Resumé

SUMMARY: The paper unfolds the proposals of the Danish Social Commission concerning to counteract the reluctance of the employers and the employees to employ individuals. The proposals are concerned with respectively measures of activation induced by tying public subsidies to employment of marginalized individuals, redesigned organizational and financial framework and a cornpichu^nc /*. form of the system of income transfers. The paper urges an analysis of the mechanisms of social exclusion similar to the one implemented by the Social Commission with respect to exclusion from the labour market aiming to determine the most effective measures of intervention.

Udstødelseskæden

Socialt udstødte er en heterogen gruppe af mennesker berørt af forskelligartede problemer rod i varierende årsagskomplekser. Enten har de aldrig vundet fodfæste på arbejdsmarkedet, eller de er blevet varigt udstødt. Derfor er de blevet henvist til en overvejende forsørgelse. Det disponerer for en begyndende samfundsmæssig marginalisering, truer de udsattes tilknytning til eller integration i samfundet. Marginaliseringsprocessen hvis den løber til ende, føre til social udstødelse. Netop fordi arbejdet så meget for den enkeltes selvværd, er der en snæver sammenhæng mellem på arbejdsmarkedet og risikoen for social udstødelse.

Det er selvsagt ikke den offentlige forsørgelse, der i sig selv indebærer marginalisering udstødelse. Snarere er det en manglende evne til eller mulighed for at sørge for sig- selv på en for de øvrige samfundsmedlemmer acceptabel måde, som er afgørende. Psykiske, helbredsmæssige og sociale forhold kan føre til isolation, misbrugsproblemer, kriminalitet m.v., hvorved evnen til at tage vare på sig selv og sin familie på en samfundsmæssigt måde går tabt. Individuelle forhold spiller formentlig en større rolle i den sociale end i den arbejdsmarkedsmæssige udstødelse.

Opfattet på denne måde påbegyndes en udstødelsesproces, når en person i erhvervsaktivalder
en længere periode oplever en ufrivillig lav arbejdsmarkedstilknytning.

---

Indlæg ved EF-konferencen: Indsatsen mod udstødelsen fra arbejdsmarkedet og det sociale liv - 90ernes udfordring, København d. 3. og 4. juni 1993.

Der indtræder en marginalisering i forhold til arbejdsmarkedet fremkaldt enten ved længeretids
eller ved manglende mulighed for f.eks. efter afsluttet
uddannelse at finde plads på arbejdsmarkedet.

Marginalisering som sådan udelukker ikke altid en tilbagevenden til en arbejdsfunktion;
jo længere marginaliseringen varer, jo større er risikoen for definitiv udstødelse
ringe sandsynlighed for atter at komme i beskæftigelse.

Denne sammenhæng skyldes, at et længerevarende fravær fra arbejdsmarkedet tenderer svækkede færdigheder, formindsket produktivitet og deraf følgende reduceret konkurrencedygtighed i forhold til beskæftigede og nyuddannede. Arbejdskraftens almene faglige kvalifikationer samt dens generelle evne til omstilling vedligeholdes gennem produktionsdeltagelse og svækkes omvendt ved længerevarende arbejdsmarkedsfravær. den fornødne efteruddannelse erhverves primært qua ansættelsesforholdet. begrænses jobmulighederne ved fravær, fordi lang tids ledighed fremkalder negativ »signal-effekt« i forhold til virksomhederne og de allerede ansatte. Fraværet fjerner mere og mere den ledighedsramte fra arbejdspladsens udvidede interne arbejdsmarked baseret på det sociale netværk omkring arbejdspladsen. Ved længere fravær virksomhedernes rekrutteringsadfærd derfor risikoen for udstødelse. Af hensyn til egen jobsikkerhed, aflønning og socialt netværk vil ej heller ansatte være interesserede ansættelse af en måske billigere og mindre produktiv arbejdskraft.

Under marginaliseringsprocessen reduceres selvforsørgelsesgraden og ved definitiv udstødelse overgår den udstødte til enten passiv offentlig forsørgelse eller førtidspensionering, vedkommende finder sit forsørgelsesgrundlag på en for samfundet uacceptabel

I det sidste tilfælde har en efterfølgende samfundsmæssig marginaliseringsproces allerede sin begyndelse med risiko for opløsning af sociale netværk, fremkomst af personlige og familiemæssige problemer o.s.v. og med stadig reduceret evne til at sørge for sig selv. Selvsagt kan en samfundsmæssig marginaliseringsproces også have rod i personlige og familiemæssige vanskeligheder i sig selv.

Ikke mindst i samfund med høj ledighed er der risiko for en udstødelseskæde som illustreret
figur 1.

Heldigvis er der i kæden flere spørgsmålstegn. De udtrykker, at den forudgående tilstand snarere den forud forløbne proces er en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse for den efterfølgende tilstands eller proces' indtræden. Der er derfor interventionsmuligheder: kan den udløsende tilstand (proces) søges forhindret og dels kan, hvis den bestræbelserne til trods er indtruffet, dens efterfølgende konsekvenser søges undgået. Arbejdsmarkedsmæssig marginalisering behøver ikke resultere i udstødelse. Med den rette indsats kan den erstattes af en integrationsproces, som peger imod selvforsørgelse. heller følger en samfundsmæssig marginalisering med nødvendighed af passiv så lidt som social udstødelse er en uundgåelig konsekvens af samfundsmæssig

Dette er det vigtigt at holde sig for øje, når målet er en intensivering af kampen mod social udstødelse og fremme af integrationen. Hovedopgaven er at bryde udstødelseskæden: hindre den arbejdsmarkedsmæssige marginalisering, at sikre at den, hvis den alligevel indtrådt, ikke fører til udstødelse, at imødegå at den passive forsørgelse resulterer samfundsmæssig marginalisering og at beskytte de socialt marginaliserede imod udstødelse. Det er først og fremmest en forebyggelsesstrategi, der skal udvikles.

Betoningen af forebyggelsesstrategien skal ingenlunde aflede opmærksomheden fra behovet for en indsats for de »næsten udstødte« og for dem, der - indsatsen til trods - er stødt ud. Der er både brug for forebyggelse af marginalisering og for en særlig indsats over for de grupper, som allerede er marginaliserede eller udstødte.

Udstødelseskæden skal opfattes billedligt og ikke som en kausal kæde. Bag den billedlige ligger de generelle arbejdsmarkedsvilkår i form af ledighed, lønstruktur, og geografisk mobilitet m.v., overførselsindkomstsystemets virkninger på marginalisering og fastlåsning, uddannelsessystemets funktion, den enkeltes almene og jobkonkrete kvalifikationer, andre individuelle forhold, sociale faktorer i form af familierelationer, netværk o.s.v. Ej heller skal man være blind for, at »den sociale arvelov« gør sig gældende. Den i 1991 af den danske regering nedsatte socialkommission således vist \ at unges selvforsørgelsesgrad og ledighedsrisiko er positivt korreleret forældrenes selvforsørgelsesgrad og ledighedsrisiko, da de unge var i teenagealderen. går i arv fra generation til generation. Netop derfor er forebyggelse så vigtig.

---

1. Se Dokumentation 1, Forløbsanalyser af de unge i 1980erne, Socialkommissionens Sekretariat, København, kapitel VIII.

Arbejdsmarkedets og samfundets polarisering

Socialkommissionen har i sine rapporter2 lagt megen vægt på marginaliserings- og
udstødelsesprocesser såvel i arbejdsmarkeds- som i samfundsperspektiv. De følgende
overvejelser hviler på kommissionens analyser og forslag.

Tabel 1 viser resultaterne af en forløbsanalyse. Populationen er den befolkningsgruppe, i 1989 var mellem 25 og 59 år.³ Den er for perioderne 1981-83 og 1987-89 rubriceret seks forsørgelseskategorier på grundlag af individuelle forsørgelsesgrader.⁴ Kategorierne af tabel I.⁵

Tallenes tale viser et tiår præget af en betydelig polarisering: En udtynding i gruppen af delvis selvforsørgende, en vækst blandt arbejdsmarkedets kernetropper, de fuldt selvforsørgende, udtryk for integrationsforløb, og en betydelig vækst i gruppen af passivt og førtidspensionerede som resultat af marginaliserings- og udstødelsesforløb. antallet af kvinder og mænd i perioden 1981 -83 var stort set ens, viser tabellen også, at mænd i højere grad end kvinder har deltaget i integrationsprocesser og i mindre grad i marginaliserings- og udstødelsesforløb.

---

2.1 det følgende gøres der især brug af Socialkommissionens Rapport nr. 3, Uden arbejde - overførselsindkomst midtergruppen og Rapport nr. 4, Arbejde og velfærd - forslag til en ydelses- og aktiveringsreform for midtergruppen, samt Dokumentation nr. 4, Forløbsanalyser af de 25-59 årige i 1980erne. Den sidste er udgivet af Socialkommissionens Sekretariat. Alle udgivet, København 1992.

3. Analysen bygger på en 1. pct. stikprøve.

4. Forsørgelsesgraden udtrykker den andel af et kalenderår, i hvilken pågældende oppebærer arbejdsløshedspenge, kontanthjælp eller førtidspension. Operationaliseringen af de enkelte forsørgelseskategorier 3-årsintervaller er beskrevet i Dokumentation 4, bilag 11.

5. De fuldt selvforsørgende er identiske med arbejdsmarkedets A-hold, »insiderne« eller »kernetropperne«, mens de periodevist selvforsørgende og de passivt forsørgede svarer til B-holdet eller »outsiderne«.

Selvsagt dækker tabellens tal over omfattende strømninger mellem de enkelte forsørgelseskategorier
forskellige individuelle forløb. De er for populationen under et illustreret
figur 2.

Forløbsanalysen kan belyse:

integrationsprocesserne (tilgang til fuld selvforsørgelse og afgang fra passiv forsørgelse);

marginaliseringsprocesserne (afgangen fra fuld selvforsørgelse og tilgangen til passiv
forsørgelse);

udstødelsesprocesserne (tilgang til førtidspensionering).

Enkelte centrale resultater er anført i tabel 2. Hovedpointen er, at de fuldt og fortrinsvis har lav risiko for at blive passivt forsørgede. En placering blandt arbejdsmarkedets »beskytter« imod en mere omfattende marginalisering. Omvendt har de periodevist selvforsørgende og de passivt forsørgede ringe sandsynlighed at blive fuldt selvforsørgende. Også blandt »outsiderne« er der således en vis stabilitet.

Integrations- og marginaliseringsprocesser

Tabellerne 3 og 4 belyser integrationsforløb mod fuld selvforsørgelse i 1987-89 for
personer, der i 1984-86 var periodevist selvforsørgende og passivt forsørgede (»outsiderne«)med

ne«)medvægt på forløbets afhængighed af arbejdsmarkedsstatus i begyndelsen af 80erne,køn,
og uddannelse. Tabellerne viser:

at høj arbejdsmarkedstilknytning i begyndelsen af perioden disponerer for integrationsforløb;

at alderen spiller en rolle. De 40-49 årige har den største og de 50-59 årige den mindste
for at blive selvforsørgende;

at erhvervskompetencegivende uddannelse uanset køn og tidligere arbejdsmarkedstilknytning
positivt på integrationsforløb;

Tabellerne 5 og 6 viser marginaliseringsforløb mod passiv forsørgelse i 1987-89 for personer, der i 1984-86 havde høj arbejdsmarkedstilknytning med vægt på forløbets afhængighed arbejdsmarkedsstatus i begyndelsen af 80erne, køn, alder og uddannelse. Tabellerne viser:

at lav arbejdsmarkedstilknytning i begyndelsen af perioden disponerer for marginalisering;

at kvinder uanset tidligere arbejdsmarkedstilknytning, alder og uddannelse har større
risiko for marginalisering;

at erhvervskompetencegivende uddannelse uanset køn og tidligere arbejdsmarkedstilknytning
negativt på marginaliseringsforløb.

Tallene dokumenterer en udpræget risiko for fastlåsning i offentlig forsørgelse og en
ringe risiko for marginalisering blandt personer med høj arbejdsmarkedstilknytning. Alderog

derogdermed erhvervserfaring samt uddannelse er vigtige komponenter i forståelsen af personers forskelligartede muligheder for at realisere stabil arbejdsmarkedstilknytning og forskellige risici for marginalisering. Kvinder oplever oftere end mænd marginaliseringsforløbog integrationsforløb mod fuld selvforsørgelse, ligesom de lettere fastlåses i passiv forsørgelse.

Det kan tilføjes, at kommissionen i sine forslag vedr. de unge har lagt overordentlig stor vægt på uddannelsens betydning for evnen til at klare sig på et arbejdsmarked præget af arbejdsløshed. En kompetencegivende uddannelse som ung er übetinget den bedste langsigtede forebyggelsesstrategi.

Socialkommissionens aktiveringsforslag

Polariseringen er en af de mest alvorlige konsekvenser af det beskæftigelsesproblem, der har plaget Danmark siden midten af 1970erne. I sin samlede forslagspakke⁶ tillægger derfor indsatsen mod polariseringen høj prioritet.⁷ Det rejser tre hovedkrav:

---

6. Omfattende en ydelses-, en aktiverings-, en organisations- og en finansieringsreform, hvoraf kun dele af aktiveringsreformen og enkelte elementer af ydelses-, og organisations- og finansieringsreformen behandles

7. Sigtet med det følgende er at vise, hvordan en indsatsstrategi kan udvikles på grundlag af en analyse af udstødelseskæden. Sigtet er ikke i detaljer at udfolde Socialkommissionens samlede aktiveringspakke. Derfor ikke de forslag, kommissionen har fremsat vedr. de under 25-årige; men det er værd at nævne, at uddannelse spiller en central rolle, fordi manglende uddannelse kan være årsag til, at den unge ikke vinder fodfæste på arbejdsmarkedet. Uddannelsesforslagene er kombineret med udvidede aktiveringsrettigheder til sikring af, at de unge i videst muligt omfang opnår den uddannelse og den erhvervserfaring, som sætter dem i stand til at klare sig selv. Da unges behov er stærkt varierende foreslås et differentieret sæt af rettigheder, der varierer med alder, arbejdsløshedsforsikringsstatus, uddannelsesomfang og omfanget af forudgående beskæftigelse. Analysen er præsenteret i Socialkommissionens Rapport nr. 1, De unge - portræt af en generation velfærdssamfundet, mens forslagene er indeholdt i Rapport nr. 2, En god start - Forslag til en samlet uddannelses- og beskæftigelsesindsats for de unge, København, 1992. Rapport nr. 1 skal ses i snæver sammenhæng Dokumentation nr. 1, Forløbsanalyser af de unge i 1980erne og Dokumentation nr. 2, Analyser unge, begge udgivet af Socialkommissionens Sekretariat, København, 1992.

Forøgelse af den samlede beskæftigelse gennem den generelle økonomiske politik og
ikke mindst gennem strukturreformer på arbejdsmarkedet;

Forstærket indsats for at hjælpe ledige i beskæftigelse samtidig med, at vægten i indsatsen
til fordel for de grupper, som har størst risiko for at blive langtidsledige;

Etablering af særlige arbejdsmarkeds vilkår for personer, der ikke har forudsætninger
for at leve op til de krav, der stilles på det ordinære arbejdsmarked.

---

7. Sigtet med det følgende er at vise, hvordan en indsatsstrategi kan udvikles på grundlag af en analyse af udstødelseskæden. Sigtet er ikke i detaljer at udfolde Socialkommissionens samlede aktiveringspakke. Derfor ikke de forslag, kommissionen har fremsat vedr. de under 25-årige; men det er værd at nævne, at uddannelse spiller en central rolle, fordi manglende uddannelse kan være årsag til, at den unge ikke vinder fodfæste på arbejdsmarkedet. Uddannelsesforslagene er kombineret med udvidede aktiveringsrettigheder til sikring af, at de unge i videst muligt omfang opnår den uddannelse og den erhvervserfaring, som sætter dem i stand til at klare sig selv. Da unges behov er stærkt varierende foreslås et differentieret sæt af rettigheder, der varierer med alder, arbejdsløshedsforsikringsstatus, uddannelsesomfang og omfanget af forudgående beskæftigelse. Analysen er præsenteret i Socialkommissionens Rapport nr. 1, De unge - portræt af en generation velfærdssamfundet, mens forslagene er indeholdt i Rapport nr. 2, En god start - Forslag til en samlet uddannelses- og beskæftigelsesindsats for de unge, København, 1992. Rapport nr. 1 skal ses i snæver sammenhæng Dokumentation nr. 1, Forløbsanalyser af de unge i 1980erne og Dokumentation nr. 2, Analyser unge, begge udgivet af Socialkommissionens Sekretariat, København, 1992.

Det sidste krav sigter på at undgå at passiv forsørgelse udvikler sig til social marginalisering.

Såvel i ydelses- som i aktiveringsreformen spiller begrebet arbejdsmarkedstilknytning central rolle. Det udspringer af forløbsanalyserne, der viste, at personer, der én gang har opfyldt betingelserne for arbejdsmarkedstilknytning har en beskeden risiko for marginalisering og udstødelse. Erhvervet arbejdsmarkedstilknytning er en slags »medlemskort« arbejdsmarkedet, der, jf. tabel 7, erhverves »ved indgangen«.

Aktiveringsordningen omfatter alle ledige med arbejdsmarkedstilknytning, uanset om de er arbejdsløshedsforsikrede eller ej.₈ En hovedpointe er, at aktiveringsindsatsen skal fremrykkes. Det rejser kapacitetsproblemer og indebærer en vis risiko for »støttespild«.Derfor det nødvendigt at foretage en prioritering. Socialkommissionen anbefaler,at

---

8. Det er vigtigt, fordi risikoen for marginalisering er uafhængig af, om den ledige er forsikret eller ej. Trods en høj forsikringsdækning i Danmark er en betydelig del af de stærkt marginaliserede ikke medlemmer af arbejdsløshedsforsikringen.

faler,atprioriteringen finder udtryk i en række objektive kriterier. De fremrykkede tilbudskal
komme følgende grupper til gode:

ufaglærte undei 55 ai, som i 3-årsperioden forud foi lediglied liai haft beskæftigelse i
mindre end to tredjedele af perioden;

personer med en erhvervskompetencegivende uddannelse, der efter uddannelse har
været mindre end 5 år på arbejdsmarkedet;

gengangere i aktiveringssystemet og personer, der har gennemført revalidering.

Aktiveringssystemet består i forslaget af et generelt system med standardtilbud og et individuelt system. Det første administreres af amts- og det andet af primærkommunerne. er i grove træk illustreret i figur 3, som i overskriftsform tillige anfører tilbudene.

I det generelle system er der flere individuelle frihedsgrader; men efterhånden som aktiveringsprocessens varighed udstrækkes bliver der i højere grad tale om obligatoriske islæt. I det individuelle system anvendes obligatoriet i større udstrækning. Det er udtryk for en kombination af eget ansvar og samfundsansvar. Samfundsansvaret øges med graden udstødelsestruslen.

De centrale træk i aktiveringsprocessen9 bør være:

at den påbegyndes tidligt;

at den sigter på kvalifikationsbevarelse og -forøgelse gennem uddannelse;
at den indledningsvis er af generel og frivillig natur, mens den senere bliver individ-

---

9. Aktiveringsprocessen indledes med en 3 måneders søgeproces. Opnås der ikke beskæftigelse, er der pligt til at deltage i et afklaringskursus, som resulterer i en handlingsplan omfattende jobmuligheder, behov for efteruddannelse, supplerende uddannelse, omstilling eller revalidering. Særligt udstødelsestruede kan allerede tænkes overført til det individuelle aktiveringssystem. Handlingsplanen kan åbne mulighed for kortere af beskæftigelsesrelevans. Efter afklaringskurset er der på handlingsplanens grundlag en ny søgeperiode af 9 måneders varighed. Efter 12 måneder er der for dem, der opfylder de nævnte objektive adgang til løntilskudsjob. [For andre opnås denne ret først efter 21 måneder]. Opnås et løntil- skudsjob. [For andre opnås denne ret først efter 21 måneder]. Opnås et løntilskudsjob kan virksomheden fordre, at der forinden gennemføres et kvalifikationskursus. Har en udstødelsestruet ikke et år senere opnået et løntilskudsjob overføres vedkommende [efter maksimalt 2 år] til individuel aktivering i det kommunale system. Opnår vedkommende løntilskudsjob, men alligevel bliver ledig efter de 12 måneder, jobbet varer, fortsætter vedkommende i det generelle system [3 måneders søgeperiode, 1 uges afklaringskursus, 9 måneders løntilskudsjob]. Lykkes det ikke at finde løntilskudsjob overgår vedkommende til individuel hvilket også er tilfældet, hvis der efter løntilskudsjob opstår ledighed. I det individuelle system senest efter en måned en revideret handlingsplan og efter senest seks måneder skal der være aktivering i form af uddannelse, løntilskudsjob eller deltagelse i et beskæftigelsesprojekt. Der er derefter pligt til kommunal aktivering i mindst 6 måneder om året, indtil vedkommende er i beskæftigelse.

specifik og med pligter;

at den retter sig imod alle med arbejdsmarkedstilknytning uanset arbejdsløshedsforsikringsstatus;

at den iværksættes tidligt for særligt udsatte grupper.

Hovedpointen i aktiveringen er sammenknytningen af beskæftigelse og uddannelse. Koblingen sker gennem en uddannelsesrotationsordning, der i sine tilskyndelseseffekter sigter på at eliminere virksomhedernes og de ansattes mulige modvilje imod ansættelse af marginaliserings- og udstødelsestruede. Offentlige tilskud til virksomhederne og de ansatte knyttes derfor til ansættelse af langtidsledige.

Ansættelse udløser et tilskud på 250.000 kr. Heraf er 75.000 kr. tilskud til den ansattes løn, idet ansættelsen iøvrigt sker på overenskomstmæssige vilkår. De 175.000 kr. er en trækningsret for virksomheden til finansiering af efteruddannelse. Trækningsrettighederne anvendes, når det produktionsmæssigt er mest hensigtsmæssigt.

Selvsagt indebærer ordningen et vist »støttespild«, fordi der vil blive ydet tilskud til uddannelsesaktiviteter, som under alle omstændigheder ville blive iværksat; men det er et mindre problem, når tilskudets udløsning forudsætter ansættelse af en langvarigt ledig. koster kun noget, hvis det virker.

---

9. Aktiveringsprocessen indledes med en 3 måneders søgeproces. Opnås der ikke beskæftigelse, er der pligt til at deltage i et afklaringskursus, som resulterer i en handlingsplan omfattende jobmuligheder, behov for efteruddannelse, supplerende uddannelse, omstilling eller revalidering. Særligt udstødelsestruede kan allerede tænkes overført til det individuelle aktiveringssystem. Handlingsplanen kan åbne mulighed for kortere af beskæftigelsesrelevans. Efter afklaringskurset er der på handlingsplanens grundlag en ny søgeperiode af 9 måneders varighed. Efter 12 måneder er der for dem, der opfylder de nævnte objektive adgang til løntilskudsjob. [For andre opnås denne ret først efter 21 måneder]. Opnås et løntil- skudsjob. [For andre opnås denne ret først efter 21 måneder]. Opnås et løntilskudsjob kan virksomheden fordre, at der forinden gennemføres et kvalifikationskursus. Har en udstødelsestruet ikke et år senere opnået et løntilskudsjob overføres vedkommende [efter maksimalt 2 år] til individuel aktivering i det kommunale system. Opnår vedkommende løntilskudsjob, men alligevel bliver ledig efter de 12 måneder, jobbet varer, fortsætter vedkommende i det generelle system [3 måneders søgeperiode, 1 uges afklaringskursus, 9 måneders løntilskudsjob]. Lykkes det ikke at finde løntilskudsjob overgår vedkommende til individuel hvilket også er tilfældet, hvis der efter løntilskudsjob opstår ledighed. I det individuelle system senest efter en måned en revideret handlingsplan og efter senest seks måneder skal der være aktivering i form af uddannelse, løntilskudsjob eller deltagelse i et beskæftigelsesprojekt. Der er derefter pligt til kommunal aktivering i mindst 6 måneder om året, indtil vedkommende er i beskæftigelse.

Rotationen vedligeholder udstødelsestruedes kvalifikationer og øger kvalifikationerne de allerede ansatte. En forbedret kvalifikationsstruktur betyder en øget konkurrence ledige jobs, hvorved arbejdsmarkedets strukturproblemer reduceres. Det muliggør mere ekspansiv økonomisk politik.¹⁰

Da det kun vil være en mindre gruppe blandt personer uden arbejdsmarkedstilknytning, alene har ledighed som problem, har Socialkommissionen ikke foreslået en kommunal forpligtelse til aktive tilbud af en bestemt længde og inden for bestemte frister, overladt beslutningerne til kommunale dispositioner.

Aktiveringsreformen sigter på at reducere risikoen for en fastlåsning i passiv forsørgelse, tenderer imod arbejdsmarkedsmæssig udstødelse og disponerer for efterfølgende marginalisering; men den sigter også via sine forslag om beskæftigelse på særlige vilkår på de »næsten udstødte«.

Det rummelige arbejdsmarked

Også personer med varig nedsat funktionsevne må der være plads til i et rummeligt
arbejdsmarked. De skal have ret til:

at kunne konkurrere på lønnen gennem arbejde til en lavere timeløn, idet de er sikret
et acceptabelt samlet forsørgelsesgrundlag;

at kunne arbejde i job, der tager særlige hensyn til individuel formåen, forudsætninger
ønsker med hensyn til arbejdstid, arbejdstilrettelæggelse, arbejdspladsindretning,
m.v.

at have samme rettigheder og pligter som andre på arbejdsmarkedet.

---

10. Da efteruddannelse m.v. næppe vil give det fornødne antal lønrotationsjob foreslås det tillige, at tilskudet anvendes i forbindelse med forældreorlov og generel orlov, men i så fald på lavere ydelsesniveau. Der kan også ydes løntilskud, uden at det forudsætter rotation. Ledige kan til enhver tid påbegynde et længerevarende efter samme regler som dem, der gælder for beskæftigedes uddannelsesorlov.

Selvsagt forudsætter ansættelse på særlige vilkår en forudgående visitation, der varetages primærkommunen. Det drejer sig om en mellemløsning mellem aktivering og revalidering mod fuld funktionsdygtighed på den ene side og tilkendelse af førtidspension den anden. Den individuelle kommunale indsats vil derfor have en struktur, som vist i figur 4.

Givet at den langvarige funktionsnedsættelse er dokumenteret, har den visiterede ret til selv at finde beskæftigelse på særlige vilkår med adgang til vejledning hos den amtslige og hos kommunen. Lykkes det ikke, har kommunerne efter 12 måneder pligt til at anvise beskæftigelse på særlige vilkår (helst tidsubegrænset eller af mindst 12 måneders varighed). Adgangen til beskæftigelse på særlige vilkår skal revurderes tredje år med henblik på stillingtagen til enten ordinær beskæftigelse eller førtidspensionering.

Aflønningen kan ske på en af to måder. Enten med en offentlig basisløn suppleret med en (af den individuelle produktivitet bestemt) præstationsløn på mellem 25 og 50 kr. pr. time betalt af arbejdsgiveren. Eller med et løntilskud til arbejdsgiveren på 50 pct. af fagets og med en samlet arbejdsgiverbetalt aflønning mindst svarende til fagets mindsteløn.

Der er flere formål med forslaget:

at sikre et førsørgelsesgrundlag som delvist erhverves ved arbejde frem for passiv
forsørgelse;

at få udført arbejde, som ellers ikke ville blive udført på grund af den høje markedspris;

at »konkurrere på prisen« om den efterspørgsel efter arbejdskraft, der i forvejen er i
samfundet;

at reducere udstødelsen fra arbejdsmarkedet og den sociale udstødelse;
at reducere omfanget af »sort arbejde« og »gør-det-selv«-arbejde.

Aktivering for personer uden for arbejdsmarkedet

Kommissionen har herudover beskæftiget sig med aktiveringsindsatsen for personer
uden for arbejdsmarkedet i samarbejde med frivillige organisationer. Der skelnes i den
forbindelse mellem:

førtidspensionister, hvis behov primært er socialt samvær og hjælp til at fungere fysisk
psykisk;

de mere »usynlige« aktiveringsbehov hos førtidspensionister med ønske om aktiviteter
for et interesseområde;

personer, der af andre årsager er uden stabil kontakt til arbejdsmarkedet og med behov
deltagelse i behandlingsforløb, f.eks. misbrugere og hjemløse.

Der er i overvejelserne lagt størst vægt på den gruppe af førtidspensionister, der i voksende ser dagligdagen indholdsløs og ser med pessimisme på fremtiden. Ikke mindst for at bryde den sociale isolation, der kan være vejen til samfundsmæssig udstødelse, der stor vægt på et bredt spekter af aktiveringsmuligheder, som deles med andre samfundsgrupper.

Ydelsesreformen

Til det nuværende ydelsessystem knytter der sig en række problemer:

mange fastlåses i passiv forsørgelse;

langtidsledige risikerer helt at miste offentlige ydelser eller at blive henvist til bistandslovens
hvilket medfører uhensigtsmæssige forsøg på at forlænge

det kan ikke altid betale sig at arbejde;

ydelsessystemet er kompliceret og uigennemsigtigt.

Socialkommissionens forslag til en ydelsesreform er bygget op på en grundydelse kombineret med tillægsydelser, hvis nærmere udformning beror på, om den udløsende begivenhed er ledighed, sygdom eller handicap. Uden iøvrigt at gå i detailler med ydelsesreformen det fremhæves, at alle ledige med arbejdsmarkedstilknytning, jf. tabel 7, tidsubegrænset er berettiget til grundydelsen, og at der med det sigte at fastholde lønmodtagerens til arbejdspladsen foreslås en sygelønsordning for ansatte med mere end to års ansættelse hos samme arbejdsgiver. Overordnet foreslås systemet udformet,

det altid vil kunne betale sig at arbejdsløshedsforsikre sig;

der altid er en merindtjening forbundet med arbejde sammenlignet med passiv forsørgelse;

unge stimuleres til at vælge uddannelse frem for passiv forsørgelse.

Også ydelsesforslagene er med andre ord indrettet med henblik på at reducere risikoen
marginalisering.

Organisering og finansiering

Uden at gå dybt ind i forslagene om organisering og finansiering skal det nævnes, at
de hensyn, der forfølges, er:

en administration af aktive ydelser så tæt på borgerne som muligt;
en snæver sammenhæng mellem opgavefordeling og økonomisk ansvar;
en løbende politisk afvejning af udgifter og muligheder i aktiv indsats i forhold til udgifterne
passive ydelser;

en tilsikring af økonomiske tilskyndelser for beslutningstagerne til at vælge aktive tilbud.

Disse hensyn har betinget en placering af ansvaret for den generelle aktivering hos amtskommunerne og for den individorienterede aktivering hos primærkommunerne. Finansielt udgifterne fordelt mellem amts- og primærkommuner, så risikoen for »kassetænkning« minimeret, mens løntilskud til ledige, uddannelsesydelse til selvvalgt uddannelse iværksætterstøtte er foreslået finansieret af staten for at give kommunerne en stærk tilskyndelse til fremme af disse foranstaltninger.

En sammenfatning

Hensigten med mit indlæg har været at demonstrere udvikling af en interventionsstrategi forebyggende karakter dels rettet imod hele befolkningen, men med focus på særligt udsatte kategorier, og dels rettet imod visse grupper med speciel markant risiko for social udstødelse, herunder især personer med reduceret arbejdsfunktionsevne; men samtidig er der brug for mere specifikke indgreb målrettet mod allerede stærkt marginaliserede udstødte befolkningsgrupper. En gennemgang af litteraturen afdækker ikke umiddelbart formålstjenlige interventionsstrategier. Skal sådanne udvikles, er der behov for:

en mere præcis afgrænsning af begreberne social isolation og udstødelse, med en heraf
mulighed for i højere grad at kunne operationalisere begreberne,
som baggrund for forløbsanalyser, der kan identificere de strukturelle, de betingende
og de udløsende mekanismer, som spiller en rolle i udstødelseskæden,
og som muliggør bestemmelse af de faktorer, der hæmmer marginaliserings- og
fremmer integrationsprocesser, herunder især identifikation af strukturelle og individspecifikke
betydning,

alt med det sigte at afdække de mest hensigtsmæssige interventionsstrategier.

De senere års velfærdsdiskussioner har i ikke übetydelig grad inddraget det lidt diffuse livskvalitet. Jo mere en person er aktiv, har selvværd, har et gensidigt og nært forhold til og en følelse af samhørighed med andre mennesker, jo højere livskvalitet vil man mene, at vedkommende har. Aktiv i den forstand at man tager del i begivenheder uden for en selv, der opleves som meningsfyldte. Selvværd forstået som dette at man accepterer selv som værdifuld og mestrer sine omgivelser. Samhørighed som udtryk for tilknytningen til andre mennesker og oplevelse af en fællesskabsfølelse. Just i modsætning social isolation og udstødelse.

Det er derfor ikke mærkeligt, at den velfærd, som skabes gennem stærkere social integrationog
af samhørighed, er blevet understreget, mens isolation og udstødelseer
fremhævet som noget, der ikke alene har at gøre med dårlige materielle kår.

Isolation, ensomhed, kriminalitet, misbrug, mentale problemer o.s.v. ses i sammenhæng
med fravær af social nærhed, identifikation, integration og støtte. Positivt fremhæves betydningenaf
af stærkere sociale netværk; men just det er ganske kompliceret.

Problemet er, at meget tyder på, at de, der selv har få sociale ressourcer, også er dem, som har vanskeligst ved at blive koblet ind på stabile, sociale netværk. Det hænger sammen at deltagelse i sociale netværk ofte har karakter af en bytteproces, hvor udveksling materielle og immaterielle goder er det, som sikrer netværkets stabilitet. Derfor de i bred forstand ressourcesvage være henvist til netværk med andre ressourcesvage, det er uhyre vanskeligt at integrere allerede isolerede og udstødte med den øvrige befolkning. Det ses både af forsøg med egentlige integrationsprojekter, og det ses i høj grad i forbindelse med udslusning fra institutioner.

Det er netop derfor, at det er så vigtigt at anlægge en strategi baseret på primær forebyggelse.