Nationalekonomiska institutionen, Lunds universitet

Den svenska diskussionen om sysselsättningsfrågorna har under de senaste tio åren i allt större utsträckning kommit att handla om ungdomsarbetslösheten. Detta återspeglar de stoja förändringar som ägt rum i svenska ungdomars sysselsättningssituation sedan mitten 1970-talet.

Den ökade ungdomsarbetslösheten har, på traditionellt svenskt sätt, mötts med en kraftig av de arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar. Budgetåret 1982/83 kan ungefär en tredjedel av de sammanlagda utgifterna för den svenska arbetsmarknadspolitiken, i storleksordningen 7 miljarder svenska kronor, beräknas ha fallit på tgärder ungdomar.

1983 omfattades i genomsnitt ca 43 000 ungdomar i åldern 16-19 år (8,8 procent av totala 16-19 åringar) och ca 30 000 ungdomar i åldern 20-24 år (5,5 procent av totala antalet 20-24 åringar) av arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete eller speciella ungdomsåtgärder. uppbars samma år av i genomsnitt 12 000 16-19 åringar och 25 000 20-24 åringar. •

---

Uppsatsen bygger på Persson-Tanimura (1984).

1. 1 januari 1983 höjdes åldersgränsen för att erhålla kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) från 16 till 18 år. Införandet av den s.k ungdomslagen 1 januari 1984 innebar att åldersgränsen för att erhålla i princip höjdes till 20 år. Arbetslinjen kan därmed sägas ha helt ersatt kontantstödslinjen för svenska ungdomar under 20 år.

Försämringen av ungdomarnas sysselsättningssituation och de stora resurser som lagts och läggs ner på arbetsmarknadspolitiska åtgärder för ungdomar har medfört ett ökat intresse och behov av forskning. Studier har gjorts bl.a. av ungdomsarbetslöshetens utveckling struktur, av orsakerna till ökningen av ungdomsarbetslösheten och av arbetslöshetens för de berörda ungdomarna. Jag skall inte här presentera resultaten av all den forskning som bedrivits utan enbart göra några reflexioner utifrån vad som framkommit.

Anpassningsbördans fördelning

Tabell 1 ger en bild av hur den svenska ungdomsarbetslösheten ser ut och utvecklats.
Den visar bl.a. följande:

— Liksom ide flesta andra länder gäller att de relativa arbetslöshetstalen i alla konjunkturlägen
högre för ungdomar än för vuxna. De är också högre för 16-19-åringar än
för 20-24-åringar.
— De relativa arbetslöshetstalen är i alla konjunkturlägen högre för 16-19-åriga kvinnor
än för 16-19-åriga män och högre för 20-24-åriga kvinnor än för 20-24-åriga män.
— Arbetslöshetstalen för ungdomar i högkonjunkturlägen (i tabell 1 representerade av
åren 1970, 1974 och 1980) har ökat över tiden både absolut sett och i förhållande till
arbetslöshetstalen för vuxna män. En trendmässig ökning förelåg redan under perioden
(se Persson-Tanimura (1980)).
— En nedgång i efterfrågan i ekonomin medför en kraftig ökning av ungdomsarbetslös-

heten. Lågkonjunkturen i början av 1970-talet ledde t.ex till att arbetslöshetstalet för

respektive ungdomsgrupp ungefär fördubblades mellan 1970 och 1972.

Höga arbetslöshetstal för ungdomar är alltså vad man erfarenhetsmässigt borde förvänta då efterfrågetrycket i ekonomin är lågt. Men det verkar också vara så att ungdomarna mitten av 1970-talet har fått bära en relativt sett större andel av arbetslösheten perioder med lågt efterfrågetryck i den svenska ekonomin. Detta är inte så markant man ser på de relativa arbetslöshetstalen och förhållandet mellan arbetslöshetstalen ungdomar och arbetslöshetstalen för vuxna (se tabell 1). Det blir emellertid markant man också ser på hur antalet ungdomar respektive antalet vuxna i arbetsmarknadspolitiska utvecklats. Andelen ungdomar i arbetsmarknadsutbildning var 1972 31 procent och i början av 1980-talet 35-40 procent. Andelen ungdomar i beredskapsarbete 1972 16 procent och i början av 1980-talet hela 65 procent. Till detta kommer den utbyggnad av gymnasieskolan och de speciella ungdomsåtgärder som satts in under de senaste åren.

Ungdomarna skulle alltså ha fått bära en allt större del av anpassningsbördan på arbetsmarknaden perioder med lågt efterfrågetryck och i ökad utsträckning varit de som fått fungera som buffert. Bakgrunden till detta är bl.a att anställningstryggheten för de vuxna stärkts under 1970-talet och att kvinnorna blivit stabila i arbetskraften och fått bättre att behålla sin anställning i samband med barnafödande och vård av barn.

Av största vikt för att hålla nere ungdomsarbetslösheten är alltså att se till att kapacitetsutnyttjandet tillväxttakten i ekonomin kan hållas uppe. De restriktioner som i dagsläget för stabiliseringspolitikens bedrivande och de problem som finns att få en tillväxttakt svarar mot den potentiella tillväxttakten i ekonomin slår hårt mot ungdomarna. finns sålunda en viktig fördelningsaspekt på stabiliserings- och tillväxtpolitiken. ansvar för ungdomarna innebär att vi måste försöka få våra ekonomier att fungera ett sådant sätt att vi kan hålla oss nära den potentiella tillväxtstigen.

Samtidigt kan det finnas argument för att det är fördelningspolitiskt acceptabelt att förlägga på detta sätt. Man kan t.ex peka på att vi alla är unga och alla blir vuxna. Med andra ord rör det sig om en fördelning av arbetslöshetsrisker över individens snarare än om en fördelning mellan olika grupper. Man tar större otrygghet som ung i utbyte mot bättre trygghet senare i livet. Vidare kan man peka på arbetslöshetsstrukturens för ungdomar respektive vuxna (se tabell 2).

Ungdomarnas höga arbetslöshetstal beror på högt inflöde, under det att deras arbetslöshetstider arbetslöshetstillfälle) i genomsnitt är kortare än för vuxna. Vuxna löper sålunda mindre risk än ungdomar att bli arbetslösa, men de vuxna som blir arbetslösa förblir längre och det ligger nära till hands att föreställa sig att arbetslöshet och dess effekter allvarligare om arbetslösheten är lång.

Mot detta kan invändas att arbetslöshet av viss varaktighet förmodligen har skilda effekterför

fekterförungdomar och vuxna och att det å priori inte är självklart huruvida effekterna kan väntas vara allvarligare eller mindre allvarliga för ungdomar. Vi vet för närvarande förhållandevis lite om effekterna av arbetslöshet för individen (se Freeman & Wise (1982) och Björklund (1984)). De uttalanden som görs om detta är ofta baserade på korrelationer mellan olika förhållanden, korrelationer som dock ofta bara visar att arbetslöshet och dåligaförhållanden andra avseenden går hand i hand snarare än att arbetslöshet orsakar problemen. Metodmässigt har man börjat få ett bättre grepp om denna frågeställning genomatt longitudinella datamaterial. Resultaten av amerikanska studier tyder på att arbetslöshet i ungdomen inte signifikant försämrar individens framtida sysselsättningsutveckling,men den har en viss negativ effekt på individens löneutveckling (se Freeman & Wise (1982), Björklund (1981) och Björklund (1984)).

En förändrad ungdomsarbetsmarknad?

Förklaringar till den trendmässiga ökningen av ungdomarnas arbetslöshetstal kan i princip sökas i förändringar vad gäller efterfrågan på ungdomsarbetskraft, förändringar vad gäller utbudet på ungdomsarbetskraft och/eller förändringar vad gäller anpassningen mellan utbudet och efterfrågan. I den svenska diskussionen har faktorer av alla tre slagen åberopats. Främst har det dock varit efterfrågesidan som diskuterats och blott i mindre utsträckning förändringar som ägt rum vad gäller svenska ungdomars arbetsutbud.

Ungdomarnas arbetsutbud verkar snarast ha ökat under 1970-talet. Den helt överväldigande av ungdomar (1982 ca 82 procent av 16-19-åringarna och ca 95 procent av 20-24-åringarna) tillhör arbetskraften under någon period av året och andelen som gör det har ökat. Svenska ungdomar vill arbeta, söker och finner arbete och skaffar sig arbetsmarknadserfarenheter detta sker parallellt med den försämring av ungdomarnas arbetsmarknadssituation kan avläsas i ökade arbetslöshetstal och ökade arbetsmarknadspolitiska för ungdomar. Vid en närmare granskning företer således sysselsättningssituationen ungdomar inte någon helt entydig bild. Den fråga man ställer sig är om vad vi bevittnar inte är framväxten av en starkt förändrad ungdomsarbetsmarknad — med både ett förändrat utbudsbeteende hos ungdomarna och en förändrad struktur på ungdomsjobben.

Av intresse i detta sammanhang kan vara att se hur bakgrunden till ungdomarnas arbetslöshetskiljer
från bakgrunden till vuxnas (se tabell 3). 1980 var arbetslöshetstalet

för unga män (16-24 år) 3,4 procentenheter högre än för vuxna män (25-54 år). Arbetslöshetmed i ny- eller återinträde på arbetsmarknaden svarade för 1,3 procentenheterav arbetslöshet på grund av att ett tidsbegränsat arbete upphört för 1,3 procentenheterav och arbetslöshet med »övrig« bakgrund (vilket bl.a innefattar frivilliga avgångar) för 0,6 procentenheter av skillnaden.

Bakgrunden till skillnaden mellan unga kvinnors och vuxna kvinnors arbetslöshetstal var likartad. 1980 var skillnaden i arbetslöshetstal ca 4 procentenheter, varav 1,4 procentenheter bakgrund i ny- eller återinträde och 1,9 procentenheter med bakgrund i att tidsbegränsat arbete upphört.

Skillnaden mellan unga mäns och unga kvinnors arbetslöshetstal 1980 hade sin bakgrund i att ny- och återinträdesarbetslösheten för unga kvinnor var högre (0,5 procentenheter), i att arbetslöshet med bakgrund i att tidsbegränsade arbeten upphört var högre för unga kvinnor (0,7 procentenheter). Den könsuppdelade arbetsmarknaden (se Lundahl & Persson-Tanimura (1983)) gör att det i större utsträckning är unga kvinnor än unga män som innehar de tillfälliga arbeten och vikariat som uppkommer på kvinnoarbetsmarknaden barnledigheter och liknande.

Sammanfattningsvis utmärks ungdomarnas arbetsmarknad av en hög rörlighet med tillfälliga arbeten och ofta förekommande arbetsbyten. Ungdomarna söker och prövar sig fram och växlar också mellan marknadsarbete och andra aktiviteter. Detta, snarare än att ungdomar skulle ha svårt att överhuvudtaget finna något arbete, ligger bakom de jämfört med vuxna höga arbetslöshetstalen. Ungdomarnas genomsnittliga arbetslöshetstid per arbetslöshetstillfälle som vi sett ovan, kortare än vuxnas. Arbetslösa ungdomar finner alltså arbete snabbare än arbetslösa vuxna och/eller lämnar de i större utsträckning än arbetslösa arbetskraften efter en tids arbetssökande, t.ex för att bedriva fortsatta studier.

Ungdomsarbetslöshetens fördelning och problemgruppernas storlek

För flertalet ungdomar behöver den ovan beskrivna strukturen på ungdomsarbetsmarknaden ungdomsarbetslösheten inte innebära något större problem. De letar sig efterhand, via tillfälliga arbeten av olika slag och omfattning och via kortare arbetslöshetsperioder till en mer permanent position på arbetsmarknaden. Men även om den genomsnittliga per arbetslöshetstillfälle är förhållandevis kort, finns det grupper av ungdomar som har långa arbetslöshetstider eller som blir arbetslösa gång på gång och har uppenbara svårigheter att finna en fast position på arbetsmarknaden. En grov uppfattning om hur stor del av de ungdomar som är arbetslösa under ett år som kan tänkas ha problem av detta slag kan erhållas från uppgifterna i tabell 4.

Andelen av de under året arbetslösa som hade en sammanlagd arbetslöshetstid på över
6 månader låg 1980 på drygt 10 procent. Ungdomarna med sammanlagda arbetslöshetstiderpå

derpåöver 6 månader svarade emellertid för ca 40 procent av det totala antalet arbetslöshetsdagarför under året. Arbetslösheten är alltså mycket ojämnt fördelad över de arbetslösa ungdomarna. Andelen av de arbetslösa som hade två eller fler arbetslöshetstillfällenunder uppgick 1980 till 16-22 procent.

En studie av arbetslösa ungdomar i Stockholmsområdet antyder att långa arbetslöshetsperioder många arbetslöshetsperioder representerar olikartade problem och svarar delvis olika ungdomsgrupper (se Harkman (1984)). Det verkar finnas en problemgrupp har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden överhuvudtaget, men som när de väl fått ett arbete tenderar att förbli i arbete och få en stabil sysselsättningssituation. Bakgrunden problemen för denna grupp verkar bl.a vare dålig tillgång till informella informations och kontaktnät på arbetsmarknaden. För denna grupp förefaller förstärkta förmedlingsinsatser beredskapsarbeten som är direkt inriktade mot att fungera som provanställning vara det som behövs. I detta sammanhang kan också nämnas att det finns resultat som mer generellt antyder att ungdomarnas sökbeteende är av betydelse och att de kan påverka arbetslöshetsperiodens längd genom att variera den tid de lägger ner på att söka arbete (se Harkman (1983)).

Den andra problemgruppen har relativt lätt att få arbeten men svårare att behålla dem, antingen genom att de själva lämnar dem eller genom att arbetsgivaren inte vill behålla dem. Beredskapsarbeten kan för denna grupp komma att fungera bara som ett i raden av andra tillfälliga arbeten och det verkar krävas åtgärder som är mer direkt inriktade på att stabilisera deras sysselsättningssituation. Dagens beredskapsarbeten är kanske bäst anpassade ungdomsarbetslösheten som ett »tillfälligt« konjunktur- och tillväxtproblem — de fungerar som sysselsättning medan ungdomarna står i kö och väntar — och inte så väl anpassade till de grupper av ungdomar som har mer strukturella problem av det slag som kan väntas finnas kvar även vid högre efter frågetryck i ekonomin.

Litteratur

Björklund, A. 1981. Studies in the Dynamics
of Unemployment. EFI. Stockholm.

Björklund, A. 1984. Arbetslöshetens effekter
för individen — en granskning av den svenska
SOU 1984:31.

Freeman, R.B. & Wise, D.A. (eds) 1982. The Youth Labor Market Problem: Its Nature, Causes, and Consequences. NBER. Chicago London.

Harkman, A. 1983. Arbetslösa ungdomar i
Stockholms län: Ungdomarnas söksätt.
Stockholm.

Harkman, A. 1984. Arbetslösa ungdomar i Stockholms län: Långvarig och upprepad arbetslöshet bland ungdomar —karaktär och orsaker. Stencil. Stockholm.

Johannesson, J. & Persson-Tanimura, I. 1984.
Arbetsmarknadspolitik 1970-1983. SOU
1984:31.

Lundahl, M. & Persson-Tanimura, I. 1983.
Kvinnan i ekonomin — hem, yrke, karriär.
Malmö.

Persson-Tanimura, I. 1980. Studier kring arbetsmarknad
information. Lund.

Persson-Tanimura, I. 1984. Ungdomars arbetsmarknadssituation
åtgärder mot ungdomsarbetslöshet.
1984:31.

SOU 1984:31. Arbetsmarknadspolitik under omprövning. Betänkande av delegationen för arbetsmarknadspolitisk forskning (EFA). Stockholm.