Resumé

SUMMARY: This article discusses the assumptions on corporate tax made by the Danish Ministry of Finance when calculating the effects of the Government economic »Plan« put forward in May 1989. The empirical evidence for the assumptions is too week. In addition the modelling seems to be incoherent and inconsistent. Inconsistent because the capacity effects on the export derived from increased investment seem impossible since the firms in reality are rationed by the labour supply. In fact the Ministry of Finance ignores, through adjusting in the model the role played by the labour supply in the export/import equations. This is surprising since the Ministry introduced the equations only three years ago emphasizing the structural problems the Danish labour market.

1. Indledning

Dette indlæg omhandler Budgetdepartementets behandling af erhvervsskattedelen i
KVR-regeringens »Planen«.

Essensen i omlægningen af erhvervsbeskatningen i »Planen« er en sænkning af skattesatsen og en forbedring af visse »almindelige« afskrivningsregler kombineret med en udvidelse af skattegrundlaget via afskaffelse af en række specielle afskrivningsregler, der er særegne for den danske skattelovgivning.

I afsnit 2 diskuteres Budgetdepartementets antagelser om virkningen på investeringerne i forbindelse med sænkningen af selskabsskattesatsen. Derefter behandles de ændrede afskrivningsregler. Til sidst tages de makroøkonoiske effekter af den samlede skatteomlægning op, idet hovedvægten lægges på en diskussion af de kapacitetseffekter, som Budgetdepartementet har forudsat. Budgetdepartementet har i forbindelse med erhvervsbeskatningen tillige ændret i forbrugsfunktionen. Denne ændring vil dog ikke blive behandlet i det efterfølgende.

For de læsere, der ikke er bekendt med investeringsrelationerne i ADAM-modellen og i
Budgetdepartementets model, skal der indledningsvis gives en kort skitse over disse.

I ADAM-modellen fastlægges de private faste investeringer i maskiner og bygge/anlæg i hver sin relation. Relationerne bygger på kapitaltilpasningsprincippet under hensyntagen til de relative usercost, d.v.s. prisen på produktionen sat i forhold til omkostningerne ved at bruge kapitalapparatet. Kapitalomkostningerne bestemmes dels af de skattemæssige afskrivninger og dels af realrenten efter skat.

Budgetdepartementet har estimeret en særlig investeringsfunktion for maskininvesteringerne i fremstillingsvirksomhed. For de øvrige erhverv har Budgetdepartementet reestimeret relationerne på Danmarks Statistiks specifikation. Relationen for maskininvesieringer i fremstillingsvirksomhed bygger ligeledes på kapitaltilpasningsprincippet, det afgørende nye er, at i stedet for de relative usercost indgår den relative afkasigrad før skat. Budgetdepartementets relative afkastgrad adskiller sig primært fra de relative usercost ved, at prisen på produktionen er skiftet ud med afkastgraden på kapitalapparatet. Sidstnævnte er groft udtrykt bruttoprofitten sat i forhold til værdien af kapitalapparatet.

2. Nedsættelse af selskabsskattesatsen

En nedsættelse af selsksbsskattesatsen vil i både Budgetdepartementets og ADAM's
investenngsrelationer give et fald i investeringerne p.g.a. stigende usercost som følge af, at
skatteværdien af afskrivningerne falder, og realrenten efter skat stiger.

Budgetdepartementet antager imidlertid, at en nedsættelse af selskabsskattesatsen vil få investeringerne til at stige, idet de regner med en række positive effekter på investeringerne af en lavere selskabsskattesats. Effekter, der ikke er med i specifikationen af investeringsrelationerne. Figur 1 giver en samlet oversigt over de forskellige effekter, der kan være af en nedsættelse af skattesatsen. De forskellige effekter skal lige gives et par ord med på vejen.

Den relative afkastgrad efter skat må antages at falde, når selskabsskattesatsen sættes ned, jfr. Hasager (1989). Dermed fås en negativ virkning på investeringerne. Årsagen skal findes i den forskellige beskatning af henholdsvis nominelle og reale fordringer, mens beskatningen af nominelle fordringer typisk sker af hele afkastet, er det kun realafkastet af reale forbedringer, der beskattes. Forudsætningen for at få en negativ sammenhæng mellem skattesats og investeringer er, at den nominelle rente er relativt upåvirket af ændringer i skattesatsen. Dette må anses for meget realistisk givet det nuværende pengepolitiske regime, hvor renten i overvejende grad er bestemt af den udenlandske rente.

Fra de resterende effekter fås en positiv påvirkning af investeringerne ved en nedsættelse af skattesatsen. For det første stiger virksomhedernes soliditet og derigennem deres mulighed for at egenfinansiere investeringerne, hvilket antages at have en positiv effekt på investeringerne. For det andet stiger likviditeten, hvilket kan give en positiv investeringseffekt, hvis kapitalmarkederne er imperfekte. Endelig øges fordelagtigheden af at placere investeringerne i Danmark i forhold til udlandet og dermed stiger de direkte udenlandske (netto) investeringer i Danmark.

Teoretisk set er fortegnet på sammenhængen mellem skattesatsen og investeringerne
derfor übestemt. Der kræves med andre ord et empirisk test for at afgøre fortegnet.
Budgetdepartementet forudsætter apriori en positiv sammenhæng.

Budgetdepartementet skønner, at en nedsættelse af selskabsskattesatsen svarende til 1
mia. kr., vil føre til en investeringsforøgelse på 400 mill.kr. Denne effekt er fundet på
baggrund af en række følsomhedsanalyser på investeringsforøgelsen.

D.v.s., der er generelt ikke taget udgangspunkt i en vurdering af størrelsen af de forskellige effekter. Budgetdepartementet har dog direkte angivet et skøn over påvirkningen af de direkte udenlandske (netto-)investeringer, jfr. næste afsnit. Generelt har Budgetdepartementets problem været, at disse effekter empirisk set er meget dårligt belyst og alligevel ønskes kvantificeret.

Efterfølgende skal Budgetdepartementets beregningsantagelser diskuteres mere indgående,
idet opmærksomheden rettes mod de forskellige positive effekter.

3. De direkte udenlandske investeringer

Der findes kun få empiriske undersøgelser af sammenhængen mellem selskabsskatten og de direkte investeringer og så vidt vides ingen på danske data. Til gengæld findes der mange teorier om grænseoverskridende investeringer, så selsskabsskattesatsen er kun en blandt mange forklaringer.

Budgetdepartementet skønner, at nedsættelsen af selskabsskattesatsen fra 50 pct. til 35
pct via virksomhedernes lokaliseringsovervejelser vil føre til en forøgelse af de direkte

udenlandske (netto) investeringer i Danmark og en formindskelse af de direkte danske
(netto-)invcstcringer i udlandet på sammenlagt 1 mia kr '

Budgetdepartementet baserer sit skøn på omfanget af de direkte (netto-)investeringer i perioden 1985-88. De direkte (netto-)investeringer udgjorde i denne periode i gennemsnit ca. 6 mia. kr. pr. år2r² Men de direkte (netto-)investeringer har været meget omfangsrige i denne periode. Ses på perioden 1978-1988 har det gennemsnitlige omfang kun været ca. halvt så stort

At de grænseoverskridende investeringer har været inde i en stærk udvikling i 80'erne, fremgår af figur 2. Denne udvikling kan sandsynligvis ses på baggrund af et samspil mellem udviklingen i de internationale og danske konjunkturer, etableringen af det indre marked og den stigende internationalisering.

4. Likviditetens betydning

Budgetdepartementet fremlægger intet talmateriale, der kan dokumentere en sammenhæng mellem virksomhedernes likviditet og investeringerne. Der tænkes i denne forbindelse både på soliditets- og likviditetsargumentet. De henviser ikke engang til udenlandske

---

1. Nettoinvesteringer defineres som bruttoinvesteringer minus repatrieringer, d.v.s tilbagesalg af tidligere foretagne

2. Dette tal angiver summen af de direkte udenlandske investeringer i Danmark og de direkte danske investeringer i udlandet.

Konsekvensen heraf er anvendelse af en bagvendt fremgangsmåde, hvor der regnes på
den samlede effekt på investeringerne i en række følsomhedsanalyser.

En af de nyeste undersøgelser af likviditetseffekten er lavet i forbindelse med den svenske
skattereform, som bygger på et omfattende udredningsarbejde. Konklusionen i denne
undersøgelse på svenske data er:

Dessa effekter (likviditetseffekterne (red.)) är helt enkelt negligerbara, men de redovises här
derfor att de uppenbart hör til investeringsfunktionen. Denna förbättras nämligen t sine

statistiske egenskaber påtagligt när någon av de finansielle variablerna inkluderes SOU (1989
DEL II: 34 s. 23).

Denne undersøgelse er dog offentliggjort senere end »Planen«, d.v.s. materialet har ikke været tilgængeligt for Budgetdepartementet. Det er alligevel interessant at sammenligne undersøgelsens resultater med de antagelser, som Budgetdepartementet har gjort om likviditetseffektens størrelse. Den svenske undersøgelse viser, at hvis virksomhedernes bruttoopsparing stiger med 10 pct. (engangsforhøjelse), vil de samlede investeringer i industrien stige med 0,1 pct. - 0,2 pct. Budgetdepartementets antagelser om størrelsen af denne effekt er mindst 5 gange så stor.³. Dette indikerer, at Budgetdepartementets skøn ligger i overkanten.

Sammenfattende må det vurderes, at de antagelser, der er gjort om effekten af en nedsættelse
af selskabsskatten, hviler på et alt for usikkert grundlag.

5. Ændrede afskrivningsregler

I »Planen« foreslås forhøjelse af forskellige afskrivningssatser kombineret med en
afskaffelse af visse særlige afskrivningsordninger såsom pristalsregulering af afskrivningsgrundlaget,
varelagernedskrivning og investeringsfondsordningen.

Generelt anføres det i Dansk Økonomi i 90'erne s. 92: at

en lempelse af afskrivningsreglerne behandles på overvejende samme måde som en nedsættelse af selskabsskatten. En afgørende forskel er dog, at lempeligere afskrivningsregler ikke har signaleffekter til udlandet, men direkte påvirker afkastforskellen, som indgår i investeringsfunktionen i Budgetdepartementets beregningsmodel. I forhold til en nedsættelse af selskabsskatten kommer der derfor flere investeringer p.g.a. det nedsatte afkastkrav.

Ovenstående måde at behandle ændringerne i afskrivningsreglerne på benytter Budgetdepartementetdog ikke generelt, hvilket ikke fremgår eksplicit af redegøreisens tekstafsnit. Budgetdepartementet behandler således afskaffelsen af investeringsfondordningenhelt særskilt. Dette indgreb forudsættes ikke at påvirke investeringerne gennem et

---

3. Dette kan vises ved at isolere likviditetseffekten i den samlede effekt på investeringerne, idet der tages højde for virkningen på de direkte udenlandske investeringer.

fald i den relative afkastgrad, men får alene effekt gennem en reduktion af restindkomsten.Denne antagelse, som der ikke er argumenteret for, virker noget uforståelig. Anvendelsen af henlæggelser til investeringsfonds reducerer jo det almindelige afskrivningsgrundlag.Investeringsfondshenlæggelser er at betragte som forskudsafskrivninger, der ikke er bundet til bestemte aktiver. Derfor savnes argumenter for, at en afskaffelse af investeringsfondsordningen virker principielt anderledes end en ændring af eksempelvisafskrivningssatsen.

Man kan ligeledes undre sig over den generelle behandling af ændringerne i afskrivningsreglerne set i forhold til, hvordan nedsættelsen af selskabsskattesatsen behandles. Der tænkes i denne forbindelse på, hvorfor der ikke regnes med »likviditetseffekter« af ændrede afskrivningsregler.

6. De makroøkonomiske effekter

Budgetdepartementets beregning af virkningen på betalingsbalance og arbejdsløshed
som følge af omlægningen af erhvervsbeskatningen fremgår af tabel 1.

Tabel 1 viser, at omlægningen på langt sigt medfører en væsentlig reduktion af arbejdsløsheden, mens betalingsbalancen forbedres lidt. Dette er effekten af en (netto) lettelse af erhvervsbeskatningen. Danmarks Statistiks ADAM-model giver derimod en betalingsbalanceforværring og en arbejdsløshedsforbedring ved et sådant indgreb.

Grunden til, at Budgetdepartementet får en positiv effekt på betalingebalancen, er, at Budgetdepartementet forudsætter, at forøgelsen af investeringerne slår ud i en større eksport gennem en forøgelse af produktionskapaciteten. Disse antagelser hænger direkte sammen med den kapacitetsblok, som Budgetdepartementet har indført i sin model.

Sammenhængen i Budgetdepartementets eksportfunktioner er den, at jo højere kapacitetsudnyttelsesgraden er, jo lavere er den eksporterede mængde. Det bagvedliggende mikroteoretiske rationale er, at der er nogle virksomheder, som er begrænset i deres udbud af kapaciteten. Jo højere den aggregerede kapacitetsudnyttelsesgrad er, jo flere virksomheder vil være begrænset af kapaciteten, og jo lavere vil eksporten være, idet det antages, at mængderestriktionerne alene vil påvirke udenrigshandlen.

Kapcitetsudnyttelsesgraden er i Budgetdepartementet beregnet som en sammenvejning af kapacitetsudnyttelsesgraden for henholdsvis kapital apparat og arbejdskraft, da virksomhederne både kan være begrænset af kapitalapparatets størrelse og af arbejdsudbuddet. Kapacitetsudnyttelsesgraden af arbejdskraften findes på baggrund af 3 udvalgte uddannelseskategorier, nemlig metalarbejdere, teknikere og ingeniører.

Budgetdepartementet antager som ovenfor nævnt, at en sænkning af selskabsskatteprovenuet med 1 mia.kr. via nedsættelse af selskabsskattesatsen vil føre til en investeringsfremgang på 400 mill.kr. De 400 mill.kr. er, hvad Budgetdepartementet kalder »effektive« investeringer, d.v.s. investeringer, som er ensbetydende med en vedvarende forøgelse af produktionskapaciteten. Med andre ord vil investeringerne blive udnyttet fuldt ud, da det vil være urealistisk at forestille sig et generelt fald i kapacitetsudnyttelsen. Derved bliver den afledede effekt på eksporten bestemt på følgende måde:

den eksportstigning, som investeringerne er kilde til, er i ADAM beregnet som den stigning, der er plads til, hvis den af maskininvesteringerne skabte stigning i produktionskapaciteten korrigeret for afskrivninger netop skal udnyttes fuldt ud, d.v.s. svarende til, at den gennemsnitlige kapacitetsudnyttelse ikke ændres, [Finansministeriet (1989, 5.93)].

Effekten på eksporten er med andre ord residualt bestemt, når Budgetdepartementet
lægger sig fast på niveauet for de effektive investeringer.

Når Budgetdepartementet benytter denne fremgangsmåde og ikke bruger den foreliggende kapacitetsblok til at bestemme effekten på eksporten, må det formodes, at det hænger sammen med, at kapacitetsudnyttelsesgraden ikke indgår i investeringsfunktionen. Ved brug af kapacitetsblokken betyder dette alt andet lige, at investeringerne overvurderes, idet kapacitetsudnyttelsesgraden vil udvise et generelt fald.

Det centrale spørgsmål er imidlertid, om Budgetdepartementets skøn over de effektive
investeringer er rimeligt.

Man kan stille spørgsmålstegn ved forekomsten af investerings-afledte kapacitetsvirkninger
i Planen, hvilket er det forhold, der kan føre til eksistensen af effektive investeringer.
Dette skal efterfølgende forklares nærmere.

I Budgetdepartementets model afhænger kapacitetsvirkningerne i eksporten som ovenfor beskrevet af den samlede kapacitetsudnyttelse af kapital og arbejdskraft. Hvis arbejdskraften har en væsentlig højere kapacitetsudnyttelse end kapitalapparatet, er det arbejdskraften, som bestemmer den samlede kapacitetsudnyttelse, d.v.s. virksomhederne er overvejende effektivt begrænset af arbejdskraftudbuddet. I dette tilfælde vil en sænkning af kapacitetsudnyttelsen på kapitalapparatet ikke have nogen effekt på udenrigshandlen, da arbejdskraften er den effektive begrænsning.

Dette er netop tilfældet i planforløbet. Figur 3 viser udviklingen i kapacitetsudnyttelsen
af henholdsvis arbejdskraft og kapital. Desuden vises udviklingen i den samlede kapacitetsudnyttelse.Denne

tetsudnyttelse.Dennevil som argumenteret ovenfor følge den højeste kapacitetsudnyttelsesgrad
.4

I dette forløb er der ikke justeret i kapacitetsudnyttelsesgraderne. Som det kan ses, stiger
kapaciieisudnylidsen af arbejdskraften så markant, at den kommer op over 100 net i
midten af 90'erne. Det er altså arbejdskraften, som sætter begrænsningen.

Budgetdepartementet har imidlertid foretaget nogle dramatiske justeringer i kapacitetsudnyttelsesgraderne,
så kapacitetsudnyttelsesgrad i planforløbet ser ud som anført i
figur 4.

Som det ses af figur 4, er billedet fuldstændig vendt. Det bliver nu kapitalapparatet, som
sætter den samlede restriktion. Der savnes en argumentation for denne justering.

Det må på ovenstående baggrund konkluderes, at kapacitetseffekterne på eksporten af de øgede investeringer synes uforenelige med planforløbet, hvor arbejdskraftmangel er den væsentligste restriktion. Det bør nævnes, at der selvfølgelig ikke er generel arbejdskraftmangel i planforløbet, men arbejdskraftmangel for de 3 uddannelseskategorier, der indgår i kapacitetsmodellen.

---

4. Budgetdepartementet har opstillet en funktion, der sammenvejer kapacitetsudnyttelsesgraden for kapital og arbejdskraft. For en nærmere gennemgang henvises til Finansministeriet (1987).

Justeringen i kapacitetsudnyttelsen har ikke alene betydning i relation til erhvervsbeskatningen, men har afgørende indflydelse på det økonomiske forløb både i grundkørslen og politikkørslen. I begge forløb bliver eksporten betydelig større, end den ville have været uden justering. Dette gør sig selvfølgelig især gældende i politikforløbet, hvor kapacitetsudnyttelsen af arbejdskraft er væsentlig større end i grundforløbet.

Konklusion

Generelt må det konkluderes, at kvantificeringen af effekterne af en omlægning af
erhvervsbeskatningen hviler på et alt for usikkert empirisk grundlag.

Modelleringen synes usammenhængende, idet der tages højde for visse effekter i nogle sammenhænge. Samtidig med at disse effekter ignoreres i andre sammenhænge. Der tænkes i denne forbindelse på afskrivningsreglerne. Endelig synes antagelsen om de investeringsafledte kapacitetseffekter at være inkonsistent med planforløbet

Budgetdepartementets behandling af kapacitetseffekterne er i det hele taget usædvanlig set på baggrund af den vægt, som Budgetdepartementet tillagde disse for ganske kort tid siden. I 1987 fremlagde Budgetdepartementet en redegørelse over de ændringer, som de på daværende tidspunkt havde lavet i ADAM-modellen. Afsnittene om kapacitetseffekterne fylder her ca. 60 sider.

Kun 2 år efter har Budgetdepartementet valgt at ignorere kapacitetseffekterne fra arbejdskraften, d.v.s. flaskehalsproblemerne. Derved forties et af de allervæsentligste problemer i dansk økonomi og som konsekvens heraf fordrejes politikanbefalingerne, idet efteruddannelsesindsatsen slet ikke får løn efter fortjeneste.

Litteratur

Bergstrøm, Villy. 1986: Empirical investment functions.
Working paper FIEF Stockholm.

Callesen, Per. 1988: Budgetdepartementets anvendelse
og udbygning af ADAM. Nationaløkomonisk
Tidsskrift, 126: 229-43.

Dunning, J.H. 1981: Explaining the International Direct Investment Position of Countries: Towards a Dynamic or Developmental Approach. Weltwirtschaftliches Archiv.

DØS. 1989: Økonomisk oversigt. Maj. København.

Estrup, Christian. 1989. Udlandets overtagelse af
virksomheder i Danmark. København.

Finansministeriet. 1987: Foreløbig teknisk dokumentation,
Budgetdepartementets anvendelse af
ADAM. København.

Finansministeriet. 1989. Dansk økonomi i 90'erne.
København.

Graulund Hansen. N. 1988: Den nye ADAM -
nogle kritikpunkter, Nationaløkonomisk Tidsskrift.

Hasager, L. 1987: Selskabsskat og investeringer,
Working paper. Institut for Finansiering, Handelshøjskolen
i København.

Larsen, Jens Erik & Karsten Biltoft-Jensen. 1988.
Direkte investeringer og udenlandsk ejerskab.
Økonomi & Politik, nr. 4.

SOU. 1989: Finansdepartementet. Sverige. Reformerad
foretagsbeskatning. Del II: 34.

Sørensen, P.B. 1988a: Afskrivninger, investering
og udlandsgæld. Økonomi & Politik, nr. 4.

Sørensen. P.B. 1988b: Skatteincitamenter til opspiring og investering- Fn vurdering af B(Vernes skattereformer. Nationaløkonomisk Tidsskrift.