1. Ved indgangen til 70erne var fuld beskæftigelse ikke noget, man diskuterede - det var en selvfølge. I dag ved indgangen til 80erne er situationen parallel. Fuld beskæftigelse diskuteres ikke - det er en utopi. De 5-6 år med høj arbejdsløshed, vi har oplevet, har været mere end tilstrækkeligt til at vende op og ned på forestillingerne hvad der er realistiske målsætninger i den økonomiske politik.

Er fuld beskæftigelse da så virkelighedsfjern en mulighed? I Sverige og Norge er den registrerede ledighed f.eks. kun 1-2 pct. af arbejdsstyrken. Balanceproblemerne i dansk økonomi er imidlertid alvorligere, og sandsynligheden for en snarlig tilbagevenden af tidligere tiders efterspørgselspres er ikke stor. Det følgende er derfor ikke et forsøg på en profeti om, hvornår og hvordan vi kan genskabe fuld beskæftigelse. Hensigten er den mere jordnære, dels at vise, hvorledes forholdene på arbejdsmarkedet i 70erne har ændret betingelserne for at realisere fuld beskæftigelse i fremtiden, dels at overveje, hvordan en arbejdsmarkedspolitik, der fastholder fuld beskæftigelse som endemålet - det være sig nok så fjernt - bør udformes.

2. Uanset, at det er en utilfredsstillende indsnævring af problemstillingen, vil det følgende overvejende være koncentreret om arbejdsmarkedets udbudsside. Vigtige spørgsmål som eksempelvis erhvervspolitikken lades derved urørt, men begrænsningen samtidig, hvor tyngdepunktet ligger i dansk arbejdsmarkedspolitik.

Resumé

summary: The increasing tendency of considering full employment as an unrealistic target exemplifies the hazards of myopia in economic policy. In Danish manpower policy this problem is obvious. Unemployment benefits, social pensions and extended secondary education have been the instruments for relieving the immidiate effects oj unemployment, while efforts for preserving the labour force have been neglected. This policy combined with the consequences of prolonged unemployment and increased female participation rate will render full employment in the future an even less feasible target. The need for a fundamental change from passive to active manpower policy is underlined.

Træk af arbejdsstyrken i 80erne

3. Arbejdsstyrken i 80erne vil være præget af problemerne på arbejdsmarkedet i det forløbne årti. Det er således klart, at påvirkninger af såvel kvalitativ som institutionel karakter vil gøre sig gældende. Baggrunden er, at arbejdsmarkedet i stor udstrækning rummer irreversible processer. Både uddannelse og langvarig arbejdsløshed påvirker arbejdsstyrkens kvalifikationer - den menneskelige kapital - medens lovgivning og arbejdsmarkedsaftaler ofte de facto kun kan ændres i én retning.

Hertil må så føjes de trends, som kan iagttages i forskellige befolkningsgruppers
erhvervsaktivitet.

4. Kvalitative ændringer. Der er især grund til at hæfte sig ved tre sæt af faktorer, som har påvirket arbejdsstyrken kvalitativt. Set ud fra et investeringssynspunkt har uddannelsesaktiviteter ændret og i større eller mindre grad forøget den menneskelige kapital, medens langvarig ledighed og delvis sammenfaldende hermed, ungdomsarbejdsløshed, har virket som en disinvestering.

De langtidsledige er koncentreret i enderne af arbejdsstyrkens aldersfordeling: blandt de unge og de ældre. Af godt 57.000 ledige under 25 år i ungdomsbeskæftigelsesundersøgelsen 1978 (Danmarks Statistik 1979a) havde 32,9 pct. søgt arbejde i et halvt år eller mere. For kvinderne alene gjaldt dette hele 43,4 pct. Der findes ikke tilsvarende statistik for de ældre. Men at der alt i alt er tale om et meget betydeligt antal langtidsledige, ses bl.a. af den jobtilbudsordning for langtidsledige, som gennemførtes i 1978. Pr. 1. januar 1979 drejede det sig om 7.500, som skulle have tilbudt beskæftigelse, fordi de passerede grænsen på 3| års ledighed inden for de sidste 4 år. I løbet af 1979 antages dette at gælde yderligere ca. 18.000 personer (Finansministeriet 1979, p. 232).

Det er næppe muligt at kvantificere virkningen af langtidsledighed. På den ene side er der tale om psykiske og sandsynligvis meget individuelle følger. På den anden side drejer det sig om forældelse og nedbrydning af erhvervsmæssige kvalifikationer, som meget kontant kommer til udtryk i ansættelses- og genoptræningsomkostninger. Det afgørende spørgsmål er naturligvis, hvorvidt den udstødning fra arbejdsmarkedet, som langtidsledighed er udtryk for, har permanent karakter, eller en jobtilbudsordning retablere erhvervsevnen. Man må umiddelbart nære skepsis til, at et 9 måneders beskæftigelsestilbud så sent i ledighedsforløbet kan have blivende effekt.

5. For de unges vedkommende er det nødvendigt at afveje ledighedens virkninger mod indsatsen på uddannelsesområdet. For såvel de studierettede uddannelser (gymnasier, HF m.v.) som de erhvervsrettede uddannelser (mesterlære, EFG m.v.) er der tale om en betydelig stigning i tilgangen fra 1970 til 1979. Den væsentligste del af stigningen ligger imidlertid efter 1977.

For de erhvervsrettede uddannelser gør der sig en speciel udvikling gældende.

Frem til midten af 70erne falder tilgangen kraftigt og er i 1975 kun 59 pct. af tallet for 1965 (Højsteen 1979, p. 355). På det tidspunkt, hvor ungdomsarbejdsløsheden for alvor slår igennem, må man altså konstatere, at et absolut minimum er nået, hvad angår antallet af erhvervsrettede uddannelsespladser. Bestanden af egentlige lærepladser (mesterlære plus EFG 2. del) var pr. oktober 1977 kun godt 64.000 (Danmarks Statistik 1978) mod formentlig ca. 120.000 ti år tidligere. Nogle årgange af unge har således manglet et erhvervsrettet uddannelsestilbud til erstatning for de beskæftigelsesmuligheder, som forsvandt samtidig med omsvinget i 1974/75.

6. Denne »omsvingseffekt« ophører, da EFG-loven bliver permanent i 1977, og antallet af uddannelsespladser ekspanderer. Men meget tyder på, at den afløses af en »omvejseffekt«. Mellem 1977 og 1979 vokser EFG-tilgangen fra 13.000 til 31.000. Samtidig stiger søgningen til gymnasierne fra 16.700 elever til 23.800 (Højsteen 1979, p. 355). Spørgsmålet er, om denne kraftanstrengelse i uddannelsessektoren vil føre eleverne frem til erhvervsmæssig beskæftigelse i de kommende år, eller der snarere er tale om en omvej til nye problemer?

For studenter, HF'ere m.v. kender man allerede svaret. Med den eksisterende og gradvist skærpede adgangsbegrænsning ved de videregående uddannelser vil der kun være optagelsespladser til ca. halvdelen i de kommende år. Resten må da enten blive »gengangere« i 10.-12. års uddannelserne, specielt EFG, eller forlade uddannelsessystemet en erhvervsrettet uddannelse (Scharling 1979, p. 351). For EFG-eleverne er det store problem, om man kan fjerne de nuværende vanskeligheder med at skaffe lærepladser ved afslutningen af det skoleprægede 1. år. Lykkes det ikke, vil arbejdsmarkedsproblemerne være helt parallelle for gymnasiaster og EFG-elever.

Det er åbenbart, at denne betydelige uddannelsesindsats har reduceret den såkaldte »restgruppe«. Derved har man - i hvert fald for en tid - taget brodden af ungdomsarbejdsløsheden. Men anvender man uddannelsessektorens begrænsede ressourcer på en fornuftig måde, når man uden videre lader hele ekspansionen ske gennem gymnasier og EFG? Eller når man, som det senest er sket, lader folketinget bremse EFG-tilgangen, medens gymnasierne automatisk ekspanderer i kommunalt regi? Man kan i høj grad frygte, at vi blot skubber ungdomsarbejdsløshedens problemer foran os, og at de i 80erne vil vise sig som en arbejdsstyrke med et højt gennemsnitligt uddannelsesniveau, men uden tilstrækkelige erhvervsmæssige kvalifikationer. I så fald må man konstatere, at vi har brugt uddannelsesressourcerne

ikke til investering, men til forbrug.

7. Samtidig forværres problemerne for de ca. 20 pct. af en årgang, som stadig ikke får en uddannelse efter folkeskolen. Restgruppen klemmes på arbejdsmarkedet fra to sider: af dårlige konjunkturer og af stigende konkurrence fra andre unge med en bedre almen uddannelse. Det er i denne gruppe - og med særlig vægt på kvinderne -

at man skal finde »den hårde kerne« af langvarigt ungdomsarbejdsløse (Scharling 1979, Arbejdsministeriet m.fl. 1979). Man må frygte, at disse unge gradvis vil miste muligheden for en fremtidig indslusning på arbejdsmarkedet, hvis der ikke skabes mere langsigtede og perspektivrige uddannelses- og beskæftigelsesmuligheder. Blot en mindre del af EFG og gymnasie-ressourcerne kan have betydelig effekt her.

8. Institutionelle ændringer. Udviklingen i 70erne har klart illustreret, at arbejdsstyrkens størrelse og sammensætning afhænger såvel af lovgivning og aftaler vedr. arbejdsmarkedsforhold som af den førte socialpolitik. Det, der måske falder mest i øjnene, er udviklingen på pensionsområdet. Fra foråret 1970 til begyndelsen af 1978 steg antallet af personer med invalidepension, enkepension og førtidig folkepension fra godt 144.000 til godt 186.000 - eller næsten 30 pct. (Danmarks Statistik 1979b). De pågældende har permanent forladt det normale arbejdsmarked og derved sænket erhvervsfrekvensen blandt specielt midaldrende og ældre.

Den helt overvejende del af stigningen ligger før 1974 og har således ingen relation til den voksende arbejdsløshed. Derimod er der grund til at hæfte sig ved to forhold. For det første, at disse tilfælde af tilbagetrækning'fra arbejdsmarkedet ikke - eller i hvert fald kun i beskedent omfang - er begrundet i forhold, som objektivt udelukker de pågældende fra en eller anden form for erhvervsmæssig beskæftigelse. Pensionsafgørelser træffes bl.a. på basis af sociale skøn, og tildelingen må således i vid udstrækning ses som et udtryk for manglende alternativer til pensionering. Det samme gælder formentlig ofte den enkeltes motiver for overhovedet at ansøge. Denne del af det sociale pensionssystem må derfor i nogen grad anskues som lovgivernes bevidste prioritering af erhvervspassivitet frem for revalidering og beskæftigelse.

For det andet. Selv om antallet af pensionssager ikke hidtil ser ud til at være påvirket væsentligt af den store arbejdsløshed, er det ingen garanti mod en betydelig stigning i de kommende år. Hvis udstødningen fra arbejdsmarkedet er en proces, der starter med langvarig arbejdsløshed og ender med førtidig pensionering (Kjær 1978, p. 38) kan man frygte, at vi står umiddelbart foran en ny bølge af pensionstilfælde. De sociale pensionsordninger vil da fungere som kanaler, der effektivt dræner arbejdsstyrken.

9. Med nogen ret kan man formentlig sige, at denne dystre profeti allerede er blevet en realitet. Fra januar 1979 trådte den såkaldte efterlønsordning i kraft, og det blev hurtigt klart, at de 17.000 modtagere, man havde budgetteret med for 1979, var et alt for lavt skøn. Allerede efter 5-6 uger var der indgivet ca. 30.000 ansøgninger, og den seneste opgørelse (medio 1979) viser 37.700 på efterløn. Det kan imidlertid kun være en stærkt begrænset del af de potentielle førtidspensionister blandt de arbejdsløse, der hermed er kommet i betragtning. Ordningen gælder som bekendt kun personer, der er fyldt 60 år, og samtidig oplyses det, at ansøgerne fordeler sig nogenlunde ligeligt mellem beskæftigede og ikke-beskæftigede (Arbejdsdirektoratet 1979, p. 20).

Formentlig er der to årsager til den store interesse for efterlønsordningen. Dels et ønske hos mange ældre om nedsat arbejdstid og mulighed for tidligere pensionering (Hillestrøm og Koch-Nielsen 1977). Dels de langtidslediges klare incitament til at vælge efterløn, der økonomisk er langt fordelagtigere end førtidspensionering.

10. Efterlønsordningen er det første resultat af arbejdet i det udvalg om arbejdsfordeling, som nedsattes i 1977. Ordningen kaldes i bemærkningerne til lovforslaget for en »arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning«, men adskiller sig - bortset fra ydelsens størrelse - ikke principielt fra de allerede eksisterende sociale pensionsordninger. Som ved disse er der tale om en erhvervspassiviserende foranstaltning. Efterløn er et af mange eksempler på, at der er et betydeligt sammenfald mellem arbejdsmarkedspolitik og socialpolitik i dansk lovgivning.

Dette sammenfald er naturligvis helt uundgåeligt, når arbejdsmarkedspolitikken, som her, motiveres af arbejdsfordelingssynspunkter. Den grundlæggende tankegang bag arbejdsfordeling er jo netop, at arbejdsmængden stort set må betragtes som en given størrelse. Derfor er det nødvendigt at anlægge sociale kriterier på, hvordan det knappe arbejde fordeles, og nogle må overtales - eller tvinges - til hel eller delvis erhvervspassivitet, for at andre kan få del i arbejdsgodet. Med en sådan ideologi må der nødvendigvis blive trange vilkår for aktiv arbejdsmarkedspolitik.

Det gælder for arbejdsmarkedsforhold som for andre sider af samfundslivet, at det kan være særdeles velbegrundet også at inddrage socialpolitiske kriterier. Men da arbejdsfordeling netop er et omfordelingsinstrument, bør man langt mere bevidst, end tilfældet hidtil har været, anlægge samfundsmæssige velfærdsbetragtninger på disse initiativer. I hvert fald på to punkter må man sondre ved vurderingen af forskellige forslag om arbejdsfordeling. For det første må man overveje, om det pågældende forslag, udover at realisere omfordelingsmålsætningen, indebærer en samfundsmæssig velfærd, som gør det attraktivt uafhængigt af arbejdsmarkedssituationen. eksempel kan nævnes den netop gennemførte 5. ferieuge. For det andet er det vigtigt, om arbejdsfordelingen er et midlertidigt indgreb, eller ændringen af arbejdsforholdene må formodes at være irreversibel. De gennemførte indgreb mod overarbejde og de mange tilfælde af lokal arbejdsfordeling på virksomheder vil kunne fjernes med kort varsel. Derimod er det utænkeligt, at en generel nedsættelse af arbejdstiden eller forlængelse af ferien gøres om.

Efterløn og de forskellige former for socialpension sænker varigt arbejdsudbuddet.
Bestemmelserne kan ændres i fremtiden, men ikke for dem der er pensioneret.

11. Trends i erhvervsaktiviteten. Kalkulationer over erhvervsaktivitetens betydning for arbejdsstyrkens størrelse og sammensætning i 80erne må nødvendigvis blive spekulative. Få havde vel for 10-15 år siden forudset den voldsomme stigning i kvindernes erhvervsdeltagelse, og der er naturligvis ingen garanti for, at fremtiden

ikke rummer lignende overraskelser. Men netop for kvindernes vedkommende synes
prognoser at have mere end sædvanlig fast grund under fødderne.

Det kan nu klart påvises, at kvindernes stigende erhvervsfrekvens er en egentlig trend og ikke et konjunkturfænomen. Stigningen startede længe før 60ernes højkonjunktur (Christensen og Estrup 1979), og den fortsatte trods omsvinget i 1974. Mange spåede, at kvinderne under lavkonjunkturen ville blive presset ud af arbejdsmarkedet og henvist til skjult arbejdsløshed. Men det slog ikke til. Det øgede antal erhvervsaktive kvinder i sidste halvdel af 70erne skyldes først og fremmest faldende afgang fra arbejdsmarkedet og kun i mindre omfang øget tilgang (Nordisk Råd 1978, p. 9 og Henriksen 1979). Alt tyder således på, at kvindernes stigende erhvervsaktivitet skyldes gradvise ændringer i det sociale mønster, og at denne proces vil fortsætte i 80erne. Senest har det været skønnet, at der i tidsrummet 1978-82 vil komme godt 100.000 flere kvinder på arbejdsmarkedet mod mindre end 10.000 mænd (Finansministeriet 1979, p. 228).

12. Hvis man kan dømme ud fra de seneste års udvikling, skal tilvæksten først og fremmest findes blandt yngre, gifte kvinder. Det er denne gruppe, som i stort tal er forblevet på arbejdsmarkedet, medens tilbagetrækning p.g.a. fødsler og pasningsforpligtelser var sædvanen. Man kan forsøge at tegne et udfra en arbejdsmarkedssynsvinkel relevant billede af gruppen. For det første må det da nævnes, at det gennemsnitlige uddannelsesniveau vil være relativt lavt. Dels får færre piger end drenge en erhvervsrettet uddannelse, dels er pigernes uddannelse gennemsnitlig kortere. Hertil føjes så virkningerne af ungdomsarbejdsløsheden, der har været langt alvorligere for kvinderne. For det andet vil kvindernes uddannelsesprofil være temmelig ensidig. Deres fagspredning er fortsat meget begrænset med et tyngdepunkt omkring de pædagogiske, sociale og sundhedsorienterede Det betyder, at beskæftigelsesmulighederne først og fremmest skal søges inden for den offentlige sektor. Endelig må det som et tredie karakteristisk træk anføres, at en meget stor del af kvinderne formentlig vil søge deltidsbeskæftigelse. Deltidsfrekvensen var ved beskæftigelsesundersøgelsen i 1978 så høj som 54 pct. for gifte kvinder (Danmarks Statistik 1979c).

Der er næppe tvivl om, at denne kombination af dårlig uddannelse, orientering
mod den offentlige sektor og ønsker om deltid vil skabe tilpasningsvanskeligheder på
80ernes arbejdsmarked.

Arbejdsmarkedspolitikken i 80erne

13. Bag den foregående diskussion har ligget et ønske om at se arbejdsstyrkens
udvikling i lyset af en målsætning om fuld beskæftigelse. Dette kan virke paradoksalt
i betragtning af den eksisterende beskæftigelseskrise. Men det burde i virkeligheden

være en selvfølge, at den økonomiske politiks målsætninger fastlægges med et længere perspektiv for øje. De farer, der er forbundet med at lade dette perspektiv være domineret af den aktuelle økonomiske situation, turde være velkendte. Som et endnu friskt eksempel kan erindres om PP ll's foruroligende påpegning af arbejdskraftmangleni - et halvt år før arbejdsløsheden satte ind. At denne prognoseusikkerhed fortsat bør haves in mente, kan man overbevise sig selv om ved at sammenligne Budgetdepartementets og Det økonomiske Sekretariats skøn over udviklingen i arbejdsstyrke og ledighed - begge udarbejdet i foråret 1979. Budgetdepartementet forudsiger en årlig vækst i arbejdsstyrken på L 5 pct. og en ledighed på 222.000 i 1982. 1 Det økonomiske Sekretariat er man mere forsigtig og peger på en årlig vækst i arbejdsstyrken på mellem 0,5 og 1,7 pct. Vælges det lave skøn, vil arbejdsstyrken være 150.000 personer mindre i 1983 (Finansministeriet 1979, p. 273 og Økonomiministeriet 1979, p. 62).

14. Sammenlignet med 70erne vil 80ernes arbejdsstyrke have et højere alment uddannelsesniveau. Derimod er der næppe tvivl om, at det gennemsnitlige niveau for erhvervskvalifikationer vil være lavere. Dette er en følge af det store antal langtidsledige, de uddannelsespolitiske problemer og den stærke tilgang af kvindelig arbejdskraft. Der gør sig derudover to tendenser til en mindre fleksibel arbejdsstyrke gældende. For det første ser kvindernes fagspredning ud til også fremover at ville være stærkt begrænset. Derfor - og forstærket af ønsket om deltidsbeskæftigelse - vil den stigende kvindeandel i arbejdsstyrken forudsætte en stadig etablering af nye jobs i den offentlige sektor. Konflikten med en erhvervspolitisk målsætning om at begrænse den offentlige sektors vækst er således åbenbar. For det andet vil arbejdsmarkedets »problemgrupper« - herunder restgruppen, de der har fået en almen, men ikke en erhvervsrettet uddannelse, de langtidsledige m.fl. - udgøre en stigende andel. Denne del af arbejdsstyrken har meget lav tilpasningsevne. Taget under et vil der således være stærke tendenser til mindsket mobilitet, øget segmentering og stigende vanskeligheder ved at realisere fuld beskæftigelse.

Til gengæld kunne man påstå, at den øgede førtidspensionering og senest efterlønsordningen har øget mulighederne for fuld beskæftigelse i 80erne. Dels er en del af arbejdskraftoverskuddet blevet fjernet, dels er erhvervsfrekvensen specielt blevet sænket for de ældre, der normalt betragtes som en gruppe med beskæftigelsesvanskeligheder. Fuld beskæftigelse i denne forstand er imidlertid lidet tillokkende. For det første vil den forbedrede beskæftigelsessituation i stor udstrækning være opnået ved at erstatte åben ledighed med skjult. Men dernæst er det en form for beskæftigelsespolitik, som har meget snævre grænser. Samfundets produktionsmuligheder sænkes varigt og konflikten mellem den forsørgede og den forsørgende del af befolkningen tilspidses.

15. Argumentationen rører imidlertid ved det centrale problem: målsætningen for arbejdsmarkedspolitikken. Set i et længere tidsperspektiv er fuld beskæftigelse åbenbart en alt for uklar målsætning. Det afgørende spørgsmål må være, hvilken vægt der lægges på at fastholde og smidiggøre arbejdsstyrken, d.v.s. valget mellem aktive og passive arbejdsmarkedspolitiske foranstaltninger.

Arbejdsmarkedspolitik synes pr. definition at være aktiv, når den omtales i officielle redegørelser. Ser man imidlertid på udgiftsfordelingen, vejer de rene indkomstoverførsler langt tungere end de beskæftigelsesorienterede ydelser. I 1979 er der således budgetteret med en udgift på ca. 1,7 mia. kr. til arbejdsformidling, beskæftigelsesfremme m.v. (Finansministeriet 1979, p. 229). Tillægger man yderligere efter et groft skøn ca. 1,5 mia. kr. vedr. arbejdsmarkedsuddannelser, foranstaltninger for erhvervshæmmede, egnsudvikling m.v., når man et samlet beløb på 3,2 mia. kr., som kan betragtes som den aktive arbejdsmarkedspolitiske indsats. Heroverfor må så sættes kontante ydelser i form af arbejdsløshedsdagpenge på ca. 10,2 mia. kr., forbigående bistand på ca. 1,8 mia. kr. og efterløn på ca. 1,2 mia. kr., eller i alt 13,2 mia. kr. (Finansministeriet 1979, p. 63 og 69). Opgjort på denrte måde, hvor der ses bort fra de meget »tunge« udgifter til førtidspensionering, men også fra en del af de erhvervspolitiske foranstaltninger, tegner den passive del af arbejdsmarkedspolitikken for ca. 80 pct. af udgifterne. Til sammenligning tjener, at vægtfordelingen mellem aktive og passive foranstaltninger er stort set omvendt i Sverige (Rødseth 1978, p. 83).

Der er i de seneste år gennem beskæftigelsesplaner m.m. sket en vis opprioritering af den aktive indsats. Alligevel må arbejdsmarkedspolitikken siges at være domineret af socialpolitisk tankegang. Dette viser sig som et »bidrags-« eller »forsørgelsesprincip« den stærke vægt på kontantydelser, og et »opbevaringsprincip« uddannelsessektorens tilbud om fortrinsvis almen uddannelse. Derved spænder man et sikkerhedsnet ud, som på kort sigt afbøder de værste følger af ledigheden. Men ud fra en arbejdsmarkedspolitisk synsvinkel er dette ikke tilfredsstillende. Indsatsen burde være koncentreret om at øge de lediges muligheder for beskæftigelse

- det man kunne kalde et »arbejdsprincip« - medens socialpolitiske foranstaltninger
alene tjente som nødløsninger. Dette ville samtidig tvinge arbejdsmarkedspolitikken
ind i mere langsigtede overvejelser.

16. En ændret prioritering i arbejdsmarkedspolitikken må nødvendigvis starte med arbejdsløshedsunderstøttelsen. Dels domineres det arbejdsmarkedspolitiske budget af dagpengeudgiften, dels markeres konflikten mellem et »bidragsprincip« og et »arbejdsprincip« klarest her.

Set over en længere periode har der været en stadig tendens til forbedring af
arbejdsløshedsunderstøttelsen. Baggrunden for denne udvikling har været et ønske

om at minimere virkningerne - bl.a. på arbejdsevnen - af indkomstbortfald ved ledighed. Progressionen i skattesystemet har imidlertid yderligere begrænset afstanden mellem disponibel arbejdsindkomst og disponibel understøttelse. Forskellen i disponibel indkomst er beregnet til 11 pct. for en gennemsnitsindkomst, men er det nye job dårligere aflønnet end det gamle, kan den sågar blive negativ. (Rødseth 1978. p. 110). Det økonomiske incitament til at foretrække beskæftigelse er således i almindelighed stærkt begrænset. Tages yderligere hensyn til børnepasningsvanskeligheder, boligskift og andre problemer, som er forbundet med en ny arbejdsplads, forekommer det sandsynligt, at beskæftigelsesincitamentet ofte er negativt.

Ved at opfylde målsætningen om en tilstrækkelig understøttelse, har man gjort det vanskeligere at realisere det egentlige mål for arbejdsmarkedspolitikken: fornyet beskæftigelse af de ledige. Man har så at sige skabt en »overefterspørgsel efter dagpenge« og dermed også et behov for at rationere tildelingen.

Dette rejser hele spørgsmålet om arbejdsvægring og karantænebestemmelser. I Sverige, hvor understøttelsessystemet stort set giver lige så god dækning, har rationering også været nødvendig. Men rationeringen har voldt færre problemer, fordi det er et fastslået princip, at beskæftigelsesinitiativer har højere prioritet end støtte (Arbetsmarknadsdepartementet 1978, p. 53). Med den meget aktive arbejdsmarkedspolitik, der er blevet ført i Sverige, har det sjældent været nødvendigt at falde tilbage på denne sidste udvej. Derfor har betænkelighederne ved at håndhæve reglerne om arbejdsvægring også været færre.

Rationering af arbejdsløshedsunderstøttelse er derimod et ømtåleligt emne her i landet. Administrationen af lovens bestemmelser om arbejdsvægring har hidtil bygget på en uklar praksis, og et cirkulære er først nu under udarbejdelse i arbejdsdirektoratet. Arbejdsformidlingens personale har jævnligt klaget over at skulle varetage kontrollen med de ledige, fordi de derved mistede tid og troværdighed i det egentlige formidlingsarbejde.

En dækkende vægringsstatistik savnes. Alt tyder dog på, at bestemmelserne håndhæves meget »blødt«. En række personer, som opfylder kriterierne for førtidspension p.g.a. varigt nedsat arbejdsevne, synes således at have bevaret dagpenge, som om de stod til rådighed for arbejdsmarkedet på normale vilkår; dvs. i strid med lovens § 62 (Det økonomiske Råd 1978, p. 73). Senest er det i forbindelse med debatten om det såkaldte »paradoksproblem« blevet klarlagt, at arbejdsformidlingen meget betydeligt omfang - 95 pct. af tilfældene i det undersøgte materiale - undlader at opfylde sin indberetningspligt over for arbejdsløshedskassen og direktoratet, når en anvisning har været resultatløs, eller den pågældende selv har opsagt stillingen (Landsarbejdsnævnet 1979, p. 4). Derved bliver det naturligvis umuligt at håndhæve vægringssanktionen.

Befolkningen vil i det lange løb næppe akceptere det høje niveau for dagpenge, medmindre reglerne for tildeling strammes. Udover en hårdere administrativ linie kan det da komme på tale at kopiere de svenske regler om, at såvel tilkendegivelser over for virksomheden af, at man ikke ønsker det anviste arbejde, som afvisning af uddannelsestilbud kan sidestilles med arbejdsvægring. Det eneste alternativ til et forringet dagpengesystem synes da at være en omprioritering til fordel for mere aktiv arbejdsmarkedspolitik. Øgede tilbud om job og uddannelse vil kunne lette presset på dagpengesystemet.

17. Skal arbejdsstyrken bevares intakt i 80erne og muligheden for at skabe fuld beskæftigelse på et højt niveau holdes åben, er en omlægning af arbejdsmarkedspolitikken Den foregående skitse af arbejdsstyrkens udvikling peger særlig på behovet for: flere og tidligere beskæftigelsestilbud til langtidsledige; øget vægt på revalidering og omskoling; flere erhvervsrettede uddannelsestilbud og en særlig indsats over for kvindernes uddannelses- og erhvervsvalg. Disse initiativer må indpasses i en grundlæggende revision af dagpengesystemets anvendelse.

Det er imidlertid ikke problemløst at foretage et sådant sporskifte i arbejdsmarkedspolitikken. Den øgede vægt på selektive instrumenter vil føre til en forøget statslig indflydelse på erhvervslivet og snævrere grænser for den individuelle frihed. Dertil føjes risikoen for, at midlertidige foranstaltninger slår rod og bliver permanente. Det er en balanceakt, som længe, og med en vis succes, har været udført i Sverige. Spørgsmålet er, om situationen rummer noget valg. De erhvervsaktive skal under alle omstændigheder bære de økonomiske byrder, som er forbundet med arbejdsmarkedspolitikken. Hvor længe vil de - og de ledige - akceptere, at resultatet af denne indsats hovedsagelig er tvungen fritid?

Kommentar

Amtskommunernes og Kommunernes Forskningsprojekt

Bent Rold Andersen

Jeg kan i det store og hele tilslutte mig Estrups fremstilling af behovet for en aktiv
arbejdsmarkedspolitik.

Min væsentligste indvending er, at de fremstillede problemer hænger mere sammen, end det
fremgår umiddelbart. Der er derfor behov for en mere samlet arbejdsmarkedspolitik, med
anvendelse af kraftigere midler, end Estrups forslag.

Den langsigtede, basale problemstilling på arbejdsmarkedet er, at efterspørgslen efter arbejdskraft retter sig mod mere og mere specifikke kvalifikationer og ustandselig skifter retning, samtidig med at arbejdsudbudets kvalifikationsmæssige mobilitet ikke øges i takt hermed - og måske endog er faldende. Hvis de spændinger, der opstår herigennem, skal løses gennem pull-mekanismer, kræves det, at incitamenterne til bevægelse bliver stærkere og stærkere, f.eks. i form af større og større lønspredning. Skete dette, ville det indebære den fordel, at de øgede mobilitetskrav blev båret af de mest mobile.

Disse indkomstskævheder har ikke fået lov at udvikle sig i et sådant omfang, at pullmekanismerne kunnet klare at tilpasse udbud og efterspørgsel på arbejdsmarkedets mange delmarkeder. Tværtimod har den solidariske lønpolitik haft større succes i de senere år end tidligere, samtidig med at progressiv beskatning og voksende indkomstoverførsler yderligere har svækket de indkomstmæssige incitamenter til bevægelse mellem delmarkederne.

Man kan beklage dette. Men man bør nok samtidig betænke omfanget af de sociale
uligheder, som ville følge af de øgede mobilitetskrav, hvis den stadige omstilling skulle bæres
alene af indkomstmæssige incitamenter til bevægelse.

Resultatet er imidlertid, at ændringer i udbudets sammensætning har tendens til at hænge
langt bag efter ændringerne i efterspørgslens sammenhæng.

Ser man således de af Estrup rejste problemer i lyset af den mere bevægelige
arbejdskraftefterspørgsel, det trægere udbud og de svækkede incitamenter, er der en række af
dem, som falder på plads.

Den samtidige tilstedeværelse af arbejdsløshed og arbejdskraftmangel, paradoksproblemet, som er en inflationsdrivende kraft, forklares ikke blot som et resultat af faglige og geografiske barrierer og anden træghed eller i høje understøttelser. Forklaringen ligger også i, at lønudjævning og overførsler medfører, at forandringen i et betydeligt omfang baner sig vej gennem en push-mekanisme, som lægger omstillingens byrder på de svagt uddannede, de socialt bundne; de utrænede i den ene ende og de nedslidte i den anden. I modsætning til pullmekanismen.

Heri ligger, at man ikke kan forvente, at balance på delmarkederne generelt set kan
tilvejebringes alene gennem styrkelse og mangfoldiggørelse af uddannelsestilbudet og større
anvendelse af mobilitetsfremmende ydelser. Der må kraftigere midler til.

Jeg er for så vidt enig med Estrup, når han fremhæver, at opretholdelse af understøttelsesniveauet må forudsætte strammere tildelingspraksis. Men hvis en sådan skal kunne forene menneskelighed med effektivitet, må man forstå, at den, som har indkasseret indtil flere erhvervsmæssige nederlag, ofte frygter et nyt, når han anvises arbejde eller omskoling. Skal han kunne indplaceres i nye jobs, forudsætter det støtte udover arbejdsformidling: Rådgivning og vejledning - socialt, uddannelsesmæssigt og måske også psykisk og lægeligt - kontant hjælp til opretholdelse af selvrespekt, opfølgning efter formidlingen mv. Når det drejer sig om de mindst mobile, forudsætter en placering på arbejdsmarkedet en revalideringslignende indsats, der kun kan lade sig gøre i et tæt samarbejde mellem arbejdsformidlingen, den sociale sektor og uddannelsessektoren. En sådan indsats er vort apparat i dag langt fra rustet til.

På denne baggrund kan det ikke undre, at en række af de »udstødte« ikke kan indplaceres i arbejdslivets mangelområder, men må overgå til varig offentlig forsørgelse. Om der er »lægelig invaliditet« eller ej, burde for så vidt være ligegyldigt; - men er det ikke, idet den lægelige invaliditetsbedømmelse og det lægelige islæt i førtidspensionsbedømmelserne danner grundlag for en forskelsbehandling, som hverken har bund i behov eller i reelle arbejdsmuligheder. Hvis vi ikke magter at skabe et apparat, som effektivt kan indplacere de udstødte i mangelområderne, er en liberalisering af tildelingsbetingelserne for førtidspension den eneste løsning, som ikke retter smed for bager.

Den internationale lavkonjunktur, Danmarks utilstrækkelige konkurrenceevne og stigningen især i kvindernes erhvervsfrekvens har medført, at beskæftigelsesproblemerne og de sociale problemer omkring udstødningen hidtil har været oplevet som mere alvorlige end mangelfænomenerne.

Dette billede vil ændre sig, såfremt den internationale konjunktur ændres, eller det lykkes at styrke konkurrenceevnen. En så kraftig strukturændring - med ansættelse af formentlig 150.000-200.000 personer i konkurrenceerhvervene - som kræves for at forene fuld beskæftigelse med udenrigsøkonomisk ligevægt, vil yderligere skærpe kravet om bevægelighed, hvis processen ikke skal sande til i den inflation, som den selv skaber.

Samtidig med, at en sådan proces skaber mulighed for genbeskæftigelse - revalidering om
man vil - af udstødte, stiller den derfor store krav til arbejdsformidlingen, det sociale system og
ikke mindst uddannelsessystemet.

Svækkelsen af de indkomstmæssige incitamenter til at søge mod mangelområderne rejser i den sammenhæng et alvorligt problem omkring bevarelsen af det frie beskæftigelsesvalg. Den kvindelige arbejdskraft eksemplificerer problemet. Hvis kvinderne fortsætter med at trække over mod den offentlige sektor også efter, at efterspørgslen om føje år er drejet over mod de konkurrenceudsatte erhverv, stilles vi reelt over for valget mellem 3 alternativer: (1) at sænke den relative løn drastisk i dele af den offentlige sektor; (2) at sænke arbejdsløshedsunderstøttelsen; dele henretter både smed og bager; (3) at skærpe anvisningen med andre foranstaltninger, jfr. ovenfor) på en måde, som både reelt og formelt virker væsentligt indskrænkende på det frie valg af beskæftigelse.

Der er desuden god grund til Estrups bekymringer over udviklingen i uddannelsessektoren. Hans beskrivelse undervurderer givet problemerne. I adskillige år har den offentlige sektor trukket broderparten af nytilgangen af unge til sig. Det har tilsyneladende været i overensstemmelse med mange unges erhvervsønsker. Og det har været helt bestemmende for dimensioneringen af uddannelsesapparatets forskellige dele. En afdæmpet efterspørgsel fra det offentlige og et kraftigt forøget træk fra konkurrenceudsatte dele af erhvervslivet vil i en periode lede strømmen af unge til erhvervslivet gennem helt andre uddannelseskanaler end hidtil. Måske i modstrid med mange unges egne erhvervsønsker. Og det vil i hvert fald skabe flaskehalse i EFG-systemet, teknikeruddannelserne, specialarbejderuddannelserne mv. medmindre udbygningen er tilrettelagt og påbegyndt på forhånd. De erhvervsmæssige strukturproblemer vil rejse uafviselige krav om analyser af de fremtidige udviklingstendenser på delmarkederne, styring af uddannelsernes kapacitetsudvikling og dermed en stærkere underordning af erhvervsuddannelsespolitikken under arbejdsmarkedspolitikken. Med den træghed, der er i tilpasningshastigheden på disse områder, kræver det planlægning og påbegyndelse, mens der endnu er ledige ressourcer, som kan sættes ind i arbejdsmarkeds- og uddannelsespolitikken.

Jeg er således et langt stykke på linje med Estrup, men mener nok, at man i endnu stærkere
grad kan understrege den ekstraordinære indsats - også af ressourcer - som er nødvendig for
at rette op på arbejdsmarkedsproblemerne.

Replik

Jørgen Estrup

Der er to forhold, som jeg finder det nødvendigt at knytte bemærkninger til på baggrund af
Rold Andersens kommentar.

For det første en side af arbejdsmarkedsproblemerne, som jeg bevidst har ladet urørt i mit indlæg. Nemlig spørgsmålet om markedsorienterede incitamenter - løn, arbejdspladstryghed eller andet - contra en egentlig dirigering af arbejdskraften. Unægtelig et vigtigt problem. Men et som ikke lader sig belyse, når analysen begrænses til udbudssiden, således som jeg af pladshensyn har foretrukket.

Rold Andersen forudsætter åbenbart, at udviklingen übønhørligt går i retning af en begrænsning af det frie beskæftigelsesvalg og en stadig mindre betydning for løn og andre incitamenter som styringsmekanisme. Jeg kan ikke se, at en sådan udvikling kan tages for given.

Den solidariske lønpolitik, som er en af Rold Andersens begrundelser, er jo ganske vist en hellig ko. Men det er en af den slags køer, som menigheden er bedst tjent med at få slagtet. Det er ikke fornuftigt at forvride lønrelationerne på arbejdsmarkedet, når man har større sikkerhed for at realisere den ønskede indkomstfordeling via de offentlige budgetter. En sådan ændring i lønpolitikken kan udmærket forenes med en ændring af det nuværende indkomstskattesystem, således at indkomststigninger bliver mere attraktive, end de hidtil har været.

Hvad angår tilstrømingen af unge - og især kvinder - til den offentlige sektor, så er årsagen nok først og fremmest at finde i manglen på tillokkende alternativer. En generelt forbedret beskæftigelsessituation; en øget indsats for at give kvinderne en bredere vifte af uddannelsesog og ikke mindst mere ensartede vilkår for de privat og offentligt ansatte m.h.t. arbejdspladstryghed og medbestemmelse, vil give den private sektor mulighed for at konkurrere på lige fod om arbejdskraften. I samme retning trækker den relative forringelse af de offentligt ansattes lønninger, som allerede er i fuld gang.

Sideløbende med at arbejdsmarkedspolitikken ændres i en mere aktiv retning, vil det således være nødvendigt at lægge vægt på markedsorienterede incitamenter. Der er ingen modstrid i dette. Men der er et problem: blandingsøkonomiens sædvanlige balancegang mellem markedskræfter og central styring.

Det andet forhold, som kræver en kommentar, vedrører arbejdsdelingen mellem socialpolitik og arbejdsmarkedspolitik. Det kan næppe være Rold Andersens mening, at enhver arbejdsløs - uanset arbejdsløshedens varighed og karakter - skal behandles som klient i det sociale system. Rold Andersen har i sit oplæg kun diskuteret dette forhold, for så vidt angår de »udstødte«, som i vidt omfang er erhvervsmæssigt svage personer. Her kan det måske være vanskeligt at skelne mellem arbejdsmarkedspolitiske og sociale foranstaltninger. Men man må være opmærksom på, at der herudover også forekommer arbejdsløse, som ikke har tilsvarende problemer. Det gælder ikke mindst i en periode med en betydelig efterspørgselsbestemt arbejdsløshed. Af hensyn til arbejdsmarkedspolitikkens effektivitet er det vigtigt, at de ikke behandles som »sociale tilfælde«.

Arbejdsmarkedspolitikkens fornemste opgave må netop være at forhindre udstødning. Det
kræver aktive foranstaltninger på et tidligt tidspunkt af ledigheden. Men det gør samtidig
socialpolitisk bistand overflødig, så længe ledighedsperioden er af kort varighed.

Litteratur

Arbejdsdirektoratet. 1979. Beretning om arbejdsformidlingen arbejdsløshedsforsikringen regnskabsåret 1978. København.

Arbejdsministeriet, Indenrigsministeriet og Undervisningsministeriet. 1979. Indsatsen mod ungdomsarbejdsløsheden 1978. København.

Arbetsmarknadsdepartementet. 1978. Allmån
arbetsloshetsforsåkring. Statens offentliga
utredningar 1978:45. Stockholm.

Christensen, J. P. og J. Estrup. 1979.
Strukturændringer på det danske arbejds-

marked i 1900-tallet. I Vækst og kriser i dansk økonomi i det 20. århundrede, red. Jørgen Peter Christensen, Holger Gad, Arne Gotfredsen og Hans Chr. Johansen, bd. 1, pp. 39-138. Århus.

Danmarks Statistik. 1978. Nyt fra Danmarks
Statistik nr. 251. København.

Danmarks Statistik. 1979a. Statistiske Efterretninger
A 1. København.

Danmarks Statistik. 1979b. Statistiske Efterretninger
A 4. København.

Danmarks Statistik. 1979c. Nyt fra Danmarks
Statistik nr. 43. København.

Det økonomiske Råd. 1978. Dansk økonomi
november 1978. København.

Henriksen, I. 1979. Flere kvinder bliver på
arbejdsmarkedet. Forskningen og samfundet,
5, nr. 6, pp. 13-14.

Hillestrøm, K. og I. Koch-Nielsen. 1977. Ønsker om jleksibel pensionsalder og nedsat arbejdstid. Socialforskningsinstituttet meddelelse 23. København.

Højsteen, A. 1979. De 16-19 årige og erhvervsskolerne.
12:352-370.

Kjær, A. 1978. Udstødning fra arbejdsmarkedet.
studie nr.
36. København

Kjær, A. 1979. Særligt vanskeligt stillede gruppers beskæftigelsesforhold. Lavindkomstkommissionens arbejdspapir 1. København.

Landsarbejdsnævnet. 1979. Indstilling til landsarbejdsnævnet fra den af landsarbejdsnævnet arbejdsgruppe til belysning af problemet med den samtidige forekomst af ledighed og arbejdskraftmangel. København.

Nordisk Råd. 1978. Arbeidsmarked og arbeidsmarkedspolitik
Norden 1978. NU B
1978:33. Oslo.

Rodseth, T. 1978. Arbeidsmarkedspolitikkens
mål og midler i Norden. Nordisk Råd NU
A 1978:1. Stockholm.

Scharling, W. 1979. Fra grundskole til fortsat
uddannelse 1973-76. Uddannelse, 12:336-351.

Økonomiministeriet. 1979. Økonomisk oversigt
1979. København.