Resumé

SUMMARY: Savings and taxation are discussed mainly from an incentive point of view. First relations to the social security system are outlined. Next savings and taxation are discussed under an income tax and an expenditure tax system as well: main emphasis is given to taxation capital gains. In practice taxation of capital gains creates insurmountable problems an income tax system, taxation of savings becoming dependent on portfolio choice. drawbacks do not characterize an expenditure tax system. In conclusion the main lines along which an incentive based savings policy could be carried out are summarized.

1. Indledning

Opsparing er pr. definition lig disponibel indkomst minus forbrug. Såvel i tilfælde af svingende erhvervsindkomst som ved det bortfald af erhvervsindkomst, der typisk finder sted i aldersintervallet 60 - 70 år ved overgang til pensionisttilværelse, muliggør opsparing/nedsparing derfor et over livsforløbet stabilt forbrugsforløb. I en økonomi med et velfungerende kapitalmarked vil personer/husstande ofte vælge et stabilt forbrugsforløb fra nyttemaksimeringshensyn. Opsparing til pensionsformål er - grundet forudsigelige markante fald i erhvervsindkomst ved overgang til pensionisttilværelse den givetvis typisk forventede relative lange pensionsperiode - befolkningens opsparingsmotiv.

Pensionsspørgsmål har i de senere år optaget en fremtrædende plads i samfundsdebatten.
er der en række årsager:

- efter 25 år med vedvarende opsparingsunderskud eller vedvarende underskud på betalingsbalancens løbende poster, er det ud over den generelle økonomiske politik (penge-, finans-og indkomstpolitik) relevant at overveje opsparingsincitamenter samt tvungne opsparingsordninger, herunder arbejdsmarkedspensionsordninger. Det er på denne incitamentsbetingede baggrund, at emnet opsparing og beskatning diskuteres i det følgende,

- fordelingsmæssige hensyn er også relevante. F.eks. er ca. to tredjedele af lønmodtagerne, især de lavtlønnede, uden anden arbejdsmarkedspension end ATP, mens ca. en tredjedel tillige har pensionsordninger i livsforsikringsselskaber, pensionskasser, m.v.,

- også mellem generationer opstår der fordelingsspørsmål. F.eks. indebærer det især
siden 1975 faldende børnetal, at der i årene efter 2010. når de store årgange fra
1940'erne passerer 67-års alderen, må imødeses en stigende samfundsøkonomisk pensionsbyrde.Denne

sionsbyrde.Dennepensionsbyrde kan blive større, hvis udlandsgældens andel af
BNP samtidig ønskes reduceret.

2. Samspilsproblemet

Opsparing og beskatning anskues som beskrevet primært ud fra en incitamentssynsvinkel dette indlæg. Det er imidlertid ikke blot indkomstbeskatningen, der reducerer af opsparing. En række ydelser og tilskud til pensionister er indkomstafhængige øger herigennem den samlede marginalbeskatning¹. Som følge af aftrapningen pensionstillæg, boligydelse og en række andre ydelser ved stigende indkomst (og formue) kan pensionister, hvis indkomst i pensionsperioden ligger inden for de indkomstgrænser, hvor disse tilskud og ydelser ydes, blive udsat for en nærmest konfiskatorisk offentlig indkomstinddragelse - også efter den nye skattereform. problem, i det følgende benævnt samspilsproblemet, kan der ikke ses bort fra i denne sammenhæng. Samspilsproblemerne er nærmere diskuteret i Dansk Økonomi, 1986, side 166-68.

Såfremt samspilsproblemet ikke løses, eller væsentligt reduceres, er det vanskeligt at forestille sig, at samspilsramte grupper (især relativt lavtlønnede, der bor i lejebolig) kan finde det attraktivt at deltage i f.eks. en generel arbejdsmarkedspensionsordning, endsige foretage en frivillig og betydelig opsparing til pensionsformål. Skattereformen har kun i meget begrænset grad reduceret størrelsen af samspilsproblemet; andet kunne givetvis heller ikke forventes.

3. Beskatning

Indkomstdefinitionen, dvs. regelsættet for opgørelsen af den skattepligtige indkomst, er det centrale element i ethvert indkomstskattesystem². Sammen med indkomst målt ved forbrugsmuligheden (det forbrug, det ville være muligt at opnå uden at forringe formuestillingen den betragtede indkomstperiode) er indkomst målt ved forbrug yderpunkterne ide indkomstbegreber, der diskuteres i den økonomiske litteratur³. Det fremgår, at det er opsparingen, der adskiller de to indkomstdefinitioner. Mens opsparingen i indkomst som forbrugsmulighed, indgår opsparingen naturligvis ikke, når indkomsten defineres ved forbruget.

3.1 Afkastbeskatning under forbrugsmulighedsbeskatning

Forbrugsmuligheden, der i skattelitteraturen ofte betegnes det Haig-Simons'ske indkomstbegreb,er
for opbygningen af indkomstskattesystemerne i bl.a.

---

1. Hertil kommer, at folkepension m.v. i sig selv reducerer tilskyndelserne til personlig opsparing.

2. Derudover er afgrænsningen af kredsen af skattepligtige, i af indkomstperioden og fastlæggelsen af udskrivningsreglerne centrale elementer i udformningen af et indkomstskattesystem.

3. Se f. eks. Atkinson, A.B. & J.E Stiglitz (1980).

de nordiske lande - også i Danmark, selvom skattereformen indebar en kildeartsbeskatningmed beskatning af person- og kapitalindkomst. Et hovedresultat af en analyse af skattesystemerne i de nordiske lande er, at kapitalgevinster for det første ikke beskattes i overensstemmelse med det Haig-Simons'ske indkomstbegreb (der beskattesnemlig realisation fremfor efter opståen) og for det andet beskattes lempeligteller en række betydningsfulde tilfælde - f. eks. på boligområdet - helt fritagesfor ⁴. Det noget arbitrære i beskatningen af kapitalgevinster iet indkomstskattesystembaseret forbrugsmuligheden fremgår også af, at reglerne variererfra til kapitalgode og fra land til land, jf. tabel 1, der vedrører beskatningenaf uden for de egentlige næringstilfælde.

Den sammenfatning af beskatningen af kapitalgevinster/-tab uden for de egentlige næringstilfælde, der er givet med tabel 1. viser med al ønskelig tydelighed via antallet af og forskellen i bogstavkombinationerne, at beskatningen af kapitalgevinster/-tab i disse tilfælde ikke kan udledes ud fra overordnede skattemæssige principper. Heraf

---

4. K.apitalgevinster/-tab regnes med fortegn med mindre andet er anført. Kapitaltabstilfældet dækkes således generelt også af kapitalgevinsttilfældet, idet der i så fald er tale om en negativ kapitalindkomst

følger også, at der aldrig bliver ro om dette område; det fremgår bl.a. af den aktuelle
danske situation.

Som anført ovenfor beskattes kapitalgevinster som hovedregel efter et realisationsprincip de nordiske lande. Med realisationsprincippet bliver den effektive beskatning af skatteydernes adfærd, jf. locking-in effekten. Dette er givetvis også en hovedårsag til, at asymmetrisk beskatning af gevinster/tab med begrænset eller ingen fradragsret for kapitaltab (betegnet med BG og IG i tabel 1) er blevet så udbredt i de nordiske lande. Begrænses fradragene ikke for kapitaltab, kan en skatteyder beskatningen ved samtidig at realisere kapitaltab og udskyde dispositioner, resulterer i konstaterede kapitalgevinster. Af tabel 1 fremgår derudover, at kapitalgevinster ofte beskattes lempeligt eller helt er fritaget for beskatning (betegnet med henholdsvis L og F i tabel 1). Dette gælder endog, selvom det i en række tilfælde kun er reale gevinster (i nominelle systemer), der beskattes (betegnet med R i tabel 1). Beskatning efter realisation fremfor efter opståen, lempelig beskatning eller skattefrihed kapitalgevinster er iøvrigt ikke et specielt nordisk fænomen.

Den forskellige beskatning af den del af afkastet, der er kapitalgevinst, betyder, at
beskatningen af opsparingens afkast afhænger af placeringsmåden for opsparingen.

Betegner:

a den del af det nominelle afkast, der faktisk beskattes (a er således relativt lille,
når der er relativt store skattefrie kapitalgevinster).

p inflation, p.a

rr realrente, p.a. (rr ~r-p, hvor r nominel rente, p.a.),

E egenkapital i aktivet,

L gæld i aktivet5

er den skattepligtige nominelle indkomst fra kapital placeret i et aktiv, når dette aktiv
netop giver et afkast svarende til realrenten, lig:

(1)

Den effektive skattesats i nominelle indkomstskattesystemer, der er lig skatten (der
beregnes af det nominelle resultat) i forhold til det reale resultat:

---

5. Gæld kan ikke økonomisk meningsfyldt generelt henføres tii enkeite aktiver. Derfor bør L fortolkes sorn den gæld, der kan henføres til aktivet ved den gennemsnitlige belåningsgrad. Såfremt der er kreditrestriktioner til aktivtyper, kan det være relevant at fortolke L som den gæld. der formelt hører til aktivet.

(2)

hvor: te den effektive skattesats
tf den formelle skattesats

er i det betragtede tilfælde i (1) lig:

(3)

Realbeskattes aktivets afkast i et nominelt indkomstskattesystem som ved eget hus i
Danmark, bliver den effektive skattesats lig:

(4)

Forskellen mellem effektiv og formel skattesats er i tabel 2 beregnet for forskellige værdier af skatteandelen a, den relative belåning L/E og inflationen p idet det er forudsat, realrenten r^r er uafhængig af den interne inflation. Placeringsmådens og dermed betydning kommer bl.a. til udtryk via skatteandelen a, da a kan variere fra gode til gode.

Kolonne 1-3 i tabel 2 vedrører tilfældet med nominel beskatning. Første afdeling af tabel 2 (med skatteandelen a=l og med fuld nominel beskatning i et nominelt indkomstskattesystem), bl.a. er relevant for egenkapital placeret i rentebærende fordringer, at den effektive skattesats tiltager med inflationen. I inflationstider vil der derfor også opstå et pres - et pres, der tiltager med inflationens højde - for at gå bort fra fuld nominel beskatning af kapitalindkomst. Dette pres, der støttes af, at stigningen den effektive skattesats næppe kan siges at være lovbestemt, har bevirket, at princippet om fuld nominel beskatning især er opgivet for så vidt angår afkast af egen bolig. Lempes den fulde nominelle beskatning ved en reduktion af skatteandelen a eller evt. ved overgang til real beskatning (se under kolonne 4-6), bliver den effektive foruden af inflationens størrelse nu også afhængig af den relative belåningsgrad.

Ved høje relative belåningsgrader og ved inflation bliver den effektive skattesats stærkt negativ. Ved lempelig nominel beskatning (a=o.s til eksempel) bliver den effektive ved høj belåning naturligvis også negativ, selvom inflationen skulle gå i stå.

Nominel beskatning og inflation vil derfor, især når de formelle marginalskattesatser høje, betyde, at lånefinansierede køb af varige forbrugsgoder og boliger begunstiges. gælder også ved kombinationen af real beskatning af afkast og fuld nominel for renteudgifter, jf. tabel 2's kolonne 4-6. Nettoopsparingen fra husholdningssektoren derfor reduceres og dette vil bl.a. slå ud i en forringelse af betalingsbalancens poster.

Kombinationen af nominelle indkomstskattesystemer med undtagelser og inflation
har foruden at have forvredet ressourcefordelingen også haft betydelige fordelingsmæssige

3.2 Afkastbeskatning under en direkte forbrugsskat

Som det er fremgået af det foregående volder eksistensen af kapitalgevinster/-tab i praksis betydelige problemer for afkastbeskatningen i et traditionelt indkomstskattesystem på det Haig-Simons'ske indkomstbegreb. Beskatningen af kapitalgevinster da også om noget et indkomstskattesystems achilleshæl⁶.

---

6. Det er således også beskatningen af kapitalgevinster/-tab. der volder betydelige problemer for virksomhedsskatteordningen, som ligger bag problemerne ved at gå fra nominel til real indkomstbeskatning.

Når den direkte forbrugsskat internationalt er blevet taget op til fornyet debat siden af 1970'erne, hænger det først og fremmest sammen med, at det høje og stigende indkomstskattetryk i kombination med inflation (og især varierende inflation) har sat det nominelle indkomstskattesystem under stærkt pres. Specielt beskatningen kapitalgevinster/-tab volder problemer.

Beskatningen af kapitalgevinster/-tab giver derimod ikke særlige problemer i et direkte Forbruges kapitalgevinsterne, beskattes de; forbruges de ikke, udløses der ingen beskatning. I et forbrugsskattesystem er der derfor heller ikke locking-in effekter knyttet til afhændelsessituationen. Hertil kommer, at kapitalgevinsterne realt, dvs. der tages hensyn til inflationen, i et direkte forbrugsskattesystem.

Den direkte forbrugsskat er nemlig født som et realt skattesystem, fordi skattegrundlaget denne skat er årets forbrug. Værdien af årets forbrug opgøres jo netop i priser samme periode. For den direkte forbrugsskat skal der således ikke vælges mellem nominelt og et realt system.

Foruden ovennævnte egenskaber har den direkte forbrugsskat yderligere nogle egenskaber,
ud fra et økonomisk synspunkt er attraktive og derfor har medvirket til
påny at øge interessen for dette skattesystem7:

- under den direkte forbrugsskat er der ikke forskel mellem renten før og efter skat. Dette betyder, at der ikke som under et indkomstskattesystem opstår hertil svarende forskelle - forskelle, der iøvrigt tiltager med inflationens højde - mellem den rente, opsparerne modtager, og det finansielle afkast, som rentable investeringsprojekter skal give. Den direkte forbrugsskat forvrider således ikke opsparings-/investeringsdispositionerne et traditionelt indkomstskattesystem.

- finansielt afkast beskattes ens uanset placeringsmåde ved direkte forbrugsskat.
Opsparings-/investeringsdispositionerne forvrides således ikke, ligesom placerings-

måden heller ikke forvrides under et forbrugsskattesystem. Der er imidlertid ud over
de incitamentbetingede årsager flere andre grunde til, at det er relevant at overveje en
hel eller delvis overgang til et direkte forbrugsskattesystem:

- fradragsretten for pensionsindskud med modsvarende beskatning ved pensionsudbetaling
en gammel undtagelse fra forbrugsmulighedsdefinitionen, der kan skabe større
overensstemmelse mellem skattepligtig indkomst og forbrug.

- virksomhedsskatteordningen, der er et integreret led i skattereformen, kan opfattes
som et skridt i retning af en direkte forbrugsskat, omend et teknisk set meget

---

7. Et direkte forbrugsskattesystem forvrider på tilsvarende måde som et traditionelt indkomstskattesystem valget mellem arbejde og fritid. Også krydseffekter af beskatningen på valget mellem forbrug/opsparing og arbejde/fritid må inddrages, se f.eks. King (1980).

ufuldkomment skridt. Virksomhedsskatteordningen er formentlig så kompliceret og
ufuldkommen, at den ikke kan opretholdes,

- renteafgiften i kartoffelkuren og den debat, der har fundet sted i tilknytning hertil, tyder på, at mange anser, at forbruget bedre end indkomsten afspejler den økonomiske evne. Imidlertid er kartoffelkurens renteafgift også teknisk set meget ufuldkommen. Selvom en person præsterer en betydelig opsparing, udelukker det f. eks. ikke, at denne person rammes næsten fuldt ud af kartoffelkurens renteafgift!

- det indre marked vil fremover sætte indkomstskattesystemet under hårdt pres. Især vil kapitalbeskatningen komme under pres. Dette pres vil blive betydeligt hårdere end det pres, grænsehandelen udøver på punktafgifter og moms. Det er betydeligt lettere at flytte kapital end grænsevarer; et telefonopkald med lidt tilknyttet papirarbejde er her tilstrækkeligt⁸. Denne problemstilling i relation til pensionskapital realrenteafgift er nærmere beskrevet i Dansk Økonomi, nov. 1986, side 93-95. for at slippe for direkte forbrugsskat er emigration; og i relation til denne beslutning er mobiliteten relativt ringe⁹.

Da det er en langvarig proces at analysere, drøfte og gennemføre en skattereform, er
indre marked-problemstillingen måske mere pressende, end 1992-årstallet kunne lade
formode10.

4. Konklusion

I ovennævnte gennemgang har det implicit været forudsat, at større incitament til opsparing også leder til lavere forbrug og dermed til større opsparing. Forudsætningenherfor imidlertid, at substitutions virkningen af en større afkastsats ikke opvejes af indkomstvirkningen. Imidlertid går indkomstvirkningen kun i modsat retning af substitutionsvirkningen for personer/husstande med positiv formue. Indkomstvirkningenfor med negativ formue går i samme retning som substitutionsvirkningen.Dette

---

8. Når kapitalens mobilitet over landegrænserne diskuteres, må der sondres mellem transaktioner, der indebærer en valutaomveksling, og transaktioner, hvor der ikke sker en ændring i valutaenheden, f.eks. ved kroneplaceringer i London. Uanset valutaenhed begrænses kapitalens internationale mobilitet foruden af eventuelle eksisterende restriktioner også af risikoen for. om placeringerne kan hjemtages. Mellem de højt industrialiserede lande er valutakursrisikoen formentlig af større betydning end risikoen for strammere kapitalrestriktioner. Pensionskapitaler må i vidt omfang tænkes placeret i kr.; den modtagende enhed, f.eks. et dansk datterselskab i udlandet, kan afdække sine kroneforpligtelser ved at erhverve f.eks. kroneobligationcr.

9. Grænsehandel rammes også af direkte forbrugsskat, da der er tale om forbrug uanset om købet er sket syd eller nord for f.eks. den dansk/tyske grænse.

10. At virksomhedsskatteordningen blev udformet og gennemført uden en forudgående offentlig og kritisk debat er stærkt kritisabelt. Konsekvenser heraf vil snart stå langt flere klart. I øvrigt er det overraskende, så lidt økonomer har bidraget til debatten om skattereformen.

onsvirkningen.Detteer baggrunden for den gjorte implicitte forudsætning, der dog
kan anfægtes af empiriske resultater.

Ønskes incitamenter til opsparing, er konklusionen af ovenstående:
- de dele af social-, skatte- og boligpolitikken, der giver anledning til samspilsproblemer,
grundlæggende overvejes og omlægges,
- overgang fra det nuværende indkomstskattesystem til et indkomstskattesystem
baseret helt eller delvis på direkte forbrugsskat må overvejes og evt. gennemføres,
- den offentlige sektors relative størrelse, der ligger bag skattetrykkets størrelse, må
overvejes og beslutninger tages.

Øges incitamenterne til opsparing, ville det i øvrigt være paradoksalt, om de nuværende regnskabsprincipper for pensionskasser, livsforsikringsselskaber lign. med bl. a. anvendelse af historiske priser i aktivvurderingen fastholdes. Gennemskuelige regnskabsprincipper og i tilknytning hertil et krav til pensionskasser og livsforsikringsselskaber om, at flytning af pensionskapital til en anden forvalter hverken direkte eller indirekte må pålægges afgifter, udover hvad der kan begrundes i rene »flytteomkostninger«, må være nærliggende at gennemføre. Men set i lyset af at der på skattelovgivningens område med især realrenteafgiften og virksomhedsskatteordningen gennemført meget uoverskuelige og omkostningskrævende ordninger, er dette måske for meget forlangt.

Litteratur

Atkinson, A.B. & J.E. Stiglitz 1980. Lectures on
Public Economics. London.

Det økonomiske Råd. Formandskabet 1986.
Dansk Økonomi, maj 1986. København.

Det økonomiske Råd. Formandskabet 1986.
Dansk Økonomi november 1986. København.

King, MA. 1980. Savings and Taxation, i: Public
and the Tax System, pp 1-35, red.
GA. Hughes og G.M. Heal. London.

Nordisk Ministerråd. 1987 Nord 1987:10. Bolig,
inflation og skat. København.