Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut

1. Indledning

EF-reformen i 1992 og dens ledsageforanstaltninger en ændring i den europæiske landbrugspolitik. Tidligere blev landbrugsstøtten indirekte gennem manipulation af priserne på landbrugsprodukter, mens den efter omlægningen i langt højere grad gives som direkte støtte. I tilknytning til reformen er indført de såkaldte ledsageforanstaltninger, som giver mulighed for at give tilskud til forskellige for miljøvenlig landbrugsdrift. Der kan for eksempel opnås direkte tilskud til 20-årig udtagning af agerjord til brak, sprøjtefri og nedsættelse af kvælstoftilførslen. udgør budgetmæssigt beskeden del af den samlede landbrugspolitik, men det er første gang dele af landbrugspolitikken direkte rettes mod miljøpolitiske

Med det nuværende finansieringssystem er der kun en svag sammenhæng om overhovedet nogen mellem et medlemslands bidrag til de samlede udgifter og dets dispositioner, herunder tiltag, der medfører øgede transfereringer fra EU. Af denne grund kan EU's bidrag til nationale miljøpolitiske foranstaltninger, ordningerne i EU's landbrugspolitik stort set betragtes som en nettotransferering. Når det er tilfældet, drives en kile ind mellem de faktiske omkostninger miljøpolitik set fra medlemslandets synspunkt og de realøkonomiske omkostninger form af tabt produktion.

I denne kommentar vil vi med et konkret eksempel belyse, hvorledes dette kan påvirke nationale miljøpolitiske tiltag. Eksemplet, der er valgt, er regulering af landbruget i vandindvindingsområder henblik på at sænke indholdet af nitrat i drikkevand; for en uddybende af analyser og metoder henvises til Schou og Vetter (1994).

2. Regulering af arealanvendelsen i vandindvindingsområder

I Danmark indvindes hovedparten af drikkevand boringer i landbrugsområder, og tilførslen af nitrat til grundvandet - og hermed - stammer hovedsageligt fra landbrugets forbrug af handels- og husdyrgødning. anbefalede øvre grænse for nitratindholdet drikkevandet er på 50 mg pr. liter Europæiske Kommission, 1991), og i relation til danske forhold, svarer det til en grænse på 50 mg pr. liter i det vand, som findes landbrugsjordens øverste lag (rodzonevandet), Frier og Christensen (1991).'

Grænseværdien er i dag overskredet i flere sandjordsområder, og derfor er der et behov for reguleringstiltag i et antal sandjordsområder, der indvindes grundvand. En mulighed regulering er, at lægge restriktioner på arealanvendelsen i vandindvindingsområder: det vil sige styre fordelingen af areal udlagt til plante-, kvæg-, svineproduktion eller brak.² Denne regulering er effektiv, fordi landbrugets nitratforurening afhænger forholdsvis præcist af om landbrugsarealet anvendes til plante-, kvæg-, svineproduktion eller er braklagt.

---

1. Grundvandet fornys gennem nedsivning. I landområderne det nedsivende vand kvælstof fra landbrugsproduktionen. er derfor generelt accepteret, at nitratkoncentrationen det vand, som forlader landbrugsjorden, bør overstige grænseværdien for nitrat i drikkevandet, Frier og Christensen (1991).

2. En anden mulighed for reguleringstiltag er beskatning af forbruget af gødning. Det er ikke hensigten med nærværendekommentar diskutere regulering af landbrugets arealanvendelseversus af gødning. Det kan dog anføres,at udgør en beskeden del af det samlede landbrugsareal, hvorfor en generel afgift med henblik på reduktion af kvæstoftabet i vandindvindingsområderkan uhensigtsmæssig. Hertil kommer, at det naturligvis er lettest at beskatte handelsgødning, mens det hovedsageligt er husdyrgødningen, som giver anledningtil

Den samfundsøkonomisk set optimale arealanvendelse er den, der giver det højeste økonomiske afkast i et vandindvindingsområde helhed samtidig med, at grænseværdien nitratindholdet ikke overskrides. Når miljørestriktionen er bindende, skal der braklægges areal, desto mere forurende driftformen og i denne forstand tabes der ved at vælge en forurenende driftsform. Men det er ikke nødvendigvis den mindst forurenende produktion, der i kombination med braklægning jord indgår i den optimale arealbenyttelse. miljøbelastende produktion kan indgå den optimale arealanvendelse, når den har et højt afkast sammenlignet med andre og mindre belastende produktionsformer.

Afkastet fra landbrugsproduktionen kan opgøres ved den aflønning, de primære faktorer kapital og jord oppebærer. Jord er den eneste af disse produktionsfaktorer, er fast på langt sigt, hvorfor jordrenten værdien af at have landbrugsproduktion. for de tre produktionsformer for braklagt jord i sandjordsområder anført i tabel 1 sammen med nitratkoncentrationen rodzonevandet.

Beregningerne af jordrenten er baseret på et udvalgt sæt af landbrugsregnskaber fra Statens og Fiskeriøkonomiske Instituts der er udvalgt for bedrifter beliggende jordtyper af en art, hvor der for tiden er problemer med kvaliteten af indvundet drikkevand. De udvalgte regnskaber vedrører driftsårene 1989-90-1991 ''92, og de anførte afkast derfor ikke virkningerne af EFreformen. anført omlægges landbrugsstøtten prisstøtte i retning af støtte til primære som jord og dyrehold holdmed reformen. Samlet vurderet påvirkes afkastene fra plante-, kvæg-, og svineproduktion set ikke (SJI. 1993), hvilket er en af reformens målsætninger. De anførte afkast må altså også forventes at være gældende for situationen reformen.³ Nitratkoncentrationen beregnet med udgangspunkt i regnskabernes om afgrødevalg og husdyrhold beregningen er således dækkende for de områder, hvor der er observeret problemer vandkvaliteten.

Det ses fra tabellen, at hvis for eksempel svineproduktionen omlægges til planteproduktion nitratbelastningen falde. Men selv planteproduktion, der er den mindst belastende opfylder ikke grænsen om 50 mg nitrat pr. liter i rodzonevandet. Derfor det nødvendigt at kombinere omlægning af produktionen med braklægning - dvs. udlægning landbrugsjord til ikke-landbrugsmæssige - for at kvælstoftabet kan reduceres et acceptabelt niveau.

Med henblik på at reducere overskudsproduktionen vegetabilske afgrøder i EU er der knyttet et tvunget braklægningskrav til produktionen af salgsafgrøder, såfremt disse skal kunne tildeles støtte (ha-præmier) over EU's landbrugspolitik. Tvungen braklægning kan enten gennemføres som brak i omdrift eller 5-årig »permanent« brak, og begge former kompenseres ved braklægningspræmier. brak i omdrift er braklægningskravet 12 pct. af arealet med støttede afgrøder, medens ved permanent brak er 15 pct.

Foruden den tvungne braklægning gives der under ledsageforanstaltningerne tilskud til 20-årig udtagning af agerjord. Ordningen gælderdog producenter i Særligt Følsomme Landbrugsområder (f.eks. vandindvindingsområder),og

---

3. Svineproducenternes afkast er i forhold til andre driftsformer svingende, hvorfor det høje afkast kan være udtryk for en risikopræmie. Ligeledes er mulighederne for at udvide svineproduktionen i visse områder begrænset af reglerne vedrørende udbringning af husdyrgødning. Kvægproducenternes jordrente er påvirket af begrænsningen antallet af producenter som en følge af mælkekvoten og den høje mælkepris. Hvis der bortses fra sådanne forhold og naturgivne variationer - burde driftsformernes jordrente ideelt set konvergere.

områder),ogkræver en særlig ansøgning. Den jord, som ønskes braklagt under denne ordning,skal udtagningen have været anvendttil landbrugsmæssige formål.I til tvungen braklægning, hvor der er lagt ganske omfattende restriktionerpå af brakarealerne, kan arealerunder 20-årige udtagning omdannes til søer, moser, skov, mv., ligesom det er tilladt, at lade heste og drøvtyggere pleje områderne ved afgræsning. Der må dog ikke vandes, gødskeseller bekæmpelsesmidler på arealerne, ligesom vegetationen ikke må udnyttesøkonomisk.

3. Arealanvendelse før EF-reformen

I tabel 2 er vist den gennemsnitlige jordrente hektar opgjort som summen af afkastet landbrugsdrift og afkastet på brak efter regulering. Det forudsættes, at udtaget jord skal kunne inddrages i produktionen påny. Det kræves, at den braklagte landbrugsjord udlægges vedvarende græs, som jordbehandles i et vist omfang. Udgiften hertil anslås til 400 kr. pr. hektar og kvælstofkoncentrationen er 25 mg pr. liter. De anførte jordrenter afspejler driftsformernes afkast (fra tabel 1) samt omkostningerne braklægning og tillige hvor stort et areal, der kan udlægges til landbrugsproduktion hensyntagen til, at grænseværdien kvælstofindholdet ikke overskrides. optimale arealanvendelse er en kombination kvægbrug og brak i forholdet 48 til 52 pct. Tabel 2 læses på den måde, at den mest hensigtsmæssige arealanvendelse i vandindvindingsområdet brak og landbrugsproduktion tionmed karakteristika som kvægproduktion, det vil sige, at fordelingen af afgrøderne og husdyrholdet er som gennemsnittet for de kvægproducenter, hvis regnskaber indgår i datamaterialet.

Bemærk at resultatet implicerer, at det økonomisk betragtet er uhensigtsmæssigt at opnå den nødvendige reduktion i kvælstofudledningen at omlægge til planteproduktion kombination med brak, selvom planteproduktionen en mindst miljøbelastende produktionsform. Når den optimale arealanvendelse af kvægproduktion i kombination braklægning, er det fordi det større afkast fra kvægproduktionen kan kompensere for, at denne produktionsform kræver mere braklægning end planteproduktion. Svineproduktion et væsentligt højere afkast end de to andre produktionsformer, men resultatet i tabel 2 afspejler, at svineproduktion kræver langt større braklægning end plante- og kvægproduktion. hvis vedligeholdelsesomkostningerne brakiagt jord sættes til nul, vil kvægproduktion givet et større afkast end svineproduktion.

4. EF-reformen og ledsageforanstaltningerne

De væsentlige ændringer af EF-reformen og ledsageforanstaltningerne med relevans for styring af arealanvendelsen er regler vedrørendefrivillig og overflytning af tvungen braklægning til særligt følsomme områder,samt til at udtage agerjord af produktion i særligt følsomme områder,herunder EFreformengiver for frivillig braklægningindenfor enkelte bedrift i forholdet 1 hektar reformafgrøde til 1 hektar brak - kaldet EU-brak i det følgende. Reformafgrøder er i Danmark typisk korn og raps, der oppebærer tilskud i forhold til arealet. Med EU landbrugspolitikkensnuværende har EU-brak en samfundsøkonomisk værdi på 2.200 kr. pr. hektar. I tabel 3 er anført det samledeafkast hektar, når EF-reformen inddragesi af arealanvendelsen i vandindvindingsområderne. Det er stadig optimaltat 48 pct. af arealet til kvægbrugog

brugogresten til brak. Men bemærk at afkasteter for alle produktionsformerne samt, at forskellen på afkastet mellem kvæg- og svineproduktion er mindsket. I forhold til tabel1 den afgørende forskel ved, at der forekommer et »afkast til brak«. Afkastet til brak er vist i tabellen, og angiver den samfundsmæssigeværdi at braklægge en hektar jord i et miljøfølsomt område. Denne værdi er bestemt af tre forhold: 1. udgiften til vedligehold,2. af støtte til braklagt landbrugsjordi (EU-brak) og 3. værdien af øget produktion med støtte i andre områder. Beregningen i tabel 3 tager således højde for, at det støtteberettigede areal i vandindvindingsområderindskrænkes reguleringen.⁴

Alternativt til EF-reformen kan ledsageforanstaltningerne,
er særligt rettet imod
natur- og miljøbeskyttelse, søges benyttet.

Med ledsageforanstaltningerne kan agerjord til 20 årig braklægning med en kompensation på 1.915 kr. pr. hektar. Ledsageforanstaltningerne særskilt fra den ordinære EU landbrugspolitik og udgiften deles ligeligt mellem Danmark og EU. Det samfundsmæssige afkast kan derfor sættes til 957 kr. pr. hektar.

I forhold til EU-brak er der den afgørende forskel ved ledsageforanstaltningernes udtagningsordning, der kan opnås støtte til hele det areal, der braklægges inden for vandindvindingsområdet med, at basisarealet for området kan øges med hele det tidligere reformafgrødeareal på de braklagte jorde. Arealafkastet, når ledsageforanstaltningerne i planlægningen, er vist i tabel 4. Heraf fremgår det, at den optimale arealanvendelse til en kombination af svineproduktion brak i forholdet 24 pct. til 76 pct.

---

4. Braklagt jord kan have en værdi andre steder i landet, fordi EU landbrugspolitikken indebærer en overgrænse på antallet af hektar, der er tilskudsberettigede. Det såkaldte basisareal er historisk bestemt og udgør omtrent 2.300.000 hektar. Der kan under den almindelige landbrugspolitik hojst udbetales støtte til dyrkning af reformafgrøder og til braklægning af landbrugsjord svarende til basisarealet. Implikationen er, at hvis det samlede støtteberettigede areal i \andindvindingsområderne efter regulering udgør mindre end det historisk bestemte støtteberettigede areal, kan stotteberettiget produktion eller hrak øges andre steder i landet. Der kan sa at sige »flyttes støtte ud af området«. Værdien af frigjort basisareal er skønsmæssigt sat til 2.000 kr. pr. hektar, og dette må anses for et mindsteskon.

Ved anvendelse af ledsageforanstaltningerne afkastet på braklagt jord stadig størst for kvægbrug, men sammenlignes tabel 3 og 4 ses det, at forskellen til svinebrug er indsnævret, er tilstrækkeligt til at ændre arealanvendelsen en kombination af svineproduktion braklægning. Dette skyldes, at der med ledsageforanstaltningerne opnås et særligt til udtagning af landbrugsjord (braklægning), såfremt denne tager hensyn til natur- og miljøbeskyttelse samtidig med, at den almindelige landbrugsstøtte som nævnt bevares, men bare i et andet område. Effekten heraf er, at braklægning får en højere værdi end før EF-reformen, og det styrker konkurrenceevnen de forurenende produktionsformer, netop kræver meget braklægning.

5. Konklusion

Regulering af landbrugets arealanvendelse er et effektivt styringsmiddel i forhold til miljøpolitiske Med de nuværende landbrugspolitiske ordninger kan en sådan re-

Litteratur

Den Europæiske Kommission. 1991. Direktiv Nr. L
375/1 af 12.12.1991 (91/676/EEC).

Frier, J.O. og J.R. Christensen. 1991. Kvælstof, fosfor organisk stof i jord- og vandmiljøet. Rapport konsensuskonference, Undervisningsministeriets København.

Schou, J.S. og H. Vetter. 1994. Regulering af areal-

gulering i høj grad tilrettelægges, således at en væsentlig del af omkostningerne ved reguleringen af transfereringer fra EU til Danmark. Denne udnyttelse af EU-politikken har væsentlig betydning for arealanvendelsen efter regulering. Som det er demonstreret, medfører reformen af EU's landbrugspolitik, at de miljøbelastende produktionsformers konkurrenceevne I eksemplet med vandindvindingsområder arealanvendelsen fra en kombination af kvægbrug og brak til en kombination af svinebrug - der er den mest forurenende produktionsform - og brak.

Det er vanskeligt at vurdere, om denne situation opretholdes på længere sigt. Der er dog indikationer på, at landbrugspolitikken i fremtiden ændres, så der er en bedre sammenhæng transfereringerne fra EU til de enkelte medlemslande og deres bidrag til landbrugspolitikkens I så fald kan dispositioner, der baserer sig på de nuværende ordninger vise sig at kræve nye tilpasninger.

anvendelsen i vandindvindingsområder. Rap-

port nr. 79, Statens Jordbrugsøkonomiske Institut,

SJI. 1993. Dansk landbrugs økonomi og fremtidsudsigter. for Landbrugsministeriet, Statens Institut, februar 1993, København.