Resumé

Summary: During the latest decade the Danish labour market has experienced increasing problems and in 1993 the level of structural unemployment, NAIRU, is estimated be approximate!)' 8 pcr cent Reren* theoretical explanations of the wcrpa^inp NAIRU are sketched and discussed in relation to the Danish labour market. The empirical seem to confirm the existence of hysteresis mechanisms in the Danish labour market. Finally, the policy implications of these findings are discussed.

1. Indledning

»Nye tendenser og resultater i arbejdsmarkedsforskningen - konsekvenser for den økonomiske politik« er et stort emne for en forelæsning på en time. Så det følgende er i høj grad et selektivt udsnit af den arbejdsmarkedsforskning, der har præget de sidste 10 år. Jeg vil begrænse mig til de tendenser og resultater, der er særligt vigtige for den aktuelle diskussion om mulighederne og begrænsningerne i den økonomiske politik.

Arbejdsmarkedsforskningens genstandsområde må naturligvis være arbejdsmarkedets både på efterspørgselssiden og på udbudssiden. Skal man meget hurtigt sammenfatte et billede af situationen på arbejdsmarkederne rundt om i verden, en situation der selvsagt har været med til at styre den teoretiske og empiriske udvikling i den internationale arbejdsmarkedsforskning, så er arbejdsløshedsniveauet i de forskellige et naturligt udgangspunkt. Arbejdsløshedsniveauet i et land over en længere periode giver en grundlæggende indikator for, hvorledes arbejdsmarkederne fungerer, hvordan udbud og efterspørgsel matcher hinanden, og hvor stor fleksibilitet der er i løndannelsen. vil jeg i det følgende koncentrere mig om teoretiske analyser af arbejdsløshedsproblemet.

---

Jeg takker Peder J. Pedersen og Jan Beyer Schmidt-Sørensen for kommentarer til manuskriptet til denne artikel, er baseret på en tiltrædelsesforelæsning, der blev holdt på Handelshøjskolen i Århus den 5. marts, 1993.

2. Arbejdsløsheden i udvalgte OECD-lande

Den danske arbejdsløshed har som bekendt været næsten konstant voksende siden midten af 1970'erne, kun afbrudt afkortvarige opgangskonjunkturer, senest i 1983-1986, beskæftigelsen i den private sektor steg voldsomt. I de seneste år har ledigheden atter været stigende og er nu klart højere end for EF som helhed.

I de øvrige skandinaviske lande har mønstret derimod indtil for nylig været helt anderledes. 1980'erne lykkedes det både Sverige og Norge (og ligeledes Finland) at holde en lav ledighed, mens tendensen i de allerseneste år er vendt dramatisk. Ledigheden i de sidste par år udviklet sig næsten eksplosivt i Norge, Sverige og Finland.

3. Strukturproblemer på det danske arbejdsmarked

Arbejdsløshedsprocenten giver naturligvis ikke et dækkende billede af, hvor velfungerende på et givet tidspunkt er. Arbejdsløshedsniveauet på et givet tidspunkt bl.a. den generelle efterspørgsel i samfundet og er derfor også resultatet af den førte økonomiske politik og påvirkninger fra omverdenen. F.eks. havde olieprisstigningerne snart 20 år siden jo som bekendt dramatiske effekter på det danske ledighedsniveau.

I det seneste tiår, godt og vel, har arbejdsmarkedsforskningen og den makroøkonomiske i stigende grad fokuseret på strukturproblemer på arbejdsmarkedet som forklaring af den internationalt og historisk set meget høje ledighed. I den danske debat er dette blevet til diskussionen om størrelsen af strukturarbejdsløsheden, som i den mere teoretisk orienterede debat betegnes den naturlige arbejdsløshed eller NAIRU.

Strukturarbejdsløsheden, NAIRU, defineres som det ledighedsniveau, der er foreneligt en konstant inflationsrate. Budgetdepartementet, som har leveret forskellige bud på strukturarbejdsløshedens størrelse, definerer dog strukturarbejdsløsheden som den ledighed, der er forenelig med uændret konkurrenceevne, d.v.s. her spiller valutakursændringer den udenlandske lønudvikling også en rolle. Figur 2 viser Budgetdepartementets over omfanget af den strukturelle ledighed for årene 1972-1992.

Det er ikke entydigt, hvordan strukturarbejdsløsheden defineres og beregnes. (OECD har dog beregnet tilsvarende skøn for den strukturelle ledighed i Danmark, som ikke afvigernævneværdigt Budgetdepartementets skøn). Nogle økonomer og specielt måske nogle politikere og organisationsfolk anerkender ikke de bud, der er kommet på strukturarbejdsløshedensstørrelse, som altså betyder, at der i dag skulle være en strukturarbejdsløshedaf ca. 250.000. Men der er ingen tvivl om, at der i dag vil

forekomme flaskehalsproblemer og inflationspres ved et langt højere ledighedsniveau
end for bare 10 år siden, hvis der skulle komme et opsving og ny vækst i økonomien.
Den strukturelle ledighed er således i løbet af 1980'erne vokset ganske betydeligt.

4. Teoretiske forklaringer på strukturledighed

Hvorfor er lønmekanismerne på det danske arbejdsmarked og mange andre europæiske svækket, så de ikke sikrer, at udbud og efterspørgsel tilpasses, i hvert fald efter et stykke tid? Hvorfor er den strukturelle ledighed vokset så kraftigt i løbet af det sidste tiår?

Indtil starten af 1970'erne ville de fleste økonomer have støttet sig til en overvejende keynesiansk forklaring af arbejdsløsheden, hvor vægten blev lagt på manglende efterspørgsel årsag til den høje ledighed. Den økonomiske politik var derfor relativt klar: Styring med finans- eller pengepolitik, måske suppleret af indkomstpolitiske foranstaltninger.

I løbet af 1970'erne blev det keynesianske syn kraftigt anfægtet af andre teoretiske retninger. den naturlige arbejdsløshed vandt frem, og efterspørgselsregulerende økonomisk politik blev blandt mange økonomer betragtet som i bedste fald virkningsløs. stigning i efterspørgslen, f.eks. på grund af en ekspansiv økonomisk politik, ville kun på kort sigt kunne forøge beskæftigelsen, fordi øgede lønkrav på lidt længere sigt ville eliminere den initiale beskæftigelseseffekt af den ekspansive finanspolitik. Phillipskurvens mellem ledighed og inflation var kun en kortsigtet sammenhæng. På lidt længere sigt ville en ekspansiv økonomisk politik forskubbe den kortsigtede Phillipskurve således at arbejdsløsheden igen vendte tilbage til dens »naturlige niveau«, NAIRU. Den langsigtede Phillipskurve var derfor lodret.

Fokus blev rettet mod udbudssiden i økonomien, bl.a. også arbejdsmarkedets udbudsside bestræbelserne for at forklare niveauet for den naturlige ledighed. Inden for arbejdsmarkedsforskningen de dominerende teorier de såkaldte søgeteorier og kontraktteorier. for disse teorier var, at arbejdsløsheden kunne betragtes som et frivilligt valg, jfr. oversigten i Lindbeck og Snower (1989).

I søgeteorierne var udgangspunktet, at man ikke accepterer det første det bedste jobtilbud,men indtil man finder et job, der tilfredsstiller personens ambitionsniveau, d.v.s. som er højere lønnet end reservationslønnen, jfr. oversigtsartiklen af Mortensen (1986). I kontraktteorierne forklares bl.a forhold som midlertidig hjemsendelse, der her betragtes som resultatet af en implicit kontrakt mellem arbejdsgiveren og arbejderne. Arbejderne betragter deres arbejdsløshed som midlertidig, fordi de forventer at komme tilbage til deres tidligere arbejdsplads igen. Derfor søger de arbejdsløse ikke andre jobs. Jo færre tryghedsbestemmelser i ansættelserne, jo højere kompensationsgraden i dagpengesystemet,jo arbejdsmarkedets parter skal betale til finansieringen af dagpengesystemet,og

pengesystemet,ogjo lettere adgangen er til få dagpenge (karensdage m.v.), jo større må
omfanget af midlertidig hjemsendelse ventes at blive, jfr. Feldstein (1976).

I løbet af 1970'erne og specielt 1980'erne syntes den naturlige ledighed, eller strukturledigheden, at skifte opad i mange europæiske lande. Strukturarbejdsløsheden, var tilsyneladende ikke en stabil størrelse. Dette kunne ikke umiddelbart forklares ud fra f.eks. søgeteorierne eller kontraktteorierne. Desuden var spørgsmålet omkring frivillig eller ufrivillig ledighed et centralt problem, som invaliderede forklaringsværdien de dominerende teorier betragteligt.

Der fremkom nye teorier, som havde et klart fundament inden for den mikrobaserede
arbejdsmarkedsteori, og som havde et noget mere blandet syn på, hvorvidt arbejdsløsheden
frivillig eller ufrivillig. Disse teorier kan groft sagt opdeles i tre grupper

(i) fagforenings- og forhandlingsmodeller
(ii) efficiency wage teorier

(iii) insider-outsider teorier

Det centrale i alle tre teorier, som efterhånden er formuleret i talrige varianter, er eksistensen
mekanismer på arbejdsmarkedet, der bevirker, at det ikke er optimalt for virksomhederne
lønmodtagerne at fastsætte en løn, der clearer markedet.

(i) Fagforenings- og forhandlingsmodeller

I fagforeningsbaserede forklaringer er udgangspunktet, at den enkelte fagforening
maksimerer den samlede velfærd eller nytte for alle fagforeningsmedlemmer. Fagforeningens
kan udtrykkes som

hvor M= antal medlemmer af fagforeningen, N= antal beskæftigede medlemmer, W= løn, b = arbejdsløshedsdagpenge, og U(W) samt U(b) er de enkelte medlemmers nytte, når de er henholdsvis beskæftiget og arbejdsløse, b kan uden problemer fortolkes noget bredere som den forventede alternative indkomst, hvis ikke der opnås beskæftigelse inden fagforeningens område, jfr. Layard m.fl. (1991).

Da U(W) antages at være større end U(b), vil fagforeningen principielt have interesse i både at tage hensyn til beskæftigelsen og lønniveauet ved forhandlingerne med arbejdsgiverne.Afhængigt hvilke antagelser, der gøres om forhandlingsformen, fås forskelligeløsninger niveauet for lønnen og beskæftigelsen blandt fagforeningens medlemmer.Uanset antagelser, er nogle helt centrale spørgsmål dog, hvem der indgår i fagforeningensnyttefunktion, hvor længe man forbliver medlem af fagforeningen, når man bliver arbejdsløs, hvor stor forskel der er mellem b og W, samt hvor centraliserede

forhandlingerne er. Jo mere centraliserede forhandlinger, jo mere må det antages, at fagforeningensamtidigt
hensyn til, at høje lønkrav kan medføre vækst i ledigheden,
der igen kan medføre øgede udgifter til arbejdsløshedsdagpenge til de ledige.

Et helt generelt resultat i de fagforeningsbaserede modeller er, at der ikke er nogen kræfter, der sikrer en fastlæggelse af lønkravene, således at markedet clearer, d.v.s. der kan eksistere ufrivillig ledighed i økonomien, uden at dette vil medføre tendens til reallønsfald.

(ii) Efficiency wage teorier

Traditionelt har det været en gennemgående antagelse i økonomisk teori, at aflønningen arbejdskraften (som alle andre produktionsfaktorer) er bestemt af arbejdskraftens produktivitet. Dette er bl.a. udgangspunktet for human capital teorien. Efficiency wage teorien vender til dels denne sammenhæng på hovedet eller argumenterer for, at kausaliteten modsatte vej kan være afgørende: Jo højere løn virksomheden betaler, jo større bliver arbejdsproduktiviteten eller arbejdsindsatsen (»effort«). Hvis denne sammenhæng gælder, vil en profitmaksimerende virksomhed ikke, som det almindeligvis antages, sætte lønnen så lavt som muligt, men vil være villig til at betale en højere løn. Arbejdsindsatsen, antages at kunne bestemmes ved følgende »effort-relation«

Strengt taget burde lønnen i alternativ beskæftigelse også indgå i effort-funktionen og
eventuelt arbejdsløshedsniveauet, fordi også disse variable spiller en central rolle i flere
af efficiency-wage teorierne, jfr. Layardm.fl. (1991)).

Efficiency wage mekanismer kan stamme fra flere forhold. For det første kan et relativt lønniveau i en enkelt virksomhed, sammenlignet med andre tilsvarende virksomheder, loyaliteten og motivationen hos medarbejderne, således at deres arbejdsindsats

Desuden kan virksomheder, der betaler en relativt høj løn, og som bliver kendte for at gøre det, med tiden opnå at tiltrække de bedste medarbejdere ved en slags omvendt »adverse effect«. Virksomheder, der oparbejder et image som høj-løn virksomheder, derfor få lavere omkostninger i forbindelse med nyansættelser og vil i gennemsnit ansat de bedste medarbejdere.

En tredje effekt af en relativt høj løn i virksomheder, der aflønner efter efficiency-wage er, at antallet af opsigelser kan ventes at falde. Hvis virksomheden har betydelige i forbindelse med ansættelse og oplæring af nye medarbejdere, kan dette være en grund for virksomheden til at betale en højere løn til sine medarbejdere at reducere personaleomsætningen.

Endelig er en fjerde efficiency-wage mekanisme den såkaldte »skulke-teori«. Den bygger på en antagelse om, at arbejderne reducerer deres arbejdsindsats, eller på anden måde »snyder« virksomheden, hvis gevinsten ved at gøre det er større end det forventede hvis »skulkeriet« bliver opdaget. Jo højere løn virksomheden betaler til sine medarbejdere, større bliver det forventede tab for den enkelte medarbejder, hvis hendes skulkeri bliver opdaget, og hun derfor fyres. Samtidig betyder en højere løn i de virksomheder, betaler efficiency-wages, at beskæftigelsen i disse virksomheder reduceres, det bliver derfor vanskeligere for eventuelt fyrede arbejdere at finde et nyt job i en tilsvarende efficiency-wage virksomhed. Arbejdsløsheden kommer således til at fungere som et selvdisciplineringsmiddel, der reducerer behovet for og omkostningerne til overvågning arbejderne.

Uanset hvilke mekanismer, der lægges til grund for efficiency-wage mekanismerne,
kan det vises, at en profitmaksimerende virksomhed vil fastsætte en løn, Weff, som er givet

Med disse antagelser om løndannelsen er der heller ikke i efficiency-wage modellerne som sikrer, at arbejdsmarkedet clearer. Virksomheden har ingen motiver til at sætte lønnen lavere end W^e&, selv om markedet ikke clearer ved denne løn, og selv om der findes ufrivilligt ledige, der ville være villige til at arbejde for en lavere løn.

(Hi) Insider-outsider teorier

Insider-outsider teorierne, der oprindeligt blev formuleret af Lindbeck og Snower i midten af 1980'erne, jfr. Lindbeck og Snower (1989), bygger grundlæggende på, at arbejdsmarkedet opdelt i to grupper, insiderne og outsiderne. Insiderne er personer uden nævneværdige beskæftigelsesmæssige problemer og samtidigt de personer, som dominerer Outsiderne bærer hovedparten af ledighedsbyrden, og de antages at være sat mere eller mindre uden for løndannelsen. Insider-outsider teorierne hviler enten på fagforeningsbaserede teorier eller på en antagelse om, at der er betydelige oplæringsomkostninger ansættelse af outsidere.

Hvis fagforeningerne ved lønforhandlingerne kun tager hensyn til de beskæftigedes (fagforeningsmedlemmernes) hensyn, er markedsmekanismen på arbejdsmarkedet, til dels sat ud af kraft, og ingen mekanismer vil sikre, at alle der ønsker at arbejde ved de eksisterende kan fa arbejde.

I Danmark er der i modsætning til mange andre lande tradition for at bevare medlemskabaf selvom man bliver arbejdsløs. Dette modificerer forklaringsværdienaf version af insider-outsider teorien en del, fordi de arbejdsløse medlemmers interesser også må antages at indgå i fagforeningens nyttefunktion. Hertil kommer, at organisationsgradeni

ganisationsgradenide fleste andre lande er relativt beskeden og langt lavere end i Danmark,jfr. m.fl. (1991). Insider-outsider teorien er derfor senere blevet bygget op på en alternativ antagelse om, at insiderne besidder en monopolsituation, fordi der er oplæringsomkostninger ved ansættelse af outsidere. Insiderne udnytter dette til at tvinge virksomhederne til at betale en højere løn, end den der clearer markedet.

Et modargument mod insider-outsider teorien baseret på insidernes monopol situation har været, at virksomhederne kunne benytte sig af »bonding« eller »delayed-paymentcontracts«, Dickens m.fl. (1989). Det kunne forventes, at nyansatte, der først skal oplæres virksomheden, betaler en afgift for overhovedet at blive ansat, eller mere realistisk ansættes til meget lav startløn, der sidenhen øges i takt med, at den ansattes produktivitet vokser. Eksistensen af mindstelønsaftaler eller mindstelønslove og overenskomstfastsatte modvirker muligheden for sådanne kontrakter og kan derfor forstærke insider-outsider tendenserne på arbejdsmarkedet.

I samme retning trækker eksistensen af et dagpengesystem, der giver en relativt høj kompensation i tilfælde af ledighed. Det danske dagpengesystem er karakteriseret ved en i international sammenhæng høj kompensation for de lavtlønnede, mens kompensationen højtlønnede er relativt lav, jfr. Klausen m.fl. (1992), som beskriver dagpengesystemerne Tyskland, Holland, Sverige og Storbritanien. Hertil kommer, at dagpengeperioden Danmark reelt er meget lang sammenlignet med stort set alle andre lande, fordi kan generhverves i forbindelse med deltagelse i de forskellige arbej foranstaltninger.

Som det vil fremgå af næste afsnit, er der i løbet af 1980'erne sket en betydelig marginalisering det danske arbejdsmarked, hvor en stor del af ledighedsbyrden har været koncentreret på ufaglærte og unge uden erhvervserfaring. Insider-outsider teorien synes derfor at kunne give et godt bidrag til forklaring af den høje danske strukturledighed.

5. Hvorfor er strukturledigheden vokset? Hysteresis

Fagforeningsteorierne, efficiency-wage teorierne og insider-outsider teorierne giver
forskellige bud på, hvorfor lønningerne er stive og ikke nødvendigvis tilpasser sig nedad
i perioder med høj arbejdsløshed.

Men især insider-outsider teorierne giver også forklaringer på, hvorfor ledigheden kan have tendens til at blive nærmest selvforstærkende, som det har været tilfældet i Danmark og mange andre vestlige lande i gennem mange år. D.v.s. hvorfor den naturlige arbejdsløshed i Phillips-kurve terminologien har haft tendens til at vokse. Dette fænomen hysteresis eller i den mindre ekstreme form »persistence«. Hysteresis kan oversættes til »fastlåsningstendenser« og dækker over det fænomen, at arbejdsløsheden på et givet tidspunkt synes at være afhængig af det tidligere niveau for ledigheden.

Blanchard (1991) definerer hysteresis som en situation på arbejdsmarkedet, hvor arbejdsløshedenoverhovedet
effekt har på løndannelsen, fordi arbejdsløse personer

ikke indgår i fagforeningernes nyttefunktion. Kortsigtede chok i økonomien, der far ledighedentil vokse, forplanter sig øjeblikkeligt til permanente skift i (struktur)ledigheden,fordi arbejdsløse straks »ekskluderes« fra fagforeningernes nyttefunktion. En mere moderat version er »persistence« fænomenet, hvor stigninger i arbejdsløsheden har en modererende effekt på lønkravene, men kun i begrænset omfang, og med tiden aftagerdenne fordi de arbejdsløse efterhånden ikke antages at være reelle konkurrenterom for insiderne. I det følgende benyttes hysteresisbegrebet i en relativt bred betydning, som dækker over en generel tendens til, at strukturledigheden følger med opad,hvis faktiske ledighed stiger.

Hysteresisfænomener på arbejdsmarkedet kan begrundes i flere forskellige mekanismer. det første kan kapitalapparatet i en længere depressionsperiode blive reduceret, og det bliver dermed vanskeligt at genetablere arbejdspladser i en ny opgangsfase. En anden hysteresismekanisme kan være, at en lang periode med høj ledighed vil reducere søgeintensiteten og -effektiviteten hos både lønmodtagere og arbejdsgivere. Arbejdsmarkedet derfor blive mindre velfungerende. Et højt tidligere niveau for arbejdsløsheden derfor tendere at gøre den fremtidige ledighed høj.

En tredje mekanisme følger direkte af fagforeningsteorierne. Hvis ledigheden vokser rra et ar til det næste, bliver der flere outsidere i næste peiiode, sum ikke indgår i fagforeningernes D.v.s. deres fortsatte arbejdsløshed lægger ikke en dæmper på lønkravene.

Endelig er en vigtig mekanisme selve udstødningsprocessen fra arbejdsmarkedet, som specielt insider-outsider teorien lægger vægt på: Høj ledighed øger antallet af outsidere, ikke reelt indgår i løndannelsen. Jo længere tid en person har været ledig, jo mere dekvalificeres personen, både fordi de faglige kvalifikationer nedskrives, og fordi personens motivation og selvtillid efter en lang ledighedsperiode forringes. Derfor øges oplæringsomkostningerne, hvis personen igen skal ansættes, og outsiderne er derfor ikke reel trussel for insiderne.

Sammensætningen af ledigheden på et givet tidspunkt bliver væsentlig for, hvilken rolle arbejdsløsheden spiller i forbindelse med lønforhandlingerne. Jo større en andel af de ledige, som har været ledige i lang tid, jo mere vil dekvalificeringseffekterne have sat sine spor, og jo mindre vil arbejdsløsheden påvirke lønforhandlingerne. Omvendt vil personer, der kun har været ledige i kort tid, have langt større mulighed for at konkurrerer insiderne om stillingerne.

Hysteresistendenser i økonomien medfører, at begrebet den naturlige arbejdsløshed bliver en ustabil størrelse, fordi niveauet for den naturlige arbejdsløshed på et givet tidspunktafhænger det tidligere niveau. Grafisk kan hysteresis illustreres ved, at den lodrettePhillipskurve ligger fast og derfor kun påvirkes af eksogene skift i adfærden f.eks. på arbejdsmarkedet. Den lodrette Phillipskurve far en endogen tendens til at flytte

sig mod højre, hvis økonomien er præget af hysteresisfænomener i en situation, hvor den
udsættes for et negativt chok.

6. Danske empiriske forskningsresultater

For at vurdere omfanget af hyserersis i Danmark, og specielt hvordan de selvforstærkende kan modvirkes, er det væsentligt at undersøge, hvad der bestemmer den enkelte virksomheds ansættelsesbeslutninger, d.v.s. hvem der bliver ansat, hvor meget ledighed påvirker ansættelsesmulighederne o.s.v. Hvor godt forklarer efficiency-wage den faktiske aflønning i virksomhederne, d.v.s. hvor meget er virksomhederne villige til at betale for f.eks. at tiltrække de bedste medarbejdere og beholde Hvor meget betaler forskellige virksomheder over »taksten« (f.eks. over mindstelønnen) for at sikre en stabil arbejdskraft og sikre arbejdsroen?

Desværre er der ikke ret mange analyser i Danmark (eller resten af verden), som analyserer nye arbejdsløshedsteorier fra virksomhedens synsvinkel, fordi det er vanskeligt skaffe data i tilstrækkeligt stort og systematisk omfang på virksomhedsniveau. De fleste empiriske resultater stammer enten fra aggregerede makrotidsserier, hvor det er søgt at påvise sammenhænge mellem ledighed og lønstigningstakt eller lønspredning (og bl.a. også dagpengesystemets indflydelse), eller individanalyser af lønmodtagernes adfærd.

6.1. Polarisering: Insidere og outsidere på arbejdsmarkedet

Ud fra de forskellige teoretiske modeller ovenfor til forklaring afvæksten i strukturledigheden et centralt spørgsmål, hvordan arbejdsløsheden er sammensat: Er de arbejdsløse ufaglærte, uden erhvervserfaring, og hvor længe har de enkelte personer været ledige?

Der findes mange beskrivelser af strukturen i den danske ledighed, jfr. bl.a. Jensen m.fl. (1992). Socialkommissionen (1992a,b) har tegnet et billede af den danske arbejdsløshed, viser, at arbejdsmarkedet i stigende grad er blevet polariseret i løbet af det sidste årti. I følge Socialkommissionens analyser, hvor der bl.a. er fulgt generationer af unge og personer fra »midtergruppen«, de 25-59 årige, har arbejdsløsheden i løbet af 1980'erne medført en polarisering, således at relativt flere personer i slutningen af 1980'erne enten var helt selvforsørgende eller helt afhængige af offentlige overførsler, sammenlignet med starten af 1980'erne, jfr. figur 4.

Socialkommissionens analyser viser, at der er en klar tendens til at uddannelse sorterermed
til ledighedsrisiko, uanset hvilke befolkningsgrupper der betragtes. Detterammer

terammerspecielt de unge uden uddannelse og de personer, der gik ud på arbejdsmarkedetefter i midten af 1970'erne uden at have faet en kompetencegivendeuddannelse. den sidste gruppe, der i dag er i alderen 30-40 år, findes et meget stort antal arbejdsløse personer, der aldrig har haft beskæftigelse på almindelige vilkår, og som derfor kan betegnes som klare »outsidere« på arbejdsmarkedet. Hertil kommer et stort antal ældre personer, primært ufaglærte kvinder, som i løbet af 1980'erne har gennemløbetde dagpengeperioder, afbrudt af job- eller uddannelsestilbud. Også mange i denne gruppe må karakteriseres som outsidere på arbejdsmarkedet i relation til de teoretiske modeller ovenfor.

Det samlede antal personer, som i dag er på passive overførsler er langt større end det officielle ledighedstal på 315.000 i 1992 antyder. Ca. 100.000 60-66 årige er på efterløn. Der er i dag ca. 250.000 førtidspensionister, hvoraf en betydelig andel må anses for at være blevet udstødt fra arbejdsmarkedet på grund af de snart 20 års høje ledighed. Det samme gælder de ca. 130.000 kontanthjælpsmodtagere, jfr. tabellen nedenfor. Hertil kommer de ca. 100.000 personer, der deltager i forskellige aktiveringsforanstaltninger.

6.2. Arbejdsløshed og lønstigningstakt

Sammenhængen mellem ændringer i arbejdsløsheden og lønstigningstakten er forsøgtkvantificeret Budgetdepartementet (1990) i forbindelse med Finansredegørelsen for 1990. På basis af estimationer af Phillipskurve-relationer finder Budgetdepartmentet,at fald i efterspørgslen efter arbejdskraft hurtigt slår igennem i form af højere ledighedog vist lønfald. En stigning i efterspørgslen efter arbejdskraft er derimod sværereat Derfor stiger lønningerne i denne situation relativt kraftigere i de første år« (Budgetdepartementet (1990), p. 117). Mere præcist udtrykt synes stigninger og fald i arbejdsløsheden i følge Budgetdepartementets analyser ikke at have samme numeriskeeffekt

meriskeeffektpå lønstigningstakten. En stigning i arbejdsløsheden på 1 procentpoint
medfører et fald i lønstigningstakten på 1 procentpoint, mens et fald i arbejdsløsheden på
1 procentpoint medfører en stigning i lønstigningstakten på 1.7 procentpoint.

6.3. Dagpengesystemet

En væsentlig institutionel faktor ved de nyere teorier til forklaring af frivillig og ufrivillig
er dagpengesystemet. Dagpengesystemet har indflydelse på arbejdsmarkedets
via flere parametre:

- kompensationsgradens højde
- varigheden af dagpengeperioden
-finansieringen af dagpengene

Kompensationsgradens højde og dagpengeperiodens længde har betydning for, hvor kritisk den enkelte arbejdsløse kan tillade sig at være i følge søgeteorien. En høj kompensationsgrad at forøge omfanget af midlertidig hjemsendelse, specielt hvis arbejdsgivere og lønmodtagere ikke bærer den marginale finansieringsbyrde ved ndringer ledighedsniveauet. Kompensationsgradens størrelse er ligeledes central i både fagforeningsteorierne, efficiency wage teorierne og insider-outsider teorien, hvor en høj kompensationsgrad generelt kan vises at øge ledighedsniveauet.

Omfanget af midlertidig hjemsendelse og dets sammenhæng med bl.a. dagpengesystemet analyseret i Jensen og Westergård-Nielsen (1989) samt i Jensen m.fl. (1992). I følge disse analyser udgjorde den midlertidige hjemsendelsesledighed ca. 12% af den samlede ledighed i perioden 1983-1989, svarende til ca. 22% af alle ledighedsperioder. Dette er et fald i forhold til perioden 1979-1984, hvor de tilsvarende tal var henholdsvis ca. 16% og 40%. Omfanget af midlertidig hjemsendelse synes således at have været faldende løbet af de sidste 10 år. En forklaring kan være indførelsen af den arbejdsgiverbetalte garanti-dag (G-dag), der dog først kan have påvirket tallene fra 1989. Udvidelsen til 2 G-dage fra starten af 1993 kan ventes yderligere at reducere omfanget af midlertidig hjemsendelse.

Spørgsmålet om midlertidig hjemsendelsesledighed har været genstand for betydelig diskussion i den danske arbejdsløshedsdebat. På den ene side er midlertidig hjemsendelsemed at fordele arbejdet på en større gruppe af lønmodtagere. Det modvirker marginaliseringenaf personer. Omvendt fungerer dagpengesystemet med den relativthøje til de lavtlønnede, kombineret med de yderst lempelige fyringsregleri som et indirekte, men ganske betydeligt subsidium til de virksomheder,som benytter sig af midlertidig hjemsendelse som en del af deres produktionsplanlægning.Det naturligvis et politisk spørgsmål, om man ønsker at give denne

form for indirekte erhvervsstøtte, specielt i en periode, hvor der alligevel er betydelig arbejdsløshed.Men
er ingen tvivl om, at dagpengesystemet ad denne vej øger den
strukturelle ledighed.

Kompensationsgradens betydning for omfanget af arbejdsløshed er analyseret i Jensen Westergård-Nielsen (1990). I undersøgelsen estimeres en varighedsmodel på individdata perioden 1979-1984. Der kontrolleres for en lang række baggrundsfaktorer, alder, uddannelse, erhvervserfaring og erhverv. Den individuelle kompensationsgrads for længden af ledighedsperioden fremgår af tabel 2, som viser den estimerede effekt af kompensationsgraden på sandsynligheden for at komme i beskæftigelse enten hos en ny arbejdsgiver eller hos den tidligere arbejdsgiver (midlertidig hjemsendelse).

Kompensationsgraden har gennemgående, hvor der er tale om signifikante effekter, en negativ effekt på sandsynligheden for at komme i arbejde. Det gælder både for den midlertidige hjemsendelsesledighed og den øvrige ledighed. En høj kompensationsgrad i dagpengesystement forøger dermed ledighedsperiodernes længde.

Derimod er der ingen direkte estimationer af effekterne af den lange periode, hvor arbejdsløshedsdagpenge opretholdes, hvilket indtil for et par år siden ofte har været op i mod 10 år. I Jensen og Westergård-Nielsen (1990) er estimeret omfanget af varighedsafhængighed den danske ledighed, d.v.s. hvor meget tidligere ledighed påvirker sandsynligheden at komme i arbejde i fremtiden. Resultatet er, at sandsynligheden aftager med ledighedsperiodens længde, men det skyldes fortrinsvis, at chancen for at komme tilbage til den tidligere arbejdsgiver falder, jo længere tid personen har gået ledig. Et problem analysen er dog, at der ikke har været mulighed for at kontrollere for deltagelse i arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, fortrinsvis jobtilbud i den analyserede periode.

I de makroøkonomiske modeller ADAM og SMEC indgår kompensationsgraden almindeligvisi
med en positiv effekt, d.v.s. en stigning i den gennemsnitligekompensationsgrad
dagpengene antages at øge lønkravene. Denne effekt bekræftes

imidlertid ikke af analyserne i Andersen og Risager (1990), som finder, at kompensationsgradenikke haft nogen signifikant effekt på lønudviklingen generelt i Danmark. Derimod finder Andersen og Risager en effekt på lønspredningen fra kompensationsgraden:Jo kompensationsgrad, jo mindre bliver lønforskellene mellem kvindeligeog ufaglærte arbejdere. Dagpengesystemet skulle således efter disse resultaterhave til at øge de lavestlønnede ufaglærte kvinders relative løn.

6.4. Lønspredning og kvalifikationsspredning

I international sammenhæng er lønspredningen i Danmark meget lille, kun overgået af Sverige i følge Finansredegørelsen, Budgetdepartementet (1991). Dette er resultatet af bl.a. et par årtiers bevidst »solidarisk lønpolitik«, som dog i løbet af 1980'erne synes at være ophørt, med en svagt øget lønspredning til følge. Kompensationsgraden i dagpengesystemet i følge analyserne refereret ovenfor også at have haft en effekt i bunden af lønfordelingen.

Desuden er mindstelønnen, som blev indført 11977 otte blevet fremhævet som årsag, både til den begrænsede lønspredning og til den høje arbejdsløshed for de svagest kvalificerede på arbejdsmarkedet. Med udgangspunkt i bl.a. insider-outsider teorien er et væsentlig spørgsmål, om mindstelønnen, som i dag er ca. 70 kr. i timen, har været årsag til den høje vedvarende ledighed blandt de ufaglærte og de unge uden erhvervserfaring uddannelse.

Der har været foretaget en del empiriske analyser i Danmark på dette område i de seneste år. Albæk og Madsen (1989) finder at indførelsen af mindstelønnen i 1977 reducerede for ufaglærte kvinder med ca. 5%, mens mindstelønnen ikke havde effekter for den øvrige del af arbejdsmarkedet. Larsen og Smith (1989) finder tilsvarende, at mindstelønnen i perioden 1977-1985 havde en signifikant negativ effekt på beskæftigelsen for de svagest kvalificerede på arbejdsmarkedet.

Mindstelønnens betydning for de svagest kvalificerede grupper afvises ofte med, at løntilskudsordninger, hvor virksomheden får et tilskud på ca. 40 kr. i timen for at ansætte ikke har været nogen succes, fordi det har været svært at skaffe tilstrækkeligt mange løntilskudsjob i den private sektor. Hvis der er betydelige oplæringsomkostninger ved beskæftigelse af ledige med løntilskud, kan den afgrænsede periode som løntilskuddet i (9 måneder i den private sektor) forklare, hvorfor virksomhederne ikke er så interesserede i at ansætte personer på løntilskud. I samme retning trækker, at virksomhederne have en formodning om, at personer med løntilskud udgør et »skævt« udsnit arbejdsstyrken. Efficiency-wage argumenter kan netop begrunde, at løntilskudsordningen fundamentalt forskellig fra generelle ordninger med »delayed-payment«, som i den danske debat bl.a. kan sammenlignes med lærlingeløn eller forslagene om indslusningsløn.

Et andet argument mod indslusningsløn er, at mange virksomheder især inden for industrien ikke ansætter folk til mindstelønnen, men ofte betaler en timeløn på 10-20 kr. over mindstelønnen. Dette implicerer selvsagt ikke, at mindstelønnen ingen betydning for andre sektorer, bl.a. mange private serviceerhverv, hvor mindstelønnen er en bindende restriktion på beskæftigelsen af ufaglærte. Et yderligere argument imod at røre mindstelønnen har været, at en fjernelse af mindstelønnen eller indførelse af indslusningsløn medføre en tilsvarende fortrængning af beskæftigede medarbejdere. Med udgangspunkt i insider-outsider diskussionen ovenfor kan dette argument ud fra en overordnet ikke tælle tungt, da fortrængningseffekterne netop vil reducere marginaliseringen arbejdsmarkedet.

6.5. Effekten af arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger

Ideen med at modvirke dekvalificeringseffekter af langvarig ledighed har været den ledende tråd i de forskellige arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, der i det sidste tiår er blevet sat i værk. Til trods for at der er brugt betydelige ressourcer på uddannelses- og aktiveringsforanstaltninger (Udredningsudvalget (1992), Socialkommissionen (1992b) og Madsen (1992) giver oversigter over disse foranstaltninger), er den empiriske forskning, evaluerer disse foranstaltninger, dog stadig relativt begrænset både i Danmark og i udlandet.

Et væsentligt problem i alle analyser af arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger er at kontrollere for de selektionseffekter, som opstår i forbindelse med, at personernen visiteres at deltage i aktiveringsforanstaltningerne. Ofte visiteres de »stærkeste« ledige til de mest attraktive foranstaltninger, som derefter viser sig at have den største »succesrate« på beskæftigelseseffekten efter afslutningen af foranstaltningen, jfr. Thaulow og Anker (1992). Et andet problem er, hvordan effekten af foranstaltningerne skal måles. Er det beskæftigelseseffekten efter en måned eller et år efter foranstaltningen, eller er det deltagernes egen subjektive vurdering af udbyttet, der er afgørende, uanset om foranstaltningerne faktisk fører til beskæftigelse? Og hvor mange ville alligevel være kommet i beskæftigelse uden foranstaltningen?

Resultaterne fra de eksisterende danske undersøgelser giver derfor noget diffuse svar på effekten af bl.a. arbejdstilbudsordningen (ATB), uddannelsestilbudsordningen (UTB) og iværksætterordningen. Som hovedregel angiver de langtidsledige (over 75%) at have haft udbytte af aktiveringstilbuddene, men dette udbytte synes ikke at være korreleret med de efterfølgende beskæftigelseseffekter, jfr. Thaulow og Anker (1992). Ingerslev (1992) finder i en undersøgelse af ATB i Ringkøbing Amt, at ATB i den primærkommunale ikke har nogen målelige beskæftigelseseffekter, mens ATB i den private sektor en merbeskæftigelse på 5 for hver 100 langtidsledige, som deltager i et privat ATB.

7. Konsekvenser for den aktuelle økonomiske politik i Danmark

De arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger, hvis omfang især i de senere år er vokset er udtryk for et skift i den danske økonomiske politik mod arbejdsløsheden, den mere passive forsørgelse af de arbejdsløse og marginaliserede i form af dagpenge, og førtidspension, til en mere aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvor der lægges vægt på at modvirke dekvalificeringseffekterne aflangvarig ledighed og udstødningen arbejdsmarkedet over i outsider-gruppen.

De noget varierende resultater med hensyn til effekterne af den aktive arbejdsmarkedspolitik, hidtil er fremkommet, afspejler utvivlsomt, at det efter mange års høj ledighed, er umådeligt vanskeligt og kostbart at skifte »spor« i den økonomiske politik og forsøge at modvirke yderligere marginalisering af nye grupper på arbejdsmarkedet samt direkte at reducere den store gruppe af outsidere, der er skabt siden midten af 1970'erne. Opgaverne i den økonomiske politik er blevet betydeligt større og vanskeligere løse. efterhånden som bysteresis fænomener har sat sine spor på det danske arbejdsmarked øget den strukturelle ledighed til et niveau, der ligger langt over de 200.000 personer.

Den traditionelle anbefaling fra økonomer har derfor været at gennemføre strukturpolitiske d.v.s. reformer af dagpengesystemet og det øvrige overførselssystem, mere fleksibel løndannelse og opkvalificering af arbejdskraften, specielt den svagest udrustede del af arbejdsstyrken. Vanskeligheden ved disse strukturpolitiske foranstaltninger i konflikten mellem fordelingspolitiske og effektivitetsmæssige hensyn. mere effektivt fungerende arbejdsmarked vil utvivlsomt betyde en mere skæv indkomstfordeling på kort sigt. En dagpengereform eller en mere fleksibel løndannelse, indslusningsløn o.s.v. har således på kort sigt en klar fordelingspolitisk slagside.

Diskussionen ovenfor af de forskellige strukturpolitiske problemer på det danske arbejdsmarked klart, at der stadig er et behov for strukturpolitiske foranstaltninger. eksistensen af hysteresis-tendenser, d.v.s. tendenser til at den høje ledighed bider fast og bliver vedvarende, har imidlertid også andre væsentlige konsekvenser for den økonomisk-politiske diskussion. Dansk økonomi har igennem mange år være underlagt på grund af underskuddet på betalingsbalancens løbende poster. Det har derfor været en målsætning at fastholde en stram økonomisk politik af hensyn til disse begrænsninger. I de senere år er betalingsbalanceunderskuddet imidlertid vendt til et stabilt overskud. Udlandsrestriktionen er således blevet lettet ganske betydeligt, selvom om at afVikle udlandsgælden naturligvis fortsat begrænser råderummet for den økonomiske politik.

Til gengæld har det offentlige opbygget en stadig større gæld, og de offentlige budgetterudviser
betydelige underskud. Traditionelt har det været en almindelig tommelfinderregel,at
af en stor offentlig gældsbyrde er et trade-off mellem arbejdsløshedi

bejdsløshedidag og i fremtiden. Ud fra dette synspunkt, er det offentlige budgetunderskuden belastning for den fremtidige beskæftigelse. Hvis arbejdsmarkedet imidlertid har tendens til fastlåsningsproblemer, hysteresis, gælder dette trade-off imellemnutidig fremtidig arbejdsløshed imidlertid ikke så direkte. Arbejdsløshed nu, medfører også arbejdsløshedsproblemer i fremtiden, hvis fastlåsningsmekanismerne er stærke.

Hertil kommer, at det øjeblikkelige underskud på de offentlige finanser er delvist fremkaldt af de meget betydelige fradragsberettigede beløb, der opspares i forskellige pensionsordninger, som i en årrække fremover er i en opbygningsfase. Traditionelle opgørelser saldoen på de offentlige budgetter og af statsgælden tager ikke hensyn til påvirkningen skatteindtægterne i pensionssystemernes opbygningsfase. Tilsvarende tager opgørelser ikke hensyn til den meget betydelige udsatte skattebetaling i forbindelse med den fremtidige udbetaling af pensionsformuerne, jfr. Møller og Nielsen (1992). Med et stort overskud på betalingsbalancens løbende poster er det derfor værd at overveje at gennemføre visse lempelser i finanspolitikken, jfr. også Det Økonomiske Råds anbefaling heraf i efteråret 1992 (Det Økonomiske Råd (1992)).

Spørgsmålet er, hvilke finanspolitiske lempelser, det kan være hensigtsmæssigt at gennemføre, øget offentlig beskæftigelse eller sænkning af skatterne? Øgede offentlige investeringer i infrastruktur vil i nogen grad kunne skabe beskæftigelse i sektorer, der for øjeblikket befinder sig langt fra »flaskehalsen« og samtidig kunne give forbedret konkurrenceevne længere sigt. Ligeledes kan flere ansatte i uddannelsessektoren begrundes fra behovet for at opkvalificere arbejdsstyrken på fremtidens arbejdsmarked. Endelig det rimeligt at antage, at personer, der gennem mange år har være marginaliserede offentlige overførsler, næppe vil udøve et synderligt pres på løndannelsen, selv om de ansættes i den offentlige sektor til en løn, der kun ligger marginalt over, hvad de samme i øjeblikket oppebærer på dagpenge eller kontanthjælp. Samtidig kan store samfundsmæssige behov bl.a. inden for omsorgssektoren tilgodeses.

Alternativt kan en finanspolitisk lempelse gennemføres som skattelettelser, enten skattelettelser i »toppen«, d.v.s. i de højeste marginalskatter eller i »bunden«, d.v.s. for de lavere indkomstintervaller. Analyser af danske lønmodtageres arbejdsudbud viser, at marginalskatternes betydning for arbejdsudbuddet i Danmark synes relativt begrænset, jfr. Smith (1990). Derimod har marginalskatterne og skattetrykket generelt utvivlsomt betydning for omfanget af den sorte økonomi og gør-det-selv aktiviteter, jfr. Mogensen (1990). Men sammenholdt med behovet for strukturpolitiske foranstaltninger i form af bl.a. en dagpengereform, som på kort sigt vil have fordelingspolitisk slagside, synes muligheden skattelettelser i bunden mere oplagt.

Som en konklusion på de teoretiske og empiriske analyser, der er blevet refereret
ovenfor, synes der således at åbne sig nye perspektiver for den økonomiske politik. Det

større råderum på grund af overskuddet på betalingsbalancens løbende poster giver for første gang i mange år muligheden for at gennemføre den strukturpolitiske reform på det danske arbejdsmarked, som arbejdsmarkedsforskningen har påvist behovet for, samtidig med at der via begrænsede, selektive og styrede lempelser i finanspolitikken kan tages fordelingspolitiske hensyn, der kan modvirke de uønskede fordelingseffekter af et mere effektivt fungerende arbejdsmarked.

Litteratur

Andersen, T. og O. Risager. 1990. Wage Formation Denmark. L. Calmfors (red.), Wage Formation and Macroeconomic Policy the Nordic Countries, Oxford.

Albæk, K. og E.S. Madsen. 1989. Den solidariske og beskæftigelsen af lavtlønnede. Tidsskrift 127,184-199.

Blundad, :.O. 1??1. Wage Bargr-^g W Unemployment Persistence, NBER Working No. 3664, Cambridge, Massachusetts.

uet Økonomiske Råd. 1992. Dansk Økonomi,
November 1992, København.

Dickens, W, L. Katz, K. Lang og L. Summers. 1989. Employee Crime and the Monitoring Puzzle. Journal of Labour Economics 7, 331-47.

Feldstein, M. 1976. Temporary layoffs in the
theory of unemployment. Journal oj Political
84,937-957.

Budgetdepartementet. 1990, 1991, 1992. Finansredegørelsen,

Jensen, P., J. Beyer Schmidt-Sørensen og N. Smith. 1992. Vedvarende arbejdsløshed i Danmark. K. Albæk m.fl., Kampen mod ledigheden, København.

Jensen, P., I.S. Mikkelsen, og N. Westergård- Nielsen. 1992. A Description of Various Types of Unemployment Spells in the Danish Market. Working Paper 92-4, Center for Arbejdsmarkedsøkonomi, Handelshøjskolen Århus og Aarhus Universitet,

Jensen, P., N. Westergård-Nielsen. 1989. Omfanget midlertidig hjemsendelse: supplerende Hvidbog om arbejdsmarkedets København.

Jensen, P. og N. Westergård-Nielsen. 1990.
Temporary Layoffs. J. Hårtog, G. Ridder

og J. Theuwes (red.). Panel data and labor
market studies, Berlin.

Klausen, M., J. Kvist og N. Ploug. 1992. Indkomstoverførsler andre lande. Socialkommissionens Dokumentation 6, København.

Layard, R., S. Nickell og R. Jackman. 1991.
Unemployment, Oxford.

T i^Hbeok A nqDA Snnwer 1989. The Tnsider-Outsider of Employment and Unemployment. Cambridge, Massachusetts.

Madsen, P.K. 1992. Arbejdsministeriets forskningsprogram Arbejdsmarkedspolitisk 1992, Arbejdsministeriet, København.

Mogensen, G.V 1990. Time and Consumption,

Mortensen, D.T. 1986. Job Search and Labor Market Analysis. J.O. Ashenfelter og R. Layard (red.). Handbook of Labor Economics,

Møller, M. ogN.C. Nielsen. 1993. Fradragsret for pensionsopsparing, og generel funded pensionsdækning for hele befolkningen: problemer og virkninger. Nationaløkonomisk 131, 62-75.

Neumann, G., P.J. Pedersen, og N. Westergård- Nielsen. 1991. Long-Run International Trends in Aggregate Unionization. European of Political Economy, 249-74.

OECD 1992. Economic Outlook, Paris.

Smith, N. 1990. Household Labour Supply and Taxes in Denmark. Working Paper 90-2, for Arbejdsmarkedsøkonomi, Handelshøjskolen i Århus og Aarhus Universitet,

Socialkommissionen 1992a. De unge portræt
en generation i velfærdssamfundet.
Rapport nr. 1, København.

Socialkommissionen 1992b. Uden arbejde -
overførselsindkomst til midtergruppen,
Rapport nr. 3, København.

Socialkommissionen 1992c. Hvem får indkomstoverførslerne?
nr. 7,
København.

Thaulow, I. og N. Anker. 1992. Hvordan virker
indsatsen for de ledige? SFI Rapport 92:1,
København.

Udredningsudvalget om arbejdsmarkedets
Zeuthen-udvalget
(1992). Rapport samt bilag, København.