Resumé

SUMMARY: This article outlines the main features in the Danish labour market policy, emphasizing the function of support to the general economic policy and the function of employment generation. The active labour market policy is developed relative late compared the other Nordic countries. The employment generation started after 1973/74 very slowly, but reached in the late 70's a relative high extent with greatest importance special measures. The article discusses the perspectives for employment generation, working time policy, and needs and possibilities to alleviate/solve readjustment the labour market. Also the future consequences of long term unemployment discussed.

Indledning

1. Arbejdsmarkedspolitikkens nuværende idégrundlag går i hovedtræk tilbage til slutningen 40'erne.1 Det var på dette tidspunkt, at tankerne om arbejdsmarkedspolitikken en del af den økonomiske politik blev formuleret. Fra dette tidspunkt var den arbej dsmarkedspolitiske debat præget af en stigende erkendelse af, at tilrettelæggelsen af arbejdsmarkedspolitikken skal foregå i et samspil med den øvrige økonomiske politik.

Behovet for arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger vil herudover ændre sig som følge af, at opfattelsen af arbejdsrnarkedets funktionsmåde og arbejdsmarkedsudviklingen tiden skifter karakter. Hertil kommer, at ambitionsniveauet — udtrykt gennem de mål, der sættes for arbejdsmarkedspolitikken i samspillet med den øvrige økonomiske — også kan variere over tiden.

Målene for arbejdsmarkedspolitikken har været stort set de samme som for de andre typer af økonomisk-politiske indgreb, dvs. såvel stabiliseringspolitiske, allokeringspolitiske fordelingspolitiske mål. Specielt har arbejdsmarkedspolitikken dog været indrettet at forbedre den enkelte arbejdstagers beskæftigelses- og arbejdsmarkedssituation.

På denne baggrund vil der i artiklens første del blive forsøgt at trække nogle udviklingslinieri

---

1. Teorier og politik for arbejdsmarkedet var naturligvis formuleret langt før dette tidspunkt. Debatten det nuværende idégrundlag opstod i Sverige og var centreret omkring økonomer med tilknytning til fagbevægelsen, blandt andet Gösta Rehn og Meidner. Rehn (1948) markerer starten på denne nyere arbejdsmarkedspolitiske debat i Sverige.

lingslinieridansk arbejdsmarkedspolitik. Hovedvægten vil ikke blive lagt på en omtale
af de enkelte arbejdsmarkedspolitiske indgreb. I den anden halvdel vil nogle af de forventedehovedtemaer
de kommende års arbejdsmarkedspolitik blive taget op.

Arbejdsmarkedspolitikkens rolle som støttefunktion

2. Arbejdsmarkedspolitikkens væsentligste funktion i hele efterkrigstiden såvel i udlandet her i landet har været at indgå som en del af stabiliseringspolitikken. Udgangspunktet de svenske arbejdsmarkedsøkonomer var, at stabiliseringspolitikken var underkastet en række klare begrænsninger, idet det var forbundet med betydelige vanskeligheder at realisere både »fuld beskæftigelse« og et »stabilt prisniveau«. Der fandtes ingen klar grænse mellem efterspørgselsstigning, der resulterede i produktionsforøgelse, efterspørgselsstigning, der medførte stigende priser. Der eksisterede en omfattende zone inden for hvilken, en stigning i efterspørgslen måtte forventes at føre til såvel større beskæftigelse som højere prisniveau.₂ Der forelå med andre ord en stabiliseringspolitisk som kun kunne løses, såfremt man opfandt nye økonomisk-politiske

Denne beskrivelse af arbejdsmarkedet tog udgangspunkt i arbejdskraftens heterogenitet arbejdsmarkedets opdeling i forskellige delmarkeder mellem hvilke, der eksisterede barrierer for arbejdskraftens bevægelighed. Dette er en naturlig følge af, at økonomien er i stadig vækst og forandring. Heterogeniteten og bevægelsesbarriererne indebærer, at antallet af ledige pladser respektiv antal arbejdssøgende på de forskellige delarbejdsmarkeder ikke vil blive udlignet, i hvert fald ikke på kort sigt. Overskudsefterspørgsel arbejdskraft på visse delmarkeder vil føre til lønglidning. Resultatet vil være inflation samtidig med ledighed.

Et arbejdsmarked, som fungerer på denne måde, fører til behov for selektive stabiliseringspolitiske der kan rettes mod de delarbejdsmarkeder, hvor balanceproblemerne mest påtrængende. Det var denne erkendelse, som lå bag arbejdsmarkedspolitikkens idégrundlag, og som op gennem 50'erne og 60'erne har tildelt arbejdsmarkedspolitikken stadig mere central rolle som støttefunktion for den generelle politik. Ved at forbedre informationsspredningen på arbejdsmarkedet og lette tilpasningsprocessen skabes der forudsætninger for at opnå en højere beskæftigelsesgrad en fastholdt eller lavere inflationstakt.

3. Udformningen af arbejdsmarkedspolitikken efter disse retningslinier fandt som før nævnt tidligt sted i Sverige. Det skete under betegnelsen aktiv arbejdsmarkedspolitik?Selv den økonomiske baggrund var omtrent den samme i Danmark som i Sverige,har og tilrettelæggelsen af arbejdsmarkedspolitikken her i landet ikke

---

2. Denne implicitte beskrivelse af arbejdsmarkedet, der blev fremsat i årene efter 2. verdenskrig, svarer til, at der eksisterer, hvad der senere skulle blive omtalt som en Phillips-kurve.

tilnærmelsesvis haft samme ambitionsniveau som i Sverige. I hele den lange periode underhøjkonjunkturen til 1973 svarer den førte arbejdsmarkedspolitik her hjemme ikkefuldt til de intensioner, der lå bag den aktive arbejdsmarkedspolitik. Mest korrekt er det formentligt at sige, at de enkeltstående lovgivningsinitiativer hver for sig bar præg af tanken om arbejdsmarkedspolitikkens rolle som støttefunktion. Enkelte eksempler skal omtales.

4. I perioden fra 1967 til 1970 blev den offentlige arbejdsformidling introduceret. AFkontorerne vederlagsfrit forestå formidlingen af arbejdskraft samt yde erhvervsvejledning. af formidlingsopgaverne hos AF kan ses som et forsøg på at opnå en bedre matching af udbud og efterspørgsel på de enkelte delarbejdsmarkeder.

Balanceproblemet er imidlertid også knyttet til den manglende overensstemmelse mellem krav til kvalifikationer hos arbejdskraften og de arbejdssøgendes jobpræferencer. På den baggrund opstod arbejdsmarkedsuddannelserne i løbet af 60'erne. Sigtet var imidlertid ikke snævert rettet mod at øge den faglige mobilitet, ligesåvel disse efteruddannelsesaktiviteter først fik et omfang af betydning i begyndelsen af 70'erne.

I årene 1967-70 skete væsentlige ændringer af arbejdsløshedsforsikringen. Først og fremmest blev kompensationen i tilfælde af arbejdsløshed forøget betydeligt, men også den forsikringsberettigede personkreds blev udvidet. Dette må ses som et forsøg på at fastholde ledige personers tilknytning til arbejdsmarkedet og dermed øge arbejdsmarkedets mobilitet samt mindske de økonomiske konsekvenser for de få, der blev ramt af ledighed.

I slutningen af 60'erne blev også de mobilitetsfremmende ydelser udvidet, både hvad
angår den tilskudsberettigede personkreds og hjælpeformer. Dette tog sigte på at øge
den geografiske mobilitet.

Det sidste eksempel, der skal nævnes, og som er et meget væsentligt element i den aktivearbejdsmarkedspolitik, beredskabsarbejder. Denne beskæftigelsespolitiske beredskabsfunktioner vigtig i stabiliseringspolitikken. Det er meget afgørende, at disse beredskabsarbejder kan iværksættes og afvikles straks, når arbejdsmarkedssituationentilsiger I første halvdel af 60'erne blev der i forbindelse med den offentlige budgetplanlægning udarbejdet færdige planer for offentlige anlægsarbejder — de såkaldteberedskabsplaner.

---

3. Ifølge de førnævnte svenske arbejdsmarkedsøkonomer bestod den aktive arbejdsmarkedspolitik af fire elementer: en generel efterspørgselsbegrænsende politik, en solidarisk lønpolitik, mobilitetsfremmende samt selektive beskæftigelsespolitiske tiltag hovedsagelig i form af beskæftigelsesarbejder. Den solidariske lønpolitik var medtaget af fordelingspolitiske grunde. De svenske arbejdsmarkedsøkonomer var af den opfattelse, at den nødvendige tilpasning af arbejdskraftens ikke foregik via de relative lønninger, men langt mere effektivt via det offentliges forsøg på at øge mobiliteten.

kaldteberedskabsplaner.Sådanne planer nåede imidlertid hverken dengang eller senere
at få tilnærmelsesvis samme relative omfang som i Sverige.

5. Sammenfattende om arbejdsmarkedspolitikken som støttefunktion for den økonomiske kan konstateres, at tre delfunktioner har indgået med betydelig vægt, nemlig at skabe størst mulig fleksibilitet på arbejdsmarkedet, at fjerne eller reducere flaskehalse at lade arbejdsmarkedspolitikken have en beredskabsfunktion. Udformningen arbejdsmarkedspolitikken efter disse retningslinier skete imidlertid relativt sent i Danmark, og der nåede aldrig i lighed med fx. Sverige at blive tilrettelagt en egentlig arbejdsmarkedspolitisk

Arbejdsmarkedspolitikkens beskæftigelsespolitiske rolle 4

6. Efter højvækstperiodens afslutning er der i langt de fleste lande sket en ændring i arbejdsmarkedspolitikkens indhold og funktion. Det hænger sammen med to forhold. For det første har arbejdsmarkedsudviklingen være utilfredsstillende. Dette gælder også de centrale målsætninger, fuld beskæftigelse og stabile priser. Dette har naturligt givet anledning til en revurdering af arbejdsmarkedspolitikkens samspil med den økonomiske politik. For det andet er der sket en videreudvikling i de økonomiske teorier, som blandt andet har betydet, at der er sket visse ændringer i opfattelsen af arbejdsmarkedets funktionsmåde af, hvorledes løndannelsen foregår. Også dette — noget mere ideologiske aspekt — har været med til at påvirke udformningen af arbejdsmarkedspolitikken.

Stigningen i arbejdsløsheden kunne tale for at opprioritere de arbejdsmarkedspolitiske der har relativ stor effekt på efterspørgsel og udbud af arbejdskraft. Denne tendens har fra midten af 70'erne kunnet iagttages i stort set samtlige industrialiserede I Danmark dog forholdsvis sent, jf. nedenfor. En sådan relativ opprioritering de beskæftigelsesmæssige intensioner kan siges at svare til, at man tildeler arbejdsmarkedspolitikken højere ambitionsniveau, hvilket kan associeres med stikordet beskæftigelsespolitik. Det er vigtigt på dette sted at understrege, at dette ikke er ensbetydende at arbejdsmarkedspolitikken skal sikre fuld beskæftigelse. Denne opgave tilkommer fortsat den generelle økonomiske politik. Beskæftigelsespolitikken skal medvirke at en højere og mere tilfredsstillende beskæftigelsesgrad nås, uden at dette på længere sigt betyder større allokeringsmæssige forvridninger.

7. Udbudssiden af økonomien har i løbet af 70'erne som nævnt også tiltrukket sig stadigstørre
Det gælder såvel den makroøkonomiske teoridannelse som ved udformningenaf

---

4. Som nævnt i indledningen kan arbejdsmarkedspolitik også have et fordelingspolitisk sigte. Dette aspekt vil ikke blive omtalt på dette sted. I punkt 19 er en række af arbejdsmarkedspolitikkens fordelingspoiitiske nævnt i forbindelse med den konflikt, der kan opstå mellem hensynet lighed og effektivitet.

formningenafden økonomiske politik.s Det har været en almindelig opfattelse, at de generelle midler er meget lidt egnet til at modvirke eller forebygge de udbudsforstyrrelser,som i 70'erne har været udsat for. Dette har også medvirket til at give arbejdsmarkedspolitikken en langt større berettigelse.

Blandt de arbejdsmarkedspolitiske midler, der kan rubriceres som »udbudsøkonomiske«, nævnes forsøgene på at påvirke befolkningens ønsker og muligheder for erhvervsdeltagelse. må fremhæves den samlede efter- og videreuddannelsesaktivitet, må siges at have et klart allokerings- og vækstpolitisk sigte. Hermed øges den menneskelige kapitaldannelse og dermed også mulighederne for at tilpasse arbejdskraftens til produktionslivets ændrede behov. Under denne kategori af arbejdsmarkedspolitiske instrumenter hører også arbejdstidspolitik, omend afgrænsningen til de efterspørgselspåvirkende midler forekommer noget flydende.

8. Betragtningsmåden om arbejdsmarkedspolitikkens beskæftigelsespolitiske rolle hviler på en keynesiansk opfattelse af økonomiens funktionsmåde. Herover for står den monetaristiske teoriopfattelse, der gør gældende, at der ikke findes noget større behov, endsige mulighed for, at stabilisere eller påvirke udviklingen i efterspørgsel og/eller udbud hjælp af arbejdsmarkedspolitik. Følgelig kunne man sige, at monetaristisk arbejdsmarkedspolitik kendetegnet ved et lavt ambitionsniveau. Intensionerne vil i stedet koncentreret om at fjerne flest mulige imperfektioner på arbejdsmarkedet, således markedskræfterne på længere sigt vil kunne slå hurtigere og kraftigere igennem. Dette vil muliggøre en nedsættelse af »den naturlige ledighed« og dermed også føre til en højere beskæftigelsesgrad.

En ændring af det arbejdsmarkedspolitiske engagement i overensstemmelse hermed
har fra slutningen af 70'erne fundet sted i flere af de toneangivende lande — fx. USA og
England.

Danske arbejdsmarkedspolitiske erfaringer efter 1973

9. Kendetegnende for dansk arbejdsmarkedspolitik efter konjunkturomsvinget i 1973/74 har været en langsom men gradvis forøgelse af den beskæftigelsespolitiske rolle, rollen som støttefunktion ikke har undergået nævneværdige ændringer. Det har været og er fortsat den keynesianske teoriopfattelse, der ligger bag udformningen af arbejdsmarkedspolitikken.

---

5. Udbudsøkonomi (»supplyside economies«) er ofte sat synonymt med Laffer-kurven. Man kunne hævde, at dette er en for snæver opfattelse af udbudsøkonomi og i stedet anligge det synspunkt, at udbudsøkonomi er en fællesbetegnelse for de forskellige økonomisk-politiske instrumenter, direkte kan påvirke udbudet af varer og produktionsfaktorer. Ud fra denne opfattelse vil megen af den arbejdsmarkedspolitik, der blev lanceret under rollen som støttefunktion til den økonomiske politik, kunne betegnes som »udbudsøkonomiske« virkemidler.

10. I de første år efter højkonjunkturens afslutning blev den økonomiske politik her i landet som i andre lande tilrettelagt ud fra forudsætningen om en kortvarig recession. Da det internationale konjunktur opsving udeblev, førte den stramme finans- og pengepolitik et fald i arbejdskraftefterspørgslen. Kombineret med den fortsatte og forstærkede i kvindernes erhvervsfrekvenser, stillede det arbejdsmarkedspolitikken over for helt andre problemer end før 1974.

På trods heraf var de første år under lavkonjunkturen præget af en særdeles tøvende holdning til beskæftigelsespolitikken. Årsagen hertil var — ud over de fejlagtige vurderinger konjunktur forløbet — at der i Danmark ikke er traditioner for foranstaltninger, direkte tager sigte på at bevare arbejdspladser under en midlertidig recession.₆ Midler, der direkte tager sigte på at stimulere efterspørgslen efter arbejdskraft, blev nok overvejet, men der var ikke politisk tilslutning. En marginal løntilskudsordning blev afvist en lang række argumenter, hvor blandt andet må fremhæves diskussionen om mulige fortrængningseffekter og konkurrenceevneforvridning.

Hovedvægten i den beskæftigelsesfremmende indsats i disse år blev derimod lagt på andre områder. Aktiviteten inden for bygge- og anlægssektoren blev kraftig stimuleret, der blev iværksat energibesparende foranstaltninger, og der skete en opprioritering af den erhvervspolitiske indsats.

11. I løbet af 1976 blev forventningerne til den fremtidige konjunkturudvikling mere pessimistiske. I lyset heraf blev såvel den generelle økonomiske politik som arbejdsmarkedspolitikken om. Der skete en opprioritering af beskæftigelseshensynet ved beslutningen sammensætningen af de offentlige udgifter. Dette skete ved gennemførelsen de såkaldte beskæftigelsesplaner, der for alvor blev sat i værk med august-forliget i 1977.71 løbet af 1980 blev fremlagt forslag til en ny beskæftigelsesplan, dækkende perioden idet man tilstræbte de samme beskæftigelsesvirkninger som i planen fra 1977.

Det er karakteristisk, at der skete en glidning i beskæftigelsesplanernes udgiftssammensætning. de første år blev der lagt relativ stor vægt på direkte beskæftigelsesfremme. er dette aftaget, og beskæftigelsesplanen 1981-83 indeholdt dels nogle udgifter, nærmest havde karakter af ordinære bevillinger og dels udgifter, hvor beskæftigelseseffekten langt mere indirekte.

I slutningen af 70'erne blev også andre dele af arbejdsmarkedspolitikken omstillet i en

---

6. Sådanne foranstaltninger blev udbredt i mange andre lande fx. Sverige, hvor der blev givet en omfattende støtte til virksomhedernes opbygning af lagre med det formål at undgå afskedigelser.

7. Denne plan blev omtalt som B-Il og dækkede perioden frem til 1980. Planen indebar offentlige udgifter over hele perioden i størrelsesordenen 10 mia. kr. (1977-prisniveau). Den første beskæftigelsesplan som element i august-forliget i 1976 og var på godt 1 mia. kr. (1976-prisniveau) til anvendelse i perioden 1976-79.

erkendelse af, at den høje arbejdsløshed ville være et længerevarende fænomen. Der blev gennemført enkelte større arbejdstidspolitiske foranstaltninger. Således kan nævnesefterlønsordningen, fik virkning fra 1. januar 1979. Ordningen havde både et socialpolitiskog arbejdsmarkedspolitisk sigte, idet efterlønsordningen gav mulighed for en omfordeling af arbejdet fra ældre beskæftigede lønmodtagere til yngre arbejdsløse. Endvidere bør fremhæves ferieforlængelsen fra 4 til 5 uger i løbet af overenskomstperioden1979-81.

12. Der fremstår således fra slutningen af 70'erne en række væsentlige eksempler på, at arbejdsmarkedspolitikken — omend med nogen forsinkelse — har tilpasset sig konjunktursituationen. indtraf der imidlertid også en forskydning af den beskæftigelsespolitiske Der skete en opprioritering af hensynet til de udsatte grupper på arbejdsmarkedet. Det generelle formål med disse særforanstaltninger var så vidt muligt at bevare arbejdsstyrkens erhvervsevne intakt.

Dette kom til udtryk gennem en kraftigere satsning på de uddannelsespolitiske foranstaltninger. andet indtraf der en kraftig forøgelse af kapaciteten ved arbejdsmarkedsuddannelserne. skyldes dels, at kravene til de beskæftigede stadig ændres blandt andet i takt med den teknologiske udvikling og dels, at der indtraf en kraftig forøgelse de erhvervsintroducerende kurser for unge og langtidsledige.

Den arbejdsmarkedspolitiske indsats siden slutningen af 70'erne har netop været koncentreret disse to grupper, de langtidsledige og de unge. Uden at gå i detaljer skal nævnes arbejdstilbudsordningen, som blev gennemført med virkning fra 1. oktober 1978. Denne sikrer at alle, der har været berørt af ledighed i et nøjere fastsat antal måneder for de sidste år, får tilbudt et arbejde af 7-9 måneders varighed. Arbejdstilbudet gives på almindelige løn- og arbejdsvilkår med det formål at genoptræne og vedligeholde de lediges arbejdsevne. Der gives løntilskud i forbindelse med ansættelsen af den ledige. En konsekvens af ordningen er, at der sker en forøgelse af den samlede beskæftigelse.

For så vidt angår de unge, skete der i forbindelse med den før omtalte beskæftigelsesplan 1977 en kraftig opprioritering af indsatsen mod ungdomsarbejdsløsheden. Blandt andet fik kommunerne og amtskommunerne pålagt at anvende et bestemt beløb pr. indbygger til bekæmpelse af ungdomsarbejdsløsheden. Af yderligere forsøg på at dæmme op for ledigheden blandt unge skal nævnes ungdomsgaranti-tanken. Jobskabelsesloven ligeledes sigte på at øge beskæftigelsen for de unge. Formålet med denne ordning er ved hjælp af statslige løntilskud at sætte værdiskabende arbejde igang, som ellers ikke vil være blevet udført.

Perspektiver og problemer for beskæftigelsespolitikken

13. Sammenfattende har beskæftigelsespolitikken således indgået stadigt mere eentraltved

traltvedudformningen af den samlede økonomiske politik. Samtidig har det imidlertid
vist sig, at beskæftigelsespolitikken har været stillet over for stadigt større problemer.

Nogle af disse har været knyttet til de beskæftigelsespolitiske ordningers efterfølgende effekt. UndersøgelserB har vist, at en stor andel bliver ledige efter deltagelse i en beskæftigelsespolitisk Denne andel har været stigende i takt med den generelt forringede beskæftigelsessituation. Væsentlige forklaringer på dette utilfredsstillende forhold skal antagelig søges i, at de fleste foranstaltninger er af relativ kort varighed samt at uddannelsesforanstaltningerne ikke er kompetencegivende.

Hvad angår beskæftigelsesprojekter i den offentlige sektor, synes disse, under de nuværende at være nået ret tæt på kapacitetsgrænsen. Dette kommer tydeligt til udtryk med arbejdstilbudsordningen, hvor antallet af offentligt placerede arbejdstilbudspersoner fra 1980 til 1983 på trods af, at den private sektors andel i samme er steget fra 10 pct. til ca. 25 pct. Hertil kommer, at det for beskæftigelsesforanstaltningerne den offentlige sektor har været stadigt vanskeligere at give deltagerne »meningsfyldt« og erhvervsrelevant arbejde.

Men også andre forhold taler for, at der i de kommende år vil være meget snævre grænser for den offentlige sektors direkte beskæftigelsesengagement. Det meget store offentlige budgetunderskud samt hensynet til, at skattetrykket ikke må stige yderligere, udelukker såvel en efterspørgselsdrejende finanspolitik, sådan som den blev praktiseret fra 1977 til 1982, som en egentlig beskæftigelsesorienteret offentlig udgiftspolitik. Stigende vil næsten med sikkerhed udløse krav om kompenserende lønstigninger, vil blokere mulighederne for at føre indkomstpolitik.

14. Herefter kan man rejse spørgsmålet, hvorvidt der i grænseområdet mellem den offentlige og private sektoft findes muligheder for beskæftigelsespolitikken. Karakteristisk disse aktiviteter er, at de ofte er forbundet med positive eksternaliteter, hvorfor sådanne projekter ofte vil være samfundsmæssig rentable uden at være privatøkonomisk Endvidere vil de nævnte aktiviteter som helhed være forholdsvis arbejdskraftintensive importlette, samtidig med at de på længere sigt vil have en gavnlig effekt betalingsbalancen.

Mulighederne for at igangsætte produktionen inden for dette område er imidlertid ret
beskedne. Hverken erhvervspolitikken eller jobskabelsesloven åbner op for en generel

---

8. Jf. blandt andet de årlige rapporter fra arbejdsministeriet, indenrigsministeriet og undervisningsministeriet indsatsen mod ungdomsarbejdsløsheden.

9. Sådanne aktiviteter ligger ofte på grænsen af den offentlige sektors normale aktivitetsområde. I international litteratur benævnes disse ofte som den tredie sektor. Som eksempler kan nævnes energibesparelse, isolering af boliger, energibesparende produktionsmetoder, udnyttelse af hidtil urentable energikilder, miljø- og genbrugsinitiativer, byfornyelse, kollektiv transport, fritidsfaciliteter div. kulturelle aktiviteter. Hos Christensen (1981) findes en nærmere omtale af beskæftigelsespolitikkens inden for dette område.

og intensiv udnyttelse inden for området. Hertil kommer, at man trods offentlig subsidieringaf produktionsområder ikke kan gå ud fra, at »udbud skaber sin egen efterspørgsel«.Kun husholdningerne finansierer efterspørgslen efter disse nye produkter fra »den tredie sektor«, kan man på kort sigt undgå efterspørgselsfortrængning.

15. Mulighederne for beskæftigelsespolitikken ligger derfor i, at beskæftigelsesinitiativerne sammen med, at den private sektor får bedre vækstvilkår. Dette vil betyde, beskæftigelsespolitikkens effekt vil være væsentlig mere gunstig og dermed også i langt højere grad selvfinansierende for det offentlige. Stigende produktion i den private sektor vil endvidere på længere sigt igen kunne skabe baggrund for, at det offentlige kan skabe flere uddannelses- og arbejdspladser.

Skal beskæftigelsespolitikken imidlertid virke under samme konjunkturmæssige betingelser i de senere år — dvs. med en meget svag international vækst — skal man næppe gøre sig håb om nogen nævneværdig bistand fra den private sektor. Erfaringerne med specielt arbejdstilbudsordningen viser, hvor svært det er at få de private virksomheder at reagere trods betydelige løntilskud — udgør i dag ca. 60 pct. af den gennemsnitlige — når efterspørgslen efter arbejdskraft generelt set er meget svag. Samspillet mellem beskæftigelsespolitikkens muligheder og den generelle økonomiske specielt indkomstpolitikken, træder således tydeligt frem.

16. De aktuelle perspektiver tyder således på, at arbejdsmarkedspolitikkens beskæftigelsesmæssige vil aftage i betydning i de kommende år. Forskellige politiske, økonomiske institutionelle forhold virker blokerende på mulighederne for at realisere et højt ambitionsniveau. Det er derfor urealistisk at tro, at man uden en væsentlig forbedring de internationale konjunkturer samt af Danmarks internationale konkurrenceevne kunne opnå en beskæftigelsesforøgeise, der er tilstrækkelig til at få nedbragt den nuværende arbejdsløshed nævneværdigt.

På denne baggrund forekommer det nærliggende, at arbejdstidspolitik vil blive et centralt element i de kommende års arbejdsmarkedspolitiske debat. Der er dog grund til at understrege, at når man under de nugældende økonomiske forhold — uden stor vækst i produktion og produktivitet — peger på behovet for en arbejdstidsnedsættelse som led i en arbejdsløshedsbekæmpende indsats, vil gunstige beskæftigelsesmæssige resultater kunne opnås under ret restriktive betingelser.

Den første og formentlig væsentligste betingelse vedrører befolkningens holdning til valget mellem øget fritid og øget forbrug. Såfremt der i den erhvervsaktive del af befolkningenikke klare præferencer for mere fritid fremfor større realindkomst, vil en arbejdstidsnedsættelseantagelig i større inflation. Da man må gå ud fra, at der for en forholdsvis stor befolkningsgruppe ikke er tale om en valgsituation, vil en nedsættelseaf med en kompensationsordning, der bygger på det solidariske

princip, indebære en ikke uvæsentlig risiko for lønafsmitning. En arbejdstidsreduktion
må derfor kræve en meget håndfast styring af lønudviklingen.

En anden væsentlig betingelse knytter sig til arbejdstidens placering. Hvis en arbejdstidsnedsættelse følges op af en mere fleksibel arbejdstidstilrettelæggelse, vil der uundgåeligt indtræde en dårligere udnyttelse af det dyre produktionsapparat. Dette vil lægge en kraftig dæmper på evt. positive beskæftigelseseffekter, dels ved at virksomhederne vil have noget afgørende økonomisk incitament til at udvide kapitalapparatet, dels — såfremt det rent faktisk sker — ved at dette via øget import og dermed forringet betalingsbalance antagelig vil føre til en strammere finanspolitik.

En tredie betingelse for en vellykket arbejdstidspolitisk strategi vedrører arbejdskraftens Ved en generel arbejdstidsnedsættelse kan der — trods den høje arbejdsløshed relativt hurtigt opstå mangel på visse kategorier af arbejdskraft. Sådanne flaskehalseproblemer kunne give anledning til øget inflation.

Opfyldelsen af blandt andet disse betingelser kræver, at der i samfundet og hos beslutningstagerne en erkendelse af, at en del veletablerede synspunkter må vige. Endvidere fremhæves, at jo bredere en vifte af arbejdstidspolitiske foranstaltninger, der lægges frem, desto større er mulighederne for, at den enkeltes ønsker med hensyn til fordelingen fritid og realindkomst kan imødekommes. Veltilrettelagt vil en arbejdstidspolitisk ifølge foreliggende beregningerlo, kunne nedbringe arbejdsløsheden. nedsættelse af arbejdstiden er dog samtidig udtryk for en defensiv holdning til beskæftigelsesproblemerne.

De fremtidige krav til omstilling på arbejdsmarkedet

17. Den høje arbejdsløshed er ikke blot udtryk for et konjunkturelt fænomen. Tværtimod der al mulig grund til at tro, at ledigheden i stadig større grad har sin baggrund i strukturelle årsager i økonomien og på arbejdsmarkedet. Såfremt ledigheden ændrer sig fra overvejende konjunkturarbejdsløshed til overvejende strukturarbejdsløshed, må dette nødvendigvis stille større krav til de selektive økonomiske midler — herunder arbejdsmarkedspolitikken da disse politikformer er langt mere velegnet til at opnå den rette »dosering« og til at nå ud i alle »lommer« af økonomien og på arbejdsmarkedet. Der er således grund til at tro, at arbejdsmarkedspolitikkens rolle som støttefunktion for den generelle økonomiske politik vil blive oppriohteret i de kommende år.

Dette er selv sagt ikke ensbetydende med, at markedsmekanismen i forbindelse med den fremtidige økonomiske udvikling ikke får lidt friere udfoldelsesmuligheder end hidtil.Det ll ofte, at begrænsningerne på markedsmekanismens evne til at allokereer omfattende. Der henvises til, at den sociale udligning, det høje skattetryk

---

10. Jf. finansministeriet (1982) og Det økonomiske Råd (1982).

11. Det er blandt andet kommet til udtryk fra den nuværende »firkløver-regering«, jf. fx. regeringens om lavindkomstkommissionens betænkning.

samt bestræbelser på at styre de private virksomheders dispositioner har medvirket til at mindske »den økonomiske drivkraft« i markedet og har dermed reduceret økonomiens omstillingsevne. I de fleste tilfælde vil der være en konflikt mellem bestræbelserne på socialudligning markedets effektivitet, hvor det trufne valg er en politisk beslutning.

18. I de kommende år kan forudses væsentlige omstillingskrav til økonomien. Den teknologiske udvikling nødvendiggør, at der sker omstilling. Det gælder såvel på virksomhedsniveau for hele økonomien. Omstillingsprocessen afhænger af, hvor omfattende hvor hurtigt den nye teknologi tages i anvendelse, hvilket igen afhænger af styrken i konjunkturopgangen. Herudover kan der i løbet af de næste 5-10 år forudses betydelige tilpasninger dels som følge af forskydninger i konkurrenceforholdet mellem industrilande og udviklingslande (NICs) og dels som følge af relative ændringer i priserne energi og råvarer. Hertil kommer for Danmarks vedkommende forskydninger i produktionen fra hjemmemarkedsorienterede erhverv over mod de konkurrenceudsatte erhverv.

De nævnte omstillingskrav vil medføre en række afledede omstillingskrav på arbejdsmarkedet. vil dette kunne illustreres ved, at der i forbindelse med en fornyet konjunkturopgang iværksættes en bølge af innovationer. Dette vil på den enkelte virksomhed ændringer i en lang række arbejdsfunktioner og for den samlede efterspørgsel arbejdskraft ændringer i de krav til kvalifikationer, der stilles fra virksomhedens Selv med en meget betydelig ledighed vil dette kunne give anledning til manglende overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft (»mismatch og en deraf følgende fare for et inflationspres. Ledsages indførelse af ny teknik af øget specialisering, vil dette endvidere kunne formindske mobiliteten på arbejdsmarkedet. Såfremt kravene til omstilling på arbejdsmarkedet foregår i et hurtigt tempo, øges risikoen for udstødning af udsatte grupper på arbejdsmarkedet.

På den baggrund forekommer det åbenbart, at arbejdsmarkedspolitikken i de kommende indrettes på at sikre, at arbejdsstyrken hurtigt vil være i stand til at omstille sig. At øge arbejdsstyrkens bevægelighed samt at tilpasse arbejdsstyrkens kvalifikationsstruktur lyset af de ændringer, der kan forudses, må derfor antages at blive en central del af den arbejdsmarkedspolitiske strategi.

19. Der skal ikke her gøres noget forsøg på at konkretisere, hvorledes denne støttefunktion skal udformes. Der er derimod grund til at understrege, at tilrettelæggelsen en sådan politik i betydelig grad vanskeliggøres af en række restriktioner, der er en følge af dels et formodet ønske om opretholdelse af en række specifikke politiske målsætninger og dels udviklingen på arbejdsmarkedet.

I løbet af 1970'erne er målsætningen om ligestilling mellem mænd og kvinder i arbejdslivetblevet
»stærkere«. Denne målsætning har og vil antagelig fortsat virke

som en restriktion på mulighederne for at gennemføre omstillingsprocesserne. Dette kan komme til udtryk i form af lønstigninger til kvinderne, der — såfremt disse ikke har baggrund i produktivitetsstigninger — kan føre til stærkere lønkrav fra mændene og dermed til et generelt højere omkostningsniveau. Endvidere har tilvejebringelsen af forudsætningerfor, kvinderne har kunnet øge erhvervsfrekvenserne ført til øget skattetryk,især kvinderne primært er blevet ansat i den offentlige sektor.

Også andre ligestillingsbestræbelser har gjort sig gældende på arbejdsmarkedet. For det første må fremhæves forsøget på at gennemføre en solidarisk lønpolitik. For det andet der som led i bestræbelserne på at sikre arbejdstagernes tryghed på arbejdsmarkedet kollektive overenskomster og gennem lovgivning grebet ind over for virksomhedernes til at ansætte og afskedige medarbejdere.l2 Dette forhold medvirker til at reducere »manøvrerum« i forbindelse med omstillingerne.

Endelig må fremhæves tendensen til i stigende omfang at gennemføre foranstaltninger, på forskellig vis beskytter det fysiske miljø. Kravene om miljøbeskyttelsesforanstaltninger på flere måder blive en restriktion på mulighederne for at gennemføre omstillinger. For det første ved deciderede påbud og forbud, der kan lægge begrænsninger hvilke varer, der må produceres, samt efter hvilke retningslinier produktionen må foregå. For det andet kan man forestille sig, at virksomhedernes investeringer i miljøbeskyttelsesforanstaltninger forøge omkostningsniveauet, hvilket afhængig af finansieringsbestemmelserne føre til forringet konkurrenceevne.

Foranstaltninger for at forbedre arbejdsmiljøet på virksomhederne vil — teoretisk set — virke på samme måde. Forbedringer i arbejdsmiljøet kan — i lighed med tryghedsforanstaltninger imidlertid resultere i produktivitetsstigninger, som delvis vil kunne opveje restriktionerne på mulighederne for at gennemføre omstillinger.

Langtidsledighed

20. Andre mere endogene faktorer kan forudses at øve en ikke uvæsentlig indflydelse på økonomiens og arbejdsmarkedets generelle mobilitet.l3 Således må fremhæves — hvad der ofte overses i den danske debat - at arbejdsløsheden og især langtidsledigheden har en række negative dynamiske effekter på produktionen og produktionslivet.

Den samlede ledighed bæres i dag af en meget stor gruppe, men der er klare belæg for
en tendens i retning af, at det i stadig højere grad bliver den samme personkreds, der

---

12. Sammenlignet med udlandet er de danske tryghedsforanstaltninger imidlertid ikke restriktive. Dette skal antagelig ses i sammenhæng med det veludbyggede arbejdsløshedsforsikringssystem.

13. Ud over det bidrag til forklaring af arbejdsmarkedets segmentering, som omtales i dette punkt, bør fremhæves betydningen af, at ansættelse af arbejdskraften mere og mere får karakter af en investeringsbeslutning. indebærer en tendens til at holde længere på arbejdskraften og være mere tilbageholdende ved ansættelse. En sådan tendens diskriminerer de svageste på arbejdsmarkedet det resultat, at andelen af langvarigt arbejdsløse vokser.

bærer ledigheden med lange ledighedsperioder. En sådan udvikling vil ikke kunne undgåat disse personers arbejdsmarkedstilknytning. Dette indebærer en fare for segmentering og dermed for et mere ufleksibelt og vanskeligt styrbart arbejdsmarked på længere sigt.

Længerevarende ledighed vil kunne få særdeles uheldige konsekvenser for grupper af de unge. Hvis beskæftigelsesmulighederne for disse unge ikke forbedres, vil disse kun have meget beskedne muligheder for at opbygge arbejdsmarkedserfaring. Dette betyder, samfundet på længere sigt pådrages et samfundsøkonomiske tab.

Vedvarende høj ledighed må forekomme særdeles problematisk i betragtning af den stadig mere specialiserede arbejdsdeling på arbejdsmarkedet med krav om specielle faglige Der er stor risiko for, at store persongrupper mister arbejdsevnen eller kontakten med den tekniske udvikling på deres arbejdsområde. Arbejdsløshed bidrager til at nedsætte arbejdskraftens mobilitet og formentlig også til en afdæmpning produktivitetsudviklingen.

21. Analogt med påvirkningen af arbejdskraften er det givet, at lav kapacitetsudnyttelse påvirke investeringsbeslutningerne og dermed også influere på det fremtidige produktionsniveau. Med lavt investeringsomfang begrænses mulighederne for indførelse ny teknologi, ligesom den høje arbejdsløshed øger individets modstand mod anvendelse ny teknologi. Dette vil på længere sigt ændre hele grundlaget for velfærdssamfundet.

Det er dog tænkeligt, at der i visse dele af økonomien af konkurrencemæssige grunde investeres i ny teknologi. Dette indebærer muligheden for en dual økonomi, hvor der i »havet« af nedslidte, forældede kapitalapparater findes »øer« af højteknologiske kapitalapparater. vil så bidrage til at segmentere arbejdsmarkedet og formentlig gøre det sværere at fastholde stabiliteten i priser og lønninger.

Endelig som et tredie element bør fremhæves arbejdsløshedens langsigtede påvirkning af den samfundsmæssige stabilitet. Herom kan ikke siges noget mere præcist, men det er uomtvisteligt, at den ideologiske og sociale consensus spiller en betydelig rolle for produktionen og produktionslivet. Indtil videre er det danske samfund i besiddelse af store fordele i form af, at den private sektors produktions- og investeringsplanlægning kan foregå i et stabilt socialt miljø.

Såfremt ledighedsudviklingen de næste 10-20 år bevirker, at denne samfundsmæssige consensus sættes over styr, kan omkostningerne ved arbejdsløshed ikke vurderes højt nok. Hvorvidt dette så vil indtræffe, er som sagt vanskeligt at vurdere. Noget tyder imidlertid på, at arbejdsløsheden efterhånden har nået et sådant omfang og en sådan varighed, store grupper på arbejdsmarkedet er på vej til at blive marginaliseret både i økonomisk, arbejdsmæssig og social forstand. Det er ikke urimeligt at tale om en snarlig af et egentligt fattigdomsproblem for mange unge og langvarigt ledige.

22. Den sidste del af artiklen har taget sigte på at illustrere de hovedproblemer, som arbejdsmarkedspolitikken i de kommende år vil blive stillet overfor. Endnu engang bør det understreges, at arbejdsmarkedspolitikkens opgave ikke er at løse arbejdsløshedsproblemet, at bidrage hertil uden at komme i konflikt med de øvrige økonomiskpolitiske samt at skabe de bedst mulige vilkår for at den generelle økonomiske politik en kortere eller længere periode kan realisere »fuld beskæftigelse«. Derfor bør de langsigtede aspekter ved ledighedsudviklingen også indgå i overvejelserne om dengenerelle strategi. Hvilken vægt, de bør tillægges, afhænger dels af, hvad man betragter som en sandsynlig udviklingstendens på arbejdsmarkedet og dels hvilken politisk-ideologisk holdning man har til bekæmpelse af inflation og arbejdsløshed.

De aktuelle internationale erfaringer med den langsomme og relativt beskedne formindskelse inflationsraten tyder ikke på, at det inflationære pres er blevet fjernet. Endvidere vil det antageligt blive særdeles vanskeligt at undgå en forstærket inflation, når beskæftigelsesvilkårene igen forbedres. Lidt polemisk kan man sige, at valget af international strategi drejer sig om, hvorvidt den deflationære linie skal fortsætte i et forsøg på før eller siden at drive inflationsforventningerne ud, uanset hvilke økonomiske, sociale eller politiske omkostninger, dette måtte få, jf. omtalen foran arbejdsløshedens langsigtede omkostninger. Eller om man skal anlægge en mere ekspansiv linie og på anden vis forsøge at få bugt med de afledede inflationære virkninger.

Vælges sidstnævnte strategi, stilles der meget store krav til den anti-inflationære politik. heraf bør ske ud fra den erkendelse, at de fundamentale årsager til inflationsprocessens fortsatte beståen skal søges i samfundet og de politiske myndigheders evne til at løse de grundlæggende fordelingspolitiske konflikter. Således kan ingen gruppe isoleret set modificere deres indkomstkrav uden umiddelbart at pådrage en realindkomstnedgang. Endvidere viser erfaringerne, at lønmodtagergruppen ikke er så homogen og i fællesskab kæmpende, at et fald i arbejdsløsheden vil blive opfattet en tilstrækkelig kompensation for at afstå fra pengelønsforhøjelser. Disse forhold taler for, at en anti-inflationær politik indeholder en slags kompensation eller modydelse for den udviste løntilbageholdenhed.

Lykkes det at genskabe et gunstigere vækstklima uden indbyggede inflationære tendenser, vilkårene for arbejdsmarkedspolitikken bedres betydeligt. Men dette er sandsynligvis en forudsætning for, at arbejdsmarkedspolitikken blot tilnærmelsesvis er i stand til at leve op til de store krav, som arbejdsmarkedsudviklingen i de kommende år vil medføre.

---

14. Denne diskussion tager ikke specifik sigte på danske økonomisk-politiske forhold. Erfaringer har vist, at intet land og slet ikke Danmark er i stand til over en længere periode alene at opretholde en ekspansiv økonomisk politik.

Litteratur:

Arbejdsmarkedspolitiske utfordringer i 1980årene Norden, 1980. Hovedrapport fra det af Nordisk Arbejdsmarkedsudvalg gennemførte kerneprojekt »udviklingstendenserne arbejdsmarkedet«. Oslo.

Arbejdsministeriet, 1978-1983. Arbejdsmarkedet
arbejdsmarkedspolitik, div. rgange.

Arbejdsministeriet, 1982. Arbejdstidsundersøgelsen
København.

Arbejdsministeriet, indenrigsministeriet, undervisningsministeriet, Indsatsen ungdomsarbejdsløsheden, div. rgange.

Arbetsmarknadspolitik för 1980-talet i Norden, Skitse til en tiltaksorientert strategi på oppdrag af Nordisk Arbejdsmarkedsudvalg.

Arbetsmarknadspolitik under debat, 1982. 10
forskares syn på arbetsmarknadsproblem.
En rapport från EFA. Stockholm.

Christensen, Jens Frøslev, 1981. Ervhervsstruktur, og levevilkår — del 11. Arbejdsnotat nr. 18 fra Lavindkomstkommissionens København.

Det økonomiske Råd. Formandsskabet. 1982.
Dansk økonomi, maj 1982. København.

Finansministeriet, 1982. Samfundsøkonomiske
af en nedsættelse af arbejdstiden.
nr. 27. København.

Hassenkam, H. 1981. Aktuel arbejdsmarkedspolitik.
Tidsskrift,
167-181. København.

Kjærsgaard, K. 1982. Arbejdstidspolitik.
Økonomi og politik nr. 4, pp. 51-62. København.

Kjærsgaard, K. og E. Damsgård Hansen,
1983. Dansk økonomisk politik. Teorier
og erfaringer. København.

Mørkeberg, H. 1982. Holdninger til arbejdstidspolitik.

publikation nr. 115. København.

OECD, 1978. A Medium Term Strategy for
Employment and Manpower Policies. Paris.

OECD, 1982 A. The Challenge of Uenployment.
rapport to Labour Ministers. Paris.

OECD, 1982 B. Marginal Employment Subsidies.

OECD, 1982 C. Labour Supply, Growth,
Constraints and Work Sharing. Paris.

Rehn, G. 1948. Ekonomisk politik vid full sysselsätting.
Stockholm.