Resumé

summary: The present economic situation cannot be characterized as a downturn in an ordinary business cycle. An acceptable employment situation and balance of payments position can only be obtained if changes are made in the economic structure. the present deficit on current account amounts to 23 per cent of »imports caused by internal demand«, balance of payments equilibrium obtained through general demand management would imply unacceptably high unemployment. Increased production of export-goods and import-competing goods is thus the only acceptable way of creating external balance. In the paper the probable magnitude of the corresponding changes in the structure of the economy as well as some of the consequences Jor economic policy are discussed.

Indledning

Det er karakteristisk for den nuværende økonomiske situation, at begrebet konjunktur-politik næsten ikke anvendes længere. Af gammel vane bruger man stadig betegnelserne højkonjunktur om tiåret op til den første oliekrise og f.eks. dårlige eller »trykkende« konjunkturer om situationen nu. Men det føles forkert at betegne udviklingen gennem den sidste halve snes år som konjunkturbevægelser den adækvate økonomiske politik som konjunktur-politik eller konjunkturstyring.

Bag denne semantiske udvikling ligger en,række forskellige forhold, men formentlig og fremmest en opfattelse af at den nuværende situation er artsforskellig tidligere konjunkturtilbageslag, og at man derfor ikke kan forvente at der mere eller mindre automatisk sker en tilbagevenden til en tilstand der svarer til den der var før krisen.

Selv om der helt åbenbart også er traditionelle elementer i den nuværende konjunktursituation,er vanskeligt at komme uden om, at forløbet siden begyndelsenaf har været præget af ret unikke forhold. Olieprisstigningen kan således kun dårligt forklares som led i en konjunkturmæssig fluktuation. De olieimporterendelande

importerendelandekan næppe forvente en tilbagevenden til den realpris for olie,
der gjaldt før oliekrisen. Det synes mest realistisk at antage, at de tværtimod må
forsøge at tilpasse sig til en stadig stigende realpris for olie.

Dette indebærer, at et olieimporterende land kun kan vende tilbage til beskæftigelses og betalingsbalancesituationen fra før oliekrisen, hvis der sker sådanne ændringer i den økonomiske struktur i landet, at fuldbeskæftigelses-betalingsbalancen i faste priser forbedres svarende til stigningen i olieregningen, og på det mere globale plan kan der kun ske en »normalisering«, hvis der sker symmetriske i fuldbeskæftigelses-betalingsbalancen i de olieeksporterende og de olieimporterende lande.¹

At der kun kan ske en tilbagevenden til mere normale konjunkturer, hvis der sker ret betydelige strukturændringer, er nok det mest ucykliske træk ved den nuværende situation.² Navnlig gælder det for et land som Danmark, der allerede gik ind i krisen med en utilfredsstillende betalingsbalance, og derfor har mindre muligheder for at udskyde strukturtilpasningen ved at slække på betalingsbalancemålsætningen, tilfældet er i lande, der initialt havde en gunstigere betalingsbalance. samme retning trækker det naturligvis, at Danmark har en relativ stor olieimport).

Det er dog ikke alene behovet for strukturændringer, der gør den nuværende krise unik. Også inflationen har udviklet sig på en måde, der er meget lidt i overensstemmelse den traditionelle konjunkturteori. Det er givet, at den kraftige inflation, der - trods den betydelige arbejdsløshed - har været i de vestlige lande i årene efter 1973 i høj grad har sammenhæng med olieprisstigningerne, men det er næppe den eneste årsag. Den ret betydelige inflation, der fortsat var i mange lande helt frem til udgangen af 1978, kan i hvert fald kun forklares af olieprisstigningerne, trægheden i inflationstilpasningen er blevet stærkt forøget.

Det må nok erkendes, at der ikke for nærværende findes økonomiske teorier,
der på tilfredsstillende måde kan forklare den høje inflationstakt i mange vestlige
lande i disse år. Uanset hvad årsagerne til den høje inflation måtte være, er det

---

1. Der er næppe tvivl om, at det har bidraget væsentligt til krisen, at betalingsbalancemålsætningerne set har været inkonsistente. De olieimporterende lande har ønsket en hurtigere normalisering af betalingsbalancerne end de olieeksporterende lande, og ligevægt ønsker og realiteter har kun kunnet realiseres via en lavere aktivitetsgrad. U-landenes betalingsbalanceudvikling spiller også en væsentlig rolle i denne sammenhæng, der dog ikke skal drøftes nærmere på dette sted.

2. Der vil selvsagt altid være betydelige forskelle fra højkonjunktur til højkonjunktur. Med fortsatte produktivitetsstigninger kan fuld beskæftigelse således kun nås ved større produktion end tilfældet var ved forrige højkonjunktur, men dette indebærer ikke, at der må ske strukturskift.

klart, at den hårdnakkede inflation har været medvirkende til, at den real-økonomiskeudvikling 1973 er blevet så ugunstig, som tilfældet har været. Men det er dog værd at fremhæve, at dette utvivlsomt mere gælder for det enkelte land end for de vestlige lande under ét.

En lavere inflationstakt i et enkelt land vil nemlig - ved uændret valutakurspolitik både bidrage til at styrke betalingsbalanceerhvervene og reducere behovet for at føre en tilbageholdende økonomisk politik med henblik på at mindske inflationen. Hvis inflationstakten i al almindelighed bliver lavere i de vestlige lande, ville dette reducere behovet for af inflationsmæssige grunde at »holde låg« over konjunkturerne, men det ville ikke i sig selv lette på betalingsbalanceproblemerne, det er et åbent spørgsmål, hvor meget de vestlige lande i tilfælde ai Cii iaVCIC iiiiialiOiibluki Vil ViTivJ Villige til tit iCnOnCCrc pa botcUingsb.iiu.riCefri.ai sætningerne.³

Besparelser og betalingsbalancen

Behovet for at foretage strukturændringer i den danske økonomi er - som allerede - større end i mange andre lande, og det betragtes ofte som mere nærliggende slække yderligere på beskæftigelsesrnålsætningen end på betalingsbalancemålsætningen, strukturændringerne ikke sker hurtigt nok.

Meget tyder imidlertid på, at det isolerede trade off mellem beskæftigelse
og betalingsbalance - når der i initialsituationen er ledige ressourcer - på blot lidt
længere sigt er mere ugunstig, end det ofte antages.

I tabel 1 er vist, hvor stort det gennemsnitlige importindhold kan skønnes at være for de forskellige efterspørgselskomponenter i 1980. Tallene i tabellen er skønnede med udgangspunkt i 1975-tal (det sidste år hvorfra der er input-output tabeller) og er derfor behæftet med en vis usikkerhed.

Underskuddet på betalingsbalancen for 1980 er i Dansk Økonomi, juni 1980 anslået til ca. 19 mia.kr. Skulle man have skabt ligevægt på betalingsbalancens løbende poster i 1980 alene ved at reducere den indenlandske efterspørgsel, var disse nedskæringer endvidere blevet fordelt ligeligt over de forskellige sektorer, og var det marginale importindhold identisk med det gennemsnitlige, skulle den samlede nedskæring have været på ca. 90 mia.kr. eller 23 pct. af den samlede indenlandskeefterspørgsel.

---

3. Men man kan naturligvis forestille sig at de forhold der fører til en lavere inflationstakt, også vil resultere i at de nødvendige stiuktuia.ndiingei lttteie kan finde sted. Skyldes den lavere inflationstakt større fleksibilitet på arbejdsmarkedet er dette en nærliggende mulighed. hovedproblemet derimod er inkonsistente betalingsbalancemålsætninger er det vanskeligt at se, at en lavere inflationstakt for de vestlige lande under ét vil lette situationen

denlandskeefterspørgsel.Med uændret arbejdsproduktivitet ville dette have
betydet en reduktion af beskæftigelsen med ca. 17 pct. (en forøgelse af arbejdsløshedenrned
430.000 eller ca. 375.000 omregnet til fuldtidsbasis).

Der kan givetvis argumenteres for, at disse tal er overkantskøn. Det marginale importindhold i det private forbrug er antagelig større end det gennemsnitlige (svarende til, at der er en positiv korrelation mellem indkomstelasticitet og importindhold). Vigtigere er det dog, at selve nedpresningen normalt vil resultere i et mere end proportionalt fald i de erhvervsmæssige investeringer der, som det fremgår af tabellen, har et relativt højt importindhold. Det er formentlig i høj grad dette sidste, der er årsagen til, at man ved simulation på økonometriske makromodeller finder et langt gunstigere substitutionsforhold end de ca. 20.000 arbejdsløse pr. mia. kroners besparelser (375.000/19), der fremgår af de ovennævnteberegninger. Dansk Økonomi, juni' 1980, p. 45, er trade off ca. 5.000 pr. mia. kroner (1980-priser). Dette lave tal skyldes dog også, at der ikke regnes med en nedgang i det (importlette) offentlige forbrug, og at rentebetalingen for udenlandsgælden mindre end i sammenligningsforløbet - noget, der slet ikke kommer ind i de tidløse input-output beregninger).

I et længere tidsperspektiv kan man næppe forvente, at investeringernes andel af den samlede indenlandske efterspørgsel kan reduceres. Skal væksten i eksporten må også de til eksporten knyttede investeringer fastholdes, og hvis nedpresningen af den indenlandske efterspørgsel ikke skal være permanent, må investeringerne i senere perioder være ekstra store, for at man kan have det fornødne til rådighed. De valutariske besparelser ved at reducere investeringerne bliver derved for en del at ligne ved pseudolån, der på et senere tidspunkt skal betales tilbage.

Alt i alt synes det derfor rimeligt at konkludere, at de ovennævnte input-output baserede beregninger alligevel giver et ganske godt billede af den forventelige størrelsesorden af det langsigtede tråde off mellem arbejdsløsheden og valutabe.— -i „.^,».^l j.^ i:„„i:.»« „„^i,..«-:-..^.- „f :„^i^r,i.>«^i^i,., ..<>.,. «-„,.^i (naturligvis forudsat, at der ikke sker noget med eksporten eller den importkonkurrerende markedsandel - jfr. senere). Men relationen mellem arbejdsløshed importformindskelse vil selvsagt kunne blive væsentlig gunstigere, hvis der sker disproportionelle nedskæringer således at importlette områder (e.g. det offentlige forbrug og her naturligvis navnlig offentligt tjenestekøb) reduceres mindre end de importtunge områder.

T princippet kunne man forestille sig, at såvel betalingsbalance - som beskæftigelsesproblemerne løst ved at foretage en nedskæring af den importkrævende del af den indenlandske efterspørgsel og en (beskæftigelsesmæssig) endnu kraftigere af den importlette del af efterspørgselen. Med mindre der blev tale om en meget selektiv »vridning« af efterspørgselen - altså således, at det i virkeligheden svarede til en gennemgribende importregulering - ville de ndringer efterspørgselens sammensætning, der skulle til for på en gang at skabe fuld beskæftigelse og ligevægt på betalingsbalancen være af et helt urealistisk stort omfang. proportional nedskæring af det private forbrug med 34 pct. og en nedskæring de erhvervsmæssige investeringer med 17 pct. (svarende til, at det kun er ved fremstillingen af forbrugsgoder at investeringsbehovet falder) vil således kun reducere importen med 19 mia. kr. Der vil, selv ved en så voldsom nedskæring, blive noget valutarisk overskud, der kan anvendes til at skabe arbejde til de allerede arbejdsløse + de ca. 290.000 personer yderligere, der ved uændret arbejdsproduktivitet bliver arbejdsløse ved nedskæringen.

Udbygning af betalingsbalanceerhvervene ug besparelser

Det synes rimeligt at konkludere på baggrund af det foregående, at man med et
underskud på betalingsbalancen, der udgør 23 pct. af den import, der indgår i den
indenlandske efterspørgsel, og med det spillerum, der må antages at være for ndringeri

dringeriefterspørgselen, næppe kan forvente at ændringer i den indenlandske efterspørgsel i væsentligt omfang kan medvirke til at løse betalingsbalanceproblemerne.(Når fra midlertidige importreduktioner som følge af kraftige omsvingi En varig og markant forbedring af betalingsbalancenkan realistisk bedømt - kun fremkomme ved, at der sker en forøgelse af eksporten eller en stigning i de danske virksomheders markedsandel på det indenlandskemarked et fald i importkoefficienterne).

En reduktion af den indenlandske efterspørgsel kan naturligvis tænkes i betydeligt at kunne bidrage til en sådan styrkelse af betalingsbalanceerhvervene. Det ovennævnte trade off ville derved tegne sig noget mindre ugunstigt. Med det nuværende aktivitetsniveau er denne sammenhæng imidlertid formentlig ret svag. Bortset fra landbrugsvarer er der ikke mange områder, hvor sparet indenlandsk forbrug umiddelbart kan omsættes til eksport. Og selv om arbejdsmarkedet ikke er særlig fleksibelt, er det næppe rimeligt at regne med, at der med den nuværende beskæftigelsesgrad vil komme nogen nævneværdig stigning i produktionen af eksportvarer ved en forøgelse af arbejdsløsheden. Det bør også nævnes, at en svagere stilling på hjemmemarkedet ofte tillige vil svække mulighederne for at konkurrere på eksportsiden, og at et fald i afsætningen også vil kunne svække eller helt knække leverandører af importkonkurrerende varer.

Vigtigst er det imidlertid nok, at en begrænsning af den indenlandske efterspørgsel kan resultere i en forværring i forholdet mellem de indenlandske og de udenlandske omkostninger. De senere års erfaringer tyder på at »Phillipskurvemekanismerne« blevet svage og let kan blive overdøvet af en trodsreaktion over for de foranstaltninger i form af stigende skatter og afgifter, det synes vanskelige undgå, hvis den indenlandske efterspørgsel skal reduceres.

Det er naturligvis i høj grad på denne baggrund, at offentlige nedskæringer er blevet bragt så stærkt på bane. Hvis den indenlandske efterspørgsel kan reduceres, at skattetrykket øges, skulle en stigning i inflationstakten kunne undgåes, der stærkt indicerer, at man særlig skulle satse på en reduktion af det offentlige varekøb og indkomstoverførsler m.v. til de grupper i samfundet, der ikke har en central placering i relation til trodsreaktionsmekanismerne.⁴ At sådanne nedskæringer af transfereringerne kan skabe fordelingsmæssige problemer indlysende.

En nedskæring af antallet af offentligt ansatte er formentlig også mulig, uden at
det kommer til at virke inflationsfremmende, men ved den nuværende beskæftigelsesgrader

---

4. Om nedskæringer af reallønnen til de offentligt ansatte hører hjemme i denne gruppe er måske tvivlsomt.

gelsesgradervirkningerne på betalingsbalancen til gengæld yderst moderate, idet de er knyttet til den nedgang i det private forbrug, den lavere beskæftigelse i den offentlige sektor giver anledning til. Hvis alternativet til ansættelse i den offentligesektor arbejdsløshedsunderstøttelse, og det ikke drejer sig om højtlønnede,vil per person, der ikke bliver ansat af det offentlige, blive særdeles beskeden. (Drejer det sig om en reduktion af en kraftig vækst i antallet af offentligt ansatte er virkningerne formentlig noget kraftigere, idet man må antage, at der i så tilfælde vil blive tale om en mærkbart lavere tilgang til arbejdsmarkedet.Med udvikling i antallet af offentlig ansatte der nu regnes med er denne effekt imidlertid næppe særlig tungtvejende).

De offentlige besparelser er ovenfor illustreret som led i en politik, der tager sigte på at mindske den indenlandske efterspørgsel. Som bekendt drøites nedskæringer som et element i en egentlig antiinflationær politik (samt mere generelt en omprioritering mellem privat og offentligt forbrug). Med arbejdsløshed besvær med at få konkurrencesektoren til at vokse hurtigt nok er også disse bestræbelser imidlertid begrænset af de samme forhold, som er diskuteret ovenfor. Skal betalingsbalancen ikke forværres, må en ekspansion i den private sektor som følge af skattelettelser o.i. ikke resultere ien større import end den, der tngøres ved de offentlige bespaxclser. Det fulde skattemæssige udbytte af en ændret prioritering får man først, når man i fornødent omfang kan få flyttet de ledigblevne over i konkurrencesektoren.

Størrelsen af omstillingsproblemet

Som det fremgår af det foregående, vil besparelser og herunder besparelser i den offentlige sektor næppe kunne bidrage væsentligt til at få sat skub i eksporten og de med importen konkurrerende erhverv. Der kan kun virkelig komme gang i omstillingsprocesserne, hvis konkurrenceevnen styrkes på andre måder. Det er imidlertid ikke hensigten her nærmere at drøfte de store problemer, der (navnlig med trykkende udlandskonjunkturer) er forbundet hermed. Derimod skal der på baggrund af beregningerne i tabellen siges noget om størrelsesordenen af omstillingsproblemerne.

Hvis man antager, at der skal ske en forbedring af betalingsbalancen med 19 mia. kr. alene ved en forøgelse af eksporten, og at denne forøgelse import- og beskæftigelsesmæssigt svarer til gennemsnittet for den nuværende eksport, vil dette indebære, at eksporten skal stige med knap 33 mia. kr. (og at importen øges med ca. 14 mia. kr.) samt at beskæftigelsen i eksporterhvervene (og de erhverv der leverer til eksportsektorerne) skulle stige med ca. 160.000 personer (lidt mindre omregnet til fuldtidsbeskæftigede). En stigning i eksporten på små 33 mia.

kr. målt i faste priser, vil imidlertid næppe forbedre betalingsbalancen med 19 mia. kr. En forcering af eksporten vil nemlig næppe være mulig, uden at der opstår et vist bytteforholdstab. Noget andet er så, at den importkonkurrerende produktionnaturligvis vil kunne bidrage til opretningen af betalingsbalancen.

Importkonkurrerende produktion defineres ofte som varer af samme art som dem, der importeres (og det er en definition, der harmonerer godt med inputoutput En styrkelse af konkurrenceevnen gennem en forbedring de relative omkostningsrelationer vil imidlertid ikke kun indebære, at der sker substitution mellem danske og udenlandske produkter indenfor samme varegrupper og at forbruget og anvendelsen af alle de varer, der får en relativ prisstigning vil blive reduceret. (De internationalt handlede varer og varer og tjenester stort importindhold). Men modstykket til denne reduktion vil være en forøgelse i forbrug og anvendelse af varer med et ringe indhold af internationalt handlede varer. En styrkelse af den importkonkurrerende produktion er altså også ensbetydende med en stigning i produktionen af de varer, der kun i ringe grad eller måske slet ikke konkurrerer med udlandet.

Men selv om omstillingsprocesserne således kommer til at involvere en stigning i produktionen mange andre steder end i eksporterhvervene, er der næppe tvivl om, at de 160.000 nye job er et klart underkantsskøn, hvis Danmark med uændret efterspørgsel skulle have haft ligevægt på betalingsbalancen. Oven i dette kommer det ekstra investeringsbehov, som de yderligere arbejdspladser anledning til. Anslår man, at en ny arbejdsplads koster 400.000 kr., vil alene de 160.000 implicere for 64 mia.kr. realkapital, hvilket kræver ca. 225.000 mandeår (og indebærer en ekstraimport på 32 mia.kr.).⁵ I hvilken udstrækning kapitalapparat allerede er tilstede uden at blive benyttet er vanskeligt afgøre.

Det er indlysende, at skulle denne omstillingsproces foregå over nogle få år, ville den nødvendiggøre en frisættelse af ressourcer fra andre områder. Af mange grunde er det imidlertid urealistisk at forestille sig, at omstruktureringen vil kunne gennemføres på en studs. Man må derfor regne med, at der vil stå langt flere ressourcer til rådighed til omstruktureringen end svarende til den nuværende ledighed, og ekstrainvesteringerne vil blive fordelt over flere år.⁶

---

5. I øvrigt vil også et større investeringsomfang kræve et større kapitalapparat. Hertil kommer, at der også vil være behov for yderligere investeringer i produktudvikling og markedsføring.

6. Begrebet ekstrainvesteringer er selvsagt ikke en særlig præcis terminologi så længe der ikke foreligger et klart sammenligningsgrundlag. Jo længere løsningen af betalingsbalance problemet udskydes, jo større vil selvsagt også gælden blive, hvilket vil tendere at forøge omfanget af den nødvendige omstillingsproces. Fortsat international inflation vil dog gøre dette problem mindre end beregninger målt i løbende priser umiddelbart antyder.

Der må således påregnes en vækst i arbejdsstyrken på ca. 20.000 personer om året. (Jfr. Budgetdepartementet 1980). Vigtigere er det dog, at der i kraft af en fortsat stigning i arbejdsproduktiviteten kommer en stigning i arbejdsstyrken målt i effektivitetsenheder. En stigning i den gennemsnitlige arbejdsproduktivitet med blot 2 pct. om året vil ækvivalere en stigning i arbejdsstyrken (målt i personer med 1980-produktivitet) på 50.000 personer om året. Lykkes omstillingsprocessen, man formentlig kunne påregne en væsentlig stærkere produktivitetsudvikling, høj vækst via en øget produktivitetsstigningstakt tenderer at være en selvforstærkende proces. Forestiller man sig, at det vil tage resten af indeværende årti at nå frem til en erhvervsstruktur, hvor der både kan være ligevægt på betalingsbalancen en høj beskæftigelsesgrad, er det helt åbenbart, at tilvæksten (målt i iy&o personer; pius cien nuværende oveniormaic arbejdsløshed vil være langt større end det antal personer, som skal anvendes til omstillingsprocessen. Ved begyndelsen af næste årti skulle der altså ved fuld beskæftigelse være »plads« til en større indenlandsk efterspørgsel, end tilfældet er nu, selv om der skal være ligevægt på betalingsbalancen (naturligvis forudsat, at der ikke sker en meget voldsom forværring af bytteforholdet).

At den samlede indenlandske efterspørgsel kan være større om ti år, er selvsagt ikke ensbetydende med, at alle de forskellige former for indenlandsk efterspørgsel skal vokse. Det afgørende må være den fremtidige prioritering af de forskellige områder.

Men i denne prioritering skal man være opmærksom på, at hurtige skift i praksis overordentlig vanskelige at gennemføre. Alene uddannelseskravene gør dette indlysende. Hertil kommer at der er en vis asymmetri, idet det naturligvis er langt vanskeligere at gennemføre en absolut reduktion end at foretage en ekspansion. synes dette at gælde inden for den offentlige sektor. Men det er vanskeligt at se nødvendigheden af at forcere egentlige personalereduktioner igennem så længe der er omfattende ledighed. Der er ingen tvivl om, at en massiv arbejdsmarkedspolitisk indsats er en af forudsætningerne for, at økonomien kan omstruktureres således, at såvel beskæftigelses- som betalingsbalancemålsætningen opfyldes. Men frisættelse af arbejdskraft fra den offentlige sektor ved det nuværende beskæftigelsesniveau synes ikke at være et særlig rimeligt element i en sådan politik.

Litteratur

Budgetdepartementet 1980, Budgetredegørelse
København.

Danmarks Statistik, 1980. Input-output
multiplikatorer 1975. København.

Danmarks Statistik, 1979. Energimultiplikatorer
(og 1979). København.

Det økonomiske Råd, 1980. Dansk
Økonomi, juni 1980. København.