Resumé

SUMMARY: The EC agricultural reform included a step towards world market prices for food products. Cereal production is also reduced by set-asides. The EC reform is, however, as well as inefficient from an environmental point of view. Fallow traded on regional markets could increase farmers' income and enhance the environment. per ha deviates far more with land quality than production, so farmers as well as environment could benefit from trading production neutral set-aside obligations. If furthermore fallows were permanent and government subsidized set-asides according to externalities, the social value of the reform would be significantly increased. The question remains, however, whether a more dramatic cereal price reduction, abolishment obligatory set-asides as well as area support would be a more efficient solution.

Sammenfatning

EF's landbrugsreform er et skridt på vejen mod verdensmarkedspriser for landbrugsvarer
mindre overskudsproduktion i EF. Landbrugets indkomsttab kompenseres bl.a.
ved arealstøtte, og kornproduktionen reduceres ved braklægning.

EF's nuværende braklægningsordning er dog både dyr og dårlig ud fra miljøhensyn, fordi hver eneste større bedrift skal braklægge 15% af jorden i omdrift med korn, raps og ærter. Dvs. at der hvert år skal braklægges nye marker. Hvis man i stedet sikrede varig braklægning og kunne handle med denne brak, kunne landbruget tjene mere og miljøet forbedres markant.

Selv om handlen med brak blev produktionsneutral, ville den være til gavn for landbruget.
er, at dækningsbidraget varierer relativt mere med jordens bonitet end
kornproduktionen.

Det vil sige, at 2 ha i Storstrøms Amt giver et dækningsbidrag på godt 6.000 kr, mens
3 ha i Ribe Amt, der giver samme kornudbytte, kun yder et dækningsbidrag på ca. 4.500
kr. Der er altså et privatøkonomisk incitament til en produktionsneutral handel.

Hvis kravet til produktionsnedgang (på 11%) fastholdes, kan handlen med brak føre til, at det braklagte areal øges fra ca. 220.000 ha til ca. 310.000 ha. Det kan øge landbrugets med op mod 200 mio.kr. (hvilket dog er pebernødder sammenlignet EF's landbrugsstøtte). Men de nødvendige instrumenter findes, hvis en sådan handel med brak skal realiseres.

---

Forfatterne er tilknyttet SØM, Samfund, Økonomi og Miljø - et åbent forskningscenter.

I øvrigt opnås næsten de samme resultater, selv om handlen med brak sker inden for
de eksisterende amtsgrænser (af regionalpolitiske hensyn). Det skyldes, at variationen i
bonitet i hvert amt er ganske betydelig.

Det vil være af stor betydning for miljøet og de rekreative værdier, hvis brak i omdrift afløses af varig brak. Alene af hensyn til vandkvaliteten kan en sådan omlægning meget vel give et større bidrag til bedre miljø end en væsentlig forøgelse af prisen på kunstgødning.

I øvrigt vil de danske myndigheder med marginale ekstraudgifter kunne påvirke miljøet
på et marked med varig brak.

Spørgsmålet er dog til syvende og sidst, om det ikke samfundsøkonomisk var mere
rentabelt at fa priserne på korn mv. helt ned på verdensmarkedsniveau, ophæve både
tvungen braklægning og hektarstøtte og så påvirke miljøet på marginaljordene.

Braklægningsordningen

Braklægningen er i princippet frivillig, men redt u dci Ikke nu_feU >al_fe. Dertil er den økonomiske fordel ved arealstøtte, som er betinget af, at der braklægges, stor nok. Når reformen er fuldt gennemført om tre år, vil hektarstøtten i Danmark være 2.100 kr. pr. ha for korn, 3.700 kr. for raps og 3.000 kr. for ærter. Det er muligt at undgå at braklægge ved at tilmelde sig en forenklet ordning, hvor man så til gengæld kun kan fa hektarstøtte for 17,6 ha korn, hvorfor helt små bedrifter med under 17,6 ha korn vil kunne vælge den forenklede og slippe for at braklægge. Men langt de fleste bedrifter over 25 ha har via hektarstøtten et stærkt økonomiske incitament til at braklægge 15% af jorden i omdrift korn, ærter og raps.

Det er beregnet, at der for alle bedrifter under ét vil blive braklagt 11% af arealet med korn, ærter og raps, dvs. 220.000 ha eller 8% af det samlede dyrkede areal. Når braklægningen skulle alle marker, gode som dårlige, i løbet af seks til syv år blive braklagt. i maj måned i år er der dog indgået forlig, så varig brak nok bliver mulig, hvis braklægningsandelen forhøjes fra 15% til 18-20%.

EF's krav skal sikre, at braklægningen nedbringer overskudsproduktionen. I Danmark er der taget tilløb til miljøhensyn ved at forbyde at sprøjte, gødske og vande de udtagne arealer, og kræve, at brakmarkerne dækkes af planter. Forbudet gælder dog ikke ved produktion non-food afgrøder, eller hvis harmonikravet ikke kan opfyldes på dyrkede arealer og plantedækket kan sikres ved at lade spildfrø fra tidligere dyrkningsår spire og stå.

EF-kommissionen efterlader ikke noget spillerum for placeringen af de braklagte arealer. hver enkelt af de større landbrug vil der ligge jord som grøn mark (der siden maj er pløjemark) eller dyrket med non-food produkter. Den ufleksible braklægning giver landbruget unødvendigt store kvaler i forhold til den overordnede målsætning om produktionsbegrænsning. gør også alternativ udnyttelse af arealerne vanskelig.

Produktionsneutral omallokering

Landbruget har en oplagt interesse i at kunne handle brak hektar for hektar; det ville dog være uacceptabelt i forhold til EF's målsætning om at reducere overskudsproduktionen. selv hvis brakbytter skal være produktionsneutrale, er der omkostninger at spare ved at kunne tage jorden ud under hensyntagen til dennes kvalitet og dyrkningsomkostningerne.

Mange faktorer påvirker værdien for de enkelte landbrugere, hvis de køber sig fri af braklægningen, henholdsvis tager sig betalt af andre for at overtage deres produktionsbegrænsning. bliver et afgørende kriterium på kort sigt, mens omkostninger aflønning af kapital og arbejdskraft spiller ind på længere sigt. Individuelle for fritid contra beskæftigelse kan også sætte gang i handlen med brak.

I det følgende antages det, at tabet ved braklægningen kan opgøres som dækningsbidraget dyrket jord tillagt omkostningerne til vedligeholdelse af brakken. Det forudsættes at kapaciteten er rigelig og marginalomkostningerne ved brug eller frigørelse kapital og egen arbejdskraft derfor til at overskue.

Fordelen for landbruget ved produktionsneutral handel med brak skyldes, at dækningsbidraget varierer mere end produktionen, jf. tabel 1. Fx er dækningsbidraget ha i Storstrøms Amt godt dobbelt så stort som i Ribe Amt, mens kornudbyttet kun er 45% større. Ved at dyrke to ha på Lolland bliver dækningsbidraget ca. 6.170 kr., mens 3 ha i Ribe giver omtrent samme kornproduktion, men kun et dækningsbidrag på ca. 4.550 kr. Hvis omkostningerne til vedligeholdelse af én ha brak er 300 kr., spares der altså ca. 1.300 kr. ved at flytte 2 ha brak fra Storstrøms til 3 ha i Ribe Amt.

Der er basis for handel mellem amter med jord af forskellig bonitet, men også inden
for amtsgrænserne er der variation i omkostningerne ved braklægning og en gevinst ved
omallokering.

For at afdække potentialet for den samlede handels omfang har vi opstillet et stiliseret
regneeksempel baseret på en simpel regional model. Optimeringsproblemet udtrykkes:

R - samlede indtjening
fi(Jj) = YYl¦ - bedrift i's produktion
Jt - bedrift i's dyrkede areal
ct - bedrift i's løbende omkostninger pr. dyrket ha
n - antallet af bedrifter i regionen
Y - samlede produktion i regionen uden handel, dvs. produktionskvoten

Løsningen på ovenstående giver, at det for et vilkårligt par af bedrifter (i, j) skal gælde:

Det antages, at omkostningerne pr. dyrket hektar er ens på alle bedrifter, ct = Cj. Optimalitetskriteriet
sig derfor til / • = fj, hvilket vil sige, at det marginale afkast
jorden skal udlignes. Den dårlige jord skal braklægges først.

For 12 regioner i Danmark og for hele landet er det beregnet, hvor mange flere hektar, der skulle braklægges, hvis det skete på den dårligste jord. Regneeksemplets empiriske grundlag er Danmarks Statistiks høstudbyttestatistik, og bedrifterne er herefter sorteret efter udbytte. Det antages, at produktionen skal reduceres med 11%, svarende til den gældende brakordning. Arealbesparelsen vil afhænge af spredningen i udbyttet inden for handelsområdet, der enten udgør et amt eller hele landet.

I alle amter kan udtages mellem 14 og 16 V2 % af den dårligste jord, uden at produktionen mere end 11%. Summen af arealbesparelsen i alle amterne udgør ca. 86.000 ha, forudsat at alle bedrifter med dårlig jord faktisk ønsker at braklægge for andre mod kompensation. Ved handel i de enkelte amter kan der således braklægges tilsammen ca. 306.000 ha i stedet for de 220.000 ha, som tages ud under den gældende ordning. Når handlen kan krydse amtsgrænserne, kan der spares opdyrkning af op til 93.000 ha.

Handlen øges ikke mere end knap 10% ved at blive landsdækkende. Udbyttet varierer
ganske meget i alle regionerne, og det kan give en stor omallokering af brakjorden selv
inden for mindre geografiske områder. At der også er stor variation inden for amterne

fremgår af figur 1, der viser udbyttefordelingerne for hele landet samt for de to yderligheder:StorstrømsAmt
den gode jord og Ribe Amt med Danmarks ringeste gennemsnit.Underde
beregningsforudsætninger vil der i hvert handelsområde

fremkomme en minimumsudbytteværdi, der udgør den kritiske grænse for, om jorden fortsat vil blive dyrket. Ved handel i hele landet udtages ca. 16% af den dårligste jord, og minimumsudbyttet bliver ca. 60 hkg/ha for vinterhvede og 40 hkg/ha for vårbyg. Som det fremgår af figuren vil over halvdelen af jorden da stadig blive dyrket i Ribe Amt, mens der også bliver braklagt jord i Storstrøms Amt.

Fri handel i hele landet vil altså næppe lægge nogen regioner øde for landbrugsproduktion.

Ved at kunne dyrke den samme mængde korn på et mindre areal bliver dyrkningsomkostningerne men samtidig skal et større brakareal holdes ved lige. Dyrkningsomkostningerne omkring 2.500 kr. pr. ha, og braklægningsomkostningerne skønnes før til ca. 300 kr. Der kan altså spares ca. 2.200 kr. i løbende omkostninger hver gang en hektar kan overgå fra dyrkning til brak. Kobles disse beløb på arealbesparelsesberegningen der spares knap 190 mio. kr. ved handel inden for amtsgrænserne og godt 200 mio. kr. ved handel i hele Danmark. Men også her er der altså tale om et maksimum. fui landbruget af at lette restriktionen <~>™ v»roVken« fordeling kan imidlertid ikke udtrykkes alene i økonomiske termer, men omfatter også de velfærdseffekter, større handlefrihed kan give.

Den beregnede areal- og omkostningsbesparelse forudsætter, at jordens bonitet alene bestemmer omfanget af handlen med brak. En mere omfattende analyse ville tage højde for andre faktorer såsom harmoniproblemer og faste omkostninger, ligesom alder og individuelle om at udvide eller nedtrappe også spiller ind.

Administration, kontrol og håndhævelse

Omallokering kan kun blive produktionsnetural, hvis brakbytterne kan administreres
og kontrolleres. Og der kan kun opnås en samlet gevinst, hvis omkostningerne til administration
kontrol bliver lavere end gevinsten ved handlerne.

Det er allerede muligt at bytte braklægningen via forpagtningsaftaler (efter to år). Mere
var det vel at lovliggøre produktionsneturale brakbytter.

En brakhandel kunne fx legaliseres ved en kontrakt, hvor jordbrugere, der har købt sig fri af braklægningspligten, kan påvise at have videregivet braklægningen, samt at handlen neutral med hensyn til produktionens størrelse. Det forudsætter, at der findes tilgængelige om udbyttet på bedriftsniveau.

Alternativt til udbyttetal for hver enkelt landbrugsejendom kunne der anvendes en nøgle fastlagt efter jordenes naturgivne ydeevne. Den afhænger dels af jordbundsforholdene,dels klimaet i det pågældende område. På Areal datakontoret i Vejle er Danmarksjordbund det øvre jordlag delt op i otte forskellige kvaliteter på jordbundskort med detaljeringsgraden I*l km, dvs. med parceller på 100 ha. For at få et dækkende billedeaf bør jordklassificeringen kombineres med oplysninger om underjorden samt klimatiske forhold, specielt nedbør. Statens Planteavlsforsøg mener, at det er muligt

at inddele landet i udbytteregioner, der kan danne grundlag for administration af ændret
braklægningspligt som følge af flytning af brak fra en region til en anden. De eksisterendedata
dog suppleres med undersøgelser af underjorden, men også det synes muligt.

Miljøeffekter og varig braklægning

Braklægningens positive miljøkonsekvenser må findes i den betydning, ordningen
kan få for specielt vandmiljøproblemerne, for flora og fauna samt for landets rekreative
værdi.

Der skal ganske drastiske ændringer til, før Vandmiljøhandlingsplanens mål om at reducere med 50% i forhold til niveauet midt i 80'erne kan nås. Ved iværksættelsen af planen i 1987 skønnede man, at forskellige tiltag, der sigtede på en forbedret af kvælstof indholdet i husdyrgødningen, var tilstrækkelige. Man mente at kunne bringe udnyttelsesgraden op på 40% ved at stille krav til grønne marker, forbedret for husdyrgødning mv. Det viste sig langtfra at være tilfældet.

Uanset gødningstilførelsen og plantedækket vil der i forhold til naturarealer være ekstra fra arealer, der indgår i omdriften. For vandmiljøet vil varig braklægning derfor være et plus. Det skønnes, at varig braklægning af 220.000 ha vil kunne reducere udvaskningen af nitrat med mellem 8 og 14 mio kg alt afhængig af, om det overvejende er lerjorder eller lette jorder, der braklægges. Kombinationen, hvor der handles med varig brak, kan reducere udvaskningen helt op mod 19 mio. kg, hvis den samlede braklægning bliver op mod 300.000 ha. Til sammenligning regner man med, at en afgift på kunstgødning på 4 kr. pr. kg kan reducere udvaskningen omkring 15 mio kg.

Braklægningen er blot ét af de midler, der kan anvendes til at forbedre vandmiljøet. Men da braklægning efter landbrugsreformen nok under alle omstændigheder bliver udbredt, det vise sig at blive ganske billigt at reducere kvælstofudvaskningen ad den vej. Det er imidlertid afgørende, at brakken bliver permanent og ikke i omdrift. Med lige stort udtagningskrav for jorder i og uden for omdrift ville landbrugerne nok umiddelbart vælge den miljørigtige løsning, at tage de dårligste jorder ud permanent. Men af hensyn til produktionsreduktionen bliver udtagningskravet som nævnt større for varig brak, hvilket kan betyde, at en del bedrifter alligevel foretrækker at braklægge 15% i omdrift.

Det kan måske være marginale beløb, der afgør det privatøkonomiske brakvalg, mens det kan blive en stor gevinst for miljøet og dermed af samfundsøkonomisk værdi helt at fritage områder for landbrugsproduktion. Hvis det bliver valgfrit, om braklægningen skal være varig eller ej, kunne samfundet have interesse i at yde en beskeden økonomisk kompensation, så varig brak også var driftøkonomisk attraktiv.

Varig braklægning er ikke alene positiv set i forhold til kvælstofudvaskningen, men kan forøge jordens værdi for dyr, planter og mennesker. Der kan genskabes mange naturkvaliteter,som gået tabt siden 50'erne. Småbiotoper på udtagne jorder kunne forbedreforholdene vilde dyr og planter og give landskabet en større mangfoldighed.

Og ved samlet planlægning mellem flere landbrugere kunne der i fællesskab oprettes
mindre naturområder, spredningskorridorer eller stisystemer. Endelig skulle man kunne
skåne historiske mindesmærker (gravhøje etc.).

For at fa miljøgevinster i større stil er det afgørende, at der bliver mulighed for at omallokere Værdien af at begrænse kvæl stof udvaskningen er ikke ens overalt. Store områder lider hårdt under kvælstofudvaskning og -nedsivning, og værdien af udbredt varig braklægning er specielt høj dér, ligesom naturområder selvfølgelig er mest værd, hvis specielt egnede arealer inddrages til formålet, og de så vidt muligt placeret Mange af de arealer, der i dag eksproprieres eller opkøbes til naturforvaltning, evt. omlægges billigere via langtidskontrakter på et braklægningsmarked.

Regulering af landbrugernes braklægningsvalg

Danmark kan fremme miljøgevinsterne på to måder. For det første vil potentialet være størst ved fleksibel braklægning, hvorfor der bør arbejdes på legalisering heraf. For det aiuLl bui der tages hensyn til de eksterne effekte^r i fr>rKjr>H^i<:^ m^H igndhrugerne«; valg af braklægningsform og placering.

Svarende til de forskellige valg, landbrugeren træffer i braklægningsprocessen, er der
flere niveauer, hvor reguleringen af eksterne effekter kan sætte ind. Det drejer sig om:

- alm. brak eller non-food produktion

- varig brak eller brak i omdrift

- placering af varig brak inden for bedriften

- placering af varig brak ved fleksibel braklægning

Miljøeffekterne er ikke kun lokale, men berører mange af de målsætninger, der er sat
for den overordnede miljøpolitik. Reguleringen er derfor af interesse for både lokale og
nationale myndigheder.

En oplagt mulighed er at give tilskud til de miljørigtige valg eller at lægge afgifter på de modsatte. Set ud fra en kortsigtet betragtning vil de to løsninger have samme effekt. Her skal ikke tages stilling til indkomstvirkning og fordelingseffekt; men landbrugernes marginale omkostninger ved at handle miljørigtigt mindskes i begge tilfælde, og de eksterne far dermed indirekte betydning for landbrugernes adfærd.

Tilskud til miljøvenlig braklægning behøver ikke at belaste de offentlige budgetter. Der er allerede sat betydelige beløb af til finansiering af landbrugsreformens ledsageforanstaltninger. reformen er fuldt gennemført i 1996, regner man med, at der bruges 1 mia. kr. årligt på miljøvenlige jordbrugsforanstaltninger. Det skulle ifølge bemærkningerne lovforslaget give ekstensiv drift på ca. 130.000 ha og 20-årig udtagning på ca. 20.000 ha, som vel at mærke ikke hører ind under braklægningen i forbindelse med markedsordningerne. af midlerne afsat til ledsageforanstaltningerne kunne i højere grad medvirke til at opfylde de overordnede målsætninger, hvis de bruges til at påvirke formen af den braklægning, som allerede er gennemført i EF.

Braklægning eller marginaljord

EF's landbrugsreform sigter primært mod at nedsætte priserne på landbrugsprodukter
og reducere produktionen.

Dette er begrundelsen for, at alle større landbrug skal braklægge 15% af jorden i omdrift
uanset jordens bonitet, dyrkningsomkostninger og miljø, landbrugets indtjening
og samfundsøkonomien.

Landbruget kunne fa økonomiske fordele ved ændrede ordninger for braklægning -
men de er relativt beskedne. Fordelene for miljøet ved:

- fri handel med brak

- varig brak i stedet for roterende og

- offentlig støtte til varig brak på miljøfølsomme og rekreative arealer ville være anderledes
- målt med samfundsøkonomiske alen.

Men ud fra samme målestok kunne det overvejes, om en mere radikal løsning ikke var fuldt så god. Prisnedsættelse på korn og andre afgrøder til verdensmarkedsniveau ville overflødiggøre tvungen braklægning. Hvis man dertil kunne afskaffe hektarstøtten (evt. med personlig kompensation til de nuværende landmænd), ville en effektiv miljøpolitik kunne gennemføres både relativt effektivt og billigt.

Nok også mere effektivt end på basis af selv den mest sindrige braklægningsordning.

Litteratur

Mohr, Kirsten. 1993: Braklægning - landbrugsøkonomi,
og miljø.
rapport nr. 1, AKF. Kbh.

Der henvises i øvrigt til litteraturliste heri.