Resultaterne af det sidste tiårs økonomiske politik - eller, vil nogle måske sige, mangelen på samme - er velkendte og i øvrigt nærmere kommenteret i andre indlæg. Den danske økonomi er tilsyneladende låst fast i en situation med en betydelig registreret ledighed, en inflationstakt, som i hvert fald ikke er i overensstemmelse med politikernes intentioner, samt et permanent og, i hvert fald srden 1976, uacceptabelt stort betalingsbalanceunderskud. Dette underskud kan måske bedst illustreres ved, at mens udlandsgælden ultimo 1975 udgjorde 14 pct. af bruttofaktorindkomsten, vil det tilsvarende tal ultimo 1979 være på ca. 25 pct.

Traditionelt placeres en overvejende del af forklaringen på denne tingenes tilstand i forbindelse med forhold i udlandet, som altså ikke kan lægges danske politikere til last. Det internationale konjunkturtilbageslag efter tredoblingen af energipriserne fra 1973 til 1974 er da også en faktor af uomtvistelig betydning. Imidlertid må det i denne forbindelse ikke glemmes, at bytteforholdsforringelsen i udenrigshandelen fra 1973 til 1974 på godt 10 pct. ikke var meget større end bytteforholdsforbedringen i de foregående år, især som følge af de øgede eksportpriser for landbrugsvarer i forbindelse med vor indtræden i EF. Af tekniske grunde er denne forbedring ganske vist kun i meget begrænset omfang afspejlet i Danmarks Statistiks tal for bytteforholdet, men det bliver gevinsten jo ikke mindre af. Hertil kommer, at bytteforholdet fra 1974 til 1978 viste en klar - omend begrænset - forbedring, således at bytteforholdet i 1976-78 stort set var på samme niveau som i slutningen af 1960erne. Alligevel nåede betalingsbalanceunderskuddet rekordhøjder.

Resumé

summary : As a background for some comments on the procedure of Danish political decision-making, the increase of the relative size of the government sector is illustrated. Subsequently, the growth of government expenditures is summarized. The increase has been especially pronounced for health and social services, including transfers; expenditures in these fields at present correspond to more than one third of net national income. Several explanations of this pattern are offered, and some reasons for the failure of finding appropriate ways of organizing incomes-policy measures are suggested.

På denne baggrund er det svært at frigøre sig fra den konklusion, at en væsentlig del af ansvaret for de deprimerende resultater også må tilskrives den politik, der er ført herhjemme. Det gælder så meget desto mere, som betalingsbalanceunderskuddet som bekendt efterhånden har fået karakter af et strukturfænomen i den danske økonomi. Vor erhvervsstruktur - som jo bl.a. afspejler politiske beslutninger - har vist en klar langtidstendens til en svækkelse af de erhverv, der eksporterer eller konkurrerer med import, de såkaldte betalingsbalanceerhverv. Til gengæld har hjemmemarkedserhvervene, især de offentlige ydelser, men - i den første del af 1960erne - også bygge- og anlægsvirksomheden, været i offensiven.

Erhvervsstrukturen

Denne udvikling i erhvervsstrukturen er velkendt, men alligevel kan det være nyttigt i et par tabeller at illustrere, hvor store de nævnte ændringer faktisk har været. 1 tabel 1 er anført bruttofaktorindkomstens fordeling på erhverv. Tallene er baseret på de »gamle« nationalregnskabstal og kan derfor ikke føres helt ajour. 1978-tallene må snarest betragtes som grove skøn.

Som det fremgår af tabellen, er betalingsbalanceerhvervenes, dvs. landbrugets og industriens, andel af bruttofaktorindkomsten formindsket fra knap 45 pct. i 1961 til knap 35 pct. i 1978. Landbrugets tilbagegang, der nok under alle omstændigheder var uundgåelig, er altså ikke blevet opvejet af en forøgelse af industriens andel af laktorindkomsten; tværtimod har der også på dette område været en vigende tendens.

Til gengæld har hjemmemarkedserhvervene været i kraftig vækst. For bygge- og

anlægsvirksomheden drejede det sig som nævnt især om perioden fra 1961 til 1967; siden da er billedet vendt. Til gengæld har de offentlige tjenesters andel vist en fortsat stigning. Mens de i 1961 udgjorde 10 pct. af bruttofaktorindkomsten, var deres andel i 1978 vokset til knap 22 pct.

Det samme billede tegner sig på basis af beskæftigelsesundersøgelserne, jfr. tabel 2.
Andelen af arbejdsstyrken, der er beskæftiget i landbrug og industri, formindskedes
fra godt 40 pct. i 1967 til godt 30 pct. i 1978. Samtidig forøgedes beskæftigelsen i

forbindelse med offentlige tjenester fra godt 15 pct. i 1967 til ikke mindre end 27 pct. af arbejdsstyrken i 1978. Fra 1973 til 1978 skete der et fald i antallet af beskæftigede i landbrug og industri på ca. 30.000 personer; samtidig forøgedes antallet af offentligt ansatte med knap 150.000! Og dette til trods for, at problemerne omkring en styrkelse af betalingsbalanceerhvervenes konkurrenceevne som led i en forbedring af vor økonomiske stilling i forhold til udlandet har været på dagsordenen - også på politikernes - i hvert fald siden perspektivplanerne i 1971 og 1973.

På denne baggrund er det naturligt at lade de følgende strøtanker omkring udformningen af den økonomiske politik koncentrere sig om to problemer, dels den eksplosive vækst i de offentlige udgifter, dels den manglende succes m.h.t. at forbedre betalingsbalanceerhvervenes konkurrenceevne så meget, at de har kunnet bidrage til en forbedret betalingsbalancestilling.

Før disse to spørgsmål tages op til nærmere behandling, kan der dog være grund til et par bemærkninger om målsætningerne for den økonomiske politik. De har gennem de sidste årtier været knyttet til de tre kendte, omend på kort sigt ofte uforenelige, ledestjerner: dels vækst og fuld beskæftigelse, dels betalingsbalanceligevægt dels prisstabilitet. Indtil 1973 var ambitionsniveauet højt med hensyn til væksten og beskæftigelsen, mens betalingsbalancehensynet og problemerne omkring inflationen blev prioriteret lavere, når de politiske beslutninger skulle tages. Derfor havde den danske økonomi allerede bragt sig i en sårbar situation, da problemerne meldte sig fra slutningen af 1973. I dag er man kommet i den situation, at betalingsbalaneeproblemets løsning under alle omstændigheder må have første prioritet. Samtidig har man oplevet stigninger i pengelønninger og priser af en størrelsesorden, som ingen vist havde forestillet sig for ti år siden, nemlig - fra 1973 til 1975 - på hhv. ca. 20 og 15 pct. årligt. De problemer, som en inflation af denne størrelsesorden rejser, har man dermed fået anskuelsesundervisning i, ikke blot m.h.t. konkurrenceevnen over for udlandet, men - ikke mindre vigtigt m.h.t. fordelingsvirkningen mellem forskellige grupper af borgere, især lejere og ejere af egen bolig, samt m.h.t. den usikkerhed omkring og de forvridninger af adfærdsmønstre, som en svingende inflationstakt skaber. Man kan måske udtrykke det sådan, at målsætningen om fuld beskæftigelse ikke er entydig. Jo større vægt man lægger på at opnå en bedre beskæftigelse på kort sigt, jo større hindringer skaber man let for at sikre mulighederne for beskæftigelsen på længere sigt.

De offentlige udgifter

På baggrund af tallene for forøgelsen af de offentlige aktiviteter ifølge tabel 1 og 2 er det naturligt at rejse det spørgsmål, på hvilke områder - i forbindelse med hvilke funktioner - de samlede offentlige udgifter er steget, ikke blot statens, men også amtskommunernes og primærkommunernes. Imidlertid har sådanne tal, omfattende såvel køb af varer og tjenester som indkomstoverførsler, indtil for nylig ikke været til at få fat i. Det hænger sammen med ændringerne i byrde- og opgavefordeling i begyndelsen af 1970erne, som naturligvis gjorde det vanskeligt at sammenfatte regnskabstallene fra stat, amtskommuner og primærkommuner, uden at der opstod betydelige usikkerhedsmarginer. Alligevel må man undre sig over, at politikere, presse og offentlighed uden at lave vrøvl har affundet sig med dette hul i den statistiske kortlægning på et så centralt område, specielt vedrørende fordelingen af det offentliges køb af varer og tjenester.

Tabel 3 repræsenterer et forsøg på at udfylde hullet for perioden 1967/68 til
1974/75. Tallene omfatter såvel det offentliges samlede køb af varer og tjenester som
indkomstoverførsler. For at gøre dem sammenlignelige er de for alle årene målt som

procent af det pågældende års nettonationalindkomst i faktorpriser. Da dette begreb
definitorisk er lavere end de bruttonationalprodukttal, som man ofte anvender, bliver
procenterne naturligvis højere end dem, der er gængse i den offentlige debat.

Som det fremgår af tabellen, har stigningen i de offentlige udgifter været endog særdeles markant. Det gælder ikke mindst for udgifterne i forbindelse med sundhed og sociale forhold. I 1967/68 udgjorde de 18 pct. af nettonationalindkomsten; i 1974/75 var andelen forøget til 28 pct. Det er værd at mærke sig, at en væsentlig del af stigningen foregik inden det økonomiske tilbageslag, hvorfor den ikke kan tilskrives den tendens til øgede sociale udgifter, som automatisk viser sig, når der opstår ledighed samtidig med, at beskatningsgrundlaget flader ud.

Samtidig viser tallene for de øvrige områder, at man her var ved at få hold på
udgifternes omfang. I 1970erne gælder det ikke mindst for uddannelsessektoren, som
var ekspanderet voldsomt i 1960erne.

Traditionelt har de offentlige udgifter vedrørende sundhed og sociale forhold været fredede, når sparekniven skulle svinges. Tværtimod har der været mange initiativer med henblik på standardforbedringer. Så længe udgifterne ikke fyldte så meget i landskabet, kunne en sådan politik forekomme rimelig og velbegrundet. Men når de samlede udgifter på disse områder efterhånden er nået op på et beløb, svarende til

halvdelen af de samlede offentlige udgifter og til en tredjedel af nettonationalindkomsten,forekommer noget letsindigt at fastholde, at fredningen skal bibeholdes. Når resultatet så oven i købet synes at være, at der er utilfredshed og krav om bedre service, både fra de ansatte i sektoren og fra dem. der skulle nyde godt af ydelserne, kan man undre sig over, at politikerne ikke i langt højere grad har rejst det spørgsmål, om man får nok for pengene, altså om der ikke er behov for nye »produktionsmetoder« på disse områder.

Som nævnt var tallene i tabel 3 udtryk for skøn, måske endda af en noget usikker karakter. Imidlertid er der bedre tal på vej, foreløbig dog kun for finansårene 1970/71-1975/76, jfr. f.eks. Statistisk tiårsoversigt 1979 fra Danmarks Statistik, pp. 86-92. disse tal er ført å jour, vil det omtalte hul være effektivt udfyldt.

På basis af det nævnte materiale er tabel 4 opstillet. Ligesom i tabel 3 er tallene
angivet i procent af nettonationalindkomsten. Udover finansårene 1971/72 og
1974/75 (gengangere fra tabel 3) er der anført tal for 1975/76. Desuden er tallene i

Budgetredegørelsen 1979 søgt indarbejdet, idet det bl.a. er forudsat, at
nettonationalindkomsten i 1979 vil beløbe sig til 242 mia. kr. eller ca. 20 pct. mere
end det tilsvarende tal i 1977, målt på basis af de »gamle« definitioner.

Som tabellen - der åbenbart anvender noget forskellige begrebsdefinitioner sammenlignet med tabel 3 - viser, skulle Budgetredegørelsen for 1979 indebære samlede offentlige udgifter svarende til mere end 70 pct. af nettonationalindkomsten, idet der dog for en sikkerheds skyld endnu en gang skal mindes om den usikkerhed, der er knyttet til tallene. Men kan tabellerne få den effekt, at andre præsenterer bedre tal, har de jo også gjort deres nytte.

Politikerne og finanspolitikken

Kommet så vidt er det naturligt at spørge, hvorfor det da er gået, som det er gået. Ikke mindst tallene i tabel 4 er jo ganske foruroligende, også selv om der kan være grund til at gentage, at de er målt i forhold til neffonationalindkomsten i faktorpriser, og at de ikke umiddelbart kan sidestilles med tal for skattetrykket, allerede fordi hovedparten af indkomstoverførslerne, der som nævnt er inkluderet i udgiftstallene, samtidig indgår i skattegrundlaget. Men selv med disse forbehold, der jo vedrører tallenes niveau snarere end deres stigningstakt, må man spørge, hvad der ligger bag den beskrevne udvikling. Er den et resultat af en politisk målsætning - og hvis ikke, hvorfor har udviklingen så formet sig, som den har gjort?

De svar, der kan gives på disse spørgsmål, kan imidlertid vanskeligt undgå at få karakter af gamle heste, der endnu en gang trækkes ud af stalden. Som nævnt er problemerne omkring styringen af de offentlige udgifter ikke ny - men på den baggrund bliver den modløshed, som tallene giver anledning til, kun så meget desto større.

Først kan der dog være grund til at gentage, at en vis forøgelse af de offentlige udgifters andel af nationalindkomsten vil fremkomme så at sige automatisk i en periode med afsvækket vækst, fordi beskatningsgrundlaget flader ud, samtidig med at de sociale ydelser vokser, selv med uændrede satser.

Hertil kommer - hvad der i mange år var en tendens til at overse - at hovedparten af de offentlige udgifter er karakteriseret ved, at de »priser«, det offentlige må betale, viser en relativ stigning sammenlignet med andre priser, fordi det i så høj grad drejer sig om lønudgifter. Den øgede realløn, som generelt har karakteriseret de sidste årtier, kan samtidig fortolkes som et udtryk for, at lønsatserne er steget stærkere end »det generelle prisniveau«, og det indebærer jo igen, at det relativt set bliver stadig dyrere at anvende arbejdskraft. I mange erhverv opvejes denne fordyrelse af en øget produktivitet, når arbejdskraften indgår i produktionen, men det gælder næppe for hovedparten af de offentlige aktiviteter. For så vidt deler det offentlige skæbne med

en række arbejdsintensive erhverv, fra reparationsvirksomhed til frisører, hvor den relative prisforøgelse på erhvervets ydelser ofte indebærer, at efterspørgselen svigter og fagene dermed kommer i defensiven, medmindre man er i stand til via »produktudvikling« at skabe ny efterspørgsel.

Denne markedsmekanisme er de offentlige udgifter (incl. transfereringerne) jo imidlertid ikke underkastet, og det bevirker en indbygget mekanisme i retning af. at de offentlige udgifter får en tendens til at vokse hurtigere end nationalproduktet. Det vil føre for vidt at elaborere dette tema her, men til illustration af problemets størrelsesorden kan det nævnes, at mens det offentlige konsum i 1955 udgjorde 12 pot. af den samlede indenlandske efterspørgsel, var det tilsvarende tal i 1976 godt 13 pct., hvis man henter tallet fra nationalregnskabsstatistikken i 1955-priser (altså baseret på de priser og lønninger, der var gældende i dette år); det lyder jo ikke som nogen alarmerende stigning. Hvis man imidlertid i stedet måler det offentlige konsums andel på basis af nationalregnskabsstatistikken / årets priser, bliver den tilsvarende andel i 1976 ikke godt 13 pct., men derimod godt 21 pct.!

Nu fremlægger finansministeren traditionelt sine budgettal i faste priser og lønninger, altså svarende til den teknik, som ovenfor gav det lave tal i 1976. De fremtidige udgifter skal imidlertid naturligvis afholdes i det pris- og lønniveau, som gælder i det pågældende år, og derfor giver budgettallene for stigningstakten i de offentlige udgifter uundgåeligt et for optimistisk billede af den vækst i de offentlige udgifters andel af nationalindkomsten, som må ventes. Igen drejer det sig altså om en forklaring- men ikke om et forhold, som det umiddelbart står i politikernes magt at ændre.

Skal man finde trøst - i form af tro på, at tendenserne i tabel 3 og 4 ikke nødvendigvis fortsat vil gøre sig gældende med uformindsket kraft - skal man måske snarere hæfte sig ved, at netop 1970erne var karakteriseret ved, at styringsmulighederne de offentlige udgifter var specielt dårlige, fordi byrde- og opgavefordelingen var under stadig ændring. Men er det muligt at være alt for optimistisk her, når ideen med hele reformen netop var at uddelegere kompetence? At ændrede procedurer på dette område er påkrævede, forekommer dog under alle omstændigheder indlysende.

Samtidig er der en lang række forhold, der trækker i retning af en fortsat stigning i de offentlige udgifter; den øgede andel af gamle og ældre mennesker i befolkningen er kun et enkelt eksempel. Og så må det naturligvis også med i billedet, at vi jo efterhånden er mange offentlige ansatte - både når man ser på os som antal vælgere og på vore organisationers indsats som repræsentanter for »den herskende klasse«, for nu at knytte an til Jørgen Dich, der jo for snart mange år siden var .en af pionererne m.h.t. at pege på de problemer, der ovenfor er omtalt - men altså, som tallene viser, uden at det satte sig synlige spor.

De overbelastede sugerør

Modløsheden bliver ikke mindre, når man rejser det spørgsmål, om man da ikke - med de dystre udsigter for udviklingen i de offentlige udgifter - blot kan sætte skatterne i vejret. Spørgsmålet er behandlet i andre indlæg og skal ikke forfølges her. Blot skal det fremhæves, at de eksisterende sugerør ned i borgernes lommer allerede er ved at være overbelastede - med en begrænset forøgelse af momsprocenten som den måske eneste undtagelse, men den kan jo kun udnyttes en gang eller to, så den bidrager ikke til beroligelse på længere sigt. Det må også lige nævnes, at provenuet fra en mulig beskatning af kapitalgevinster i praksis under alle omstændigheder må forventes at blive ret begrænset.

Beslutningsmønstrene omkring pengeindkomsterne

Når det kommer til stykket, er der vel også almindelig tilslutning til det synspunkt, at den eneste vej ud af problemerne består i at producere sig ud af vanskelighederne. Det forudsætter igen, med den binding betalingsbalancen sætter for den økonomiske politik, at ekspansionen må ske i betalingsbalanceerhvervene i form af øgede leverancer til erhvervsinvesteringer og eksport m.v. Og her dukker så konkurrenceevneproblemet igen.

I denne forbindelse kommer inflationsproblemerne ind i billedet. Som omtalt i indledningen har inflationstakten endda ikke blot betydning for konkurrenceevnen, men har samtidig vigtige fordelingsmæssige konsekvenser. En kraftig stigning i pengeindkomsterne har, som erfaringerne fra 1974-75 viser, en ugunstig virkning på konkurrenceevnen og dermed på beskæftigelsen. Den giver ikke engang anledning til nogen større stigning i forbrugsmulighederne, i hvert fald ikke hvis man blot ser nogle få år frem, fordi den fører til en afdæmpning i produktionen og har prisstigninger som følgesvend. Den er dermed egentlig kun til fordel for ejere af belånt egenkapital (herunder ejere af egen bolig) på bekostning af dem, der har deres opsparing anbragt i banken eller i obligationer (og det er der ikke mange af de velstillede, der har i dag).

Alligevel er det pengelønnen, som er den eneste faktor, der kan påvirkes ved overenskomstforhandlingerne, mens lønmodtagernes erklærede interesser knytter sig til realindkomsten eller til den disponible realindkomst. Det er især ud fra disse betragtninger, som udviklingen siden 1974 skulle have givet os alle anskuelsesundervisning at der i dag kan være grund til at understrege, at »den fri forhandlingsret« er et absurd fænomen med henblik på lønfastsættelsen. Ikke af ideologiske grunde - dem må enhver naturligvis have sin egen mening om - men simpelt hen fordi der i forbindelse med »den fri forhandlingsret« ikke står de instrumenter til rådighed, som kan sikre den målsætning, det drejer sig om, og som vedrører reale forhold som forbrugsmuligheder m.v.

På denne baggrund er det uforståeligt, at ordet »trepartforhandlinger« (omfattende organisationerne på arbejdsmarkedet samt regeringen) fortsat skal være et uartigt ord, i modsætning til hvad der er tilfældet i de andre nordiske lande. Ved sådanne trepartforhandlinger kunne man samtidig i højere grad komme ind på, om lavindkomstproblemet nødvendigvis skal søges løst gennem øgede pengeindkomster til disse grupper (hvad der erfaringsmæssigt ofte kun fører til skinløsninger), eller om det ikke ofte vil være en mere farbar vej at finde løsninger via de offentlige budgetter. Endelig kunne sådanne forhandlinger finde sted med mere fleksible intervaller, sådan at man ikke nødvendigvis fastlægger udviklingen for en to-års periode, hvor der erfaringsmæssigt kan indtræffe mangt og meget, som derefter nødvendiggør nye indgreb.

Alt dette forekommer som nævnt naturlige betragtninger, hvis man f. eks. taler med nordmænd. Men det kan åbenbart ikke lade sig gøre her i landet. »Vort mismods vinter« kan derfor vanskeligt undgå at få en varighed, der vil strække sig over mange år.

Kommentar

Boligministeriet

Erling Olsen

Det var dog nogle drabelige tal, den gamle overvismand lægger på bordet. Har vi arme
politikere virkelig været sådan nogle ødelande? Det ville da bedrøve os!

Vi kunne naturligvis skyde skylden på økonomerne, og på dem, som uddanner dem, men
det løser ikke rigtigt mit problem. Jeg vil derfor nøjes med at sige, at selv om Ølgaards tal
skulle være for høje - hvad de nu nok er - er den offentlige sektor løbet fra os.

Det hænger både sammen med det ufuldstændige beslutningsgrundlag og mekanismerne i den politiske beslutningsproces, og det kan vi nok få »vort mismods vinter« til at gå med at diskutere. Det bliver mismodet dog ikke mindre af, og selv om det skulle lykkes os at få hængt, skudt eller nednormeret nogle udvalgte syndebukke, kommer vi ikke ret meget længere.

Højst kan der være grund til at give ADAM nogle SMEC. Ved at forene kræfterne, skulle danske økonomer nok kunne forbedre beslutningsgrundlaget i den økonomiske politik. Lad mig i parentes bemærke, at jeg forleden søgte at sætte mig ind i hvad, der er sket på feltet, siden jeg var fagøkonom, og jeg blev egentlig ganske imponeret. Men de forslag til forbedring af beslutningsgrundlaget, som Anders Ølgaard fremsætter, kan kun have min sympati.

Der er også grund til at understrege, at såvel de teoretisk som de praktisk arbejdende
økonomer sammen med politikerne nok burde anstrenge sig noget mere for at fortælle

offentligheden, hvad sagerne drejer sig om. Også her er der dog sket fremskridt. Det finder i disse dage synligt udtryk i den lille publikation - budget 80 - som finansministeriet udsender sammen med finansredegørelsen. Den sidstnævnte publikation er for viderekomne, men »budget 80« er et meget gedigent stykke folkeoplysningsarbejde. Men alt dette hjælper jo ikke meget, hvis der ikke er en sammenhængende, målrettet økonomisk politik at oplyse om.

En sådan politik hverken skal eller kan vi presse ned over hovedet på nogen. Her i landet har vi tradition for at tale os til rette - omend i sidste øjeblik. Det kommer vi også til at gøre for at løse de påtrængende problemer i de næste par år. Derfor er der ingen vej udenom de trepartsforhandlinger, som Anders Ølgaard så desperat efterlyser, men ikke rigtigt tør tro på. Jeg skulle tage meget fejl, hvis vi ikke allerede har påbegyndt sådanne forhandlinger, inden Anders Ølgaards artikel bliver publiceret.

Tilbage bliver dog problemerne omkring den offentlige sektor. Her ligger mulighederne for at rette skuden op i at fastholde den nuværende absolutte ressourceindsats under de kommende års - omend mere beskedne - økonomiske vækst. Derved kan det relative skatteog nedsættes.

Befolkningens appetit på flere og bedre offentlige ydelser må så tilfredsstilles gennem produktivitetsforøgelser indenfor den offentlige sektor. Her ligger uanede muligheder for store gratis reformer. Hvis jeg stadig skulle være boligminister, når denne artikel publiceres, vil jeg formentlig være i gang med at forenkle og modernisere bygningsreglementet og byggesagsbehandlingen. Der er nok at tage fat på.

Ølgaard har übetinget ret i, at situationen er så alvorlig, at vi må klø på. Lad os gøre det så
eftertrykkeligt, at hans mismod forsvinder. Vi har nemlig også brug for ham.