Udvalgets virke

Daværende boligminister Thor Pedersen vitaminiserede boligpolitiske debat og det boligøkonomiske ved at nedsætte med professorerne Ellen P. C. Matthiessen og som formand Ølgaard den 17. februar 1987.

6 1/2 år efter afsluttede udvalget arbejdet med sin tredje betænkning, der endnu en gang bar den ydmyge undertekst: »et debatoplæg«. Debatten var vakt, og den fik urimeligt ofte et politisk eller polemisk indhold, uden megen respekt for den solide dokumentation og analytiske der præger betænkningerne.

Debatten blev flittigt styrket af udvalget og ikke mindst af dets formand i en lang række fora. Både første og anden betænkning blev fulgt af en høring. Enkelte faglige biprodukter fremkom også fra udvalget, jfr. (Ellen Andersen 1989) og (Ellen Andersen 1994). Udvalgets har inspireret til mange såvel faglige som debatprægede mod- og medindlæg.

Nægtes kan det dog ikke, at debattrykket gradvist aftog. Boligministre udskiftes undertiden end sagkyndige udvalgsarbejder frcmtrylles. Den aftagende politiske bevågenhed over for udvalgets virke kan måske ses ved, at emnerne for udvalgets to sidste rapporter rummede - så absolut relativt set mindre politisk sprængstof. Men udvalget heldigvis ikke stoppet.

Det kunne frygtes, at et sagkyndigt udvalgs kunne bremse »nødvendige« politiske tiltag. Denne undskyldning blev vist ikke anvendt. På den anden side blev udvalgets ikke præget af afgørende ændringer af den boligpolitik, som udvalgets ressortministerium, boligministeriet, forestår. Derimod førte periodens svage økonomiske udvikling, økonomiske politik og især skattepolitik markante ændringer i vilkårene på boligmarkedet for omkring 2/3 af befolkningen. problemer falder åbenbart kun i begrænset inden for boligministeriets resort og blev kun forholdsvis sporadisk berørt af udvalget dets tredie betænkning.

Udvalgets kvalificerede økonomiske analyser boligområdet er en sjældenhed i Danmark. skal heller ikke skjules, at udvalget i mange henseender har været en ø i havet. Kun sjældent foretager eller bidrager ekstern økonomisk sagkundskab til udvalgsarbejder for centraladministrationen. Kvaliteten af Ølgaard-udvalgets og den stærke gennemarbejdning ellers klart kunne inspirere hertil. Udvalget har modtaget sekretariatsbistand boligministeriet (under ledelse af (nu) direktør Rud Werborg) i et nok frugtbart samarbejde, ingen formulering kan mistænkes for at være undsluppet udvalgets overvågenhed.

Indholdet af de tre rapporter - uretfærdigt kort

Udvalgets første betænkning fra 1988: »Boligmarkedet og boligpolitikken - et debatoplæg« tre nøgleord: boligmætning, boliglotteri og svanehalse.

Det første opus indledes med forbilledligt at anvende centrale talserier til at belyse befolkningens og boligdelmarkederne. af boligfrekvenser føres over i beregning af den potentielle boligefterspørgsel til år 2025 - og til boligmætningssynsvinkelen.

Den omfattende og dog korte gennemgang af de relevante regler for skat, finansiering samt pris- og lejefastsættelse udtrykker i sig selv boligmarkedets blanding af markedsøkonomiog planøkonomi, men bærer også

kimen til en mistanke om, at udvalget startede »forfra« i deres analyse. 1 de følgende »boligpolitiskeproblemstillinger«, mekanismer på boligmarkedet« og »den problematiskeboligpolitik« grundlæggendeøkonomiske af en stor del både permanente og da aktuelle problemer på boligområdet.Det i de kapitler boliglotteriet og svanehalsene fremstår. Det afsluttende »Udvalgetsforslag ændringer i boligpolitikken« tages op nedenfor.

Udvalgets anden betænkning fra 1990: »Boligmasse og boligkvalitet - et debatoplæg« ret snævert centreret om boligernes kvalitet, nedslidning og forældelse, installationsmangler vedligeholdelse. Rapporten har næsten et grundforskningspræg, og dens resultater har blivende værdi. Det afsluttende dog på punkter noget løsrevet.

Udvalget fortsætter i sin tredie betænkning fra 1993: »Boligmætning og huslejespænd - et debatoplæg« den mere tekniske linie Den indledes kort med boligmodelprægede kommentarer tidsserier om boligdækning og husleje siden århundredeskiftet. I betænkningens hovedanalyse genoptages og uddybes demografiske boligprognose fra første betænkning, hvor boligbehov, boligmætning, potentiel boligefterspørgse! og boligdækning er nøgleordene, og hvor analysen tilføjes en regional dimension. Alt i udvalgets analyser peger mod, at boligmætningen er en realitet, og mætningstendenserne ses udstrakt på markedet. om udvalget ikke kan beskyldes for at overspille sin argumentation på det punkt, efterlader det ingen begrundelser for længere at støtte nybyggeri.

1 tredie betænknings anden hovedanalyse vises påny huslejestruktur og huslejespænd samt variansen og udviklingen heri. De gældende har høj forklaringsværdi i dette Emnet for det afsluttende kapitel: mobiliteten på boligmarkedet, skulle måske oprindelig have båret betænkning frem, men desværre spores især her træthedstegn hos udvalget.

Spor efter trilogien i boligpolitiske beslutninger?

Forslagene fra den første betænkning var
opsummeret:

- nedbring huslejespændene (læs: sæt huslejerne
imellem de allerede opførte lejligheder

- frigiv huslejerne i fremtidigt privat udlejningsbyggeri
beting en sådan frigivelse af
tvungen finansiering med indekslån

satsen 2 1/2 % i lejeværdi for egen bolig
skulle fordobles over 5 år

- mulighederne for at skærpe beskatningen reale kapitalgevinster på ejerboliger skulle indgå i forhandlinger om en samlet boligpolitisk

- dokumenterede vedligeholdelsesudgifter
i ejerboliger skulle gøres fradragsberettigede

- IS-lån skulle i indeksfinansieringen af
støttet boligbyggeri erstattes med I E-lån, og
den uigennemskuelige støtteform skulle forenkles

i i ¦ r .1 ¦ i ¦ i' ' ••'
skulle forblive i sektoren
- det støttede boligbyggeris omfang blev
anset for at være et politisk spørgsmål, men
det ansås for vanskeligt at opretholde et nvbyggeri
størrelsesordenen 25.000 boliger
årligt

- overgangsordninger 0.1. måtte sikre gradvise

Det må noteres, at økonomiske argumenter ikke altid var bærende for indholdet af disse forslag, der heller ikke altid havde sammenhæng analyserne i betænkningens første 7 kapitler. Det er også nemt at notere, at en række forslag ikke er blevet søgt realiseret overhovedet, og at postulere, at nogle forslag - sænket nybyggeri og vedligeholdelsestilskud (i stedet for fradrag) - nok var blevet gennemført alle tilfælde.

Et enkelt forslag synes direkte fulgt. Faktisk der etableret mulighed for at fastsætte huslejerne i nybyggede private lejeboliger uden hensyn til det lejedes værdi, hvis der finansieres 50 årige I-lån (I 44 obligationer) realkredit. Ud over det pudsige i at etablere finansieringstvang måtte det noteres, at en sådan investering ville være urentabel (Lunde, 1989), og bedømt efter obligationsmængden disse serier har relativt få investorer sig selv tab derved.

Omvendt er der også handlet diamentralt modsat udvalgets forslag. Fremfor ganske marginalt at stramme tilbagebetalingen af lån igennem huslejen, blev IS-lånenes løbetid nær

fordoblet i 1989, for at boligministeriet kunne spare penge ved at udskyde støttebetalingen og alligevel opretholde et vist støttet boligbyggeri.Ved lejlighed blev forbindelsen mellem finansieringen og lejefastsættelsen i almennyttigt nybyggeri reelt afbrudt. Statsgældspolitikkenover konto bestod altså i en markant udskydelse af fremtidigelåns og en markant forøgetrisiko staten som låntager.

Udvalgets forslag til hårdere beskatning af ejerboligerne vakte megen modstand. Set i lyset prisfaldet - og stærke reale prisfald - der skete siden udvalgets første betænkning, må det noteres, at sådanne ændringer ville have forstærket krisen på ejerboligmarkedet og øget antallet af tvangsauktioner.

Udvalget har i sine senere betænkninger været mere tilbageholdende med at stille forslag. faktisk foreslår udvalget, at Københavns (og andre kommuner) afstår deres boligejendomme, således som staten nu (med forkøbsret for beboerne) overtager Københavns Udvalget pegede også på de særlige huslejefordele, lejerne opnår ejendomme, hvor der også er erhvervslejemål.

Det ville naturligvis være uretfærdigt at bedømme udvalgets arbejde ud fra, om dets forslag faktisk vinder politisk fremme. Udvalgets lå på den analytiske front! Det er da også vurderingen her, at udvalgets væsentligste spor i den bolig- og samfundsøkonomiske netop var analytisk, nemlig dokumentationen af det mættede boligmarked.

Bemærkninger til udvalgets hovedresultater

Ved igennem mætningsanalysen at dokumentere, der er »boliger nok«, viser udvalget at en eventuel fremtidig forøgelse af boligforbruget må ske som erstatningsbyggeri boliger i den nuværende boligmasse og ved at forbedre de eksisterende boliger. Kun et opsving i fødslerne eller øgede nettoindvandringer ændre det billede.

Som bemærket måtte det på den baggrund allerede efter udvalgets første betænkning være at begrunde et fortsat direkte støttet boligbyggeri. Dette »klarede« et embedsmandsudvalg mandsudvalgdog i 1989 ved at omberegne 01gaard-udvalgets boligefterspørgsel. tillagde en »boligreserve« 40.000 boliger til den nødvendige bestand, dvs at boligerne skulle stå tomme imellem beboernes ind- og udflytning, og de tillagte yderligere 40.000 boliger til samboende to boliger, hvorefter prognose-kvoterne de følgende års støttede boligbyggeri kunne opjusteres passende (Boligministeriet m.fl. 1989). En sådan boligreserve må enten bestå af tomme boliger og så er det samfundsøkonomisk eller også må boligerne beboede - og så er det jo blot en urealistisk af boligbyggeriet. Lige så fantasifuld forekom opfindelsen af ekstra boliger samboende i en tid, hvor boligforbruget under fordyrelse bl.a. gennem reduceret og stigende realrente.¹

Ølgaard-udvalget var utilbøjelig til selv at drage de fulde konsekvenser af sin boligmætningsanalyse. peger gentagne gange på, at aktiviteten i byggevirksomheden må omlægges nybyggeri og til forbedringer og (ekstra) af boligbestanden. Derved udvalget, at når det generelt ikke er rentabelt at bygge boliger, er det heller ikke rentabelt at forbedre boligejendomme op imod nybyggekvalitet. Det er ren populisme da at begrunde subsidier til boligforbedringsformål, når de ikke kan begrundes til nybyggeri. Er det bedst at forbedre dårlige boliger eller at udskifte boliger med nye?

Ølgaard-udvalget har også stedse undladt
at kombinere sine overvejelser om boligmætningmed
forslag til afvikling af boligsubsidier,hvad

---

1. Det pågældende embedsmandsudvalg var samfundsøkonomisk dyrt bekendtskab. Det samme udvalg havde fundet, at i 1990'erne ville boligministeriets i faste priser blive fordoblede. For at modvirke dette fremlagde udvalget et forslag til »offentlige besparelser ved forlængede indekslån«. omdøbe en sænkning af ydelsen på et lån til en besparelse er i sig selv odiøst, når den udskudte skal forrentes. Men ydermere forslaget på det matematiske falsum, at kursen på obligationer skulle være uafhængig af deres løbetid. - Beklageligvis blev et sådant forslag til lov ved forlængelsen af løbetiden for IS-lån til støttet boliebvmzeri efter ca. 1990.

sidier,hvadenten disse forslag angår en hårdereejerboligbeskatning lejeforhøjelser ved udligning af huslejespænd. Enhver fordyrelseaf må uanset boligform presse mod reduceret boligefterspørgsel, og det vil forstærke tendensen til boligmætning. Den ene mulighed er, at boligefterspørgerne »klumper sig sammen« i færre husstande, så boligdækningsgraden øges op imod en total mætning. Ved den anden mulighed er boligmætningenindtrådt, da vil lavere boligsubsidieralene igennem som lavere huslejeindtægterfor og lavere ejerboligpriser,da boliger i længden er en privatøkonomiskumulighed.

Ølgaard-udvalgets andet sæt hovedresultater omkring huslejestrukturerne. Dokumentationen vel gennemført, men resultarerne præg al el »ucja Vue«, Resultat - ne af maksimale huslejer og andre huslejebestemmelser været analyseret så ofte herhjemme i udlandet, at problemerne på boligmarkedet for tit og fejlagtigt er sat lig med huslejereguleringsproblemer.

Udvalget har karakteriseret de rgangsbestemte som hovedproblemet på udlejningsmarkedet. Det kan imidlertid ikke være rigtigt at se væk fra det huslejeniveau, som spændene udspreder sig ved. Fordelingsproblemerne boligmarkedet er knyttet ti! de vidt forskellige boligomkostninger for boliger af- for efterspørgerne - helt ens kvalitet, uanset og boligkarakteristika, hvorfor huslejeniveau og -struktur må indgå i analysen.

Overraskende forekommer udvalgets standpunkt, »at målsætningen jo ikke er at overlade huslejefastsættelsen til markedskræfterne«. er svært at se, hvorledes huslejerne ellers skulle afspejle boligernes kvalitetsforskelle. ønskes huslejerne lagt under det markedsprisniveau, kunne der anvendes andre støtteformer end maksimalpriser. En frigivelse af huslejerne ville langt fra kunne bringe disse op på et niveau, hvor nybyggeri ville være rentabelt. er i forhold til den situation mættet som følge af boligforbrugets over et halvt århundrede.

Ølgaard-udvalgets måske mest blivende resultater ligger omkring de grundige statistiske af ejendommenes levetid. Det vil blive husket og anvendt som beregningsforudsætninger, praktisk talt ingen boliger under 40 år nedlægges, at der årligt nedlægges 1 promille årgangen af boliger mellem 40 og 80 år, og at der årligt nedlægges 2 procent af rgangen boliger mellem 80 og 120 år.

Analysen af de historisk forekomne levetider interessant, men til prognoseformål kræver de heroiske forudsætninger om (a) kvaliteten og holdbarheden af de sidste 80 års og af fremtidigt byggeri, (b) udviklingen i den fremtidige byggeteknologi i bredeste forstand, (c) den fremtidige boligpolitik, (d) rentabliteten vedligeholdelse, (e) den totale fremtidige udvikling. Udvalget opmærksomme herpå og bemærker om boligkvaliteten, at »På dette punkt har udvalget tiden fået stadig mere information mere pessimistisk syn på kvalitetsudviklingen i efterkrigstidens nybyggeri.«

For så vidt interessant, om årtiers produktivitetsstigninger eller mindre blot er udtryk kvalitetsforringelser, og om dette kan »redde« byggevirksomhedernes aktivitet?

Som led i levetids- eller overlevelsesmodellerne udvalget med kapitalteoriens årgangs- og alderseffekter. Netop det forhold afslører et missing-link mellem makro-økonomer den finansielle teori. Intet er mere naturligt at sammenfatte tidsprofiler (cash flow) i en nutidsværdi. Den sprogligt spændende Olsen-effekt« udtrykker blot det velkendte, at kapitalværdien af en række givne betalinger falder, jo færre betalingerne er.

Udvalget kapitaliserer dog gerne i det tilfælde, offentlige subsidier til afhjælpning af kvalitetsmangler i ejerboliger bliver overvæltet højere salgspriser (2. betænkning side 67). De har derimod ikke anført ved subsidiering forbedringer af lejerboliger, at lejernes fordele af kvalitetsforbedringer må blive kapitaliseret som øget boligbehovstilfredsstillelse boligperioden, mens betalte kvalitetsforbedringer af lejeboliger kapitaliseres ejendomsejer.

En væsentlig undladelsessynd

En hovedanke imod analyserne i de tre betænkningermå
blive, at der ikke konsekventanlægges

kventanlæggesen investerings-angrebsvinkel. Tidligere har udvalgets medlemmer boltret sig i stock-flow-sammenhænge. Men i betænkningernemangler til kapitalværdier (ejendomsværdier) og i udstrakt grad til disses finansiering med egenkapital hhv. fremmedkapital.Inddragelse at investering sker under risiko, kunne have bragt interessante analyser frem. Således indeholder en kalkulationsrente et risikotillæg, der nodvendigvis bringer denne op over den lange obligationsrente uanset ejendommensejerforhold.

Anlæggelse af en investeringssynsvinkel ville have givet en anderledes stringent analyse huslejereglernes betydning for lejeboligog udlejningsejendomsmarkederne i den sidste betænknings kapitel 8. Blot et eksempel: huslejen for almennyttige boliger indgår intet afkast af egenkapitalen, en klar fordel for lejer. Hvordan bør det forklares? Det er jo dermed huslejesænkning, der tilsyneladende »betales« af den almennyttige udlejer, men som reelt en gang for alle er betalt af den stat, som gennem støtteordninger har sikret opførelsen, at selskabet selv har investeret en krone. Så betyder det mindre, om den uforrentede er værdiløs og i øvrigt heller må realiseres ved salg.

Fraværet af en investeringssynsvinkel præger det afsluttende kapitel 9. Egenkapitalen ejerboliger overses helt i bemærkningerne en skattereforms betydning for ejerboligmarkedet. menes, at »Spørgsmålet om beskatning af renteudgifterne er især af betydning ejere af egen bolig med en betydelig nettogæld«. Hvis man placerer egenkapital i ejerboligen - eventuelt igennem ens levetid - skulle den skat, en alternativ placering havde udløst, altså ikke indgå i analysen!

I den forbindelse argumenterer udvalget igen for øget lejeværdibeskatning og diskuterer i forbindelse med en skattereform. Det sker uden udvalget noget steds i deres arbejde seriøst har overvejet de boligmæssige konsekvenser heraf, og uden at de noget steds blot har anslået en sammenligning den direkte og indirekte subsidiering der tilflyder de forskellige boligformer.

Især på baggrund af udvalgets overvejelser omkring den fremtidige ejerboligbeskatning er det helt uforståeligt, at udvalget mener, at kontantpriserne på ejerboliger måske vil stige så meget, at man i dele af landet atter vil opføre Udvalget undlader helt at beregne, meget ejerboligpriserne egentlig skulle stige, for at dette ønske opfyldes. Rentefaldet udvalgsarbejdets afslutning var ikke nok til at genskabe byggeri af ejerboliger. Desuden har den gennmforete skattereform endnu næppe fuldt ud sænket ejerboligpriserne, den såkaldte nettoboligudgift blev sænket 1993 til 1994; dette kan betegnes som »boligmarkedets valgårseffekt«.

Hvordan kan udvalget mene, at det er »tvivlsomt, om man ved køb af en ejerbolig i dag samtidig vil kunne se frem til en fremtidig kapitalgevinst. Dette kan i sig selv virke dæmpende efterspørgslen efter ejerboliger«. 1 en investeringskalkule bestemmer den fremtidige ejendomspris, hvad ejendommen kan købes for nu, og kapitalgevinster - ud over hvad der begrundes af inflation - forsvinder som dug for solen.

Analysen af mobiliteten på ejerboligmarkedet desuden ganske mangelfuld, da udvalget nærmest undlader at inddrage formueforholdene boligejerne. Det vil være de færreste (teknisk) insolvente boligejere, der kan eller vil afstå deres ejerbolig for at erhverve anden. Når fortsat næsten en fjerdedel boligejerne er insolvente - og dobbelt så mange i de mobile aldre - har det selvfølgelig en altdominerende betydning.

Og næsten som en efterskrift: hvorfor mener gentagne gange, at pensionskasser investere i boligejendomme, når ingen finder det rentabelt. Skal de kommende udhules?

Efterladte problemstillinger

Siden Ølgaard-udvalget påbegyndte arbejdet, det sket afgørende ændringer af boligmarkedet dets vilkår. Naturligvis har udvalget kunnet inddrage alle disse forhold, og andre må så tage over.

Afviklingen af dansk inflation har øget den reale rente markant. Samme virkning har fjernelsenaf omkring det danske kapitalmarked.Det kun have trukket imod lavereejerboligpriser mod højere huslejer, hvis disse blev sat på markedsvilkår. Nu er de reelle samfundsøkonomiske subsidier til lejeboligerøget

boligerøgeti stedet. De gentagne skattereformerhar
forøget realrenten efter skat.

En trediedel af boligejernes ejendomsformue - realt opgjort - blevet fjernet i perioden, Ølgaard-udvalget diskuterede kapitalgevinstbeskatning. en sådan beskatning eksisteret og havde haft indbygget symmetri, ville boligejerne have fået udbetalt mindst et tocifret milliardbeløb.

Ikke under 50.000 familier i ejerbolig har været ude for en tvangsauktion i Ølgaard-udvalgets Hvis et sådant antal lejere svarende til antallet af borgere i rhus var blevet sat ud af deres lejemål, ville dette have ført til udførlige boligpolitiske analyser ikke mindst til boligpolitiske tiltag.

Solvensproblemerne i befolkningen og i
særdeleshed iblandt boligejerne har ikke in*•!l

Andelsboligformen så Ølgaard-udvalget væk fra. Aktuelt får problemerne i den sektor tilsyneladende lov til at udvikle sig, selv om de faktisk er forudsigelige.

Den almennyttige sektors boliger har opnået lejenedsættelser og/eller kvalitetsforbedringer vel camouflerede omprioriteringer.

Der mangler fortsat opgørelser og analyser over subsidieringen af boligforbruget. Ingen ved i dag, hvor store boligsubsidierne er, eller hvad boligforbruget totalt koster samfundet.

Og hvor Ølgaard-udvalget slap: mætningstendenserne til et nyt boligmarked, hvilket skal erkendes. Det vil udvalgets betænkninger til.

Litteratur

Andersen, Ellen. 1994. Historier om krig og boligmangel.
Tidsskrift. Nr. 1.

Andersen, Ellen, Poul Christian Matthiessen og Anders 1989. Boligmasse og boligbyggeri første halvdel af dette århundrede. Festskrift til Svend Aage Hansen. Økonomi og Politik. Nr. 2.

Boligministeriet. 1988a. Boligmarkedet og boligpolitikken et debatoplæg. Betænkning afgivet den 31. maj 1988 af udvalget til belysning af udviklingen boligmarkedet i de kommende år. København. (Ølgaard-udvalget I).

Boligministeriet. 1988b. Høringssvar til betænkningen
og boligpolitikken - et debatoplæg.

Boligministeriet. 1988c. Udvalgets kommentarer til
høringssvarene Boligmarkedet og boligpolitikken
et debatoplæg. København.

Boligministeriet. 1990. Boligmasse og boligkvalitet
• • • Y 1 1 '^! II 1
getll).

Boligministeriet. 1991. Høringssvar til betænkning
Boligmasse og boligkvalitet - et debatoplæg.
København.

Boiigminisienei. 1993. holiginunnuig o& Luallj±spænd
et debatoplæg. København (Ølgaardudvalget

Boligministeriet, Finansministeriet, Skatteministeriet
Økonomiministeriet. Budgetanalyse af
boligområdet. København.

Christoffersen, Henrik og Jens Lunde. 1988. Den
boligsociale opgave, den almennyttige sektor og
boligpolitikken. København.

Jensen, Bjarne Astrup og Jens Lunde. 1990. Fakta
om de nye IS-obligationer. Finans/invest, nr. 4.

Lunde, Jens. 1989. Loven om fremme af privat udlejningsbyggeri
vil den virke? Working Paper
89. 1. Institut for finansiering. Handelshøjsko-

len i København.