1. Indledning

Finanspolitikkens konjunkturstabiliserende rolle er omdiskuteret blandt fagøkonomer og politikere. Jeg vil i dette indlæg koncentrere mig om en diskussion af muligheder og begrænsninger at føre en aktiv finanspolitik inden for rammerne af langsigtede målsætninger.

Det langsigtede mål for den økonomiske politik er at sikre den nuværende og fremtidige størst mulig indkomst og at opnå beskæftigelse.

For at opnå dette skal en række betingelser være opfyldt. Bl.a. skal den statslige gæld reduceres, renteniveauet skal være så lavt som muligt. En nedbringelse af gælden vil betyde, udgifterne til renter bringes ned. Dermed til et øget råderum for finanspolitikken, mulighederne for udvidelser af den offentlige service eller en nedsættelse af skattetrykket Sunde offentlige finanser er en forudsætning for at kunne føre aktiv stabiliseringspolitik. 1 viser de seneste skøn for udviklingen i de offentlige finanser sammen det forløb, der er forudsat i Finansredegørelse samt Maastricht kriteriet for udviklingen budgetunderskuddets størrelse.

---

Indlægget bygger på forfatterens foredrag i Nationaløkonomisk den 30. maj 1995.

Som det ses af figuren vil Danmark allerede år opfylde konvergenskravet, og der er mulighed for balance på de offentlige finanser i 1997. Finansredegørelsens mellemfristede kravforløb ligger nu til grund for Danmarks konvergensprogram til EU, og dermed er det mangeårige danske arbejde med mellemfristede bragt ind i en ny institutionel

Et lavt renteniveau har gunstig indflydelse på investeringsomfanget. Fastkurspolitikken er medvirkende til at dæmpe inflationsforventningerne har medvirket til både lavere inflation rente. En lav offentlig gæld bidrager til at øge tilliden til den danske økonomi og dermed til en lavere rente. Nedbringelse af statsgælden på længere sigt kræver, at der er overskud på de offentlige finanser over konjunkturcyklen. mener med andre ord, at der skal være overskud på den såkaldte strukturelle

Vi kan ikke opnå de langsigtede mål uden
at føre strukturpolitik. Her tænker jeg især på
arbejdsmarkedets funktionsmåde.

Den høje ledighed er en af de vigtigste rsager at vi har haft underskud på de offentlige i snart 10 år, og en stor del af ledigheden er strukturel. Arbejdsmarkedets strukturer har dermed afgørende indflydelse på kravene til finanspolitikken. Hvis den strukturelle ledighed er høj, øges kravene til finanspolitikken. vigtigste politisk-økonomiske der kan bidrage til at forbedre funktionsmåde, er arbejdsmarkedspolitikken, derfor, naturligt nok, står i centrum for bekæmpelsen af den strukturelle ledighed på længere sigt og dermed for finanspolitikken.

Udviklingen i den strukturelle ledighed skal følges tæt. Både for ledighedens skyld og for planlægningen af finanspolitikken. Imidlertid kapacitetgrænsen på arbejdsmarkedet direkte observeres. Normalt er kapacitetsbegrænsninger med prisstigninger, det er da også udviklingen i inflationen, er den vigtigste indikator for den strukturelle ledighed. Et hovedmål for den økonomiske politik bliver dermed at fastholde en lav inflationstakt, da dette er et symptom på, at der ikke er kapacitetsbegrænsninger på arbejdsmarkedet.

Der er ikke nogen gevinster ved at tillade et højere inflationsniveau. Derimod forbedres stabiliteten i økonomien, og den økonomiske politik bliver mere troværdig, hvis inflationsniveauet lavt. Derfor er en lav prisstigningstakt restriktion for den økonomiske politik i Danmark både på kort og langt sigt.

Et karakteristisk træk ved de vestlige økonomier, har klaret sig bedst, f.esk. Tyskland, at deres inflation har været mindre end gennemsnittet for de vestlige lande. Kombinationen lav inflation og en stærk valutakurs en lav rente og stabilitet. Inflationsmålsætningen gjort konkret i konvergensprogrammet, figur 2

2. Finanspolitikkens konjunkturstabiliserende rolle.

På kort sigt vil der være konjunktursvingninger økonomien. Den sidste recession var for lang og dyb. Det er min opfattelse, at kraftige er ødelæggende for økonomien, og derfor skal de så vidt muligt undgås. Under den sidste konjunkturtilbagegang vi set, hvordan ledigheden koncentreres de svageste grupper. Der er næppe tvivl om, at jo længere man går arbejdsløs, des sværere er det at komme i arbejde igen. Dermed den høje ledighed i højere grad strukturel. Med andre ord kan kraftige konjunkturtilbageslag en varig negativ effekt på ledigheden og bør derfor undgås.

Derfor har finanspolitikken ikke kun en
konsoliderende funktion, den kan også bidragetil

getiljævnere konjunkturforløb og dermed til bedre strukturer. En stor del af finanspolitikkensstabiliserende er indbygget i det økonomiske system gennem de automatiske stabilisatorer.

I foråret 1993 stod vi i en situation, hvor konjunkturtilbagegangen havde varet så længe været så dyb, at der var behov for en lempelse af den økonomiske politik. Tilliden til vækst og fremgang var væk. Lempelsen blev foretaget dels ved at lette kreditforholdene, også ved at lempe finanspolitikken. Sammen med rentefaldet i 1993 var lempelsen hovedårsagen til, at den økonomiske udvikling i efteråret 1993 med stor styrke. Fremgangen er fortsat siden da.

Når der er underskud på de offentlige finanser, det klart, at penge- og kreditpolitiske er at foretrække, når der er behov at stimulere og plads til det. Det er på den anden side klart, at mulighedsområdet for pengepolitiske lempelser er begrænset, fordi den vigtigste opgave for pengepolitikken i Danmark er at sikre en stabil kronekurs.

Fra 1994 har konjunkturopgangen i høj grad været selvbærende, hvilket betyder, at det vigtigste mål for finanspolitikken nu er at sikre balanceret og vedvarende opsving og at opnå et overskud på statsfinanserne, der kan reducere den statslige gæld.

Nu er opsvinget i god gænge, og finanspolitikken i 1995 som led i den mellemfristede om at fjerne underskuddet reducere gælden - men i særdeleshed for at sikre opsvingets stabilitet uden inflation. I 1996 planlægges yderligere stramninger led i samme strategi.

Finanspolitiske stramninger er langt at foretrække kredit- eller pengepolitiske stramninger. Det skyldes, at en kombination af finanspolitiske stramninger og pengepolitiske før eller siden vil medføre et overskud på de offentlige finanser, der vil sikre, den danske statsgæld nedbringes. I modsætning står den økonomiske politik, der især blev ført i andre europæiske lande i 80'erne, man strammede pengepolitikken i opgangsperioder lempede finanspolitikken i nedgangstider. Resultatet af denne politik blev en voksende statsgæld, der har betydet, at det finanspolitiske råderum er begrænset i de fleste lande. Den voksende statsgæld har også presset renten op. I Danmark er problemet så udtalt, hvilket skyldes, at finanspolitikken strammet under den sidste højkonjunktur i 80'erne.

Den danske finanspolitik er alt i alt rettet ind efter mellemfristet konsolidering og som bagstopper for inflationsudviklingen. Inflationen vigtig, fordi det er en god indikator for konjunktursvingningernes styrke. Samtidig viser inflationen om udviklingstendenserne på arbejdsmarkedet er konjunkturbetingede eller strukturelle.

3. Hvordan styres finanspolitikken?

En meget vigtig brik i anvendelsen af finanspolitikken konjunkturstabiliserende instrument analysen af økonomiens placering i konjunkturcyklen. På dette område er vi bedre end for 20 år siden. Vi har efterhånden ganske lang tradition for mellemfristede jf. Finansredegørelserne. Fremskrivningernes formål er at afklare økonomiens placering set i en mere langsigtet samtidigt med, at mellemfristede og den økonomiske politik bindes sammen. Fremskrivningerne revideres årligt, men igennem året sker der en tæt opfølgning om udviklingen og den økonomiske følger sporet, jf. konjunkturoversigterne Økonomiministeriet og budgetoversigterne Finansministeriet. Jeg kan også at alle nye konjunkturindikatorer bliver holdt nøje op imod det forventede.

Det, vi har set igennem de sidste to år, er en

svagt stigende inflation. Det tyder på, at vi er i gang med at reducere den overskydende kapacitetpå og i virksomhederne. Det var faktisk også meningen. De indtrufne stigninger i inflationen er ikke af en alarmerendestørrelse der er tegn på en stabiliseringpænt for målintervallet på 2-3 pct. Men kommer inflationen herover, er det naturligvistegn at kapacitetsgrænsen er ved at blive overskredet. I så fald er regeringen klar til at stramme yderligere. Inflationen skal holdesig for målsætningerne.

Inflationspres kommer nogle gange med forsinkelse i forhold til presset på arbejdsmarkedet. følger vi også udviklingen på de enkelte områder af arbejdsmarkedet tæt.

Om udviklingen på valutamarkederne vil jeg gøre den bemærkning, at regeringen hilste stigningen i kronens effektive kurs velkommen. kom på et godt tidspunkt. Den holder importerede inflation nede. Den tager toppen af en kraftig fremgang i indtjening og beskæftigelse i visse pressektorer, der ellers havde fået større lønstigninger. Og den understøtter lav rente. Med Danmark som lavinflationsland vi vænne os til en stigende effektiv valutakurs. Det giver os fordele, som ikke skal overspilles af kortsigtede konkurrenceevne-argumenter.

Finanseffekten er et mål for diskretionære finanspolitiske ændringers påvirkning afvæksten realt BNP. For alle finanspolitiske indgreb finanseffekten og den indgår direkte de politiske forhandlinger om finansloven. ven.De seneste beregninger viser, at finanseffekten 0,7 pct. af BNP i 1994, og bliver - 0.3 pct. af BNP i 1995.1 1996 er finanspolitikken planlægning, og der sigtes på stramninger, påvirker aktiviteten med mindst -0,5 pct. af BNP. Sammenlignet med indgrebene midten af 80'erne er finanseffekten i 1995-96 af beskeden størrelse, jf. tabel 1.

Det afspejler det for første, at konjunkturtilbagegangen så dyb i 1993, at en væsentlig af ledigheden måtte anses for at være konjunkturbestemt. Dette output gap skønnes ikke at være lukket i hverken 1995 eller 1996. For det andet var der dengang et meget stort underskud på de offentlige finanser. For det tredje var der dengang underskud på betalingsbalancens poster. Alle tre forhold at kravene til diskretionære stramninger er mindre i dag end i 80'erne.

De direkte provenuændringer viser de diskretionære i de samlede udgifts- og indtægtsposter som følge af finanspolitiske beslutninger, med udgangspunkt i finanseffektens for en neutral finanspolitik. det ses af tabel 1 har der op gennem været en tendens til hovedsageligt at gennemføre stramninger via skatteskruen.

Finanseffektmålet er et af de bedste redskaber at belyse ændringer i finanspolitikken, mindre velegnet til at beregne om niveauet for finanspolitikken er slapt eller stramt. Det viser kun førsteårseffekten af et indgreb. Endvidere er modelberegningen af BNP-virkningen af et indgreb afhængig af den anvendte models kvaliteter.

Udviklingen i det strukturelle budgetunderskud en anden vigtig indikator for finanspolitikken fokus på det mellemlange sigt. Den strukturelle budgetsaldo er et mål for balancen på de offentlige finanser korrigeret for konjunkturudviklingens betydning og udtrykker stillingen på de offentlige finanser en normal konjunktursituation. Det mellemfristede mål for finanspolitikken er at bringe den strukturelle budgetsaldo i overskud. 1996 skønnes underskuddet på den strukturelle saldo at blive godt 1/2 pct. af BNP.

Den strukturelle saldo er normalt bestemt
af fire forhold: For det første er niveauet for

den strukturelle saldo direkte afhængig af størrelsenaf strukturelle ledighed. Årsagen er, at en højere strukrurledighed betyder et lavere strukturelt niveau for de offentlige indtægter og et højere niveau for udgifterne. For det andetafhænger for den strukturelle budgetsaldo af diskretionære ændringer i finanspolitikken.For tredje afhænger den strukturelle budgetsaldo af ændringer i rentebetalingerneog Endelig afhængerniveauet den strukturelle budgetsaldoi enkelt år af engangsforbedringer fra fx. salg af statslige aktiver. Derfor er den strukturelle saldo mindre velegnet til at belyse det underliggende niveau for de offentlige finanseri enkelt år. Begrebet kommer bedre til sin ret over en længere årrække.

Det var hovedsageligt et højere renteniveau, i årene 1979-82 bidrog til statsfinansernes I perioden 1983-86 var det kraftige rentefald medvirkende til en forbedring de offentlige finanser, ligesom der kom meget store bidrag fra finanspolitikken. I perioden vil den strukturelle saldo blive forværret pga. de midlertidige finanspolitiske lempelser i 1993 og 94.

4. Traditionelle problemer ved at forsøge sig med en aktiv finanspolitik

Siden 1979 har finanspolitikken generelt været Den generelle tendens denstil konjunkturmodløbende politik dækker over en række beslutninger om den økonomiske der har været mere eller mindre heldige. Blandt de mere vellykkede politiske tiltag kan nævnes:

- Reallønstilpasning 1979-81. En kombination devalueringer, indkomstpolitik og skattestigninger skabte et stort fald i reallønnen, skabte en konkurrenceevneforbedring. blev der senere i høj grad nydt godt af.

-Finanspolitiske stramninger 1983-84. Stramningerne blev introduceret med henblik på at reducere underskuddet på de offentlige finanser og forbedre betalingsbalancen. Sammen indførelse af fastkurspolitikken og annullering af dyrtidsreguleringen betød de finanspolitiske en kraftig reduktion af inflationen.

—I 1986 blev finanspolitikken strammet
igen. Stramningerne havde til hensigt at forbedre

-I 1993 blev en finanspolitisk lempelse annonceret for 1994, og de gennemførte stimulanser medvirkende til, at det nuværende omsider kom i gang efter mere end 7 års lavkonjunktur. Vismændene skriver i deres at lempelsen var »en væsentlig bag det igangværende opsving.

Der har selvfølgelig også været perioder
med mindre heldig finanspolitik:

- Realrenteafgiften i 1983-84 kom for sent i betragtning af det store budgetunderskud og det høje renteniveau. Indtil 1983 var det som bekendt skattefrit at placere midler i private pensionsfonde.

- De kreditmæssige stramninger, der blev foretaget i 1986 (under navnet kartoffelkuren), og skattereformen fra samme år, der reducerede af rentefradraget, kom for sent ift. konjunkturcyklen.

- Den fiskale stimulans i 1993 og 94 kom
muligvis et 1/2 år for sent, og burde istedet
være foretaget i 1992 og 93.

På trods af disse fejltagelser, der hovedsageligtgår tidspunktet for det enkelte indgreb,er opnået gode resultater i den økonomiskepolitik. de mere positive resultaterkan at de offentlige finansers strukturelle stilling er sundere end tidligere og

end i andre lande. Den private sektor har et strukturelt opsparingsoverskud, der i fremtidengør lettere at fastholde overskuddet på betalingsbalancen. Vi har formået at fastholde en stabil valutakurs, hvilket har nedsat inflationsforventningerneog renteniveauet betydeligt. Endelig er vi inde i en periode, hvor prisstigningstakten er begrænset.

Som det fremgår, har der været episoder med mindre heldig finanspolitik. Der er sikkert der ikke er overraskede over denne på succes. Traditionelt har der været omfattende kritik af ethvert forsøg på at føre aktiv finanspolitik. Hovedindvendingen selvfølgelig, at en aktiv finanspolitik kun har effekt på efterspørgslen på kort sigt. Dette er dog ikke en anke mod konjunktur stabiliserende men i højere grad en erkendelse at det er nødvendigt at tilrettelægge efter andre kriterier end de efterspørgselsmæssige på længere sigt. Som det fremgår af ovenstående analyse, rammer sådan kritik ikke regeringens finanspolitik, der foreligger klare mellemsigtede mål for finanspolitikken.

Det andet hyppigt fremførte argument mod at føre konjunkturstabiliserende finanspolitik er, at det er vanskeligt at styre den finanspolitiske eller lempelse, så den præcist kommer på det rigtige tidspunkt ift. konjunkturudviklingen. er med andre ord timingen finanspolitikken, der er vanskelig. Det beror på den forsinkelse der er mellem tidspunktet et konjunkturmæssigt behov for f.eks. en stramning og tidspunktet for virkningen det finanspolitiske indgreb. Denne forsinkelse deles op i en række årsager.

For det første er der tale om en informationsmæssig Denne effekt beror på, at det tager tid at indsamle og bearbejde økonomisk statistik. Fx. går der omkring et halvt år fra et kvartal er gået, til vi har information den underliggende inflationsudvikling. forvejen vil alene oplysningen om voksende underliggende inflation være et tegn på, at et indgreb kommer for sent. Denne forsinkelse afhjælpes ved at analysere information, beskriver den strukturelle udvikling på arbejdsmarkedet. På denne måde vil et indgreb kunne planlægges, blive vedtaget getog få effekt på arbejdsmarkedet, inden inflationen at vokse.

For det andet er der en vis forsinkelse fra, at beslutningstagerne opdager et behov for en finanspolitisk stramning til, at der rent faktisk bliver vedtaget en lov. Derfor er det nødvendigt være på forkant med udviklingen og fremadskuende.

For det tredje er der en vis forsinkelse fra, at en lov om stramninger bliver vedtaget til, at den påvirker adfærden i den private sektor. Denne type forsinkelse er ikke til at undgå, men forsinkelsen er sandsynligvis mindre ved finanspolitiske indgreb, fordi finanspolitikken direkte påvirker efterspørgslen. Et eksempel på et finanspolitisk indgreb, der havde en hurtig virkning, er udvidelsen af tilskuddet reparation og vedligeholdelse, der blev annonceret i maj 1993, indført i januar 1994 og som hurtigt fik aktiviteten i bygge- og anlægssektoren til at vokse i 1994. Det sikrede, kapacitetsudnyttelsen i denne branche voksede fra et meget lavt niveau. Tilskuddet er iøvrigt afskaffet i dag og kan således ikke skabe flaskehalsproblemer i bygge- og anlægserhvervet.

For det fjerde er det til tider vanskeligt at få implementeret den politik, der rent faktisk bliver Det kan skyldes, at en del af et udgiftsområde ligger uden for regeringens kontrol. F.eks. er det kommunale anlægsprogram direkte under regeringens indflydelse. form for problemer forsøger regeringen undgå ved at indgå aftaler med de øvrige politisk-økonomiske aktører.

Annonceringseffekter kan reducere problemet at time de finanspolitiske indgreb rigtigt. En del af konjunkturopgangen i efteråret skyldes således annonceringen af lempelserne på Finanslov 94 præsenteret i foråret

Endvidere er problemer omkring styringen af de offentlige finanser nok mindre i Danmark i andre lande. Således har OECD placeret Danmark som et af de lande, der har den bedste budgetprocedure i EU.

Et andet aspekt ved tilrettelæggelsen af finanspolitikken,som betydning for økonomiensfunktionsmåde, sammensætningen af de offentlige udgifter og indtægter. Dette

aspekt af den økonomiske politik betegnes oftesom af finanspolitikken. Hermed menes, om de offentlige udgifter er sammensatmed og om de offentlige indtægteri mulig omfang virker forvridende.

Ved tilrettelæggelsen af de finanspolitiske lempelser i 1993 og 94 blev der taget hensyn til kvalitetsaspektet af finanspolitikken. En væsentlig del af den midlertidige lempelse i 1994 var skattereformen. Lempelsen opstod som følge af nedsættelsen af skattesatserne, der delvist blev opvejet af en udvidelse af skattebasen.

Også fremover vil finanspolitikken blive tilrettelagt, så det sikres, at fordelingen af de offentlige udgifter og indtægter skubbes mod områder med perspektiv i. Et eksempel er arbejdsmarkedsreformen, i højere grad end tidligere aktiverer folk, i stedet for at holde dem hen i passiv forsørgelse. Ligeledes har uddannelsesområdet høj prioritet i de kommende idet offentlige udgifter på dette område har investeringskarakter.

På indtægtsiden vil stramningerne i de næste ske ved den videre indfasning af skattereformen, de grønne afgifter vil få større betydning. Derved mindskes de forvridende effekter af indtægterne i takt med stramningerne.

5. Konklusion

Det er ikke uden problemer at føre en aktiv finanspolitik. det fører til endnu større problemer lade være. Det er derfor min faste overbevisning, at vi kan og skal forsøge at føre en stabiliserende finanspolitik, samtidig med, at vi fastholder en klar linie, der stiler mod overskud og nedbringelse af den offentlige gæld.

En sådan aktiv politik fører altid til diskussioner, det er ansvarligt at lempe i lavkonjunkturer. vi ved heller aldrig med sikkerhed, tilbageslag er midlertidigt konjunkturbetingede varige strukturelle forandringer, kræver større tilbageholdenhed.

Min hovedpointe er imidlertid, at det i alle tilfælde skaber betydelige problemer at fejlvurdere Det er også en fejl, hvis der sættes for sent ind for at bremse midlertidige

Der er derfor ingen alternativer til grundige
af den økonomiske udvikling
en dosis politisk beslutningskraft.

Når der er brug for at lempe, er det afgørende, lempelserne er tilrettelagt omhyggeligt målrettet med henblik på samtidigt at opnå strukturelle forbedringer. Det synes jeg faktisk vi gjorde i 1993.

Endelig vil jeg fremhæve, at alternativerne til at lempe finanspolitikken i lavkonjunkturer let kan være værre. Det er slående, så mange der efter de 7 års lavkonjunktur fra 1986 til 1993 nærmest grundlæggende mistede tiltroen til, at beskæftigelsen kunne stige igen. Lange tilbageslag kan føre til stemningsbølger omkring på ledigheden og en flirten med mirakelkure, som jeg er sikker på, langt de fleste økonomer vil give mig medhold i, bør undgås.