I Zeuthenudvalget diskuterede man arbejdsløshedens struktur samt foranstaltninger over for de arbejdsløse. I både dette udvalg og i Socialkommissionen har det været klart, at man ikke kunne løse arbejdsløshedens problem som sådan, dertil skal der et opsving til. Men opgaven for Zeuthenudvalget var netop at diskutere de problemer, der formentlig begrænse nedgangen i arbejdsløshed i forbindelse med et generelt økonomisk opsving. Man sprang imidlertid for let over nogle af de væsentligste problemer omkring arbejdsløshedens struktur, og man undlod fuldstændig at diskutere lønnens betydning for udviklingen i arbejdsløsheden.

Arbejdsløshedens strukturproblem fremtræder klart, når man ser, hvordan arbejdsløsheden fordelt i Danmark. Af en samlet arbejdsløshed på ca. 330.000 syntetiske heltidspersoner omkring 80-90.000 langtidsledige (heraf er ca. 70.000 a-kassemedlemmer ca. 20.000 ikke-forsikrede). I alt er ca. 800.000 personer årligt berørt af arbejdsløshed. har de årligt omkring 1,3 mio. arbejdsløshedsperioder. Hertil kommer alle de, der er taget ud af arbejdsmarkedet på grund af efterløn, førtidspension og kontanthjælp. De samlede betalinger til de arbejdsløse udgør ca. 29 mia. til dagpenge og omkring 12 mia. til forskellige aktiveringsforanstaltninger. Denne store offentlige forsørgerbyrde naturligvis en af de væsentlige årsager til den meget lave vækst i det danske over de sidste 10 år. Konjunkturelementet er naturligvis afgørende for den øjeblikkelige højde. Det er dog tankevækkende, at end ikke den bedste periode i 80'erne kunne bringe arbejdsløsheden ned under ca. 8% (1986 og 87).

Resumé

SUMMARY: Denmark has for almost 19years had almost continously increasing unemployment. intensive employmentpolicies unemployment has not been lower than 8% in recent years. This points to the existence ofsevere structural problems in the labour It is demonstrated on panel data that the liberal rules ofthe unemployment insurance system arepartly responsible for at least 20% ofall unemployment. It is also demonstrated onfirm level panel data that there arefewerjobs in the bottom ofthe wage distribution indicating that firms are not using the lower end ofthe demand function probably because ofthe way wages are negociated. This makes it more dijficultfor the uncmploycd to find jobs. Changing thcsc structural problems is a prccondition for the successful use ofmacroeconomicpolicies to increase employment.

---

Nina Smith takkes for kommentarer. Stud.oecon Jesper Jensen takkes for assistance ved beregninger.

Det andet vigtige problem, der skal diskuteres i denne artikel, er strukturen i bunden af lønskalaen. Strukturen her gør, at det er overordentligt vanskeligt at finde beskæftigelse for de, der har den laveste produktivitet, eller som har oplevet et fald i produktiviteten evt. i forbindelse med arbejdsløshed. I det følgende skal jeg forsøge at beskrive disse strukturproblemer fra beregninger på individ- og virksomhedsdata.

1. Arbejdsløshedens struktur

Sammenlignet med de andre europæiske lande udmærker Danmark sig ved kun at have beskeden beskyttelse af de ansatte mod afskedigelser. I de fleste andre lande findes der således en lovgivning, der beskytter hovedparten af arbejdsstyrken mod uvarslet afskedigelse, som gør det vanskeligt og navnlig dyrt at foretage afskedigelser. I Danmark sådanne regler kun for funktionærer samt for enkelte arbejdergrupper. I det store og hele kan en arbejdsgiver i Danmark foretage afskedigelser med nogle timers varsel. Ligeledes findes der ikke i reglerne for dagpenge noget, der mindsker arbejdsgiverens incitament til kortsigtsafskedigelser. Kun USA har næsten lige så »liberale« regler som Danmark, men her indførte man dog allerede for mere end 50 år siden de fleste stater et system, hvor arbejdsgivernes bidrag til arbejdsløshedssystemet afhænger af, hvor meget arbejdsløshed, de har »skabt« i den foregående periode.

De meget liberale afskedigelsesregler i Danmark er givetvis begrundet i et almindeligt ønske om at bevare arbejdsmarkedet så fleksibelt som muligt, idet man med rette har følt, at det øgede den samlede produktivitet og beskæftigelse, hvis arbejdsgiverne de store omkostninger kunne tilpasse arbejdsstyrken til de givne produktions og afsætningsforhold. At det har været accepteret af arbejdersiden ved overenskomst overenskomst skal ses i sammenhæng med det ret generøse dagpengesystem.

Denne situation har dog betydet, at vi i Danmark har et internationalt set meget stort antal korte ledighedsperioder. Ja, man kan sige, at arbejdsgivere og arbejdere i mange tilfælde har indregnet arbejdsløshedsunderstøttelsen i deres løn- og omkostningskalkuler. det følgende skal det først med makrostatistik vises, at Danmark har næsten i sæsonsvingninger i arbejdsløshed. Dernæst skal strukturen i den individuelle illustreres.

1. 1 Sæsonsvingninger

I graferne i figur 1 er sammenstillet de maksimale sæsonsvingninger defineret som
den årlige maksimale forskel mellem en sæsonkorrigeret kurve og de tilsvarende ukorrigerede
1

---

1. Data er konstrueret som følger: Forskellen mellem sæsonkorrigerede tidsserier for arbejdsløshedsprocenter månedsbasis og tilsvarende ukorrigerede serier er beregnet månedsvis. For hvert år er dernæst udvalgt den maksimale forskel, som endelig er anvendt til konstruktion af figuren.

Figurerne viser klart, at Danmark ligger i top, hvad angår sæsonsvingninger i arbejdsløsheden.
Østrig kan i de senere år gøre os rangen stridig.2

1.2 Sammensætning af arbejdsløsheden

Den danske arbejdsmarkedsstatistik registrerer en persons arbejdsløshed og omfang
på ugebasis som en ledighedsgrad mellem 0 og 1000.

Umiddelbart beskriver ledighedsgraderne, hvordan arbejdsløsheden er fordelt på personer for året. Hermed siges noget om velfærden hos de berørte. Der er imidlertid en række problemer med at anvende ledighedsgradsmålet baseret på et årsgennemsnit til analytiske formål.

For det første er der et afgrænsningsproblem, når man holder sig til en årsopgørelse. En høj ledighedsgrad er her udtryk for, at personen har været ledig i det meste af året, men siger ikke noget om, hvorvidt ledighedsperioden er ved at være slut eller blot begyndt. bliver en ledighedsperiode, der finder sted i to på hinanden følgende år, af statistikken beskrevet som en ledighedsgrad på f.eks. 500 svarende til, at ledigheden omfattet 50% i begge år. Et alvorligt problem bliver på denne måde betragtet som mindre alvorligt, med mindre man beregner ledighedsgrader over en længere periode.

For det andet er der et kompositionsproblem. Den samme ledighedsgrad kan nemlig
bestå af adskillige korte ledighedsperioder eller én længere. Fra tidligere analyser (Pedersenog

---

2. Østrig har et understøttelsessystem, der ligger meget tæt op ad det tyske med en kompensationsgrad på 80% med et maksimum, der ligger meget højere end det danske. Desuden betaler arbejdsgivere og ansatte via bruttoafgifter de totale omkostninger til arbejdsløshedssystemet. Forklaringen på Østrigs store sæsonsvingninger at ligge i, at kompensationen udregnes på baggrund af den sidste lønsats. På områder, hvor den svinger meget på grund af sæsonindustri, er den arbejdsløse ikke interesseret i at acceptere lavere lønnedejob lavsæsonen, men foretrækker i stedet den relativt højere understøttelse.

dersenogWestergård-Nielsen, 1987) ved vi, at en person kan have ganske mange ugeregistreringerover
og at disse udmærket kan ligge spredt over tiden. Dette afspejler
naturligvis forskelle i ledighedsmønsteret.

For at overkomme disse problemer har vi for en individdatabase bestående af ca. 1% af alle arbejdsløshedsforsikrede i årene 1981-1990 transformeret de ugentlige ledighedsgrader arbejdsløshedsperioder, jf. Jensen, Mikkelsen og Westergård-Nielsen (1992). Samtidig har vi førsøgt at opdele arbejdsløsheden i forskellige typer alt efter deres arbejdsmarkedsteoretiske

Set fra en teoretisk synsvinkel er der væsentlig forskel på arbejdsløsheden alt efter, om den arbejdsløse har fast kontakt med en eller flere arbejdsgivere eller ej. Hvis han er hos den samme arbejdsgiver før og efter en arbejdsløshedsperiode, vil vi kalde ledighedsperioderne midlertidig hjemsendelse (t-spells). Måske er han ansat hos flere arbejdsgivere, han skifter mellem et antal arbejdsgivere alt efter, hvor jobbene er. Situationen kendt inden for byggeindustri og restaurationsområdet. Denne situation vil vi kalde kort arbejdsløshed (k-spells), hvis perioderne er meget korte, ellers rubriceres de som andre, jf. nedenfor. Endelig muliggør reglerne om dagpenge i Danmark, at man kan oppebære dagpenge som supplement til et job, hvor beskæftigelsen er mindre end fuld tid. Denne form kaldes i det følgende supplerende dagpenge, (s-spells). I alle tre tilfælde man sige, at personen har fast tilknytning til arbejdsmarkedet og næppe kan forventes at ville søge efter nyt arbejde på intensiv vis.

Modsætningen hertil er situationen, hvor en person afskediges og begynder at søge efter nyt job. Denne type vil vi i det følgende kalde andre arbejdsløshedsperioder, (uspells). del af disse perioder vil også dække over længere arbejdsløshedsperioder, dvs. ikke-korte perioder, hvor der er tale om flere arbejdsgivere, og dermed perioder, hvor man skifter mellem flere arbejdsgivere med mellemliggende arbejdsløshedsperioder.³

1.2.1 Antal påbegyndelser

I tabel 1 har jeg beskrevet, hvordan de 1,3 mio. arbejdsløshedsperioder i 1989 fordeler
sig på periodelængder. Den maksimale længde begrænses af, at observationerne afsluttes
udgangen af 1990.

Det ses, at midlertidige hjemsendelser udgør ca. 20% af samtlige perioder. Korte arbejdsløshedsperioderudgør
29%. Desuden ses det, at arbejdsløshedsperioder
på under 1 måned overvejende består af midlertidige hjemsendelser og korte arbejdsløshedsperioder.Først

---

3. I Jensen, Mikkelsen og Westergård-Nielsen (1992) er der redegjort for metoden samt for de antagelser, der ligger til grund for periodekonstruktionen og for opdelingen på typer af ledighed, idet det dog skal bemærkes, der er anvendt en lidt anden afgrænsning, således at ledighedsgraden i den underliggende uge skal være på mindst 500, før der er tale om et t- eller u-spell. I det, vi har lavet for Zeuthenudvalget samt i nærværende fremstilling, er der anvendt grænsen 667, hvilket resulterer i lidt færre t-spells og lidt flere kspells.

hedsperioder.Førstved længere arbejdsløshedsperioder domineres billedet af arbejdsløshedsperioder,hvor
ikke er en tilknytning til en eller flere arbejdsgivere.

Denne opgørelsesmetode er naturligvis ikke umiddelbart sammenlignelig med en opgørelse, der anvender lovgivningens løsere regler om, at man er berettiget til ATB og UTB, hvis man har været ledig i f.eks. 21 ud af 27 måneder. Hovedårsagen er, at vi med den her anvendte definition af arbejdsløshedsperioder afbryder en ledighedsperiode, når arbejdsløshedsperioden afbrydes af andet end ferie. Dette betyder, at vi ikke far så mange arbejdsløshedsperioder, som man far ved at anvende de CRAM-baserede regler.

---

4. Når der optræder k-perioder på over 2 måneders længde hænger det sammen med, at disse personer har haft korte arbejdsløshedsperioder over flere på hinanden følgende måneder og år, men at de mellemliggende beskæftigelsesperioder har ikke kunnet henføres til en bestemt arbejdsgiver.

1.2.2 Udviklingen i arbejdsløshed og varighed, 1981-1990

Udgangshypotesen var, at de meget liberale regler for udbetaling og finansiering af dagpenge i Danmark er den væsentligste forklaring på, at Danmark har så mange korte arbejdsløshedsperioder. Man må derfor forvente, at ændringer i regelsættet for udbetaling dagpenge over den undersøgte periode vil have en effekt på ledighedens struktur. I de følgende figurer 2-5, er det følgelig illustreret, hvordan de forskellige typer af arbejdsløshed sig over perioden 1981-1990, ligesom tidspunkterne for regelændringer lagt ind. I hver figur er det afbildet, hvor mange perioder, der startes på et givet tidspunkt. I hvert tidspunkt er den gennemsnitlige varighed af disse arbejdsløshedesperioder afbildet. 26 ugers glidende gennemsnit (centreret) er anvendt.

Først er udviklingen i det totale antal arbejdsløshedsperioder illustreret i figur 2. Her ses en svagt faldende amplitude i antallene samt en svag u-form for varigheden, som givetvis den generelle konjunkturudvikling. I de følgende figurer er denne kurve opdelt på typer af arbejdsløshed. På grund af konstruktionen af de forskellige arbejdsløshedsperioder det første og sidste år i figurerne være præget af såkaldt censorering og derfor ikke være pålidelige.

Figur 3 viser en svagt faldende trend i antallet af midlertidige hjemsendelser, mens
den gennemsnitlige varighed er næsten überørt, bortset fra et enkelt år, hvor arbejdsløshedenvar
lav. Pr. 1. januar 1989 indføres en regel om, at arbejdsgiverne skal betaleden

ledenførste ledighedsdag med de »sædvanlige« undtagelsesregler, der betyder, at der kan finde en vis tilpasning sted. Umiddelbart set synes udviklingen i antallet af midlertidigehjemsendelsesperioder ikke at blive påvirket af denne regelændring. Nedenfor har vi derfor gennemført en Tobit-analyse af sammenhængen.

For de korte arbejdsløshedsperioder ses et kraftigt fald i hyppigheden af helt korte k-spells omkring årsskiftet 1983. (Hyppigheden falder, mens varigheden stiger). Udviklingen i betydelig grad tilskrives den stramning af reglerne for udbetaling af dagpenge, skete pr. 1. januar 1983. For det første blev det vedtaget, at arbejdsløshedsperioder, varede mindre end en hel uge, kun skulle kompenseres med 80% af tidligere løn eller tilsvarende lavere maksimumsbeløb. For det andet blev den korteste periode for udbetaling dagpenge sat op fra 7 timer til 9 timer. Selv om ændringen i timer ikke var dramatisk, betød stramningen, at man ikke længere kunne få understøttelse for blot én dag. Sammenlignes med udviklingen for midlertidige hjemsendelser, kan det ikke afvises, disses varighed er blevet påvirket i opadgående retning af ændringen.

I figur 5 er afbildet de arbejdsløshedsperioder, der hverken opfylder vore kriterier for kortvarige, supplerende eller midlertidige. Når man således har trukket de identificerbareperioder ses det tydeligt, at den længere varighed, som man kunne se i den totale ledighed, jf. figur 2, hænger snævert sammen med konjunkturudviklingen. Der påbegyndessåledes det samme antal arbejdsløshedsperioder i hver periode, men varighedener under svagere konjunkturer. I modsætning hertil synes der ikke at

være synderlig indflydelse fra konjunkturerne på korte og midlertidige hjemsendelser. Det er relativt åbenbart, at der var en effekt af stramningerne i 1983, men ikke af indførelsenaf første G-dag i 1989. For at teste det sidste på en mere grundig måde, har jeg anvendt en statistisk model til at estimere effekten af begge regelændringer⁵ på individniveauaf af perioder af den enkelte type i hvert år. I figur 6 er koefficienterne til årsvariablene afbildet med 5% konfidensintervaller omkring.

Resultatet er, at man far signifikant lavere sandsynlighed for midlertidig hjemsendelsei i forhold til de umiddelbart foregående år, mens G-dagens indførelse ikkefar effekt for de korte perioder. Årsagen er formentlig, at de mange undtagelsesbestemmelsernetop arbejdsgiverne fra at betale den første arbejdsløshedsdagi af disse tilfælde.⁶ Endelig viser estimater for tidsvariablens betydning for

---

5. Se Jensen, Mikkelsen og Westergård-Nielsen (1992), hvor en tilsvarende tobitestimation er foretaget for perioden 1979-84.

6. Det har været fremme i dagspressen, at arbejdsgiverne i mange tilfælde undlader at udbetale understøttelsen den første dag. Dette skulle imidlertid ikke i sig selv betyde, at incitamentet til at undgå de korte perioder byrden fordeles blot anderledes.

sandsynligheden for korte ledighedsperioder meget klare effekter af stramningen af reglernepr.
januar 1983.

Analysen har således vist, at arbejdsløsheden lader sig opdele i en konjunkturbestemt
del samt i en strukturbestemt del, som tilsyneladende lader sig påvirke af ændringen i incitamenter.

2. Arbejdsløshed og lønstruktur

Danmark udmærker sig i forhold til de andre nordiske lande ved at have en de facto minimumsløn, som er den laveste lønsats, der kan indgå i en overenskomst på LO-DA området. I praksis har denne minimumssats været gældende på hele arbejdsmarkedet, omend den givetvis har været mere eller mindre bindende på de enkelte markeder.

I Larsen og Smith (1988) samt i Dansk Økonomi, Forår 1988, blev det påpeget, at der var en betydelig merarbejdsløshed for de, der lå i nærheden af minimumslønnen. Dette blev klart tydet i retning af, at minimumslønnen udgjorde en reel begrænsning, som hindrede, der kom flere i beskæftigelse blandt denne gruppe. I figur 7 er arbejdsløsheden målt ved den traditionelle ledighedsgrad fordelt på 5% timelønsintervaller. Således er ledighedsgraden de laveste 5% afbildet i de første punkt, ledighedsgraden for de, der har en lønindkomst i det næste 5% interval anbragt i det næste punkt, etc.⁷

---

7. Opgørelsen omfatter kun de personer, hvor det er muligt at observere en lønsats, dvs. personer, der har været arbejdsløse i hele kalenderåret er udeladt.

Figur 7 viser klart, at ledigheden målt ved ledighedsgraden er koncentreret om de laveste samt at dette tilsyneladende bliver mere udpræget, jo nærmere vi kommer til 1990. Endelig er i figur 8 på tilsvarende vis sammenstillet timelønskvantiler med antal arbejdsløshedsperioder og deres gennemsnitlige varighed. Graferne viser, at årsagen til at de lavtlønnede har en relativ stor arbejdsløshed, fordeler sig på en tendens til lidt flere arbejdsløshedsperioder og en tendens til, at disse perioder er længere. Hver især er ingen af kurverne særligt dramatiske, men da de lavestlønnede både bliver hyppigere af arbejdsløshed, og deres ledighedsperioder også er længere, medfører sammensætningen de to effekter den ovenfor omtalte koncentration af arbejdsløshed hos dem med de laveste lønindkomster. Konklusionerne i Larsen og Smith (1988) samt Dansk Økonomi, Forår 1988, om at arbejdsløsheden er koncentreret omkring de lavestlønnede, dermed klart bekræftet, omend der ikke på dette grundlag kan siges noget årsagssammenhængen.

Spørgsmålet er imidlertid, om det er minimumsbetalingen som fastsat i de centrale overenskomster, der er den egentlige årsag til ophobningen af arbejdsløshed, eller om det i højere grad er adfærden ude på de enkelte virksomheder, der er årsagen. Sammenstiller man således den faktiske udvikling af den såkaldte mindstebetaling fra Jernets overenskomster udviklingen i lønfordelingen, tegner der sig et mere nuanceret billede. I figur 9 er udviklingen i mindstebetaling og maksimal dagpengesats afbildet sammen med udviklingen den timeløn, der svarer til den laveste 5% kvantil.⁸

---

8. Den laveste 5% kvantil er anvendt for at undgå tilfældige udsving i den lavest observerede løn skal forvirre

I hele perioden ses mindstebetalingen at forløbe parallelt med den maksimale dagpengesats. ses kurven for den nederste 5%-kvantil at skære kurven for garantilønnen 1989 og -90. Umiddelbart fortolket betyder det, at der bliver færre og færre med en timeløn i nærheden af minimumslønnen, som således er blevet mindre snærende. Dette harmonerer imidlertid vanskeligt med den store og voksende arbejdsløshed. skulle i stedet have forventet en øget lønkonkurrence og følgelig et nedadgående på de laveste timelønninger, således at kurven for 5%-kvantilen blev trykket nedad. Dog må man forvente, at der også er en sammenhæng mellem den maksimale dagpengesats og de laveste lønninger, således at kurven for nedre 5% timeløn ikke kan synke under et vist niveau i forhold til de nuværende dagpengesatser.

Fra et andet datasæt over virksomheder⁹ er udtrukket den person, der har den laveste timeløn i hver virksomhed i stikprøven. Disse personer er dernæst anvendt i en lønregressionfor kontrollere for virksomhedens beliggenhed og branche samt for de sædvanligehuman for den enkelte ansatte. På dette grundlag kan man beregneen timeløn for en arbejder uden videre uddannelse ansat i f.eks. jern- og metalindustrieni af årene 1980-87. De faktiske laveste lønninger vil nu sprede sig omkringdisse

---

9. Udtræk fra IDA over 1010 virksomheder, der eksisterede i hele perioden 1980-87.

kringdisseforventede lønninger. De forventede lønninger kan nu beregnes for alle industrier.For
skyld er de forventede timelønninger kun afbildet for jern- og metalindustrienog
i figur 9.10

Udviklingen i de forventede laveste timelønninger ses i figuren at ligge betydeligt over mindstebetalingen. For det andet synes den at stige lidt mere end mindstebetalingen. har vi endnu ikke data fra den særlige virksomhedsstikprøve for perioden efter 1987, men det synes rimeligt at antage, at disse laveste lønninger fortsat nogenlunde kurven for de nedre 5%. Man må derfor konkludere, at de faktiske minimumslønninger virksomhederne i disse år bevæger sig opad i større tempo end den såkaldte minimumsbetaling, og tilmed er steget mere end de maksimale dagpenge.

På denne baggrund kan man sige, at det danske arbejdsmarked lider under et lønstrukturproblem, de faktiske mindstelønninger i virksomhederne er øget ganske betydeligt, trods for, at arbejdsløsheden samtidig er steget. Forklaringen på denne manglende kunne hænge sammen med, at lønningerne i stigende grad fastsættes decentrale forhandlinger, hvor hensynet til de ansattes lønforhold gør, at parterne kan blive enige om også at regulere mindstelønningerne med den procent, der gælder andre Årsagen til adfærden kan formentlig findes i insider-outsider hypotesen, se Lindbeck and Snower (1987). Her antages det, at arbejderne kan presse lønnen i en virksomhed op og over det lønniveau, der skaber fuld beskæftigelse, fordi oplærings- og andre ansættelsesomkostninger gør det relativt dyrt for virksomhederne at ansætte helt ny arbejdskraft. Disse omkostninger lader sig derfor udnytte af de ansatte til at bevare en højere løn end den, der skaber ligevægt på arbejdsmarkedet. Hertil kommer, at dagpenge, og skattesystem er med til at sætte grænsen for den laveste timeløn.

Lønstrukturproblemet betyder således, at en betydelig del af efterspørgselskurven efter ikke kan anvendes af virksomhederne. For de beskæftigede er dette naturligvis udmærket situation, idet de får en højere løn end ellers. For de arbejdsløse, derimod, betyder det, at der er meget få jobs at søge. Da de arbejdsløse ofte bliver udsat for et fald i produktiviteten i forbindelse med arbejdsløsheden, og da faldet vil forstærkes arbejdsløshedsperiodens længde, får de i stigende grad vanskeligt ved at finde en beskæftigelse til en løn, der svarer til deres produktivitet.

3. Sammenfatning vedr. strukturproblemerne

Lønstrukturproblemet synes derfor at være, at lønkonkurrencen i virksomhederne ikke den store arbejdsløshed. Der er således et betydeligt indicium for, at insideroutsider faktisk præger lønforhandlingerne på virksomhedsniveau, som DØR og senest Socialkommissionen har påpeget.

---

10. Det er desuden undersøgt om lønudviklingen for de laveste lønninger er forskellig inden for brancher ved at lave regressionsanalyser for hver enkelt branche. Det synes ikke at være tilfældet.

Arbejdsløshedes struktur er naturligvis først og fremmest præget af den manglende efterspørgsel, men er desuden stærkt præget af mange korte arbejdsløshedsperioder, som i betydelig grad skyldes reglerne på området. Disse fører bl.a. til, at Danmark sammenlignet andre OECD-lande har nogle af de største sæsonsvingninger i ledigheden. Ser man på finansieringen af arbejdsløshedsunderstøttelsen, udmærker Danmark sig ved at have et system, hvor staten bærer de fulde marginale omkostninger ved stigende arbejdsløshed. provokerende kan man udtrykke det på den måde, at alle parter på arbejdsmarkedet vænnet sig til betydelige subsidier, som klart øger effektiviteten af arbejdskraften, fordi reglerne tillader, at folk hjemsendes eller afskediges lige så snart, de ikke kan tjene deres egen løn hjem. Årsagen behøver ikke at have noget med de beskæftigede at gøre, men kan skyldes virksomhedens evne til at planlægge og organisere Det viser sig bl.a. ved, at kortsigtsarbejdsløshed og midlertidig anvendes i så rigeligt omfang, at disse typer af ledighed i 1989 udgjorde af alle arbejdsløshedsperioder. Den korte natur af mange af disse arbejdsløshedsperioder dog, at de kun udgør omkring 10-20% af den samlede ledighed.

Det vil dog være fejlagtigt på den baggrund at undervurdere problemet. For det første er der næppe grund til at antage, at denne type arbejdsløshed nedsættes ved selv betydelige i den samlede konjunkturarbejdsløshed. Udviklingen i 80'erne viste således næsten ingen nedgang i antallet, selv ikke i de år, hvor arbejdsløsheden var lavest. For det andet må de meget hyppige udbetalinger og det meget store antal personer, der går gennem have betydning for det administrative system. Kontrolmuligheder og indsats personlig vejledning må blive mindre, ligesom det store antal af perioder må gøre det vanskeligere med en tidlig indsats af individuelle foranstaltninger. For det tredie skal man næppe undervurdere den indflydelse, det har på den enkeltes indstilling til at forsørge sig selv, at hvert tredie medlem af en a-kasse mindst en gang om året er på understøttelse.

4. Midler til at forbedre strukturen

Karakteren af arbejdsmarkedets strukturproblemer har naturligvis konsekvenser for valget af arbejdsmarkedspolitiske virkemidler. For det første vil det være hensigtsmæssigt vælge midler, som retter sig mod de mange korte ledighedsperioder, uden at det går afgørende ud over arbejdsmarkedets fleksibilitet. For det andet, må man vælge midler, retter sig mod den arbejdsløses arbejdsproduktivitet eller de faktiske mindstelønninger de enkelte arbejdspladser.

4.1 Incitamenter, der retter sig mod ledighedens struktur

I en økonomisk/politisk diskussion er distinktionen mellem typer af arbejdsløshed
vigtig, fordi foranstaltninger for at mindske arbejdsløsheden skal være forskellige i de
nævnte situationer. Mens forekomsten af midlertidig hjemsendelse og korte ledighedsperioderkan

perioderkanpåvirkes ved at ændre på arbejdsgivers og arbejdstagers incitamenter til at anvende arbejdsløshedsunderstøttelse til at finansiere svingninger i efterspørgselen efter arbejdskraft, er dette ikke muligt, hvis der er tale om søgearbejdsløshed eller egentlig konjunkturarbejdsløshed.

Der er i dag et betydeligt incitament - subsidium - til at anvende kortsigtsledighed til
at opfange kortsigtsændringer i efterspørgsel eller i tilførslen af råvarer, idet virksomhederne
sende de beskæftigede hjem, når der ikke er nok at lave.

Det er et tilskud, som begge parter på arbejdsmarkedet har klare fordele af. Arbejdsgiverne fordel, fordi de kan sende medarbejderne hjem uden, at det koster dem noget. I en situation med god understøttelse og stor ledighed kan de være nogenlunde sikre på, at de kan genansætte arbejdskraften, når der atter er brug for den og på den måde undgå at miste investeringen i oplæring. Alternativet for arbejdsgiverne ville være at organisere arbejdet anderledes, således at man kunne undgå hjemsendelserne. Det vil imidlertid være forbundet med omkostninger. Subsidiet svarer derfor til disse omkostninger. De ansatte har imidlertid også fordel af hjemsendelserne. Man må nemlig antage, at de ved valg af job har valgt den kombination afløn og hjemsendelse og derved den arbejdstid, som passer dem bedst.

Samtidig har tilskuddet imidlertid store skadevirkninger på samfundsøkonomien. For det første binder det arbejdskraft og andre ressourcer i de særligt sæson- og konjunkturprægede og i andre brancher med store ændringer i efterspørgsel og tilførsler. Da andre lande ikke har tilsvarende tilskud til kortsigtsledighed, betyder det, at danske virksomheder i den internationale arbejdsdeling bliver »buffere«, hvor man til en vis grad koncentrerer produktionen om netop disse svingende produktioner. Dette bidrager i sig selv til, at danske virksomheder og den danske beskæftigelse bliver mere sæson- og konjunkturfølsom, end det er tilfældet i andre lande. For det andet medfører det danske subsidium større vækst i nævnte industrier og virksomheder. Alt i alt bidrager subsidiet herved at øge vores ligevægtsarbej dsløshed. For det tredie bidrager finansieringen af subsidiet til et øget skattetryk med de følger, det har for beskæftigelse og løndannelse.

Da en ændring af incitamentsstrukturen let kan betyde øgede omkostninger for den arbejdsgiver, der tidligere har anvendt hjemsendelsesledighed, må man forvente, at ndringer kan medføre mere almindelig arbejdsløshed. På den anden side er fuld overvæltning søgearbejdsløshed heller ikke sandsynlig, idet man må påregne, at arbejdsgiverne tilpasse produktionen til de nye omkostninger.

Det er på denne baggrund hævdet, at man i en situation med stigende arbejdsløshed ikke kan tillade sig at gøre noget ved dette strukturproblem. Forbedringer af strukturen vil blot betyde større arbejdsløshed. Argumentet holder imidlertid ikke, hvis man i øvrigt fører beskæftigelsesfremmende politik. I det tilfælde kan man nemlig blot sørge for en tilsvarende lempelse af den generelle beskæftigelsespolitik. Ændrer man ikke på strukturproblemetsamtidig at man fører beskæftigelsesfremmende politik, kan man ligefremkomme

gefremkommetil at fremme netop de brancher, som i overvejende grad nyder godt af tilskudenevia

4.2 Lønstruktur

Lønstrukturproblemet (insider-outsider problemet) kan påvirkes ved at øge lønkonkurrencen, dette er noget lettere sagt end gjort, idet al politik på dette område let opfattes indgreb i overenskomster mellem arbejdsmarkedets parter. De traditionelle virkemidler er at sætte de ledige bedre i stand til at søge efter job, forbedre deres uddannelse ved omskoling. Samtidig kan man forsøge at påvirke efterspørgselskurven efter sådan, at de ledige uden joberfaring i pågældende industri også har en chance i sammenligning med de allerede ansatte ved f.eks. at lave indslusningsordninger betalt med offentlige tilskud. Alternativt kan man forsøge at skabe et såkaldt tredie arbejdsmarked, der arbejdes med et vist løntilskud. Dette kunne f.eks. være i form af, at der på visse tjenesteydelser blev givet et tilskud, der skulle modsvare den høje beskatning arbejdsintensive produktioner.

Det er ofte hævdet, at betingelsen for, at det generelle incitament til løntilbageholdenhed arbejdsløshed virker, er, at der er en sammenhæng mellem dem, der forhandler og dem, der kommer til at betale til en højere understøttelse. Hvis der således forhandles på centralt niveau, vil en fordeling af de marginale udgifter til understøttelse på arbejdstagere og arbejdsgivere fa lønforhandlerne til at tage større hensyn til eventuelle i arbejdsløsheden som følge af højere lønstigninger.

Hvis lønforhandlingerne derimod foregår decentralt, hvor sammenhængen er mindre klar for lønforhandlerne, vil lønforhandlerne med rette kunne regne med, at de kun kommer at øge betalingerne til understøttelsessystemet ganske lidt, hvis deres lønforhandlinger til større arbejdsløshed. Man kan sige, at der er et free rå/er-problem i den decentrale løndannelse. Det er således helt afgørende for, om der er en løndæmpende effekt arbejdsløsheden, at der er en sammenhæng mellem de enheder, der forhandler løn, og de enheder, der kommer til at betale til understøttelsessystemet. I Danmark er dette ikke tilfældet i øjeblikket. Dels betaler staten hovedparten af de samlede udgifter, og dels betaler staten alle marginale udgifter.

Foregår løndannelsen i stigende grad ude på virksomhederne, må indretningen af bidraget arbejdsløshedssystemet afspejle dette, således at den enkelte virksomhed og dens medarbejdere kommer til at bidrage mere til arbejdsløshedssystemet, hvis den lokale går ud over antallet af arbejdspladser.

5. Konklusioner

Om det lykkes at fa gjort noget ved arbejdsløsheden i 90'erne afhænger bl.a. af, om
der kan skabes en dansk finansieringsreform for dagpenge, som ikke bare drejer sig om
at fordele de samlede byrder anderledes, men som (gen)skaber incitamenter til, at parterneindregner

neindregnerarbejdsløsheden som en reel omkostning ved såvel lønforhandlinger som i den daglige produktionsplanlægning. Hertil kommer, at skærpede rådighedsregler samt hurtigere offentlig indsats overfor den nyledige alt i alt vil kunne øge de arbejdsløses effektivitetsom og deres konkurrenceevne over for de beskæftigede.

Ser man på de beskæftigede, er der i øjeblikket en betydelig interesse på danske virksomheder at indføre mere effektive lønsystemer, som i stigende grad bygger på evaluering individuelle produktivitetsforskelle, og som indebærer incitamenter til de beskæftigede at deltage i uddannelse etc. Samtidig ser man en tydelig tendens til, at lønforhandlinger føres mere og mere decentralt. Faren er, at forskellene bliver endnu større mellem dem, der har beskæftigelse og dem, der ikke har. Der stilles derfor yderligere til den offentlige indsats over for de arbejdsløse, således at de kan få en chance for at konkurrere med de beskæftigede. Sker dette tiltrækkeligt effektivt, er der håb om, at lønkonkurrencen samtidig kan øges.

Litteratur

Jensen, P., I.S. Mikkelsen og N. Westergård- Nielsen. 1992. A Description of Various Types of Unemployment Spells in the Danish Market. Centre for labour Economics, Aarhus School of Business.

Pedersen, P.J. and N. Westergård-Nielsen. 1987. Multiple Spells of Unemployment - The Danish Experience. In Lund and Pedersen, Unemployment, Berlin.

Lindbeck, A. And D. Snower. 1987. Union

Actitivy, Unemployment Persistence and Wage-Employment Ratchets. European Economic Review - Papers and Proceedings

Larsen, R. and N. Smith. 1988. Løn, garantiløn ledighed. Studies in Labour Market Dynamics. Arbejdspapir 1988-6, Handelshøjskolen Århus.

Det Økonomiske Råd. 1988. Dansk Økonomi
Forår 1988. Kbh.