Islands Universitet

Det är en allmän uppfattning världen över att statsmakterna bär huvudansvaret för
ekonomins tillstånd. Detta framgår bl.a. av att konjunkturutvecklingen tydligen påverkar
regeringars valutgång i många länder.

Det är dock betänkligt att ställa statsmakterna ensamma till ansvar för ekonomin. Skäletär enkelt det, att de viktigaste ekonomiska aggregaten så som BNP, sysselsättningsnivåoch beror inte enbart på de ekonomisk-politiska medel som regeringen kontrollerar,d.v.s. växelkurser, statsutgifter och skatter, utan också på andra faktorer som statsmakterna har ringa eller inga möjligheter att påverka. På den ena sidan

föreligger mestadels exogena faktorer så som konjunktursvängningar i omvärlden. På den andra sidan bestäms det ekonomiska läget av en annan nyckelfaktor: lönenivån. Denna faktor har avgörande betydelse helt enkelt i kraft av att löner utgör som regel mellan 80 och 90 procent av nettonationalinkomsten i västeuropeiska länder och i Nord-Amerika. Lönerna är därför en övervägande andel av produktionskostnaderna.

Och hur bestäms lönerna? Det sker genom fria förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivarorganisationer. Under många år har dock fackföreningarna oftast haft ett väsentligt starkare utgångsläge i dessa förhandlingar. Fackföreningarnas överlägsenhet i löneförhandlingarna härrör i någon mån från att statsmakterna varit i beredskap och lovat stöd efter behov, t.ex. genom devalvering eller ökat penningtryckeri. Statsmakternas avsikt med denna medvetna ackommodationspolitik har förstås varit att förse företagen med nya resurser för att göra det möjligt för dem att sluta avtal med fackföreningarna således undvika strejker eller arbetslöshet. Samtidigt har statsmakterna ofta forhandlet direkt med fackföreningarna om åtgärder i skatte- och försäkringsfrågor och andra frågor som berör allmänheten som helhet, i syfte att sådana åtgärder i någon mån skulle kunna komma i stället för löneförhöjningar. Löneförhandlingar brukar gå till på detta eller liknande sätt i de länder där fackföreningarna befinner sig i en betydande maktposition så som i Storbrittanien och i Norden. Detta har dock ingenstans varit så utpräglat på Island under de sista årtiondena.

Statsmakternas eftergivenhet

Det är obestridligt att de senaste årens galopperande inflation på Island har till en stor del orsakats av statsmakternas eftergivenhet gentemot arbetsmarknadens parter. Erfarenheten lärt fackföreningar och företag att lita på att statsmakterna alltid giver efter när det behövs — genom att devalvera eller trycka pengar. Lönestegringar utöver industrins, betalningsförmåga har nästan aldrig föranlett arbetslöshet. Denna ackommoderande penning- och kreditpolitik har i sin tur underlättats av att de tre största affärsbankerna på Island är i statlig ägo och kontrolleras av politiska snarare än av marknadsekonomiska hänsyn. På grund av denna ackommodationspolitik har löner, penningmängd och priser visat en mycket högre tillväxttakt än eljest samt har kronans kurs fallit mycket snabbare.

Det är heller ingen tillfällighet hur utomordentligt hög sysselsättningsnivån varit på Island många år. Det är nästan säkert att sysselsättningsnivån inte skulle ha varit så hög, om statsmakterna hade varit beslutna att få inflationen under kontroll genom att inte ge efter, utan istället gjort arbetsmarknadens parter själva ansvariga för konsekvenserna av orealistiska löneavtal. Hade den ekonomiska politiken på Island varit ungefär lika restriktiv i många grannländer, skulle lönestegringar utöver industrins betalningsförmåga jämt varit övervältrade på prisnivån, vilket skulle ha föranlett någon försvagning arbetskraftsefterfrågan, särskilt övertidsarbete, och även någon kortvarig arbetslöshet.

Det är därför knappast någon tillfällighet att Island är enastående i vår världsdel både genom avsaknaden av någon betydande arbetslöshet under många år öch genom att inflationen överskridit alla gränser. Det är tvärtemot sannolikt att dessa två faktorer är två sidor av samma sak. Inflationen löpte lös - t.o.m. i en allt ökande takt tills nyligen - precis av den anledningen att statsmakterna såg det som sin huvuduppgift att skydda ekonomin mot de störningar och de temporära sysselsättnings förluster som annars skulle ha inträffat till följd av orealistiska löneavtal såsom 1974 och 1977.

Statsmakterna har således stått framför ett känsligt och svårt problem. Vad kunde de göra? Skulle de aktivt bromsa eller skära ner statsutgifterna och investeringarna, dra in kraftigt på penningmängdens ökning och därmed på bankväsendets utlåning, hålla växelkurserna och överlåta på arbetsmarknadens parter att förhandla sinsemellan om löner indexreglering? Eller skulle statsmakterna ingripa genom att själva förbjuda indexreglering löner och införa lönestopp genom lagstiftning såsom man gjorde i mitten av 1983?

Inkomstpolitik eller åtstramning av efterfrågan?

Sanningen är, att man ofta har försökt att införa lönestopp på Island tidigare på ett eller annat sätt och resultaten har aldrig varit långvariga. Även om man förbjudit indexreglering löner då och då, har den alltid återupptagits förr eller senare, nu senast i 1977 års löneavtal. Trots att löneökningarna ofta har varit moderata och i överensstämmelse med det ekonomiska läget och industrins betalningsförmåga, inte minst under lågkonjunktur, har fackföreningsrörelsen alltid förlorat tålamodet och tvingat fram löneökningar som antingen förebådat arbetslöshet eller en ny inflationsvåg. Ett klart exempel på detta händelsesförlopp att finna i 1977 års löneavtal som förhandlades under en konjunkturuppgång, löneökningen klart översteg företagens betalningsförmåga och dessutom blev den nya lönenivån indexreglerad.

Statsmakterna reagerade som vanligt: bankutlåningen steg kraftigt, kronans kursvärde
sjönk allt fortare och inflationstakten ökade snabbt. Ekonomin blev låst i en hopplös löneoch

Andra länders erfarenhet synes visa, att lönestopp i sig själv eller inkomstpolitik överhuvudtaget har varit särskilt framgångsrika i kampen mot inflationen när dessa medel använts ensamma. Detta är i synnerhet fallet i Storbrittanien där alla sådana försök har misslyckats. Liknande resultat kan citeras från andre länder.

Är då restriktiv finans- och penningpolitik pålitligare i bekämpningen av inflationen? På denna punkt ger den ekonomiska utvecklingen i Storbrittannien och i USA de senaste åren tydliga tecken. Statsmakterna i dessa länder har försökt bekämpa inflationen genom att i första hand hålla ner penningtryckeriet. Den brittiska regeringen vidtog restriktiv finanspolitiktillsammans penningpolitiken, medan finanspolitiken i Förenta Staterna

har lett till växande budgetunderskott på grund av skattesänkningar och ökade försvarsutgifter.I länderna ledde dessa åtgärder till en avsevärd sänkning av inflationstakten. Lägre inflationstakt har dock inte uppnåtts utan kostnader, ty arbetslösheten växte snabbt i båda länderna under de första två till tre åren, men har sedan dess hållits i stort sett oförändradi och gått tillbaka igen i Förenta Staterna. Nu, fyra till fem år efter att man vidtog penningpolitiska åtgärder mot inflationen i dessa länder, ligger arbetslöshetenpå avsevärt högre nivå än i början, särskilt i Storbrittaninen.

Fackföreningarnas reaktioner

De brittiska fackföreningarnas reaktion på regeringens restriktiva politik är intressant. De första två till tre åren efter regeringens tillträde, 1979-1981, nonchalerade fackföreningarna åtgärder och fick igenom sina krav. Lönerna steg i samma takt som tidigare medan inflationstakten sjönk. Därmed steg företagens lönekostnader.

Det råder knappast något tvivel om, att den snabba ökningen av arbetslösheten i Storbrittanien 1979-1981 till en viss del beror på denna lönestegring och inte enbart på regeringens restriktiva politik och pundets höga växelkurs. Det var inte förrän från och med 1982, som de brittiska fackföreningarna insåg att regeringen menade allvar. Arbetslösheten då högre än någonsin. Först då minskades lönekraven, arbetslösheten slutade att öka och har sedan dess varit i stort sett oförändrad trots att ekonomisk tillväxt har ökat igen.

Det är mycket svårare attredogöra för fackföreningarnas roll i Förenta Staterna de sista åren eftersom enbart var femte löntagare är medlem i en fackförening. Men man kan emellertid berätta en liknande historia om Detroit, den amerikanska bilindustrins huvudstad de anställdas fackförening spelar en liknande roll som fackföreningar i Storbrittanien Norden gör landsvis. Det var inte förrän många år efter oljeprisstegringarna 1973-74, när arbetslösheten i Detroit hade stigit upp till omkring 30%, som bilarbetarnas fackförening accepterade den lönesänkning som måste vara en oundviklig konsekvens av förminskad försäljning av Amerikanska bilar.

Hur pass allmängiltiga slutsatser om fackföreningars beteende man kan dra av dessa iakttagelser och andra liknande från andra länder är inte helt klart. Två slutsatser synes dock rimliga. För det första synes det finnas en stark tendens på fackföreningarnas sida att stå emot lönesänkningar av alla slag så länge som möjligt, även om de tydligen härrör från försämrad vinstutveckling i företagen så som fallet var i Detroit. Möjligtvis är förklaringenden, löntagare i de sektorer, som drabbats av sjunkande vinster, har svårt att accepterarelativa — d.v.s. lönesänkningar som inte går jämnt ut över alla sektorer oavsett vinstutvecklingen. För det andra synes fackföreningarna tendera att vara tröga att anpassa sina lönekrav till avtagande inflationstakt. Det är inte minst på grund av detta som förminskat penningtryckeri eller lägre statsutgifter har en tendens att först minskanationalinkomsten

skanationalinkomstenoch öka arbetslösheten och sedan reducera inflationstakten. Med
tiden blir det omvända fallet, när lönekraven skruvas ner till följd av lägre inflation. Det
leder i sin tur till ännu lägre inflation och BNP ökar igen.

Hur kan man förklara denna tröghet från fackföreningarnas sida till att anpassa sina lönekrav fallande inflation? Här finns det inga självklara förklaringar, men två synes rimliga. Den ena är att förbindelserna mellan statsmakterna, fackföreningar och arbetsgivare Väst-Europa har under årvis kännetecknas av, att fackföreningarna har av egen erfarenhet sig från allt ansvar för sysselsättningen och ansett att detta ansvar ligger helt och hållet hos statsmakterna. På så sätt verkar det som om fackföreningarna inte har ansett behöva revidera sina lönekrav, trots fallande inflationstakt och stigande reella lönekostnader företagen och därmed växande arbetslöshet. Tvärtemot har de tenderat att beskylla statsmakterna för arbetslösheten, utan hänsyn till hur inflationsprocessen sattes igång, och krävt, att statsmakterna skall behålla full sysselsättning, hur än löner och priser har utvecklats. För det andra finns det skäl att tro att fackföreningar, vars medlemmar har relativt säker sysselsättning, har en relativt stark maktställning inom fackföreningsrörelsen, gör att de kan få igenom höga löneförhöjningar, även om det kan riskera jobben för de som inte har lika stark maktställning inom rörelsen.

Min slutsats är att resultatet av varje försök till att bekämpa inflationen genom restriktiv och penningpolitik samt växelkurspolitik måste bero till en stor del på fackföreningarnas Om de reagerar genom att anpassa sina lönekrav strax till företagens kan återhållsam politik visa snabba och bra resultat utan större kostnader. Men om fackföreningarna befriar sig från ansvar för sysselsättningen och inflationen bekämpar regeringen i hopp om att den kommer att ändra sin politik, så kommer den restriktiva politiken förr eller senara att medföra ökat arbetslöshet. I denna situation finns det två alternativ: Antingen ger regeringen upp och tar upp det gamla laget igen, vilket ofta har hänt, eller fackföreningarna kapitulerar till slut och accepterar realistiska Problemet är, att anpassningen kan fördröja såsom exemplen från Storbrittanien USA visar.

Åtstramning med förvarning

Det är enligt min mening nödvändigt att söka vägar till att förkorta denna anpassningstid. Den mest lovande vägen verkar vara, att statsmakterna ger varsel i god tid om att de i framtiden att föra en restriktiv finans-, penning-, och växelkurspolitik oavsett löneutvecklingen. sådan förvarning försäkrar, att fackföreningarna och arbetsgivarna får tid på sig att förbereda sig för nya omständigheter innnan den nya politiken träder i kraft och effekterna börjar göra sig gällande.

Åtgärder av detta slag kan bli framgångsrika, om fackföreningarna tar regeringens kungörelserpå
och framför måttfulla lönekrav. Om fackföreningarna däremot väljer

att nonchalera regeringens kungörelser och tror, att regeringen inte kommer att stå vid sina ord, när det kommer till kritan, och således ställer sina lönekrav utan hänsyn till den annonseradeframtida har statsmakterna ett svårt problem på hand. Om de håller sin kurs i hopp om, att deras kungörelser kommer att tas på allvar nästa gång, är förminskadsysselsättning eventuellt någon arbetslöshet oundviklig på kort sikt, medan svaga företag går i konkurs och andra mer lönsamma — nya eller gamla — expanderar och sysselsätterden arbetskraften. Men om statsmakterna väljer att ge upp och ändra sin kurs, undviker man arbetslöshet på kort sikt åtminstone, men inflationen fortsätter som förr. I detta fall är det också ringa hopp om, att sådana åtgärder kan lyckas i framtiden.

Ansvar inför allmänheten

I grund och botten står vi framför det faktum att ekonomins utveckling inte enbart beror yttre förhållanden och den ekonomiska politiken, utan också på lönenivån som bestäms av fackföreningar och arbetsgivare. Av denna anledning är det både orimligt och orättvist att ställa statsmakterna ensamma till ansvar för sysselsättningsläget och prisutvecklingen. Det är tvärtemot nödvändigt att få fackföreningarna och arbetsgivarna dela ansvaret med regeringen. Enligt min mening är det mycket angeläget att söka till att skapa förutsättningar för ett sådant gemensamt ansvar eller på något sätt åstadkomma bättre jämvikt mellan arbetsmarknadens parters verkliga inverkan på den ekonomiska utvecklingen och deras ansvar inför allmänheten.

Detta är ett svårt och känsligt problem. Problemet kan sägas ligga i, att lagenligt behöver inte göra räkenskap inför allmänheten på samma sätt som regeringar, om dessa parters inverkan på den ekonomiska utvecklingen kan anses vara nästan lika stor som statsmakternas i vissa hänseenden. I vår världsdel är det självklart, att regeringar avgår om flertalet av väljarkåren anser att de har misslyckats i sin ekonomiska Denna rätt är skyddad i lag eller författning. Det är emellertid mycket sällsynt, att ledningar vare sig för fackföreningar eller arbetsgivarföreningar bytes ut till följd av, att de slutit löneavtal som haft ogynnsam inverkan på ekonomin. Härvid gäller inga lagar eller regler.

Anledningen till denna asymmetri synes vara att det har varit och är fortfarande en allmän inte minst i de nordiska länderna att fackföreningarnas och arbetsgivarföreningarnas kallade »inre angelägenheter« bör stå utanför statsmakternas jurisdiktion att det är därför obehörigt att stifta lagar om dessa »inre« frågor.

Det är enligt min mening hög tid att fundera om det inte finns anledning till att förkasta denna uppfattning och stifta nya lagar om fackföreningar och arbetsmarknadstvister med hänsyn till de stora förändringar, som ägt rum angående arbetsmarknadsparternas relativastyrka, därmed deras inverkan på allmänhetens välfärd, under de sista åren och

årtiondena. Avsikten med en sådan lagstiftning skulle först och främst vara att värna om allmänhetens intressen när det gäller löneavtal och deras ekonomiska konsekvenser. Fackföreningarnasfaktiska mot statsmakternas ekonomiska politik — och de externalitetersom av denna vetorätt innebär för allmänheten — synes enligt min mening kräva strukturförändringar på arbetsmarknaden i många Västeuropeiska länder i syfte att förstärka sambandet mellan fackföreningarna och företagen (enligt japansk mönster, till exampel, där alla löneförhandlingar äger rum på företagsnivå) samt att säkra bättre jämvikt mellan arbetsmarknadsparternas verkliga inflytande på ekonomin och derasansvar allmänheten.