Resumé

SUMMARY: In economic theory it is often assumed that the optimal pollution level can be found. It is also widely believed that the pollution problems can be solved by introducing system of effluent charges. In the article it is argued that in practice it is not possible find such an optimum level. It is also shown, that the environmental goals can often be better attained by administrative regulations than by a system of effluent charges.

1. Miljøøkonomiens forskellige områder

Miljøøkonomi kan siges at omfatte to områder nemlig forureningsøkonomi og naturområdeøkonomi. omfatter de økonomiske problemer, som har at gøre med såvel forureningsforebyggende som forureningsbekæmpende opgaver. Naturområdeøkonomi at gøre med de overvejelser af økonomisk art, som indgår i forbindelse bevarelse eller udbygninger af vore naturområder. Hvad er fordelene ved naturområder, opgøres disse fordele, og hvad er de omkostninger, som er forbundet

Fælles for de miljøøkonomiske problemer er, at de er forbundet med en række eksterne som ikke opfanges af prismekanismen og derfor ikke øver indflydelse på virksomhedernes og forbrugernes dispositioner. Forureningsøkonomi har særligt at gøre med opgørelsen af konsekvenserne af en række »negative eksterne effekter«, hvorimod specielt har at gøre med værdifastsættelsen af en række »positive eksterne effekter«. Miljøpolitikken har derfor til opgave at udforme mekanismer, sikrer, at disse eksterne effekter kommer til at påvirke de økonomiske dispositioner samfundet.

Selv om problemerne inden for forureningsøkonomi og naturområdeøkonomi er beslægtede,
betragtningerne i det følgende være koncentreret om de forureningsøkonomiske

---

Jeg takker Niels Geert Bolwig og Chr. Hjorth-Andersen for værdifulde kommentarer i forbindelse med gennemlæsningen af manuskriptet.

2. Hvad siger den økonomiske teori?

Det er ikke her hensigten at give en oversigt over den efterhånden meget omfattende
økonomiske litteratur om disse emner. Vedrørende en gennemgang af disse emner skal
henvises til oversigtsarbejder1.

Udgangspunktet for økonomernes syn på miljøproblemerne er A. C. Pigous arbejde2. Udtrykt i moderne sprog er Pigous centrale tanke den, at forureningsproblemerne fordi virksomhedens private omkostninger, der ligger til grund for deres dispositioner, ikke svarer til de sociale omkostninger. Forurener en virksomhed, overstiger sociale omkostninger de privatøkonomiske med de omkostninger, som der ville være forbundet med at undgå forureningen. Resultatet er, at man ikke opnår en produktionssammensætning er socialt efficient³. Løsningen på problemet er at udregne de marginale socialøkonomiske og de marginale privatøkonomiske omkostninger og så pålægge virksomhederne en skat svarende til differencen.

Denne hovedtanke er ført videre i arbejder, der introducerer forureningsproblemer i en generel økonomisk ligevægtsmodel, se f.eks. Måler⁴. Da forureningsproblemer er generelle, da bekæmpelsen af dem påvirker hele økonomien, har man fundet det naturligt gå fra mere partielle modeller til generelle modeller. Den model, Maler anvender, er en model af Arrow-Debreu typen, hvor vi har en decentraliseret model med en prismekanisme markeder med fuldkommen konkurrence. Vi har en produktionsfunktion virksomheden, og en nyttefunktion for husholdningen, og vi har desuden fuld viden om forureningens konsekvenser og de omkostninger, som er forbundet med dens bekæmpelse. Introducerer man nogle mere eller mindre plausible antagelser og produktions og nyttefunktionens udseende, kan man udlede, at anvendelsen af et sæt skatter på varer og tjenester giver en løsning på forureningsproblemerne. Man får en løsning i den forstand, at man kan opnå en ligevægtssituation, som samtidigt er en social efficient situation.

Konklusionen er således, at det er muligt at opnå en løsning af forureningsproblemerne
et afgiftssystem, som pålægges virksomhederne.

Antages det, at man kan foretage interpersonelle nyttesammenligninger, eller at indkomst
og formuefordelingen er uændret, fører økonomisk teori let til antagelsen om, at
det er muligt at finde et forureningsniveau, som er optimalt.

1 det følgende skal disse to spørgsmål belyses. Er det muligt at finde et optimalt forureningsniveau?Er
af et afgiftssystem det bedste middel i miljøpolitikken?

---

1. Der kan eksempelvis henvises til Førsund og Strøm (1980) og Fisher (1981). Af danske arbejder kan henvises til Bolwig (1971) og Hjorth-Andersen (1975).

2. Pigou (1946).

3. At produktionssammensætningen er efficient vil sige, at man er i stand til at opnå det maksimale forbrug af varer og tjenesteydelser med en given mængde produktionsfaktorer.

4. Maler (1974).

Det antages ikke længere, at vi altid har fuld viden med hensyn til de økonomiske konsekvenseraf
eller fuld viden med hensyn til de omkostninger, som er forbundetmed

3. Kan man finde det optimale forureningsniveau?

De ressourcer, som sættes ind i forureningsbekæmpelsen, kunne alternativt anvendes til produktion af varer og tjenesteydelser. Vores velfærd er afhængig både af mængden af varer og tjenesteydelser og af miljøets kvalitet. Det er derfor nærliggende at spørge, om der findes et optimalt forureningsniveau.

Kender man sammenhængen imellem mulighederne for at kombinere forskellige produktionsomfang forskellige miljøkvaliteter, og kender man befolkningens præferencestruktur hensyn til valg imellem produktionens størrelse og sammensætning på den ene side og miljøkvaliteten på den anden side, er det en let sag at finde den optimale imellem produktion og miljø.

a. Anskuet udfra en total synsvinkel

Ovenfor er sammenhængen imellem produktion og miljø anskuet ud fra en total samfundsmæssig Ved at foretage en simpel optimering på grundlag af en kendt produktionsmulighedskurve og en kendt samfundsindifferenskurve har man imidlertid elimineret de centrale uafklarede spørgsmål.

/ °. Sammenhænge imellem produktion og miljø

På kort sigt kan det være rimeligt at betragte produktion og miljøkvalitet som substituerbare

På lidt længere sigt gælder så enkel en betragtning ikke længere. Det kan illustreres
ved flere eksempler.

At luftforurening kan give klimaændringer diskuteres seriøst, selv om der ikke er enighed om, hvordan klimaændringerne bliver. Nordhaus har sammenkoblet klimamodeller økonomiske modellers. Han finder frem til, at en fordobling af kuldioxydmængden atmosfæren kan få mærkbare konsekvenser for det globale nationalprodukt. beregner konsekvenserne til at ligge imellem et fald på 12 procent og en stigning på 5 procent i verdens nationalprodukt, alt afhængig af hvilke konsekvenser forureningen har på vejrliget.

At bedre miljø betyder bedre arbejdspladser og en bedre kvalitet af fritiden kan naturligvis
påvirke produktiviteten og kreativiteten i produktionen.

En miljøindsats kan give det enkelte land en know-how med hensyn til udvikling af
miljøbeskyttende systemer, forureningsbekæmpende foranstaltninger og mere miljøvenligeproduktionsmåder,

---

5. W. Nordhaus (1982).

venligeproduktionsmåder,der kan give beskæftigelsesmæssige- og valutariske fordele.
Disse argumenter gælder i situationer med arbejdsløshed og betalingsbalanceproblemer.

Den anden vej rundt kan man også få en positiv sammenhæng. Jo større vækst man
får i produktionen, jo hurtigere bliver de nyere miljøvenlige maskiner og produktionsprocesser
i erhvervslivet. Det kan give mindre forurening.

2°. Miljøkvalitet er en flerdimensional størrelse

At tale om en sammenhæng imellem produktion og miljøkvalitet forudsætter implicit, miljøkvalitet er en klar og veldefineret størrelse. Det er imidlertid ikke tilfældet. Miljø er en størrelse, der har mange dimensioner, som det er svært - for ikke at sige umuligt - af sammenveje. Vi har forurening af luft, vand og jord. Vi har arbejdsmiljø, vi har æstetiske værdier m.v.

Inden for hvert af områderne er det ikke tilstrækkeligt at få nogle tekniske opgivelser i retning af, at svovldioxydindholdet i luften er så og så mange procent, eller at støjniveauet så og så mange decibel, eller at nitratindholdet i grundvandet ligger på et givet niveau. Vi må have fastslået, hvad de sygdomsfremkaldende og vantrivselsfremkaldende er. Her er vi fremme ved en lang række naturvidenskabelige spørgsmål, som langtfra har fundet sin endelige afklaring. At en forureningsgrad har nogle konsekvenser, der ofte enighed om, men hvor store er de? Her hører enigheden ofte op.

3 °. Befolkningens præferencestruktur

Hvordan, man prioriterer imellem produktion og miljø i de enkelte lande, afhænger af den materielle levestandard og miljøets karakter i det enkelte land. At rigere lande lægger større vægt på miljøet end mindre rige lande kan muligvis - selv inden for så relativt homogent område som EF - skabe samarbejdsproblemer om spørgsmål, som kun kan løses i fællesskab.

Inden for det enkelte land vil afvejningen imellem produktion og miljø være individuel. over personlige præferencer vil det enkelte individs indkomst- og formueforhold være afgørende. Hertil kommer, at forskellige befolkningsgrupper i ulige grad vil få glæde af forureningsbekæmpende foranstaltninger og i ulige grad vil blive ramt af de produktions- og beskæftigelsesmæssige konsekvenser.

Spørgsmålet, om det er rimeligt at arbejde med samfundsindifferenskurver, kan langt
fra besvares bekræftende. Selv om det kunne, er spørgsmålet om at opnå kendskab til
befolkningens præferencer stadig tilbage.

b. Anskuet udfra den enkelte virksomheds synsvinkel

På det makroøkonomiske plan er det således ikke muligt at nå frem til bestemmelsen
af et optimalt forureningsniveau. Spørgsmålet er, om problemet kan løses ved at tage

udgangspunkt i den forurening, som foregår i forbindelse med den enkelte virksomhed

Lad os nu forestille os, at vi for hver forureningsøkonomisk problemstilling kunne
opstille en cost-benefit analyse. Der er eksempelvis tale om udledning af spildevand Ira
en virksomhed. En sådan analyse fremgår af figur 16.

OK er det totale forureningsomfang. For hver gang man indskrænker forureningen med en enhed, påfører det virksomheden omkostninger i overensstemmelse med kurven KK'. Hvis virksomheden ikke skulle forurene overhovedet, ville omkostningerne blive arealet KOK'.

Det økonomiske tab ved den sidste enhed foruening er KF'. Det samlede tab ved forureningsniveauet
er derfor arealet KOF'.

Ved at bevæge sig successivt fra K mod venstre iværksætter man efterhånden mere og mere rigoristiske forureningsbekæmpende foranstaltninger, der påfører virksomheden stigende totalomkostninger. Samtidig bliver totalfordelen stadig tiltagende, fordi man bliver befriet for konsekvenserne af forureningen. (Grænsefordelene er dog aftagende).

I Q er man i et optimalt punkt, idet den sidste omkostningskrone til forureningsbekæmpelse
til sidst opnåede mergevinst ved at begrænse konsekvenserne af forureningen.

Omkostningerne ved at begrænse forureningen fra OK til OQ er KQP (arealet under grænseomkostningskurven ved forureningsbekæmpelse), og fordelene ved at begrænse forureningen er KQPF' (arealet under grænsefordelskurven ved forureningsbekæmpelse). ordelen er derfor forskellen mellem KQPF' og KQP, dvs. KPF'.

---

6. Kurverne i figur 1 kan have andre former, og de behøver ikke at starte i O og slutte i K på den vandrette akse.

Kendte man kurverne i figur 1 for alle forureningsjorårsagende aktiviteter, og kunne kurverne for de enkelte virksomheder antages at være uafhængige af hinanden, havde man løsningen på det optimale forureningsniveau i samfundet, og man havde samtidigt fået fastlagt, hvor store forureningsbekæmpelsesomkostningerne burde være.

Sagen er imidlertid, at kurverne for de enkelte virksomheder ofte afhænger af hinanden. række mere eller mindre partielle analyser kan ikke klare problemet. Dertil kommer, at specielt kurven for grænsefordelene er det i praksis ofte umuligt at få fastlagt. alene skal man kende de naturvidenskabelige konsekvenser af den øgede forurening. skal desuden kende de økonomisk relevante skadevirkninger (på mennesker, og ting), og man skal endelig have sat pris på disse skader og ulemper7.

c. Konklusion

Man må således konkludere, at det i praksis normalt ikke er muligt at finde frem til
det optimale forureningsniveau. Det gælder uanset, om problemerne anskues ud fra en
total synsvinkel eller ud fra en virksomhedssynsvinkel.

Selvom det således ikke normalt er muligt at finde det optimale forureningsniveau, er det dog stadig nødvendigt at planlægge en række miljøforanstaltninger ud fra ønsket om i et eller andet omfang at hindre de gener, som følger med en forringelse af miljøet. Ved bedømmelsen af omfanget og arten af disse foranstaltninger skal der tages hensyn til på den ene side genernes art og omfang og på den anden side omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltningerne_B.

Problemstillingen kan anskues på to måder. Har man fastlagt, hvor meget man vil ofre forureningsbekæmpelsesindsatsen, må formålet være at få den mest effektive forureningsindsats ved hjælp af de givne midler. Har man omvendt lagt sig fast på nogle mål, må formålet være at få opgaverne løst så billigt som muligt.

4. Styringsmidler i forureningsbekæmpelsen

Man kan opnå en reduktion i forureningen enten gennem administrative eller gennem
økonomiske styringsmidler. Her skal de forskellige styringsmidler blot nævnes.

De administrative styringsmidler kan deles op i tre kategorier: Fysisk planlægning og
lokalisering, offentlig spildevandsrensning og offentlig affaldsbehandling samt krav til

---

7. Man kan introducere usikkerheden i figur 1 ved at lægge et bånd ind omkring de to kurver. Specielt hensyn til grænsefordelene er der grund til at tro, at båndets bredde er ganske stor. Jo bredere båndene er, jo mere usikker bliver analysen, og jo mindre vejledning kan man få.

8. Lov om miljøbeskyttelse § 1, stk. 3: Ved bedømmelse af omfanget og arten af foranstaltningerne til forebyggelse og imødegåelse af forurening skal der på den ene side lægges vægt på de ydre omgivelsers og forureningens virkninger på disse og på den anden side den samfundsmæssige af den virksomhed, der er nævnt i § 2, og omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltninger.

virksomhederne. Gennem lokaliseringspolitikken kan man samle nogle af miljøproblemerne Kollektive rensnings- og affaldsbehandlingsanlæg med tilslutningspligt som regel på grund af stordriftsfordele være økonomisk mere effektive end individuelle på de enkelte virksomheder. Endelig kan der stilles krav til den enkelte virksomhed. Der kan være tale om et system med godkendelser eller med påbud og forbud af vilkår for udledninger, teknologi mv.), eller et system med normer, som skal overholdes (emissionsnormer, produktnormer).

De økonomiske styringsmidler kan bestå i et afgiftssystem og/eller et tilskudssystem. Der kan lægges afgifter på udledninger for at motivere virksomhederne til at rense eller bearbejde affaldet. Der kan lægges afgifter på råvarer- og halvfabrikata, maskiner og færdigvarer for at bremse anvendelsen af visse produktionsmidler og anvendelse af visse færdigvarer.

Tilskudene kan ligeledes udformes forskelligt. Der kan være tale om direkte statstilskud
miljøinvesteringer, skattebegunstigelser i form af særlig gunstige afskrivningsregler
miljøinvesteringer eller om billige statslån.

De administrative styringsmidler virker som kvantitative og kvalitative restriktioner
på virksomhederne. De økonomiske styringsmidler udgør et incitament for virksomheden
at handle i overensstemmelse med samfundsinteresserne.

Ser vi på figur 1, kan de administrative styringsmidler betragtes som en styring af forureningsmængderne,
de økonomiske styringsmidler indebærer en styring af priserne.

Kender man kurverne i figur 1, skulle man umiddelbart mene, at mængde- og prisstyring samme resultat. Man skulle enten indføre administrative forskrifter, der reducerer til OQ eller pålægge en afgift pr. forureningsenhed svarende til QP^I*.

5. Målsætningen skal præciseres

Uanset om man vælger en administrativ eller en økonomisk styring, er der behov for
at gøre sig nogle overvejelser om formålet med indgrebene og deres videre konsekvenser.

a. Hvad er kriteriet for påbudets omfang eller afgiftens højde?

Skal man sigte imod en afgift (påbud), som sikrer, at grænseomkostningerne ved bekæmpelsen
de forskellige producenter af udslip er ens?

Skal man sigte imod en afgift (påbud), som differentieres efter, hvor meget naturen liderskade?

---

9. Introducerer man usikkerheden ved at lægge bånd omkring kurverne, giver mængde- og prisstyring ved et tilfælde samme resultat.

derskade?Samme udslip kan meget let have forskellig virkning på miljøet i forskellige
tilfælde (recipientforholdene er forskellige).

Skal man sigte imod, at miljøgoderne har samme kvalitet forskellige steder? Tanken er den, at risikoen for at opnå gener eller sygdomme, fremkaldt af forurening, skulle være den samme uanset hvor, personen bor. Det betyder, at miljøkravene skal skærpes særligt kraftigt i befolkningstætte områder, hvor forureningsniveauet ofte er størst (eksempelvis fra bilparkens udstødningsgasser eller oliefyrenes svovludslip).

Skal man have samme miljøgoder forskellige steder, fører det frem til, at man regionalt
differentiere kravene. Det kan naturligvis påvirke det geografiske erhvervsmønster
bosættelsesmønster.

b. Hvilket hensyn skal man tage til miljøkravene i udlandet?

Stiller man strengere krav her i landet end i udlandet, kan vor konkurrenceevne blive forringet. Det enkelte land kan omvendt anvende mindre restriktive miljøkrav for at tiltrække fra udlandet. Ønsker man at stille de forskellige landes producenter lige, skal kravene til virksomhedernes forureningsbegrænsende aktiviteter være ens i de forskellige lande.

Betragtes miljøgoderne derimod ud fra forbrugernes synsvinkel på lige fod med andre goder, er der meget, der taler for, at man differentierer kravene til yderligere udslip alt efter forureningsomfanget i forskellige lande. Det betyder, at lande med et mindre godt miljø er særlig påpasselige med hensyn til yderligere forurening. Kravene til virksomhederne de enkelte lande varierer således med miljøets tilstand i det enkelte land. Miljøkravene også variere med realindkomstens højde. Man vil i fattigere lande tillægge miljøet mindre vægt end i rige lande.

Forbrugersynspunktet må have første prioritet over for producentsynspunktet. Det betyder, at man gennem internationalt samarbejde må sikre, at forskellene i miljøkrav udelukkende er dikteret af forskelle i miljøets kvalitet i de forskellige lande, idet det her forudsættes, at befolkningernes trade-off mellem miljøkvalitet og produktion er ens. Er forskellene i kravene til virksomhederne større eller mindre end forskellene i miljøkvalitet, kan konstateres, er der tale om en uhensigtsmæssig konkurrenceforvridninglo.

c. I hvilken udstrækning skal der differentieres imellem eksisterende og nye virksomheder?

Der vil generelt være en tendens til, at afgifterne sættes lavere, og påbudene er milde-

---

10. I øvrigt er en international koordinering af den forureningsbekæmpende indsats nødvendig alene den grund, at forureningen ikke kender til landegrænser. Når store dele af eksempelvis den danske luftforurening og forureningen af de danske farvande kommer fra udlandet, vil en kraftig dansk indsats imod forurening være mere eller mindre værdiløs, såfremt andre lande ikke griber regulerende ind.

re ved allerede etablerede anlæg. Hvor stor skal forskellene være for ikke at virke konkurrenceforvridende? nye virksomheder, der projekteres, vil en del af de almindelige som hjælper til en begrænsning af miljøgenerne, indgå. Disse anlægsomkostninger betragtes normalt ikke som miljøinvesteringer.

1 praksis har man benyttet sig af støtte til miljøinvesteringer på allerede eksisterende
virksomheder, hvilket ofte er meget ineffektivt.

Yder man offentlig støtte til miljøinvesteringer, er det i strid med princippet om, at
forureneren selv skal betale. Når man alligevel i praksis yder støtte, er det ud fra en rimelighedsbetragtning.

Allerede etablerede virksomheder påføres med kort varsel en række ekstra omkostninger, de ikke tidligere har skullet tage hensyn til. For at afbøde de økonomiske konsekvenser heraf ydes støtte. Støtten, som kan udformes individuelt efter ansøgning, kan tage hensyn til den enkelte virksomheds specielle forhold. Der bliver tale om en selektiv som principielt tager andre hensyn end rent miljømæssige. Ordningen kan naturligvis også udformes mere generelt.

Specielt for ældre virksomheder kan miljøinvesteringer være en særlig belastning i forhold til nyere virksomheder for ikke at tale om de virksomheder, som først anlægges, efter at miljøkrav er indført. Man kan principielt kræve samme normer opfyldt af alle virksomheder uanset alder og så differentiere støtten efter alder, således at virksomheder investeringer, der etableres efter miljøkravets indførelse, får enten ingen støtte eller en meget ringe støtte.

Hertil kommer, at danske virksomheder kan blive ringere stillet i den internationale
konkurrence, såfremt miljøstøtte ydes i udlandet, uden at det sker i Danmark. ¦.

Sammenfattende kan det siges, at det samfundsøkonomisk vil være rarere at have forskellige normer for ældre virksomheder, yngre virksomheder og endnu ikke etablerede fremfor at yde differentieret støtte, der i særlig grad tilgodeser ældre virksomheder. Man kan nemlig gennem differentierede normer opnå en billigere løsning på forureningsproblemet (nærmere herom se nedenfor afsnit 6 a)¹¹.

Hvor store forskelle i normer, man bør have for eksisterende og nye virksomheder, er det svært at sige noget generelt om. Er forskellen lille, kan nyetablerede virksomheder, som anlægges i meget stor skala sammenlignet med de gamle virksomheder, komme til at forurene absolut set mere end de ældre virksomheder.

---

11. En kombination imellem afgifter eller administrative forskrifter på den ene side og støtte til miljøinvesteringer den anden side kan i øvrigt give overinvesteringer i miljøanlæg. Har man et system afgifter og tilskud til miljøinvesteringer, er der en klar risiko for overinvesteringer, medmindre og miljøstøtte er nøje.afpasset. Hvis dette er tilfældet, kan man spørge, om det ikke være tilstrækkeligt blot at have differentierede normer eller et differentieret afgiftssystem. Har man administrative forskrifter, som forventes at ligge fast i fremtiden, skulle støtte til miljøinvesteringer medføre en overinvestering i miljøbeskyttelse. Kan man derimod forvente en stramning af reglerne senere, kan en midlertidig overinvestering tænkes, såfremt rensningskapaciteten høj grad er knyttet til valg af miljøinvestering.

6. Kordele ved afgiftsstyring

Kender man grænseomkostningskurven ved forureningsbekæmpelsen (se figur 1), kunne man mene, at administrativ styring og økonomisk styring vil give samme resultat. Det er imidlertid ikke tilfældet. Står valget imellem administrativ styring og økonomisk styring, er der væsentlige forhold, der taler for økonomisk styring. Fordelene herved er følgende:

{a) Forureningsbegrænsningen sker til de mindste omkostninger for samfundet, når forholdene varierer fra virksomhed til virksomhed. Det illustreres i figur 2, hvor vi har to virksomheder med forskellige grænseomkostningskurver. Ved at lægge en afgift på O|P på forureningsudslip pr. enhed vil virksomhed 1 forurene 0,Q,, medens virksomhed vil forurene O2O₂Q₂. Den totale forurening O,Q, + O2O₂Q₂ kunne opnås ved, at man administrativt pålagde virksomhederne at begrænse deres forurening OjK, og O2O₂K₂ med samme procent.

I de to tilfælde får man samme forurening, men omkostningerne bliver størst i det
sidste tilfælde med administrative forskrifter.

(b) Afgiften gør det fordelagtigt for virksomhederne løbende at justere i retning af en
mere miljøvenlig teknik, hvorved der spares afgifter til det offentlige.

(c) Beslutninger om anvendelse af teknik, råvarer og halvfabrikata foretages af den
enkelte virksomhed, som bedst kender sine egne forhold, og som vil være interesseret i
at reducere sine omkostninger mest muligt.

Selv om det således er klart, at meget taler for at foretrække prisstyring, er mængdestyring
administrative forskrifter den helt dominerende metode, som anvendes i
praksis.

7. Problemer med afgiftsstyring

Når afgiftsstyring ikke anvendes i ret stor udstrækning, hænger det sammen med en
række problemer.

(a) Ønsker man at sikre et givet niveau for forurening ved hjælp af økonomiske styringsmidler,
det nødvendigt at kende grænseomkostningskurverne vedrørende forureningsbekæmpelsen.

Selv om man kender grænseomkostningskurven, kan man imidlertid ikke ved hjælp af een afgiftssats opnå en given forureningsbekæmpelsesindsats fra virksomhedernes side, man også tager tidsdimensionen i betragtning. Ønsker man en begrænsning i forureningen inden et bestemt tidspunkt, kan man vælge et system med to afgiftssatser. Én afgift inden miljøinvesteringen er foretaget, og en anden efter at investeringen er foretaget. Vil man undgå et differentieret afgiftssystem, kan man i stedet pålægge virksomhederne nedbringe forureningen inden for en given tidsfrist og samtidig pålægge dem en på forhånd offentliggjort afgift på virksomhedens forurening efter tidsfristens udløbl2.

(b) Kender man ikke grænseomkostningskurven, er det vanskeligt at anvende økonomiske
Når man lægger en afgift på, ved man ikke, hvilken forureningsbekæmpende
man opnår.

At finde frem til grænseomkostningskurven for den repræsentative virksomhed kræver en omfattende indsats, specielt såfremt omkostningsforholdene varierer meget fra virksomhed til virksomhed. Desuden vil sådanne beregninger under alle omstændigheder tidskrævende og dermed forsinke indsatsen mod forureningen.

Det er blevet fremført, at selv om man ikke kender grænseomkostningskurven, kan
man ved at variere afgiftssatsen prøve sig frem for at se, hvilken konsekvens det får for
forureningen.

Vanskeligheden er her, at virksomhederne sikkert vil holde sig tilbage med hensyn til at foretage miljøinvesteringer, så længe niveauet for afgiften ikke ligger fast. Miljøinvesteringens og omfang vil i de fleste tilfælde afhænge af afgiftens størrelse. Jo strengere jo større og mere omfattende miljøanlæg. Har man investeret i et anlæg, vil det i praksis ofte være vanskeligt at ændre det eksisterende anlæg, således at skærpede miljøkrav kan tilgodeses.

Sålænge afgiften ikke har fundet sit endelige niveau, vil virksomhederne derfor vige tilbage fra at foretage miljøinvesteringer overhovedet. Resultatet heraf er, at den offentlige ikke får nogen information om det afgiftsniveau, der er nødvendig for at fremkalde en given ønsket begrænsning i forureningen.

Investerer virksomheden uden at kende det endelige afgiftsniveau, er der stor risiko

---

12. Se Richetts and Webb (1978).

for, at investeringerne bliver inoptimale. Det vil belaste virksomhederne, indtil det er
økonomisk rimeligt at skifte anlæggene ud13.

Man kan således konkludere, at der kan være særdeles store »informationsomkostninger«
med at anvende et afgiftssystem14.

(c) Kender man grænseomkostningskurven for den repræsentative virksomhed, er der
basis for at anvende een afgiftssats, såfremt målet er en ensartet begrænsning af forureningen.

Er recipientforholdene og befolkningskoncentrationerne forskellige fra område til
område, kan der blive tale om at nedbringe forureningen i forskellig grad for at opnå
samme miljøkvalitet.

Det fører logisk frem til en zoneopdeling af et land med forskellige afgifter i de forskellige
For at kunne foretage en sådan zoneopdeling, må man have modeller,
der viser, hvordan forureningen spredes geografisk.

Det er klart, at jo mere differentierede miljøforholdene er fra sted til sted, jo flere zoner man inddele i. Nærmer man sig det grænsetilfælde, hvor een eller ganske få virksomheder udgør en zone, kan det af administrative grunde være en fordel at anvende forskrifter fremfor et stærkt differentieret afgiftssystem.

(d) Er der tale om stordriftsfordele ved kollektive rensningsanlæg, som f.eks. er oprettet forbindelse med etablering af industrikvarterer (fysisk planlægning), er det ikke rationelt at fremme private rensningsanlæg gennem afgifter. Her må man kræve tilslutning det kollektive anlæg. Om man samtidig lægger en afgift på, er et rent finansielt spørgsmål, medmindre afgiften skal animere til en »forrensning« på virksomheden.

(e) Hvis udslippet indeholder flere farlige stoffer, kan en afgift på »spildevand« ikke
løse problemerne, når sammensætningen af farlige stoffer varierer stærkt fra udslip til
udslip.

(/) Det er klart, at et afgiftssystem ikke er rimeligt, såfremt affaldet er så farligt, at det
enten må destrueres eller omdannes. Her er påbud et naturligt middel.

(g) Ved valg af styringsmidler må de administrative problemer og omkostninger også
indgå i overvejelserne.

Generelt må man nok sige, at styring gennem forskrifter er lettere at administrere
end gennem afgifter.

Har man f.eks. få virksomheder, der forurener inden for det pågældende område, og
er virksomhederne geografisk spredt, er det naturligt at regulere ved hjælp af påbud
frem for afgifter.

---

13. Af disse betragtninger kan man i øvrigt også konkludere, at det er anbefalelsesværdigt, såfremt de offentlige myndigheder kun sjældent ændrer niveauet for afgifterne eller de administrative pålæg. er desuden anbefalelsesværdigt, såfremt virksomhederne - alt andet lige - investerer i en teknik, som giver tilpasningsmuligheder over for forøgede miljøkrav.

14. Se Walker and Storey (1977).

Selv om der er mange forurenere, kan det alligevel være praktisk med administrative forskrifter, såfremt der i praksis kun er én måde at nedbringe forureningen på. Som eksempel nævnes svovlindhold i olie eller blyindhold i benzin. Det er rimeligere at stille om et maksimalt svovlindhold i olien og blyindhold i benzin fremfor at lægge afgifter forbrugeres og producenters udledning af svovlholdig røg eller blyholdig udstødning.

8. Konklusion vedrørende administrativ eller økonomisk styring

1 den udstrækning, der ikke er administrative eller andre hensyn, der taler imod økonomisk
bør denne foretrækkes frem for administrativ styring.

I praksis er der ofte en lang række forhold, som nævnt ovenfor, der taler for administrativ
Derfor vælges denne styreform næsten altid.

Der er imidlertid to forhold, som især må bekymre ved anvendelse af administrative
forskrifter.

For det første vil administrative pålæg i de tilfælde, hvor omkostningsforholdene er forskellige i de forskellige virksomheder, betyde en væsentlig dyrere løsning af forureningsproblemerne, hvis man har et afgiftssystem. Undersøgelser fra udlandet peger samstemmende i retning af, at administrative forskrifter kari betyde endog meget dyrere løsninger end afgifter.

En løsning af dette problem ville være at indføre et system med omsættelige forureningsrettigheder. virksomhed får en adgang til udslip af en bestemt type af et givent svarende til den gennemsnitlige norm. De virksomheder, som har mulighed billigst at mindske forureningen, har et økonomisk incitament hertil, såfremt forskellen imellem tilladelig og faktisk udledning kan sælges til virksomheder, som kun med meget store omkostninger kan nedbringe udslippet til det krævede niveau. Forudsætningen at et sådant system kan virke, er, at virksomhedernes forureningsforhold er meget ensartede både med hensyn til forureningens karakter og med hensyn til recipientforholdene.

Den anden bekymring, der rejser sig ved administrativ styring, er, at den kan give anledning et omfattende system med forhåndsgodkendelser. Inden man indfører en ny produktionsproces eller et nyt produkt, skal man på forhånd have godkendt produktionsmetoder produkter. Forhåndsgodkendelser af produktionsmetoder er det, som ligger i ønsket om teknologivurdering.

Der skal ikke megen fantasi til at forestille, hvad det kan betyde for erhvervslivet i form af manglende fleksibilitet og udviklingsmuligheder, specielt fordi sådanne forhåndsgodkendelser i praksis vil tage lang tid. De kræver jo ikke alene en række undersøgelser, men også en politisk afvejning af risici og modgående hensyn.

Det kan meget let betyde, at innoverende og dynamiske virksomheder bliver hæmmet

i deres udviklingsmuligheder. Det er jo en kendt sag, at mange produkter gennemløber forskellige faser, en introduktionsfase, en vækstfase og en stagnationsfase. Konkurrencedygtighedenafhænger om man er i stand til tidligt at lancere et nyt produkt. Virksomhedernestilpasningsmuligheder hensyn til nye produkter og nye produktionsprocesserhæmmes. for små og mellemstore virksomheder, som de danske, der netop er konkurrencedygtige gennem tilpasningsdygtighed, kan forhåndsgodkendelser blive særlig generende. Hvis der påbydes administrationen, at den inden for meget korte tidsfrister skal tage stilling, kan generne naturligvis til en vis grad mindskes.

9. Hvordan skal man prioritere?

Der kan næppe være tvivl om, at interessen for miljøproblemer fremover vil tage til.
Løsningen af disse problemer vil derfor påkalde sig øget opmærksomhed.

Efterhånden, som opgaverne tager til, bliver det derfor mere og mere nødvendigt at
prioritere dem. Gør man ikke det, er der en stor risiko for, at de ressourcer, som sættes
ind på miljøbeskyttelse, ikke bliver anvendt effektivt.

Spørgsmålet er derfor, om vi har et redskab, der kan hjælpe os til at vise, hvilke områder er særligt påkrævet at have opmærksomheden rettet imod. Hvor er der et særligt for analyser af forureningsproblemer? Hvor er der, med den viden vi har i dag, et særligt behov for at gribe ind?

Et sådant redskab kunne man få, ved at stykke alle de informationer man har i dag sammen i en økonomisk-økologisk model. En sådan model skulle vise, for det første hvordan den fysiske produktion påvirker miljøet (forurening), for det andet hvordan der går strømme fra det økologiske system til det økonomiske (råvareleverancer), for det tredie de fysiske strømme inden for det økonomiske system (input-output relationer) samt for det fjerde strømmene inden for miljøet (rene økologiske relationer).

Udgangspunktet for en sådan model har man allerede i dag i form af en økonomisk
input-output model. Opgaven er at koble det økologiske system på15.

Den vejledning vedrørende opgaveprioritering, man kan opnå, er dog kun en førstegangsve
ledning. Modellen viser fysiske strømme. Priser og omkostninger er der ikke taget
til.

Formålet med modellen er at opnå et samlet overblik over forureningsproblemerne
med henblik på at pege områder ud, hvor yderligere forskning og yderligere foranstaltninger
påkrævet.

Det utopiske mål, man kan stræbe henimod, er at supplere de fysiske strømme i det
økonomisk-økologiske system med et skema over de tilsvarende priser. Disse priser må
for den økologiske del af systemet være baseret på forureningens økonomiske konsekvenser,de

---

15. Herom se f.eks. Kneese, Ayres and d'Arge (1970).

kvenser,deøkonomiske konsekvenser af udtømning af naturressourcer samt de økonomiskeomkostninger rensningsforanstaltninger. Da der ikke findes markeder for alle disse produkter, har man ingen markedspris. Til gengæld må man arbejde med skyggepriser,der en vis grad er politisk bestemte.

På basis af den økonomisk-økologiske model kan man finde de områder, hvor man
først bør gå igang med yderligere analyser af cost-effectiveness typen eller måske af
cost-benefit typen.

Litteratur

Bolwig, N. G. 1971. A Survey of the Economic
Theory of Pollution, Nationaløkonomisk
Tidsskrift.

Bolwig, N. G. og Steen Leth Jeppesen. 1973. Synspunkter på anvendelsen af økonomiske virkemidler i forureningsbekæmpelsen, Miljøministeriet,

Fisher, A. C. 1981. Resource and Environmental
Cambridge.

Førsund, F. og Steinar Strøm. 1980. Miljø- og
Ressursøkonomi. Oslo.

Hjorth-Andersen, Chr. 1975. Forureningsøkonomi.

Hjort-Andersen, Chr. 1979. Miljøpolitiske perspektiver,
Tidsskrift.

Kneese, A. V., Ayres R. U. og d'Arge R. C.
1970. Economics and the Environment. A

Material Balance Approach, Baltimore and
London.

Maler, K. G. 1974. Environmental Economics.
Baltimore.

Nordhaus, W. 1982. How fast should we graze
the global common. American Economic
Review.

Pigou, A. C. 1946. The Economics of Welfare.
London.

Richetts, M. og Webb M. C. 1978. Pricing and
Standards in the Control of Pollution. The
Scandinavian Journal of Economics.

Walker, M. og Storey, D. J. 1977. The Standards Price Approach to Pollution Control: Problems of iteration. The Scandinavian of Economics.