|
Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 131 (1993)Demografisk udvikling, ældrepolitik og økonomiske konsekvenser af et øget omsorgsbehov - et skandinavisk perspektivCenter for Helsetjenesteforskning og Socialpolitik, Odense Universitet Jørn Henrik Petersen ResuméSUMMARY: The paper describes the social compact between the generations. The viability the compact is exposed to severe pressure caused by the expected demographic development. pressure is illustrated by calculations for the Scandinavian countries of the demographic burden of provision of care, the income transfer burden, and the total economic burden including benefits in kind. The economic burden is calculated on varying with respect to the average age of retirement, the procedure for indexing benefits and the development of expenditure on services. It is demonstrated that it is possible to determine balanced solutions to the intergenerational distributional problem. A change of the set-up of the pension system requires readjustments on the part of the individual. Generationskontrakten»Det, Gud vil gøre, har han ladet Farao se. Der vil komme syv år med stor overflod i hele Egypten. Efter dem kommer syv hungerår, så al overfloden bliver glemt i Egypten,for vil gøre det af med landet. Man vil ikke længere mærke noget til overfloden i landet på grund af den hungersnød, der følger efter, for den bliver meget knugende. Og når Farao fik drømmen to gange, betyder det, at Gud er fast besluttet på det og hurtigt vil sætte det i værk. Farao skulle derfor udse sig en forstandig og klog Forelæsning ved Nordisk Råds og Nordisk Ministerråds seminar om fremtidens ældreomsorg, Bergen d. 2-3 september, 1993. Efter afholdelsen af denne forelæsning har Socialkommissionen afgivet sin 5. rapport: De ældre. Heri analyseres samspillet mellem den demografiske udvikling og forsørgerbyrdens størrelse. Tallene i Socialkommissionens rapport er ikke umiddelbart sammenlignelige med de i denne forelæsning præsenterede. For det første fremskriver Socialkommissionen til slutåret 2030, medens jeg anvender 2025 som slutår af hensyn til de norske og svenske befolkningsfremskrivninger. For det andet er tallene for de gennemsnitlige enhedsudgifter forskellige, da jeg anvender den fælles nordiske socialstatistik. For det tredje Socialkommissionen med en udgiftsfordeling baseret på enkeltårsintervaller, hvor jeg benytter et samlet gennemsnit. Og for det fjerde indarbejder Socialkommissionen en hensyntagen til erhvervsfrekvenserne, jeg for at rendyrke fordelingsproblemet mellem generationerne bygger beregningerne på begrebet erhvervsaktive« afgrænset ved forskellige aldre. Side 333
mand og sætte ham over Egypten. Og Farao skulle udpege folk i landet med den opgaveat en femtedel af afgrøden i Egypten i de syv overflodsår. De skal indsamlealt i de gode år, der kommer, og i byerne skal de under Faraos myndighed oplagrekorn føde og bevogte det. Kornet skal opbevares i landet til de syv hungerår, der skal komme over Egypten, så landet ikke går til grunde under hungersnøden.« [Genesis, 41, 28-36] »Aftægt er en aftale om, at erhververen af en ejendom, oftest landejendom, som delvis vederlag for dennes erhvervelse forpligter sig til at yde en vis forsørgelse, i reglen og evt. naturalydelser, til overdrageren eller tredjemand. Ved tinglysning af aftægtskontrakten får aftalen gyldighed over for senere erhververe, kreditorer og efterprioriterede [Gyldendals Tibindsleksikon, 1. bd., s. 56] Disse to eksempler illustrerer billedligt også de to systemer, der i den moderne pengeøkonomi anvendes til løsning af »de afhængige generationers« forsørgelsespi Juscf gjuidv biufe ai fui uJ&duuJu kapitalakkumulation (i ferm af lagc^dr1^ nelse). Aftægtssystemet afbilder en generations kontrakt. Til at »løfte« forsørgerbyrden har man i de nordiske lande i vid udstrækning baseret sig på en implicit kontrakt mellem generationerne formidlet og garanteret af statsmagten. hviler på den betragtning, at samfundet i den enkelte tidsperiode kan lignes ved storfamilien omfattende forældre, børn og bedsteforældre.1 For samfundet: erhvervsaktive, unge og tilbagetrukne som »overlappende« generationer. Figur 1 udfolder tanken. I periode tx består befolkningen af en børne- og ungdomsgeneration h børn af den erhvervsaktive generation AQ, der selv fødtes i periode t0 som børn af den i periode tl tilbagetrukne generation G.x. Ao finansierer i perioden børnenes og de unges opvækst og uddannelse. Samtidigt »indfrier« AQAQ den »gæld« til G_i, der skyldes, at GAGA i periode t0 finansierede Aos opvækst og uddannelse. Ao »løfter« i forventning om, at ,6] i periode t2t2 tilsvarende vil finansiere (indfri sin »gæld«) Aos forbrugs- og omsorgsbehov. Skal en sådan af staten formidlet implicit aftale generationerne imellem kunne fungere friktionsløst, må enhver periodes erhvervsaktive dels »løfte« periodens forsørgerbyrde og dels sætte det fornødne børn i verden, så forsørgelsesbyrden også kan »løftes« i den efterfølgende periode. 1. Analogien må ikke »presses for hårdt«. Thi mellem individer og samfund er der den forskel, at individer kan overflytte købekraft over tid gennem placering i finansielle fordringer, medens denne mulighed ikke umiddelbart er til stede for samfundet under et. I en lukket økonomi kan samfundet kun overføre købekraft over tid gennem realinvestering, hvilket indebærer den risiko, at kapitalapparatet fra tidligere perioder ikke er økonomisk levedygtigt. Denne sammenhæng træder ikke åbent frem for individet, hvis opsparing er placeret finansielle fordringer; men har de finansielle aktiver ikke et modsvar i et effektivt kapitalapparat, vil værdien af finansiel opsparing bliver udhulet gennem inflation eller beskatning. I en åben økonomi foreligger den mulighed, at også samfundet kan placere i finansielle fordringer, hvis der i udlandet er rentable Herved etableres en sammenhæng mellem pensions- og betalingsbalancepolitik. Side 334
Figur 1. Den implicitte generationskontrakt. Det er hermed
antydet, at generationernes relative størrelse spiller
en stor rolle for Alderdomsforsørgelse og demografiRA. Samuelson viste i 1958,2 at et »her-og-nu«-finansieret system, hvor den enkelte udgifter til forsørgelse umiddelbart finansieres af samme periodes bidragseller er andre finansieringsformer overlegent. Han byggede på en antagelse at enhver periodes erhvervsaktive generation er større, end den generation der forlader arbejdsmarkedet. I så fald vil pensionsydelser og omsorgsudgifter, hvis bidragsraten er konstant, øges i samme takt som befolkningsvæksten. Den såkaldte »biologiske renteteori«.3 Den demografiske struktur er imidlertid ikke konstant. Generationernes størrelse varierer over tiden, hvilket kan give anledning til problemer. Med henblik på at
rendyrke befolkningssammensætningens betydning antages
et bidragsrate (a) •
bruttofaktorindkomst pr. potentiel erhvervsaktiv5
(BFIgns) ¦ antal potentielt gennemsnitlige
udgifter til de gamles forsørgelse (Ugns) • antal gamle
(G) => 2. Samuelsons analyse kritiseredes af A.P. Lerner. (1959). Se også P.A. Samuelson, Reply, s. 518-22 og A.P. Lerner, Rejoinder, samme steds s. 523-25. 3. Tilsvarende kan man ved produktivitetsvækst tale om en »teknologisk renteteori«, jf. Jørn Henrik Petersen. 4. Der foreligger hverken over- eller underfinansiering. 5. Når der anvendes termen »pr. potentiel aktiv« skyldes det ønsket om at rendyrke fordelingsproblemet mellem generationerne. Side 335
Tabel 1. Kvote for tilbagetrukne (65+) relativt til antal potentielt erhverv s aktive (20-64), Bidragsraten
fremkommer m.a.o. som et produkt af en
»kompensationsfaktor« og Ældrekvoten er en
funktion af fertilitet, mortalitet, middellevetid, ind-
og udvandring, Tabel 1 viser for de tre skandinaviske lande ældrekvoten og dens forventede udvikling antagelse af en gennemsnitlig tilbagetrækningsalder på 65 år og en gennemsnitlig for tilgang til arbejdsmarkedet på 20 år. For Sveriges og Danmarks vedkommende stigningen i ældrekvoten umiddelbart efter årtusindskiftet, medens norske vækst indtræder faseforskudt. Kombineres oplysningerne i tabel 1 med information om enhedsudgifterne til de ldres jf. tabel 5, i relation til den gennemsnitlige bruttofaktorindkomst pr. potentiel erhvervsaktiv,6 kan man beregne den fiktive bidragsrate, der skal udredes af den gennemsnitlige bruttofaktorindkomst pr. potentiel erhvervsaktiv for at »løfte« den del af forsørgerbyrden, som vedrører de ældre. De i 1990 gældende fiktive bidragsrater fremgår af tabel 2, som iøvrigt tjener til at belyse effekter af varierende kvoter for tilbagetrukne til antallet af potentielt erhvervsaktive. Tabellens tre første kolonner viser udviklingen i »kompensationsfaktoren«, når ldrekvotenvarierer, den fiktive bidragsrate holdes konstant. Det er et scenarie, hvor fordele ved en faldende hhv. ulemper ved en stigende ældrekvote tilfalder den generation,der trukket sig tilbage. Tilpasningen til en ændret demografi hviler på ldregenerationen.I 6. Beregnet på grundlag af Nordisk Statistisk Sekretariat (1993, tabel 187) og befolkningsdata. Side 336
Tabel 2. Ældrekvotens effekt på »kompensationsfaktoren« for fastholdt fiktiv bidragsrate på den fiktive bidragsrate for fastholdt »kompensationsfaktor«. I procent af den gennemsnitlige bruttofaktorindkomst pr. potentiel erhvervsaktiv. dregenerationen.Idet andet
scenarie hviler tilpasningen til en ændret ældrekvote på
Det understreges, at tabellen alene viser virkningerne af demografiske ændringer, idet aldrene for tilgang til og afgang fra arbejdsmarkedet er fastholdt uændret. Faldet i »kompensationsfaktoren« hhv. stigningen i den fiktive bidragsrate er størst i Danmark, hvor ældrekvoten vokser 8.8 procentpoint, og mindst i Norge, hvor væksten i ldrekvoten perioden kun er på 3.1 procentpoint. Sverige indtager en mellemposition tættere på den danske end på den norske udvikling. ForsørgerbyrdebegrebetForsørgerbyrden kan måles på mange måder og er afhængig af mange faktorer: Den demografiske udvikling per se, udviklingen i pensionernes reale værdi, tilbagetrækningsalderen, tilgangsalderen til arbejdsstyrken, de kontante ydelser til børn/unge og deres udvikling relativt til de erhvervsaktives indkomster, forbruget de offentlige ydelser i de enkelte aldersgrupper, de offentlige ydelsers standard s. v. Der kan skelnes
mellem fire forskellige forsørgerbyrdebegreber: 1. Den
demografiske forsørgerbyrde, der alene beregnes ved at
sætte antallet af 11.
Overførselsindkomstforsørgerbyrden, hvor man ud over de
demografiske forskydninger 7. Der kan i alle sammenhænge anvendes forskellige indkomstbegreber, hvor dette notat benytter sig af bruttofaktorindkomsten. Ligeså kan man specielt for pensionernes vedkommende belyse forsørgerbyrden ved at beregne »afkastrater« på pensionsudbetalingerne og sammenligne disse med udviklingen i realrenten, Jørn Henrik Petersen. (1993). Side 337
Tabel 3. Demografisk forsørgerbryrde 1990 og 2025. 111. Serviceforsørgerbyrden, hvor man ud
over de demografiske forskydninger inddrager IV Den samlede
økonomiske forsørgerbyrde, som er et samlet mål
omfattende både I de følgende
overvejelser er vægten lagt på I og IV Demografisk forsørgerbyrdeTabel 3 illustrerer den rene demografiske forsørgerbyrde, idet der antages en tilgangsalder erhvervsaktivitet på 20 år og en tilbagetrækningsalder på 65 år. Både i henseende til børne- og ungdomskvoten og til ældrekvoten er forsørgerbyrden i Danmark 1990 den laveste. Den samlede forsørgerbyrde i Norge er større end i Sverige, men strukturen er forskellig, idet Sverige har en højere ældrekvote og en mindre børne/ungdomskvote Norge. Hvis tilbagetrækningsalderen fastholdes på 65 år, er den samlede demografiske forsørgerbyrde 2025 mindst i Norge, hvor børne/ungdomskvoten falder 4.6 procentpoint med 1990, medens stigningen i ældrekvoten er begrænset til 3.1 procentpoint. Den samlede demografiske forsørgerbyrde er derfor mindre i 2025 end i 1990. Også i Danmark falder børne/ungdomskvoten, medens ældrekvoten øges med ikke mindre end 8.8 procentpoint. I Sverige øges begge kvoter med en stigning på 6.2 procentpoint i den samlede demografiske forsørgerbryde til følge. Antages det i
stedet, at tilbagetrækningsalderen i forlængelse af den
nedadgående Et ændret
tilbagetrækningsmønster slår stærkere igennem end de
demografiske ndringer Tabel 4 viser antallet af erhvervsaktive pr. tilbagetrukket. Hvor der i 1990 var mellem (Sverige) og 3.9 (Danmark) erhvervsaktive til at »løfte« forsørgelsen af en pensionist, er der i 2025 i Danmark og Sverige knap 2 personer om den samme opgave, tilgangsalderen er reduceret til 60 år. Side 338
Tabel 4. Antal erhvervsaktivepr. pensionist. Ved sammenligningen mellem 1990 og 2025 gælder det for Danmark og Norge ved en fastholdt tilbagetrækningsalder på 65 år, at der indtræder en reduktion i børne/ungdomskvoten. modvirkes til dels den stigning i forsørgerbyrden, som ldrekvoten Man må i den sammenhæng forstå, at udgifterne til forsørgelse af børn/unge og ældre dels omfatter overførsler indenfor familiens rammer og dels overførsler gennem den offentlige sektor. I overvejelserne her er alene overførslerne den offentlige sektor medtaget, fordi det er den demografisk betingede trussel den implicitte generationskontrakt, der er ræsonnementernes kerne. Det betyder, enhedsudgifterne til børn/unges hhv. ældres forsørgelse er nok så forskellige både i henseende til niveau og struktur. Som det fremgår af tabel 5 's oversigt over enhedsudgifterne, de generelt for de ældres forsørgelse betydeligt over udgifterne til børn/unge. Det indebærer, at der skal en reduktion i størrelsesordenen 2 børn/unge til for at opveje vækst på 1 blandt de tilbagetrukne. Man ser videre en betydelig strukturforskel, idet den offentlige forsørgelse af børn/unge har sit tyngdepunkt i de naturale overførsler, de kontante ydelser indgår med større vægt i de ældres forsørgelse. Da en ikke übetydelig del af de ressourcer, der frisættes ved en reduktion i børne/ ungdomskvoten er af privat karakter, og da der, knyttet til de naturale overførsler til børn/unge, er betydelige sektorinteresser, kan det være vanskeligt at overflytte principielt ressourcer mellem sektorerne. Den samlede økonomiske forsørgerbyrdes udviklingUdgangspunktet for en grov og i mange henseender mekanisk vurdering af udviklingen den samlede økonomiske forsørgerbyrde er en kobling mellem enhedsudgifterne deres mulige udvikling på den ene side og udviklingen i børne/ungdomskvoten ældrekvoten på den anden side. Tabel 6 viser
forsørgerbyrden i 1990 udtrykt i procent af
bruttofaktorindkomsten og Tabel 7 viser
den samlede økonomiske forsørgerbyrde i 2025 under to
antagelser Side 339
Tabel 5. Enhedsudgifterne til generationernes forsørgelse. Kr. national valuta. 1990. hedsomkostningerneerdeti alternativ A antaget, at ændringsraten for enhedsudgifterneerlig ændringsraten for bruttofaktorindkomsten pr. erhvervsaktiv i faste priser (produktiviteten). Alternativ A beskriver således en ren demografisk effekt. I alternativCforudsættes at de kontante ydelser alene pristalsreguleres. De to »afhængige generationer« får således ikke del i produktivitetsstigningen. Derimod antages det, at enhedsudgifterne vedr. naturalydelserne øges svarende til produktivitetsstigningen. Begrundelsen er, at lønningerne i de serviceproducerende sektorer (uden produktivitetsstigninger)udviklersig til de produktivitetsprogressive sektorer, jf. Baumolsteoriom vækst.8 Dette forløb viser noget om, hvad reguleringen af kontantydelserne betyder. (Der kan selvsagt tænkes mellemformer mellem alternativerneAog , der indebærer, at tilpasningsomkostninger/fordele deles mellem generationernepåen 8. Se Baumol (1967). Baumols grundtese er, at økonomiske aktiviteter falder i to grupper: »technologically progressive activities in which innovations, capital accumulation, and economies of large scale all make for a cumulative rise in output per man hour and activities which, by their very nature, permit only sporadic increases productivity«. Lønningerne formodes på det længere sigt at bevæge sig parallelt i de to sektorer, hvilket har konsekvenser for enhedsomkostningerne, når der regnes i faste priser: »For example (ignoring nonwage costs) if wages and productivity in the progressive sector both go up 2 per cent per year, costs there not rise at all. On the other hand, if in the nonprogressive sector productivity is constant, every rise in wages must yield a corresponding addition to costs - a two per cent cumulative rise in wages means that, year in year out, costs must be two per cent above those of the preceding year«. I de efterfølgende beregninger Baumol i hans antagelse om, at enhedsudgifterne udvikler sig svarende til produktiviteten. Det er selvsagt ikke ganske korrekt, idet enhedsomkostningerne også omfatter andet end lønninger. Lønningerne udgør dog knap 75 pct. af de samlede udgifter til kollektivt konsum. Da beregningerne primært sigter på en vurdering af udviklingens politiske konsekvenser, er det anset for unødvendigt yderligere at underopdele enhedsudgifterne til serviceydelserne. Side 340
Tabel 6. Forsørgerbyrden i 1990. rationernepåenanden måde9). Endelig er der medtaget et alternativ D, som supplerendebelysereffekten ydelsernes regulering. Som i alternativ C er enhedsomkostningernetilomsorgsydelser svarende til produktivitetsudviklingen, idet der ved anvendelse af en tilgangsalder på 60 år ikke er henført omsorgsydelser til de 60-64 rige.Dekontante til børn/unge er fastholdt uændret i faste priser, medens kontantydelsernetilde er reguleret med en faktor, der ligger ud over produktivitetsstigningen,hvilketselvsagt den samlede økonomiske forsørgerbyrde. Tallenes tale
viser - en forholdsvis
beskeden stigning i forsørgerbyrden (for Norge
stabilitet) ved uændret - et fald i
forsørgerbyrden i Norge og Sverige (for Danmark
stabilitet) ved uændret - et ikke ringe
spillerum for en afbalanceret løsning ved
reguleringsformer for de - omvendt et
forstærket problem, hvis de kontante ydelser til de
ældre øges stærkere - en ikke voldsom
stigning i omsorgsydelsesforsørgelsesbyrden; - et ganske stort
problem, hvis tilbagetrækningsalderen reduceres og de
kontante Specielt om omsorgsydelserneForbruget af serviceudgifter til omsorg og pleje er bl.a. en funktion af aldersfordelingenblandt ældre, fordi sammenhængen mellem antallet af gamle og omsorgsydelserneikke, tilfældet er ved de kontante ydelser, umiddelbart følger en specificerettildelingsregel. er der en sammenhæng mellem alderen og de helbredsmæssige/socialeforhold, udløser ydelserne. Serviceydelserne benyttes med 9. Jf. Jørn Henrik Petersen (1988). Side 341
Tabel 7. Den økonomiske forsørgerbyrde i 2025 som andel af bruttofaktorindkomst. stærkt
varierende intensitet i de forskellige aldersklasser.
Behovet for omsorgsydelser Det er imidlertid
et område, hvor man uden tvivl skal være forsigtig med
mere mekaniske Over tid har der
fundet en »rektangularisering« af overlevelseskurven
sted som udtryk Den egentlige
overlevelseskurve kan, når det drejer sig om
overvejelser over det Sygelighedskurven angiver sandsynligheden for at overleve til en given alder uden sygdom af betydning, medens svækkelseskurven tilsvarende viser sandsynligheden for at overleve til en given alder uden svækkende følger af sygdom. Medens overlevelseskurven af empirisk karakter, er de to sidstnævnte af hypotetisk natur. 10. Se WHO (1984). Her gengivet efter Schroll (1989). Side 342
Figur 2. Overlevelseskurver for danske mænd og kvinder i 1840-49, 1901-05 og 1981-85. Der foreligger to konkurrerende hypoteser om disse kurvers indbyrdes beliggenhed. Gruenbergs (1977) syn er, at man kun i begrænset udstrækning har undgået eller helbredt de basale dødsårsager, hvilket betyder, at overlevelseskurven ikke i sig selv er et godt mål for befolkningens helbredstilstand. Der er alene indtrådt en forskydning mod højre af den mere rektangulariserede overlevelseskurve, medens sygdoms- og svækkelseskurven ikke er forskudt. Hvis det er rigtigt, vil hyppigheden af kroniske sygdomme alvorligt svækkede øges ved en forstærket rektangularisering. IF. Fries (1980) har derimod argumenteret for, at ændringer i overlevelseskurven skyldes forebyggelse eller udsættelse af degenerative sygdomme gennem ændringer i livsstil og øget ansvarlighed for eget helbred. Det ytrer sig i en samtidig forskydning af sygdomskurven imod højre i retning af en stadigt mere rektangulariseret overlevelseskurve, betyder, at stadigt flere vil kunne leve uden sygdom og alvorlig svækkelse den genetisk bestemte alder for den naturlige død. Marianne Schroll (1989) konkluderer forsigtigt på grundlag af en oversigt over viden ældrebefolkningens fremtidige helbredsforhold, at det er sandsynligt, at overlevelseskurven imod højre i takt med reduktion af de kronisk svækkende sygdomme i befolkningen, og at det er sandsynligt, at mændenes overlevelseskurve forskydes over imod kvindernes. Sideløbende vil der indtræde forskydninger i sygeligheds og svækkelseskurvernes beliggenhed; men da de tre kurver ikke er indbyrdes forbundne i et fast forhold, er mekaniske fremskrivninger af pleje- og omsorgsbehovet ikke mulige. Forsigtigt anfører Marianne Schroll, at forøgelsen af antallet af gamle og forbedringer af funktionsevnen i en given aldersgruppe kan tænkes at opveje hinanden, omvendt vil den mulige forskydning af kurverne imod højre føre til, at flere bliver meget gamle, hvilket kan have konsekvenser for ressourceforbruget. Hvad
nettoeffekten vil være, kan der kun gisnes om. Side 343
Figur 3. Observeret dødelighed og hypotetiske »overlevelseskurver« for sygelighed og svækkelse for danske kvinder 1981-85. LitteraturBaumol, W.J. 1967. Macroeconomics of unbalanced The anatomy of urban crisis. Economic Review 57: 415-26. Danmarks
Statistik. 1992. Statistisk Tiårsoversigt. Danmarks
Statistik. 1993. Statistisk Årbog. Fries, IF. 1980.
Ageing, natural death and the Gruenberg, E.M.
1977. The failures of success. Jönsson, Bengt.
1980. Åldersfördelningens Kruse, A. 1990.
Demografi og pensioner. Nationalekonomiska Lerner, A.P.
1959. Consumption-loan interest Nordisk
Statistisk Sekretariat. 1993. Yearbook NOSOSKO. 1992.
Sosial trygghet i de nordiske Petersen, Jørn Henrik. 1988. A note on old age pensions, demography and the distribution between generations. Journal of Institutional Theoretical Economics 144:333-342. Petersen, Jørn Henrik. 1993. Fragmenter af Socialpolitisk teori. Center for Helsetjenesteforskning Socialpolitik, Arbejdsnotat Samuelson, P. A. 1958. An exact consumptionloan of interest with or without the social contrivance of money. Journal of Political Economy 66: 467-82. Schroll, M. 1989.
Nye tider - nye ældre: helbred. Statistisk
Sentralbyrå. 1992. Statistisk Årbok. Statistiska
Centralbyrån. 1992. Statistisk rbok. WHO. 1984. The
uses of epidemiology in the |