Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 118 (1980)Offentlig prisfastsættelseKommissionen for de Europæiske Fællesskaber, Bruxelles Knud Jørgen Munk Resumésummary: In general, analyses of public sector pricing have been partial and have not taken the distributional aspect into consideration. By deriving three partial price formulae in partial analysis of increasing generality this paper attempts to demonstrate that intuitive results can be obtained without big difficulty from a partial analysis which takes distributional considerations into account. Partial analyses are useful pedagogical devices, but of limited value for practical decision making. To demonstrate this, the optimal price formula derived in the partial analyses are compared with a compatible optimal price formula derived in a general equilibrium analysis. It is shown that the genera! equilibrium interaction* excluded in the partial analyses in general will be significant in practical applications. 1. IndledningVelfærdsøkonomiske analyser af prisfastsættelse i den offentlige sektor har som hovedregel været partielle og uden hensyntagen til de fordelingsmæssige konsekvenser. På baggrund af den udvikling, der i de senere år er foregået indenfor optimal beskatningsteori, er det imidlertid i dag muligt at udlede fuldt ud fortolkelige prisformler, der er udledt både i en generel analyse og under hensyntagen til de fordelingsmæssige konsekvenser af det offentliges prisfastsættelse. Formålet med denne artikel er for det første at vise, hvorledes det fordelingsmæssige aspekt på en relativt ukompliceret måde kan indpasses i en partiel analyse af optimal offentlig prisfastsættelse. Det andet formål er igennem sammenligning af resultatet af henholdsvis en partiel og en generel analyse dels at klarlægge den partielle analyses forudsætninger dels at demonstrere, hvor restriktive disse forudsætninger er ved en anvendelse i praksis. Det første formå! er begrundet i, at dette vil gøre det lettere at udbrede kendskabet til de resultater, der er opnået på dette felt i de senere år. Det andet formål er begrundet i, at det erfaringsmæssigt i partielle analyser af offentlig prisfastsættelse ofte kan være vanskeligt at afdække de forudsætninger, resultaterne er baseret på, og, selv hvor disse er eksplicitte, fuldt ud at vurdere deres realisme. Såfremt en
række forudsætninger, herunder at produktionsområdet er
konvekst, er Side 72
substitutionsforhold i produktionen er lig de tilsvarende marginale transformationsforholdi være nødvendige og tilstrækkelige betingelser for. at en allokering er paretoefficient. Såfremt yderligere omkostningsfrie lumpsumskatter og lumpsumomfordelingerer vil endvidere enhver paretoefficient allokering, herunder den samfundsmæssigt optimale allokering, kunne opnås igennem en fuldkommen konkurrence markedsligevægt. Hvis produktionen af en vare foregår under increasing returns to scale, vil produktionsmulighedsområdet ikke være konvekst. Paretomarginalbetingelserne vil være nødvendige, men ikke tilstrækkelige betingelser for paretoefficiens, og den samfundsmæssigt optimale løsning kan ikke etableres igennem en fuldkommen konkurrence markedsligevægt. En markedsligevægt uden offentlige indgreb vil indebære, at den pågældende vare enten ikke bliver produceret, eller at den nok produceres, men afsættes til monopolpriser, således at paretomarginalbetingelserne ikke er tilfredsstillet. Kort sagt, increasing returns to scale fører til market failure, og dette er det traditionelle velfærdsøkonomiske rationale for offentlig kontrol med de pågældende varers produktion og prisfastsættelse. Offentlig prisfastsættelse kan såfremt omkostningsfrie lumpsumomfordelinger og lumpsumskatter ikke er mulige også rationaliseres udfra det offentliges ønske om at foretage en (real)indkomstomfordeling. Såfremt produktionsmulighedsområdet er konvekst, vil offentlig prisfastsættelse i teorien være ækvivalent med beskatning af varen. Offentlig kontrol med produktionen må derfor i så fald rationaliseres udfra andre hensyn af økonomisk eller politisk karakter, f.eks. at kontrol med produktionen udgør en politisk magtfaktor. I de følgende analyser af optimal prisfastsættelse antages omkostningsfrie lumpsumomfordelinger ikke at være mulige, og der er ikke forudsat noget om produktionsmulighedsområdets form. Først gøres rede for den notation og de forudsætninger, der er fælles for de partielle analyser (afsnit 2 og 3), derefter udledes tre prisformler i partielle analyser under alternative forudsætninger (afsnit 4, 5 og 6). Disse sammenholdes derefter med en prisformel udledt i en generel analyse (afsnit 7). Alle prisformler er udledt fra førsteordensbetingelserne for løsningen til det offentliges maximeringsproblem. Det bør derfor holdes in mente, at en pris' tilfredsstillelse af de udledte prisformler kun er nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for optimalitet. Side 73
2. Notation og definitioner![]() Antal
forbrugere. ![]() Prisen på den
offentligt kontrollerede vare ![]() Den optimale pris
på vare OF. ![]() Efterspørgslen
efter vare OF for forbruger h. ![]() Den samlede
efterspørgsel efter vare OF. ![]() F' JTJi "'-!;TJJI
f'^Hfh !~"'Pf ' Ar'n r> ffr> ntii rrr» cr>L'i
![]() Den /fte
forbrugers skattebetaling ved ![]() Den samlede
skattebetaling ved skatteniveauet ![]() Den /i'te forbrugers realindkomstgevinst ved at kunne købe vare OF til prisen qOF.q0F. Den samfundsmæssige grænsevelfærd af realindkomst til den Jfte forbruger. Den
samfundsmæssige velfærdsgevinst ved Det
samfundsmæssige velfærdstab ved Den
samfundsmæssige nettovelfærdsgevinst. 3. FællesantagelserDe tre følgende tre antagelser kan næsten betragtes som definerende for velfærdsøkonomiske partielle analyser, idet de dels gør det muligt at se bort fra effekter på andre varemarkeder dels at beregne velfærdseffekten af en prisændring uden at kende relationen imellem prisen på den givne vare og efterspørgslen efter de øvrige varer. Al.
Indkomstelasticiteten for den offentligt producerede
vare er lig nul. Realindkomsteffekten af en
prisændring kan generelt måles ved arealet under den
Side 74
variationer eller den kompenserende variation alt efter, om kurven igennem den initiale eller den finale efterspurgte mængde vælges. Når indkomstelasticiteten er nul, er begge disse størrelser imidlertid lig arealet under den almindelige efterspørgselskurve imellem prislinierne: ![]() dvs. lig det
Marshallske surplus. Den samfundsmæssige bruttogevinst
bliver derfor: ![]() A2. (1)
Krydselasticiteten er nul mellem på den ene side den
betragtede offentligt Denne antagelse
sikrer, at det offentliges budgetbegrænsning kan skrives
![]() og at en ændring i prisen på den offentligt kontrollerede vare (og deraf følgende ændringer i skatteniveauet (jfr. den offentlige budgetbegrænsning) ikke medfører indirekte påvirkninger af det offentliges budget, ændringer i priserne på andre varer eller ændringer i restindkomster. Det værdimæssige
grundlag, der er karakteristisk for velfærdsøkonomiske
A3. Det
offentlige bor vælge sådanne værdier af qOFq0F og i, at
det maximerer ![]() Paretoucerdierne ligger implicit i antagelsen om, at ændringen i realindkomst for den enkelte kan tages som en indikator for ændringen i den pågældendes velfærd. De supplerende værdipræmisser, der udtrykker det offentliges fordelingsmæssige præferencer, specificeres ved valget af værdier for (ih (/i=l.. . H). Side 75
I de følgende tre
afsnit vil vi gøre yderligere forudsætninger dels om det
offentliges 4. Model 1De supplerende
værdipræmisser i denne model er de samme, som, omend
ofte A4. Den sociale
grænsenytte af indkomst er ens for alle forbrugere og
normaliseret Værdipræmisserne kunne betegnes »iordeungsneutraie«. Hen iigger naturligvis ikke at de er mindre subjektive eller politiske end et hvilket som helst andet sæt supplerende værdipræmisser, selvom dette synspunkt kan findes mere eller mindre direkte udtrykt hos adskillige forfattere især i den lidt ældre litteratur. Vi gør følgende
forudsætning om finansieringsmulighederne A5. Lumpsum
beskatning er mulig og omkostningsfri. Denne forudsætning fører i en generel velfærdsøkonomisk model med en forudsætning til A5 til, at paretomarginalbetingelserne er nødvendige for at en allokering kan være samfundsmæssig optimal. Vi skal nu se, at den partielle analyse til samme resultat. Forudsætning A4
indebærer at ![]() ![]() forudsætning A5
følger at ![]() og ifølge det
offentliges budgetbcgrænsning er T= F ![]() Det offentliges
budgetbegrænsning kan derlor inkorporeres i
objektlunktionen, 1. Fodteenet OF er udeladt i det følgende, da det er unødvendigt for forståelsen. Side 76
![]() Førsteordensbetingelsen for
maximum er ![]() hvoraf følger
![]() Figur 1 Grafisk kan denne
løsning også meget let findes ved at betragte figur 1,
hvor det Pris lig grænseomkostninger er den klassiske velfærdsøkonomiske rekommandation.Sandheden dens empiriske forudsætninger og relevansen af dens tilgrundliggendeværdipræmisser imidlertid drages i tvivl. For så vidt angår det empiriske vil for det første den offentlige sektors underskud som regel ikke kunne finansieres ved ikke forvridende skatter og uden administrative omkostninger. For Side 77
det andet vil beskatning, externaliteter, ufuldkomne konkurrenceforhold m.m. i de fleste tilfælde medføre, at efterspørgselseffekter udenfor den offentlige sektor ikke kan negligeres. For så vidt angår det værdimæssige vil det formodentligt i de fleste demokratiske lande være relevant at inddrage fordelingsmæssige hensyn. Endelig kan man ikke generelt antage, at det offentlige vil acceptere paretoværdipræmisserne. I de to følgende modeller skal vi se på konsekvensen for offentlig prisfastsættelse af at ophæve, først forudsætningen om at opkrævning af et skatteprovenu kan ske omkostningsfrit, og derefter forudsætningen om at den sociale grænsevelfærd af indkomst er ens for alle. 5. Model 2Vi bibeholder i
dette afsnit antagelse A4, men erstatter A5 med As' Beskatningen kan kun ske ved en generel indkomstskat og ved vareskatter. Skatteopkrævning er forbundet med forvridningsomkostninger og administrative Finansieringen af een krones provenu koster k> 1 krones nedgang i realindkomst, der indebærer at
![]() Da C= T= F får vi
derfor ![]() Det offentliges
maximeringsproblem bliver således (jf. A3) ![]() Førsteordensbetingelserne for en
løsning er ![]() hvoraf den
optimale prisforskel kan udledes: ![]() (H) Formlen kan gives
følgende fortolkning: (1) desto højere
de administrative omkostninger eller
forvridningsomkostningerne Side 78
(2) og desto lavere
priselasticiteten for den offentligt kontrollerede vare
er. Den første faktors indflydelse er umiddelbart indlysende. Den sidste faktor hænger sammen med, at efterspørgselselasticiteten er knyttet til forvridningsomkostningerne ved en marginal prisforøgelse. Betragt for eksempel nedenstående efterspørgselsdiagram figur 2, hvor der er indtegnet en grænseomkostningskurve. ![]() Figur 2 ABDE er provenuet ved prisen q\ og BDC angiver den størrelse hvormed realindkomsttabet overstiger provenuet. Optimum er karakteriseret ved, at forholdet mellem tabet af realindkomst ved en marginal prisstigning, a, og provenugevinsten, a-b, er lig k. Det er let at se, at dette opfyldes af en pris, der er desto lavere, jo mere elastisk efterspørgslen efter varen er. Maksimeringsproblemet har en matematisk lighed med profitmaksimeringsproblemet monopol. Bemærk først at løsningen til maksimeringsproblemet ikke ændres, når man ganger igennem med \/k. Det er nu nemt at se, at for k = 00, svarer problemet til at maksimere profitten. Det følger heraf, at det offentlige aldrig vil tage en pris, der er højere end monopolprisen bestemt ved ![]() Ligheden med profitmaksimeringsproblemet er imidlertid af overfladisk karakter. Det offentlige har i modsætning til monopolisten ikke nogen interesse i profitten som sådan, men er kun interesseret i profitten som et middel til at forøge forbrugerens realindkomst ved at lette deres skattebyrde, med andre ord, den forskellige vurdering af første led i maximanden og profitten er alene udtryk for omkostningerne ved at finansiere et underskud. Side 79
6. Model 3Antagelsen om, at den sociale grænsevelfærd af indkomst er ens for alle, er som nævnt næppe en særlig relevant værdipræmis ved offentlig beslutningstagning. Det har været en vidt udbredt opfattelse, at fordelingsmæssige og allokeringsmæssige indgreb burde holdes adskilt. Der kan fremføres administrative og styringsmæssige begrundelser for en sådan opfattelse, men set udfra et velfærdsøkonomisk synspunkt er en sådan adskillelse ikke holdbar. I de fleste lande er skattesystemet indrettet således, at der sker en omfordeling via de offentlige finanser, en omfordeling, der både er forbundet med administrative og forvridningsmæssige omkostninger. Det vil derfor være ineffektivt ikke at udnytte instrumenter, in casu priser på offentligt kontrollerede varer, der indtil en vis grænse kan give en omfordelende effekt med mindre omkostninger, end de skatte- og subsidieinstrumenter hvormed omfordelingen øvrigt foregår. Vi ændrer derfor
forudsætning A4 til A4' Den sociale
grænsevelfærd af indkomst er faldende med indkomsten.
Foi udsætning A5
bibeholdes, men lor al Kunne give en mere Konkret
fortolkning A6. Forbruget af
den offentligt kontrollerede vare varierer monotont med
A7. Et individs
skattebetaling er bestemt ved en funktion O(Y,x), der er
fælles for Forudsætning A6 er, sammenholdt med forudsætningen om at den offentligt kontrollerede vares indkomstelasticitet er nul (Al), stærk urealistisk. Dette er imidlertid et problem af mere teknisk karakter. Som alternativ forudsætning til forudsætning Al kan arealet mellem efterspørgselskurven og prislinien antages at være en god approximation til et individs realindkomstgevinst. Med disse
forudsætninger bliver det offentliges maximeringsproblem
![]() ![]() Det offentliges
budgetrestriktion f(x,q) =0 udtrykker implicit en
sammenhæng Side 80
Det er derfor
muligt at omforme ovenstående, der er et
maximeringsproblem i to ![]() Førsteordensbetingelsen for
maximum er ![]() For at lette
fortolkningen af denne betingelse vil vi definere to
hjælpestørrelser ![]() og ![]() ROFR0F er et
vejet gennemsnit af individernes sociale grænsevelfærd
af indkomst med I Rr er vægten i
stedet individernes andele af en marginal
skatteforøgelse ved givet Med de gjorte antagelser om sammenhængen mellem indkomst og den sociale grænsevelfærd af indkomst vil ROFR0F være stor, hvis den offentligt producerede vare er en nødvendighedsvare, og lille hvis det er en luksusvare, medens Æt vil være stor, hvis skattefunktionen marginalt er regressiv, og lille hvis den marginalt er progressiv. Med indførelsen af disse hjælpestørrelser kan førsteordensbetingelsen omformes til ![]() dx ![]() Side 81
Indsætning heraf
giver ![]() Hvoraf den
optimale prisformel kan udledes: ![]() Vi bemærker først, at denne formel er en generalisation af de to forudgående formler. Såfremt den sociale grænsenytte af indkomst er ens for alle, vil /?Of/Rt være lig 1, uanset fordelingen af den offentlige kontrollerede vare og af en marginal skatteforøgelse. Hvis yderligere /c=l får vi q* = MC. Fortolkningen af
prisformlen kan i øvrigt sammenfattes i tre punkter,
(idet ROF,R0F, (a) Når den offentligt kontrollerede vare og en marginal skatteforøgelse er fordelt på samme måde, vil den optimale pris være den samme, uanset det offentliges fordelingsmæssige præferencer.2 Såfremt tyngden i fordelingen af den offentligt kontrollerede vare flyttes i retning af de mindrebemidlede, bliver den optimale pris lavere, og den bliver højere, hvis det modsatte er tilfældet. (b) Større
omkostninger ved skatteopkrævninger forøger altid den
optimale pris. Den intuitive begrundelse for det sidstnævnte er, at ved en lille priselasticitet medfører en afvigelse fra grænseomkostningerne kun små forvridninger i allokeringen set ud fra et efficienssynspunkt. Alt andet lige er ændringer i prisen med andre ord et efficient omfordelingsinstrument. 7. Generel modelDen partielle analyses styrke er, at den ofte ved at udelade en række faktorer, der a priori antages at være mindre væsentlige, giver en intuitiv forståelse af. hvorledes nogle centrale faktorer påvirker den optimale løsning eller ligevægten i en økonomisk model. Det bliver imidlertid, hvis man kun kan støtte sig på en partiel model, let meget vage overvejelser, der er afgørende for, hvilke faktorer der medtages, og hvilke 2. Dette vil være tilfældet, f.eks. hvis varens indkomstelasticitet er nul. og et underskud finansieres ved en kopskat, eller hvis varens indkomstelasticitet er 1. og skattefunktionen er proportional. Side 82
der udelades.
For at få et sikrere grundlag for en sådan beslutning må
analysen I den partielle model, vi har betragtet i det forudgående afsnit, har vi set bort fra indirekte provenueffekter af ændringer dels i prisen på den offentligt producerede vare, dels i skatteparametrene. Forudsætning A2 indebærer i realiteten, at arbejdskraftudbuddet er konstant, og at ændringer i prisen på den offentligt producerede vare og i skatteniveauvariablen ikke påvirker provenuet fra indirekte skatter og overskudet fra andre offentlige produktioner. Ved at udlede den
optimale prisformel i en generel model vil vi prøve at
opnå et I den generelle
analyse er forudsætningerne som i analysen af model 3,
idet dog A2' Der er
constant returns to scale i den private sektor. A2' sikrer, at
der ikke sker ændringer af restindkomster som følge af
ændringer af A5" Beskatning
kan kun ske ved en generel indkomstskat og ved
vareskatter. Den væsentligste
omkostning ved den generelle analyse i forhold til de
Vi antager for nemheds skyld, at arbejdskraft er den eneste produktionsfaktor og betegner den regnet negativ som vare 1. Vare 1 antages at være übeskattet, men lønindkomst Y=—xlqi beskattes i overensstemmelse med skattefunktionen O(Y,t), jfr. A7. Der er n1 —1 færdigvarer i den private sektor med index fra 2 til nx og n2n2 færdigvarer i den offentligt kontrollerede sektor med index fra n 1n1 +1 til n=nx -f n2. Vi lader index n betegne den betragtede offentligt kontrollerede vare. Da forudsætning
A2' indebærer, at der ikke er profitindkomster, bliver
de ![]() og de indirekte
nyttefunktioner ![]() Side 83
Af
fremstillingsmæssige grunde definerer vi følgende
hjælpestørrelser ![]() ![]() ![]() ![]() ![]() (direkte
indkomstskatteprovenufunktion) ![]() (indirekte
indkomstskatteprovenufunktion) ![]() (Overskudsfunktion) Det offentliges
maksimeringsproblem kan nu formuleres som ![]() (1) ![]() (2) Det hertil
svarende lagrange udtryk er (3) De relevante
førsteordensbetingelser for maximum er, idet kun qn og z
antages at (4) (5) Det følger af
indhylningsteoremet, at påvirkninger af nytten ved en
ændring i en Side 84
cvh c6h cW ![]() (4') ![]() (s') hvor ![]() ![]() Den samlede
budgeteffekt af en ændring af henholdsvis prisen qn og
![]() ![]() x„dq„ og
-w~dx er den direkte budgeteffekt (dvs. budgeteffekten
uden hensyntagen til ![]() ![]() er den direkte
budgeteffekt således lig realindkomsttabet. a„ kan derfor fortolkes som budgeteffekten bortset fra den budgeteffekt, der stammer fra vare n af en forøgelse af qn relativt til det tilsvarende realindkomsttab. Mere interessant kan ex fortolkes som den samlede budgeteffekt af en forøgelse af x relativt til det tilsvarende realindkomsttab. eT kan derfor tages som et udtryk for den marginale effektivitet af x som instrument til at skaffe provenu til det offentlige. Side 85
Ved at eliminere k
i (4') ved hjælp af (s') får vi endelig den optimale
prisformel ![]() (6) Ser vi bort fra administrative omkostninger, svarer k, der i den partielle analyse svarer til realindkomsttabet ved at opkræve en krones provenu, til det reciprokke af skatteinstrumentets marginale effektivitet. Såfremt k er valgt rigtigt, hvilket måske kan være svært, vil man i den partielle analyse på adækvat måde kunne tage hensyn til forvridningsomkostningerne ved skatteopkrævning. Der er imidlertid ikke noget led i den partielle analyse, som korresponderer til an. Da det er rimeligt at antage, at an i praksis i de fleste tilfælde vil være positiv, (da de fleste varer er beskattede, og en vare altid er bruttosubstitut i relation til alle andre varer under ét), vil den partielle analyse have en bias i retning af en for lav optimal pris på den offentligt kontrollerede vare. Især hvor den offentligt kontrollerede vare står i et nært substitutions- eller komplementaritetsforhold til højt beskattede varer, vil den partielle formel være stærkt misvisende. Det største problem ved anvendelse af den optimale prisformel i praksis er imidlertid, at de centrale parametre er endogene. Det vil sige, at det ikke i almindelighed er muligt i en in-optimal situation at estimere disse parametre for så ved indsætning i prisformlen at opnå den optimale pris. I praksis kan dette løses ved opbygning af en generel simulationsmodel baseret på en fuldt specificeret, mere eller mindre forenklet generel ligevægtsmodel. Den optimale pris findes da ved anvendelse af en maksimeringsalgoritme. Dette betyder imidlertid ikke, at den teoretiske analyse er overflødig. En fornuftig fortolkning af simulationsresultater kræver i dette som i de fleste andre tilfælde et solidt kendskab til den tilgrundliggende økonomiske models teoretiske egenskaber. LitteraturBaumol, W. J. and D. Bradford. 1970. Optimal Departures from Marginal Cost Pricing. American Economic Review. 60: 265-83. Diamond, P. A.
and J. A. Mirrlees. 1971. Feldstein, M. S.
1972a. Equity and Efficiency Optimal Structure
of Public Prices. Ameri Munk, K. J. 1977. Optimal Public Sector Pricing Taking the Distributional Aspect into Consideration. Quarterly Journal of Economics. 91: 639-650. Myrup, H. P.
1978. Kalkuler for offentlige Ruggies, N.
1949-50. Recent Developments in |