Resumé

summary: Following a description of the means and ends of the incomes policy pursued 1982-87, this paper argues that the incomes policy and the shift towards a nonaccommodation in 1982 are the most important explanations why Denmark experienced such a fast reduction in inflation. The recent inflation revival is attributed to inconsistencies between the aggregate demand policy and the incomes policy as well as to incentive problems in the labour market.

1. Indledning

Et fælles træk ved de fleste regeringers økonomiske politik i mange år har været målsætningen at forbedre den danske konkurrenceevne for herigennem at opnå den tiltrængte af betalingsbalancen. Sådan har det også været under firkløverregeringen, tidligt annoncerede at konkurrenceevnepolitikken tilsammen med den øvrige - såkaldte - genopretningspolitik skulle lede til ligevægt på betalingsbalancen i slutningen af 80'erne.

I sammenligning med de nærmest foregående år har instrumentanvendelsen imidlertid noget anderledes. Hvis vi afgrænser begrebet konkurrenceevne til alene at dreje sig om den relative lønudvikling mellem Danmark og udlandet målt i fælles mønt, kan man sige, at medens man i perioden 1979-82 søgte at påvirke konkurrenceevnen at tilsigte en afdæmpning af den indenlandske lønudvikling og ved aktivt at bidrage en nedskrivning af kronen, så har firkløver-regeringen alene satset på indkomstpolitikken understøttet af en markant ændring af finanspolitikken, jfr. senere.

Devalueringsstrategien blev således fra begyndelsen definitivt afvist af regeringen. Hermed tilkendegav den, at den ikke aktivt ønskede at bidrage til en yderligere nedskrivning den effektive valutakurs, der fra 1979 til 1982 beløb sig til omkring 20 procent. udvikling skyldtes dog også udenlandske forhold, såsom apprecieringen af pundet og dollaren der fulgte i kølvandet på stramningen af pengepolitikken i England USA i 1979, men også danske forhold idet kronen blev devalueret fire gange i denne periode. Den relativt hyppige anvendelse af devalueringsinstrumentet i kombi-

---

Kommentarer fra Lars Calmfors og Anders Forslund har forbedret papiret. Ole Risager takker desuden Aarhus samt Center for Labour Economics, London School of Economics for henholdsvis finansiel samt gæstfrihed i forbindelse med revideringen af papiret i foråret 1988.

nation med de store og fortsat uløste betalingsbalance- og beskæftigelsesproblemer stimulerede forventningerne om yderligere nedskrivninger af kronen, hvilket efterhånden gav sig udslag i et meget højt nominelt renteniveau og i lønstigninger, der var større end hvad der ellers ville have været tilfældet. Det var på denne baggrund, at firkløver-regeringen ikke ønskede at fortsætte devalueringsstrategien. Man valgte i stedet satse på en ambitiøs indkomstpolitik understøttet af en omlægning og stramning af finanspolitikken således, at den samlede strategi fik karakter af en ikke-akkomoderingspolitik. signaleredes det, at der ville være beskæftigelsesmæssige omkostninger med overdrevne lønkrav, idet man ikke ville modvirke de negative følger af en sådan adfærd ved efterfølgende at devaluere og/eller at føre ekspansiv finanspolitik. omlægningen af finans- og valutakurspolitikken lagde firkløver-regeringen op til et fald i renten. Imidlertid stod det klart allerede i foråret 1983, at på trods af det store nominelle rentefald ville virksomhedernes reale indenlandske låneomkostninger blive mærkbart mindre grundet skattereglerne samt afdæmpningen prisudviklingen. Det er derfor rimeligt at sige, at indkomstpolitikken har måttet bære en stor byrde i bestræbelserne på at forbedre konkurrenceevnen.

Det er derfor af interesse at undersøge, hvorledes indkomstpolitikken har klaret denne Til dette formål begynder vi med at beskrive indholdet af indkomstpolitikken. afsnit 3 diskuterer vi erfaringerne med indkomstpolitikken i relation til firkløverregeringens målsætninger og i relation til dens overordnede økonomiske politiske I afsnit 4 opsummerer vi hovedkonklusionerne.

2. Indkomstpolitikken 1982-87

Ved indkomstpolitik skal her forstås det spektrum af virkemidler, der primært har til hensigt at afdæmpe stigningstakten i løn- og prisudviklingen. Med denne brede definition indkomstpolitik lige fra henstillinger fra statsmagtens side om moderation f.eks. lønkravene til direkte intervention i gældende overenskomster, herunder til lovgivningsmæssigt fastlagte løn- og avancevilkår. Af dette fremgår det endvidere, at indkomstpolitik også omfatter indgreb, der skal dæmpe udviklingen i restindkomsterne, indkomstpolitik oftest i praksis har haft til hensigt primært at dæmpe den nominelle lønudvikling, hvilket også er tilfældet for den periode, vi skal betragte. På trods af dette foretrækker vi dog betegnelsen indkomstpolitik fremfor lønpolitik, idet de forskellige initiativer har indeholdt nogle reelle indgreb mod restindkomsterne, hvilket synes at kunne være indeholdt i det mere snævre begreb lønpolitik.

2.1. Aktiv lederrolle 1982-86

Under firkløver-regeringen har en hel del af det velkendte, indkomstpolitiske arsenal
været taget i brugl. Derudover har man, som vi skal se, også forsøgt at gå nye veje. Det

---

1. For en analyse af tidligere erfaringer med indkomstpolitikken i Danmark se Blomgren-Hansen og Knøsgaard Buksti og Auken (1975), Estrup (1982), Flanagan et al. (1983), og Kjærsgaard og Hansen (1984).

begyndte ganske drastisk i oktober 1982 med direkte indgreb i eksisterende overenskomster.

2.1.1. Indkomstpolitikken 1982-83

Overfor lønmodtagerne omfattede indgrebet det næsten obligatoriske, midlertidige lønstop samt en suspendering af dyrtids- og taktreguleringen, medens indgrebet overfor søgte at lægge en dæmper på avanceudviklingen pr. produceret vareenhed, tabel 1. Det mest interessante ved firkløver-regeringens første indkomstpolitiske er suspenderingen af dyrtids- og taktreguleringen. Dette indgreb blev betragtet af både LO og DA som en grov indblanding i og tilsidesættelse af eksisterende aftaler. At LO protesterede kraftigt kan næppe undre. Mere interessant er det at notere, at formanden for DA anbefalede de enkelte folketingspartier at stemme imod regeringen₂. Det blev tilkendegivet fra DA's side, at nok ønskede man en afskaffelse af dyrtidsreguleringen, men at dette skulle ske ad forhandlingens vej. Den megen ståhej omkring dette initiativ understreger, at indgrebet, i hvert fald set med datidens øjne, var temmelig vidtgående. Firkløver-regeringen signalerede hermed vilje til at påtage sig en af hovedrollerne i bestemmelsen af lønudviklingen.

Indgrebet overfor lønindekseringen er også interessant, fordi det omfattende indekseringssystem spillet en væsentlig rolle for den manglende reallønsfleksibilitet i Danmark (se Flanagan et al., 1983), hvor vi med reallønsfleksibilitet forstår den udstrækning, bevægelser i reallønnen tenderer at modvirke ændringer i arbejdsløsheden. ses også af tabel 2 og 3. Tabel 2 opdeler lønstigningen på den overenskomstmæssigt lønstigning, lønglidningen samt den lønstigning, der skyldes lønindekseringen. På trods af at dette system ikke gav fuld kompensation for prisstigningerne det alligevel til en udpræget mangel på fleksibilitet i reallønnen, hvilket er tydeligt i perioden 1973-76.1 denne periode udgør lønstigningen som følge indekseringen gennemsnitligt mere end 50 procent af den samlede lønstigning, der i øvrigt ligger på et meget højt niveau. Som følge af den store lønstigningstakt udviser som det fremgår af tabel 3, en betragtelig stigning i kølvandet på firedoblingen olieprisen i 1973-74, der i øvrigt bidrog til en fordobling af prisindekset for importerede råvarer fra ultimo 1972 til februar 1974. Stigningen i reallønnen kulminerede 1975, hvor reallønsvæksten er på ikke mindre end 8 procent. I betragtning af

---

2. »Dansk Arbejdsgiverforening har opfordret alle folketingets partier til at stemme imod regeringsindgreb i de gældende overenskomster. Efter et hovedbestyrelsesmøde i foreningen i sidste uge sagde formanden Jens Thorsen, at arbejdsgiverne er modstandere af, at dyrtidsreguleringen og taktreguleringen afskaffes med tilbagevirkende Et sådant indgreb løser på ingen måde overenskomstproblemerne. Tværtimod, fastslog formanden. DA's administrerende direktør P. Schade Poulsen tilføjede, at nok vil arbejdsgiverne gerne af med automatikken. Men det skal ske ved forhandling« (Finanstidende, 15-10-1982).

at et så betydningsfuldt chok på udbudssiden kræver et fald i reallønnen for at beskæftigelsen
holdes uændret (se Bruno og Sachs, 1985), kan det ikke undre, at arbejdsløsheden
stige. Fra 1973-75 blev arbejdsløshedsprocenten godt og vel firedoblet.

""Ti Ir* Ocmn apn til r\fr+ onHot /^^U/^_r»V»i^l^ r\ar ar o-fco ti-» ri-» £* c+ rxm*] caø s\rr\ a-n paw £*¦»»• * -*A fe-/ M^llllliwvil Vil w<- ViliVi C V,#m ¦ i j V^ IVi VI £ fj^ X JtillllllV kJ C IC/ 1 X VXJ^OV/1 W 4 WXX kJV/111 \j> xICX— ste chok, er karakteriseret ved en noget mindre stivhed i reallønnen og derfor også ved en betydelig mindre stigning i arbejdsløsheden. I tabel 2 ses det, at alle tre komponenter i lønstigningsprocessen udviser en væsentlig lavere stigning, end hvad der var tilfældet i den forrige periode. Dette bidrager til, at stigningen i reallønnen i årene 1979-81 er aftagendekulminerende et 2,9 procents reallønsfald i 1981, se tabel 3. For perioden 1979-82 udgør indekseringen på gennemsnittet godt 40 procent af den samlede lønstigning.Både relative og absolutte fald i dyrtidsreguleringens betydning for løndannelsenskyldes de forsøg, der blev gjort på at sænke kompensationsgraden. Disse initiativer resulterede i, at energiposterne med virkning fra 1. januar 1980 blev taget ud af indekset. Desuden bortfaldt de dyrtidsportioner, der skulle have været udbetalt på basis af pristallet for januar 1980. Dette indgreb, der blev gennemført under en socialdemokratiskregering, i øvrigt en videreførsel af tidligere forsøg på at mindskeindekseringssystemets

skeindekseringssystemetsrolle for lønudviklingen (se Kjærsgaard og Hansen, 1984).
Set i dette perspektiv er suspenderingen af dyrtidsreguleringen en videreførsel af den
tidligere politik. Indgrebet er dog langt mere vidtgående end hvad der hidtil var set.

Suspenderingen af indekseringen af arbejdsløshedsunderstøttelsen er et andet markant på at disinflatere, for så vidt som et mindre generøst dagpengesystem må formodes at føre til lavere lønstigninger afgrunde, der er velkendte fra fagforeningslitteraturen Oswald, 1985), hvilket der for Danmark også er et vist empirisk belæg for (se Blomgren-Hansen og Knøsgaard, 1980 og Pedersen, 1983)³.

Udover forsøgene på at dæmpe den nominelle lønstigningstakt og på at mindske reallønsstivheden økonomien indeholdt de indkomstpolitiske initiativer i efteråret 1982 også en annoncering vedrørende tidsforløbet for de forestående overenskomstforhandlinger det private og offentlige arbejdsmarked. Regeringen bekendtgjorde, at den ville søge at få forhandlingerne afsluttet på det offentlige arbejdsmarked inden overenskomsterne blev aftalt på det private arbejdsmarked (Statsministeriet og Finansministeriet, Dette markerede en ændring i forhold til det sædvanlige mønster, idet overenskomsterne på det offentlige arbejdsmarked almindeligvis er trådt i kraft en måned senere end på det private arbejdsmarked. Desuden henstillede firkløver-regeringen, lønstigningen på det private arbejdsmarked skulle ligge på linie med, hvad regeringen planlagde for den offentlige sektor, hvor lønstigningen annonceredes at ville på 4 procent i hvert af overenskomstårene 1983-85.

Forsøget på at kombinere lønramme initiativet med den offentlige sektor som »leader«i repræsenterer, som også påpeget af Kjærsgaard og Hansen (1984), et interessant forsøg på nyskabelse i indkomstpolitikken, fordi det private arbejdsmarkedi centrale overenskomstforhandlinger hermed direkte kan få et test på seriøsiteten og troværdigheden af regeringens indkomstpolitiske annonceringer. Imidlertidviste

---

3. Vi har dog ikke selv været i stand til at påvise en signifikant sammenhæng (se Andersen og Risager, 1988b).

lertidvistedet sig ikke at være muligt for regeringen at indtage en sådan lederrolle bl.a. p.g.a. stor modstand fra de offentligt ansattes fagforeninger. Forhandlingerne på det offentlige område blev afsluttet nogenlunde samtidig med, at LO og DA indgik forlig om de generelle spørgsmål. Derimod var det klart, da forhandlingerne var afsluttet på det offentlige arbejdsmarked, at lønrammen var overholdt, hvorfor dette forlig stadig indeholdt en signaleffekt til det private arbejdsmarked, for så vidt som en væsentlig del af lønfastsættelsen her sker efterfølgende i form af lønglidning, jfr. tabel 2. Den direkte signaleffekt, der udgik til de decentrale private lønforhandlinger, er af betydning for lønkravenes størrelse under forudsætning af, at den relative lønudvikling er et relevant argument i fagforeningernes objektfunktioner. Den lave lønstigningstakt i den offentligesektor også et tegn på en neddæmpning af inflationen via efterspørgselssiden,idet offentlige lønudgifter udgør næsten 20 procent af den samlede indkomst (BNP), hvorfor en mindre stigning i disse udgifter vil bidrage til en signifikantmindre i efterspørgslen og derfor også til et fald i inflationsforventningerne,hvilket antages at have haft nogen effekt på de decentrale lønforhandlinger, jfr. senere.

I fald det ikke lykkedes at få mindsket lønstigningerne på det private arbejdsmarked til det ønskede niveau, der immervæk repræsenterede godt og vel en halvering af lønstigningstempoet, de offentligt ansattes forhandlere indført en tilpasningsklausul, der delvis og kun delvis, ville kompensere de offentligt ansatte for et eventuelt lønefterslæb. et sådant skulle opstå, aftaltes det, at de offentlige tjenestemænd ville få en lønforbedring i det første overenskomstår på 2/3 af den overskydende lønstigningstakt den private sektor. For det andet år aftaltes det, at et eventuelt lønefterslæb skulle tages op i de efterfølgende overenskomstforhandlinger.

På LO-DA området blev overenskomstforhandlingerne afsluttet efter mægling af forligsmanden. Derfor var forliget til urafstemning hos medlemmerne, hvsd der resulterede den ventede accept⁴. Eftersom firkløver-regeringen skønnede, at forliget holdt sig indenfor hvad den havde tilsigtet, stillede regeringen den lovede skattenedsættelse i udsigt, jfr. tabel 1. Blandt de forskellige muligheder der forelå, foretrak man, i øvrigt under modstand fra socialdemokratisk side, en kontant udbetaling på kr. 600 til alle skatteydere over 18 år, hvilket modsvarede en samlet skattelettelse på ca. 2,3 mia. kr. (Finanstidende, 11-3-1983). På trods af ihærdige forsøg på at få forslaget vedtaget viste det sig ikke muligt, hvorfor forsøget på at understøtte indkomstpolitikken med skattepolitikken i lighed med tidligere gange (se Estrup, 1980) - gik i vasken.

---

4. Der var dog stærkt divergerende opfattelser i fagbevægelsen, hvilket understreges af at et flertal af de afgivne i SID faktisk forkastede mæglingsforslaget.

2.1.2. Indkomstpolitikken 1984-85

Firkløver-regeringens direkte og indirekte påvirkning af lønudviklingen gør sig også gældende i forbindelse med forspillet til de efterfølgende overenskomstforhandlinger. Efter aftale med Det radikale Ventre får regeringen således i maj 1984 suspenderet dyrtidsreguleringen en ny toårsperiode. Desuden søgte den, i modsætning til hvad der skete i efteråret 1982, at få etableret trepartsforhandlinger. Oplægget til en social-kontrakt mislykkedes imidlertid, idet forhandlingerne på det private arbejdsmarked sammen. Sammenbruddet af forhandlingerne resulterede som så ofte tidligere et regeringsindgreb. Dette indgreb repræsenterer den mest ambitiøse indkomstpolitiske der hidtil er set i Danmark. For både den private og offentlige sektor dikteredes, lønstigningerne for overenskomstårene 1985-86 og 1986-87 skulle holde sig indenfor lønramme på henholdsvis 2 procent og 1,5 procent.

Overfor arbejdsgiverne indeholdt planen en stigning i selskabsskatteprocenten fra 40 til 50 procent, der skulle finansiere sænkningen af arbejdsgiverafgifterne svarende til 1,5 procent af lønsummen (Stats-, Finans- og Økonomiministerierne, April 1985). Nettoeffekten af dette er beskæftigelsesfremmende, hvis sænkningen af arbejdsgiverafgifterne havde været midlertidig, hvad der senere skulle vise sig at være tilfældet. Derudover blev der vedtaget en times betalt arbejdstidsforkortelse fra og med sidste kvartal i overenskomstperioden. Dette svarer til en lønstigning på 2,5 procent, hvilket altså overstiger de 1,7 procent som arbejdsgiverne i den anledning fik lov til at hæve avancerne med. Med undtagelse af denne stigning i bruttoavancerne blev det i øvrigt bestemt, at kun overenskomstmæssigt betingede lønstigninger samt eksogene omkostningsstigninger overvæltes i priserne. På trods af disse indgreb må man dog sige, at pakken var gunstig set i relation til virksomhedernes rentabilitet, jfr. senere.

2.2. Passiv tilskuerrolle 1986-87

Når der ses bort fra at dyrtidsreguleringen blev endeligt ophævet i 1986, spillede firkløver-regeringen meget tilbagetrukket rolle i forbindelse med de nyligt indgåede overenskomster. Regeringen undlod/opgav således at specificere eksplicitte lønrammer. formåede heller ikke at få etableret trepartsforhandlinger forud for de i øvrigt planlagte decentrale forhandlinger. I stedet overlod den initiativet til arbejdsmarkedets parter med det resultat, at det blev Jernet, der kom til at indtage førertrøjen, både hvad angår tidspunktet for indgåelsen af overenskomsterne og for disses indhold. Det sidste gælder naturligvis specielt vedrørende de generelle spørgsmål. Selvom det er svært at skønne over, hvad denne aftale indebærer for lønudviklingen for hele perioden, kan der alligevel være grund til kort at skitsere overenskomsten på dette område.

Jernets overenskomstaftale vedrørende de generelle spørgsmål, der gælder for en 4årsperiode,
som det væsentligste en sænkning af arbejdstiden med 2 timer

indenfor den 4-årige aftaleperiode. På Jernets område gives der på gennemsnittet fuld lønkompensation, hvilket derfor også blev tilfældet på de andre områder. Vedrørende de specielle spørgsmål, der skal genforhandles i 1989, blev det vedtaget at forhøje mindstelønnen med henholdsvis 12,9 og 5,5 procent i det første og andet overenskomstår.Endelig det i aftalen, at der kun må være decentrale lønforhandlinger én gang pr. overenskomstår. Umiddelbart indebærer denne aftale ikke nogen væsentlig stigning i virksomhedernes lønomkostninger udover hvad arbejdstidsreduktionen indebærer,idet fleste på dette område ligger over mindstelønnen. Lønudviklingen indenfor Jernet vil derfor i det store og hele være bestemt af udfaldet af de årlige decentraleforhandlinger.

For de offentligt ansatte indebærer den nye overenskomst, der også er 4-årig hvad angår generelle spørgsmål, en markant stigning i lønnen, hvilket bl.a. afspejler de offentligt lønefterslæb. For det første overenskomstår skønnes det, at lønstigningen, et 1,0 procents efterslæbstillæg, på gennemsnittet vil være på ca. 4,7 procent. skal så lægges 2-3 procent som følge af efterreguleringen, der i øvrigt blev forhøjet fra 66 2/3 til 80 procent. For det andet år vil lønstigningen være på 4,35 procent, efterregulering (Finanstidende, 1987). Endelig blev der også enighed om at nedsætte arbejdsugen fra 39 til 37 timer indenfor den 4-årige aftale periode. På dette område blev der også ydet fuld lønkompensation.

For hele den private sektor har DØR (December 1987) skønnet, at ovennævnte overenskomster en stigning i den gennemsnitlige timeløn på henholdsvis 9 og 6 procent i kalenderårene 1987 og 1988, således at den betalte arbejdstidsforkortelse i slutningen af sidste overenskomstperiode er inkluderet i tallene. Som kraftigt understreget DØR indebærer dette en klar forværring af konkurrenceevnen, jfr. nedenfor.

Det er i lyset af denne udvikling, at man skal se omlægningen af arbejdsgiverafgifterne
en ny momsbaseret afgift på hjemmemarkedserhverv og import, jfr. tabel 1,
samt eksportpakken (se i øvrigt Sørensen, Nielsen og Pedersen, 1987).

3. Succes og/eller fiasko?

Der er forskellige måder at karakterisere effektiviteten af indkomstpolitikken på. En indfaldsvinkel er naturligvis at sammenligne lønudviklingen med regeringens retningslinier, anden er at se på udviklingen i de relative lønomkostninger mellem Danmark og udlandet, en tredie er at undersøge, hvorledes indkomstpolitikken har påvirket virksomhedernes

3.1. Målsætninger og virkelighed

I tabel 4 har vi en oversigt over den faktiske og tilsigtede stigning i den gennemsnitlige

timefortjeneste. Det fremgår, at lønnormerne stort set er blevet realiseret i den første
periode, og at det næsten lykkedes at halvere lønstigningerne sammenlignet med begyndelsen
80'erne.

Den anden overenskomstperiode er karakteriseret ved et voksende svælg mellem de ambitiøse målsætninger og den faktiske lønudvikling i den private sektor. Desuden ses det, at lønstigningerne i den private sektor i slutningen af perioden nærmer sig lønstigningstempoet begyndelsen af 80'erne. Dette rejser spørgsmålet, om indkomstpolitikken vil have midlertidige effekter således, som det har været tilfældet med tidligere perioders bestræbelser.

Tabel 5 belyser effektiviteten af indkomstpolitikken ved at sammenligne den danske lønudvikling med udlandets, jfr. målsætningen om, at lønstigningerne skulle ligge et par procent under udlandets. For hele perioden 1982-86 ses det, at de relative lønomkostninger set er konstante. Indkomstpolitikken har altså ikke kunnet forbedre løn-konkurrenceevnen. Tager vi udviklingen for 1987 i betragtning, må vi konstatere en markant forværring af konkurrenceevnen selv når der bortses fra apprecieringen af kronen. Forbedringen af konkurrenceevnen i 1988 som følge af omlægningen af arbejdsgiverafgifterne kun delvis redressere denne udvikling.

Halveringen af lønstigningstempoet i perioden 1982-86 har altså ikke kunnet bidrage en sænkning af de relative lønomkostninger, da vore konkurrenter på gennemsnittet ført den samme politik. Derimod har den moderate lønudvikling naturligvis været ledsaget af en stigning i virksomhedernes profitabilitet både her og i udlandet. For Danmarks vedkommende er dette dokumenteret i DØR (1986, s. 66-72), og samtidig der været en markant stigning i investeringskvoten. Den store stigning i beskæftigelsen den private sektor på op mod 200.000 personer (DØR, maj 1987) må også delvis forbedringen af indtjeningsforholdene.

Aktivitetsstigningen i den private sektor er også interessant i et internationalt perspektiv »the growth of output, employment and investment has been stronger than elsewhere in Europe« (OECD, 1986). Det viser, at en ikke-akkomoderingsstrategi der pr. definition ikke sætter mål for beskæftigelsen kan være effektiv netop m.h.t. at stimulere - forudsat at strategien opnår troværdighed, jfr. senere. Opgangen i aktiviteten imidlertid også sine spor på betalingsbalancen, hvorfor det ikke lykkedes at indfri målsætningen om ligevægt i 1987, jfr. tabel 6.

Det sidste aspekt vi vil pege på i forbindelse med karakteristikken af indkomstpolitikkens er udviklingen i lønstrukturen mellem offentligt og privat ansatte. Som følge af at lønrammerne for perioden 1982-86 har været bindende for de offentligt ansatte, indkomstpolitikken forstærket den forvridning af lønstrukturen, der satte i gang lang tid før 1982, også når det tages i betragtning, at de offentlige ansatte har fået en vis efterregulering i perioden (se også DØR, maj 1986). Dette er efter vores opfattelse blandt flere forklaringer på, at indkomstpolitikken mere eller mindre har lidt skibbrud, jfr. nedenfor.

3.2. Kritik af udformningen af indkomstpolitikken

I relation til det offentlige arbejdsmarked må man sige, at indkomstpolitikken har været uheldigt udformet, fordi den har bidraget til en yderligere forværring af lønstrukturen offentligt og privat ansatte, hvilket har virket noget nær som en tidsindstillet under indkomstpolitikken, der så kom til udløsning i forbindelse med de senest indgåede overenskomster. Dette blev tilsyneladende også erkendt af firkløverregeringen, den ved flere lejligheder gav udtryk for, at de offentligt ansatte var sak-

ket bagud, hvilket tilsammen med de offentligt ansattes store kampagner er med til at
forklare, hvorfor firkløver-regeringen måtte opgive de stramme lønnormer.

Ovennævnte udvikling kunne man formentlig have undgået, hvis efterreguleringen på det offentlige arbejdsmarked havde været fuldstændig. Hvis dette havde været tilfældet, det også have været muligt at realisere de oprindelige intentioner om at få den offentlige sektor til at være »Stackelberg leader« i kampen mod inflationen, idet gidseltagningsproblemet i så fald ville være elimineret. For så vidt som at en koordineret mod indkomstkapløbet indeholder potentielle fordele for alle parter grundet gunstige effekt på konkurrenceevne, eksport og nationalindkomst, skulle det i princippet være muligt at konstruere en strategi, der tager sigte på at udnytte fordelene ved samarbejde.

I relation til det private arbejdsmarked må man sige, at i betragtning af de meget ambitiøse er det bemærkelsesværdigt, at indkomstpolitikken ikke har indeholdt om, hvorledes regeringen ville håndhæve rammerne og straffe eventuel overskridelse. Det samme gør sig gældende i relation til avancelovgivningen. På dette felt er der ganske vist Monopoltilsynet, men i betragtning af de begrænsede ressourcer dette tilsyn har til rådighed, må det siges at være en ganske vag lovgivning hvad angår mulighederne for håndhævelse af både pris- og lønudviklingen. Det eneste tilfælde, hvor firkløver-regeringen har svinget pisken, er afskaffelsen af tilskuddet til de indirekte lønomkostninger, der tilsyneladende skyldtes, at arbejdsgiverne efter regeringens havde været rigeligt »large« i lønforhandlingerne. Imidlertid burde et sådant skridt have været annonceret i forvejen således, at det havde haft en disciplinerende på arbejdsgiverne.

Lønmodtagernes incitamenter til at overholde lønnormerne har tilsyneladende også været utilstrækkelige på trods af den store beskæftigelses- og investeringsfremgang i den private sektor. Dette hænger formentlig sammen med, at beskæftigelsesgevinsten næppe har så stor betydning for villigheden til at vise tilbageholdenhed grundet, at lønfastsættelsen i en meget beskeden udstrækning er påvirket af potentielle »insiders«/nuværende (se Lindbeck og Snower, 1987a,b). Dertil kommer, at der i visse sektorer i perioder næppe har været nogen »outsiders« overhovedet at tage hensyn grundet overophedning, jfr. senere. Denne tolkning understøttes af den empiriske af incitamenterne bag løndannelsen i Andersen og Risager (1988b).

3.3. Konsistensproblemet i den økonomiske politik

Den økonomiske politik i øvrigt har som bekendt også stor indflydelse på lønudviklingen. oprindelige oplæg til økonomisk-politisk strategi havde indbygget et klart element af ikke-akkomodering, både hvad angår udformningen af valutakurs- og finanspolitikken, jfr. tidligere.

Den nye strategi opnåede ret hurtigt en høj grad af troværdighed hvilket skyldes, at regeringen fik hovedparten af de finanspolitiske stramninger igennem folketinget, hvorved den fik markeret, at der var alvor bag intentionerne om at bryde med den foregående accelererende budgetunderskud. Desuden fik firkløver-regeringen også ved flere lejligheder mulighed for at demonstrere dens vilje til at fastholde valutakurspolitikken Andersen og Risager, 1987,1988a), hvad der naturligvis også styrkede til regeringen, hvilket det store nominelle rentefald overfor udlandet var et klart eksempel på (se også Christensen, 1988).

På arbejdsmarkedet afstedkom ikke-akkomoderingsstrategien en ændring i incitamentsstrukturen løndannelsen, idet det nu ikke længere var hensigtsmæssigt for fagforeningerne være så aggressive som tidligere, idet lønmodtagerne selv måtte bære de beskæftigelsesmæssige omkostninger, der er forbundet med en sådan adfærd (se også (1982), Calmfors og Horn (1985), Andersen og Risager (1986)). Det er en vigtig forklaring på, at de frivillige overenskomster for 1983-85 resulterede i en halvering lønstigningerne, jfr. tidligere. Desuden bidrager det også til at forklare, hvorfor omlægningen af finanspolitikken ikke fik de negative virkninger på beskæftigelsen, som det blev forudsagt af f.eks. DØR (1982), idet den afledte moderate lønudvikling naturligvis er gavnlig for beskæftigelsesudviklingen i den private sektor, hvilket de 200.000 nye jobs i denne sektor med al ønskelig tydelighed har demonstreret.

Når senere prognoser baseret på ADAM og SMEC også har undervurderet opsvinget Andersen, 1988), så skyldes det netop, at disse modeller negligerer udbudssidens betydning, hvorfor man kun har fanget de negative efterspørgselseffekter af omlægningen den økonomiske politik og overset de positive udbudssideeffekter, der virkede en markant opgang i erhvervenes profitabilitet. Modellerne ignorerer også sammenhængen den økonomiske politik og forventningsdannelsen, hvorfor væksten BNP og dermed også underskuddet på betalingsbalancen systematisk er blevet undervurderet⁵, idet det er åbenbart, at både husholdningernes og virksomhedernes forventningsdannelse blev påvirket i en positiv retning. De systematiske fejl i prognoserne det naturligvis vanskeligt at konstruere en konsistent økonomisk politik, karakteriseret at mål og midler er indbyrdes forenelige, jfr. senere.

Firkløver-regeringens strategi har også været kendetegnet ved en mere langsigtet politikformulering ud på at opnå ligevægt på betalingsbalancen og på statsbudgettet henholdsvis 1987 og 1990, og i sammenhæng hermed at bidrage til vækst i den private sektor medens den offentlige sektors ressourceforbrug skulle holdes i ro. Baggrunden forsøget på mere langsigtet tænkning er ikke blot størrelsen af de danske

---

5. Dette er f.eks. også erkendt af Budgetdepartementet (se Finansredegørelsen 87, s. 160). Det centrale i denne problematik er indholdt i den såkaldte Lucas-kritik (Lucas, 1976).

balanceproblemer, men også de erfaringer man har gjort her i landet og i udlandet med hyppige politikændringer ledende til det uhensigtsmæssige stop-go konjunktur forløb (OECD, 1986). En forudsætning for at en langsigtet strategi kan lykkes er derfor, at man undlader at gribe ind i tilfælde, hvor der er formodning om at diverse forstyrrelser blot er midlertidige. Indgreb i sådanne situationer lægger blot op til modindgreb når forstyrrelserne er forsvundet med det sandsynlige udfald, at politikken forstærker konjunkturudsvingene, der som bekendt altid knytter sig stor usikkerhed m.h.t. laggene den økonomiske politik. Tilsvarende skal man også forholde sig passivt i situationer, der er begrundet tiltro til, at den private sektor rimeligt hurtigt er i stand til selv at tilpasse sig på en tilfredsstillende måde. En åbenlys risiko ved at følge en sådan strategi er naturligvis, at man venter for længe, og at økonomien derfor kommer til at køre ud ad et vildspor med den virkning, at det korrigerende indgreb skal være langt større. Denne risiko forstærkes naturligvis i situationer, hvor prognoserne er behæftede systematiske fejl.

Ovennævnte problemstilling blev særdeles aktuel i Danmark fra midten af 1985, hvor væksten steg markant i den private sektor. Dette gav sig bl.a. udslag i en overophedning i bygge- og anlægssektoren, hvilket medførte en ganske betydelig lønglidning, hvad der er med til at forklare, hvorfor den gennemsnitlige lønstigning oversteg den af regeringen norm, jfr. tidligere. For at dæmpe denne udvikling greb regeringen ind i december 1985 (se Finans- og Økonomiministerierne, 1985). Indgrebet kom imidlertid adskilliges vurderinger noget for sent og var også utilstrækkeligt for så vidt som, at aktiviteten også var meget stor i denne sektor i 1986, hvilket indebar, at lønstigningerne byggesektoren var omkring dobbelt så store som i den øvrige private sektor.

Den samme problemstilling gør sig gældende i forstærket form i 1986. Her kan man igen med en vis portion bagklogskab konstatere, at indgrebene i foråret og efteråret 1986 (se Finans- og Økonomiministerierne (1986) og Finansministeriet (1986)), der rettede primært mod den store stigning i det private forbrug, kom for sent, fordi underskuddet betalingsbalancen blev meget stort. Selvom dette synes oplagt ex-post, bør man dog i en balanceret vurdering tage i betragtning, at underskuddet blev langt større end hvad de makroøkonometriske modeller forudsagde i foråret 1986. I relation til maj_-rapporten fra Det Økonomiske Råd (DØR, maj 1986) blev underskuddet således 60 procent større end hvad man havde forudsagt. Dette bør man have i baghovedet, når man efterfølgende må konstatere, at efterspørgselsstyringen var for slap set i relation til betalingsbalancen og direkte inkonsistent med de indkomstpolitiske intentioner.

Den manglende fasthed i efterspørgselsstyringen er formentlig en vigtig forklaring på, at overenskomstforhandlingerne i 1987 har resulteret i lønstigninger, der indebærer en alvorlig forværring af konkurrenceevnen. Hertil kommer, at i valgår vil en regering ofte være fristet til at afvige fra tidligere annonceringer og eksempelvis give efter for

store lønkrav for at øge sandsynligheden for genvalg (se Paldam, 1979). Dette tidsinkonsistensproblem tilsyneladende også gjort sig gældende i foråret 1987. Opgivelsen indkomstpolitikken er således et tegn på dette. Desuden er der indicier for, at regeringen forhandlingspartner på det offentlige arbejdsmarked har været meget imødekommende⁶.

4. Konklusion

Det lykkedes for firkløver-regeringen af dæmpe lønstigningerne ganske markant i begyndelsen af perioden og desuden at mindske reallønsstivheden i økonomien grundet ophævelsen af dyrtidsreguleringen. Konkurrenceevnen har været uændret frem til 1986, hvorefter der er sket en betydelig forværring bl.a. som følge af overenskomstforhandlingerne 1987, hvilket omlægningen af arbejdsgiverafgifterne kun delvist redressere. Det har altså igen været umuligt at realisere målsætningerne for indkomstpolitikken.

Vi har argumenteret for, at lønmodtagernes incitamenter til at overholde lønnormerne været for svage, dels fordi lønfastsættelsen formentlig kun i beskeden udstrækning påvirket af potentielle »insiders«/nuværende »outsiders«, og dels fordi opsvinget økonomien har været for stort, hvilket i en vis udstrækning beror på de forhåndenværende modeller, der gør det vanskeligt at designe en konsistent økonomisk politik. Desuden har tilrettelæggelsen af indkomstpolitikken været uheldig, den gav anledning til en yderligere forvridning af lønstrukturen mellem offentligt privat ansatte, hvilket har virket noget nær som en tidsindstillet bombe under der så kom til udløsning i forbindelse med de senest indgåede overenskomster. Endelig er der i denne forbindelse også belæg for at hævde, at firkløver-regeringen fundet det optimalt at afvige fra den oprindeligt anlagte kurs for herved at øge sandsynligheden for genvalg, hvilket illustrerer et andet problem med at føre en tidskonsistent politik.

Hvis vi her skal pege på et enkelt aspekt af politikken, som vi mener fortjener en størrekulegravning, må det være forsøget på at ændre tidsforløbet for indgåelsen af overenskomsterne på det offentlige og private arbejdsmarked7. Hvis et sådant initiativ kombineres med en tilpasningsklausul, der sikrer, at de offentligt ansatte får fuld dækningi at det ex-post skulle vise sig, at den gennemsnitlige lønstigning i den private

---

6. »Steen Johansen mener, at regeringen har spillet hasard med samfundsøkonomien. - Regeringen har satset partipolitiske gevinst højere end hensynet til samfundet. Den har behandlet det danske samfund meget - Nu har regeringen forsøgt at købe sig til en valgsejr, og så har man en periode på fire år, hvor man så kan starte med at proklamere, at vi har en uansvarlig fagbevægelse, siger Steen Johansen« (HK, 1987).

7. Se også politikdiskussionen i Andersen og Risager (1988b).

sektor har oversteget normen for den offentlige sektor og økonomien som helhed, så skulle jorden være gødet for virkeliggørelsen af en sådan strategi, der muligvis kan give regeringen en lederrolle i det nominelle indkomstkapløb - afgrunde, som vi har skitsereti men som kræver en større teoretisk og empirisk analyse, end hvad der har været formålet med dette papir.

Litteratur

Andersen, T. M. 1988. Makroøkonometriske
Modeller, Prognoser og Økonomisk Politik,
og Politik, 61, 42-51.

Andersen, T. M. & O. Risager. 1986. Samspillet Løndannelsen og Økonomisk Politik i En Lille Åben Økonomi, i Festskrift H. Gad: Økonomi og Landbrug, Red. J. Vibe-Pedersen, Aarhus.

Andersen, T. M. & O. Risager. 1987. The Role of Credibility for the Effects of a Change in the Exchange-Rate Policy, Institute For International Economic Studies, Seminar Paper No. 377, Stockholm.

Andersen, T. M. & O. Risager. 1988a. Stabilization Credibility, and Interest Rate Determination in a Small Open Economy. Economic Review, Papers and Proceedings 32, 669-679.

Andersen, T. M. & O. Risager. 1988b. Wage Formation in Denmark. I L. Calmfors (ed.), Wage Formation in the Nordic Countries, London (forthcoming).

Blomgren-Hansen, N. & J. E. Knøsgaard. 1980. Løn, Ledighed og Arbejdsløshedsunderstøttelse. Tidsskrift 118, 16-37.

Bruno, M. & J. D. Sachs. 1985. The Economics
of Worldwide Stagflation. London.

Buksti, Jacob & Svend Auken. 1975. Den Indkomstpolitiske
i Danmark.
Økonomi og Politik, 48, 241-273.

Calmfors, L. 1982. Employment Policies, Wage and Trade Union Behaviour in a Small Open Economy. Scandinavian Journal of Economics, 84, 345-373.

Calmfors, L. and H. Horn. 1985. Classical Unemployment, Accommodation Policies and the Adjustment of Real Wages. Scandinavian of Economics, 87, 234-61.

Christensen, M. 1988. Policy Credibility and the Lucas Critique - Some New Tests with an Application to Denmark. In P. Artus, Y. Barroux and G. McKenzie (eds.): Monetary Fiscal Models.

Det Økonomisk Råd - Formandsskabet. 1982.
Dansk Økonomi, Oktober 1982, Maj 1986,
Maj 1987, December 1987. København.

Estrup, J. 1982. Mislykket Indkomstpolitik
Gennem 20 år. Økonomi og Politik, 55,
3-20.

Finansministeriet. April 1984. Aftale om Økonomisk-Politiske
København.

Finans- og Økonomiministerierne. December 1985. Justeringer Af Den Økonomiske Politik Færdigbehandlingen af Finansloven Småtryk nr. 47. København.

Finans- og Økonomiministerierne. Marts 1986. Afdæmpningen Af Stigningen I Det Private Forbrug. Småtryk nr. 49. København.

Finansministeriet. Okotober 1986. Fremme
Af Opsparing I Dansk Økonomi. Småtryk
nr. 52. København.

Finansministeriet - Budgetdepartementet.
December 1986. Finansredegørelsen 87.
København.

Finanstidende, 15. oktober 1982 og 30. januar
1987.

Flanagan, R. J., D. W. Soskice and L. Ulman.
1983. Unionism, Economic Stabilization
and Incomes Policies. Washington DC.

HK. 1987. Medlemsblad for statsansatte.

Kjærsgaard, K. & E. Damgård Hansen. 1984.
Dansk Økonomisk Politik - Teorier og Erfaringer.

Lindbeck, A. & D. Snower. 1987a. Union Acitivity, Persistence and Wage-Employment Ratchets. European Economic Review, 31, 157-168.

Lindbeck, A. & D. Snower. 1987b. Efficiency
Wages Versus Insiders And Outsiders. European
Review, 31, 407-417.

Lucas, R. E. 1976. Econometric Policy Evaluation: Critique, In K. Brunner and A. H. Meltzer (eds.), The Phillips Curve and Labour Amsterdam.

OECD. 1986. Economic Surveys - Denmark.
Paris.

Oswald, A. J. 1985. The Economic Theory of Tråde Unions: An Introductory Survey. Scandinavian Journal of Economics, 87, 160-193.

Paldam, M. 1979. Is There An Election Cycle.
Scandinavian Journal of Economics,
323-342.

Paldam, M. 1984. Ved Phillipskurvens Sølvbryllup Hvad Ved Vi Om Løndannelsen? Nationaløkonomisk Tidsskrift, 122, 133-151.

Pedersen, P. J. 1983. Inflationary Effects of Unemployment Insurance - An International In L. Söderström (ed.): Social Amsterdam.

Sørensen, T. 0., S. B. Nielsen og L. H. Pedersen. Tre Analyser af Omlægning af Arbejdsgiverafgifterne. Økonomisk Institut, Universitet. Memo nr. 160.

Statsministeriet og Finansministeriet. Oktober Firkløver-regeringens program for genopretning af dansk økonomi. København.

Stats-, Finans- og Økonomiministerierne.
April 1985. Helhedsløshedning marts
1985. Småtryk nr. 42. København.