbageførselsordning udformes, hvis man vil undgå at afgiftens omkostningseffektivitet Disse retningslinjer sikrer også langt hen ad vejen, at tilbageførselsordningen bliver nem at administrere.

Endelig bør det fastslås, at afgiftsregulering skal ses som et mere omkostningseffektivt til de landsdækkende normer og regler, der er gennemført i forbindelse med vandmiljøplan mv. Der vil altså fortsat være behov for at supplere en eventuel afgiftsregulering lokale normer og regler i mere følsomme og belastede områder.

Kunstgødningsafgiften

Den overordnede ide bag kunstgødningsafgiften at erstatte stive og ensartede regler med et økonomisk incitament til landmanden. Problemet er imidlertid, at der ikke er en lineær mellem kunstgødningsforbrug kvælstoftab til miljøet.

For det første bliver en del af det kvælstof, der tilføres gennem kunstgødning indbygget i afgrøderne, og forholdet mellem kunstgødningsbehov kvælstoftab varierer fra afgrøde afgrøde. For eksempel er der generelt mindre kvælstoftab ved vinterafgrøder end ved vårafgrøder, selv om vinterafgrøderne kræver en større kvælstoftilførsel end vårafgrøder. andre ord optager vinterafgrøderne meget kvælstof, at der er et mindre tab, selv om der tilføres mere gødning. En kunstgødningsafgift vil altså favorisere vårafgrøderne, om de giver et større kvælstoftab.

For det andet bliver kvælstof tilført på andre end gennem kunstgødning. Det vigtigste herpå er indkøb af foder til husdyrbruget. En del af kvælstofindholdet i foderet indbygges i kød- og mælkeprodukter fra husdyrene, men det meste ender i husdyrgødning, kan substituere kunstgødning. En kunstgødningsafgift vil altså give et incitament at øge produktionen af husdyrgødning (gennem øget foderforbrug pr. dyr og eventuelt et øget husdyrhold) idet kvælstofimport foder ikke afgiftsbelægges. Der er endog i almindelighed betydeligt større kvælstoftab, når der gødes med husdyrgødning, når der gødes med kunstgødning.

Problemet med kunstgødningsafgiften er illustreret mere generelt i figur 1: Figuren viser til landbruget gennem foder og kunstgødning og fraførslen gennem produkter. Det, vi ønsker, er at reducere kvælstoftabet. stor kvælstoftilførsel er ikke noget i sig selv, blot kvælstoffet føres bort igen i landbrugsprodukterne. Med andre ord ligger kunstgødningsafgiften på det forkerte og derfor giver den i nogle tilfælde forkerte incitamenter: i hovedtræk rammes kunstgødningsbaserede driftsformer med et stort flow, selv om de medfører et lille tab, mens afgiften ikke rammer driftsformer baseret husdyr, selv om de medfører et større tab.

Det er vigtigt at understrege, at kunstgødningsafgiftenutvivlsomt medføre en samletreduktion kvælstoftabet. Problemet er blot, at de virkninger, der går i den rigtige retningogså kompensere for virkningerne (jf. ovenfor), der går i den forkerte retning. For at nå en given reduktion af kvælstoftabet bliverdet nødvendigt med en højere afgift

og større samlede omkostninger, end hvis man
kunne undgå de modsatrettede effekter.

Indirekte afgift på kvælstoftab

Det ideelle (det mest omkostningseffektive) være en afgift på selve kvælstoftabet. om dette ikke er muligt direkte, kan man opnå de samme incitamenter - indirekte: Ved at pålægge alt kvælstofinput til landbruget kvælstofafgift (både kunstgødning og foder) og samtidig give refusion for alt kvælstofoutput produkterne vil den enkelte landmand miste penge, når han taber kvælstof fra bedriften (jf. figur 2). I princippet laver man et nettoafgiftssystem, hvor landmanden betaler afgift hver gang han henter et kilo kvælstof fra foderstoffirmaet og får afgiften retur igen, når man afleverer et kilo kvælstof på mejeriet eller slagteriet. Hvis han mister kvælstof undervejs, mister han også den betalte Nettoresultatet er, at landmandens nettoafgiftsbetaling svarer til kvælstoftabet på hans bedrift.

De to eksempler fra før illustrerer ideen. Nu bliver den større afgiftsbetaling for vintersæd indkøb af gødning reduceret med refusion det betydeligt større kvælstofindhold den høstede afgrøde. Nettoafgiftsbetalingen proportional med kvælstoftabet og derfor mindre end for vårafgrøder. På samme memåde betales nu afgift af kvælstofindholdet foder, hvorved husdyrgødningen indirekte i forhold til kvælstofindhold. der er et betydeligt større kvælstoftab ved husdyrgødning, bliver nettoafgifiten også større. Nettoafgiften står altså også her i forhold kvælstoftabet.

Med nettoafgiften undgår man de modsatrettede ved kunstgødningsafgiften. Herved vil en given målsætning for reduktion af kvælstoftabet kunne nås med færre omkostninger landbruget og en mindre afgiftsbelastning ved en kunstgødningsafgift.

Praktisk gennemførelse

Ideen med en indirekte afgift på kvælstoftabet tænkes gennemført på flere måder. Man kan forestille sig, at den enkelte landmand lave et kvæl stofregnskab over input til bedriften og output fra bedriften (ligesom i dag) og betale afgift i forhold til kvælstoftabet. vil dog, som vi kender det fra de nuværende kræve et betydeligt og kontrolforanstaltninger i forhold til den enkelte landmand.

I stedet kunne man indføre et egentligt kvælstofpantsystem, hvor pantbetaling sker i leverandørleddet, når landmanden henter kunstgødning og foder. Returpant udbetales i aftagerleddet (mejerier, slagterier mv.). Dervedvil

vedvilder kun være få store enheder, som skal kontrolleres, mens afgift og refusion vil blive overvæltet i afregningspriserne over for den enkelte landmand. Den enkelte landmand vil alene opleve ændrede afregningspriser, der tilskynder til et afgrødevalg mv., som reducererkvælstoftabet. et pantsystem er det ikkenødvendigt kontrollere den enkelte landmand,fordi indbygges i afregningspriserne ₁

Tilbageførsel af afgifts provenuet

Pantafgiften vil belaste landmænd i forhold til, hvor meget kvælstof de taber til omgivelserne. denne belastning ud fra en politisk vurdering ikke findes at være retfærdig, eller hvis man ønsker, at afgiftsprovenuet skal tilbageføres landbruget, kan pantafgiften suppleres en tilbageførselsordning.

Afgiftsprovenuet kan tilbageføres uden uheldige virkninger på afgiftens omkostningseffektivitet, man udelukkende benytter der ikke kan påvirkes af landmanden (en landmand må altså ikke gennem ændret adfærd kunne påvirke størrelsen hans afgiftsrefusion). Hvis man f.eks. giver afgiftsrefusion i forhold til det aktuelle antal husdyrenheder, vil det tilskynde landmanden at øge husdyrbestanden og dermed modvirke pantafgiftens tilskyndelse til det modsatte.

Overholder man derimod ovennævnte regel,
der frit slag med hensyn til hvilke krite-

rier der vælges, og en passende blanding, der rammer de politisk ønskede fordelingsvirkninger, givet findes. Eksempler kunne være i forhold til

- areal (eventuelt korrigeret for bonitet,
jordtype mv.)2

- geografisk lokalitet (amt, landsdel)

- antal husdyr i året før afgiftens indførelse

- afgrødesammensætningen i året før afgiftens

- osv.

Det forhold, at kriterierne ikke kan påvirkes, også den effekt, at tilbageførselsordningen nem at administrere, når den først er kørt ind (da kriterierne for den enkelte bedrift jo ikke ændres over tid, er der heller ikke for en løbende kontrol).

Konklusion

En omkostningseffektiv og administrativt enkel afgiftsregulering af landbrugets kvælstoftab opnås gennem en pantordning på kvælstof. Tilbageførsel af afgiftsprovenuet kan opnås på en administrativt enkel måde og uden at omkostningseffektiviteten sættes over styr, hvis man alene benytter refusionskriterier, ikke kan påvirkes af landmanden. sådant system kan dog kun erstatte landsdækkende normer og regler. Der vil altså fortsat være behov for at supplere med lokale normer og regler i mere følsomme og belastede

---

1. Der er fortsat et problem med de kvælstoffikserende der udgør et »hul« i pantsystemet. Disse afgrøder kan fiksere frit kvælstof fra luften og denne kvælstoftilførsel kan derfor ikke umiddelbart afgiftsbelægges. Her kan man forestille sig, at pantordningen med særlige afgifter på de relevante og/eller såsæd, men dette bør undersøges

2. Selv om landmanden kan påvirke sit areal gennem og frakøb, overvæltes tilbageførslen i jordpriserne giver derfor ikke anledning til adfærdsændringer.

Litteratur:

Hansen, L.G. 1991. Regulering af kvælstoftabet fra
landbruget. København.

Hansen, L.G. 1995. A Deposit-Refund System for Regulation of Non-Point Nitrogen Emissions from Agriculture - Complex Regulation Problems, nr. 6. København.

Hansen, L.G. 1995. Afgifter som miljømæssigt styringsmiddel
landbruget, Jord og Viden 140.

Hansen, L.G. 1995. Grønne afgifter. Skal provenuet
til bestemte formål? Økonomi
og Politik 68.