Resumé

summary: At the beginning of the 1980s the resources used by the public sector is growing at an annual rate of about 3 percent and it is predicted that the growth rate is likely to be considerably smaller at the end of the decade. Therefore, the main economic problem of the public sector is likely to be the selective reduction of outputs, so as to meet changes in the composition of demand.

I. Indledning

Medens den offentlige sektors rolle inden for fordelings- og konjunkturpolitikken har en langvarig tradition i den nationaløkonomiske debat, har størrelsen og sammensætningen af den offentlige sektors ressourceforbrug og produktion kun påkaldt sig lille interesse før 1950erne. Grunden hertil er indlysende. Den offentlige sektor havde (når bortses fra de særlige forhold under krigene) i hele perioden fra 1820 til 1950 benyttet en beskeden og næsten konstant andel af samfundets ressourcer.

De seneste årtiers kraftige vækst i den offentlige sektor har øget interessen for denne sektors produktion, idet der dog er sket en udvikling i, hvilke emner der vækker interesse. I 60erne interesserede man sig især for vurderingen af, hvilke opgaver det offentlige bør påtage sig. Det var i denne periode, cost-benefit analyserne vandt frem. Derimod har interessen i 70erne væsentligst samlet sig om væksten i sektorens samlede ressourceforbrug og dettes betydning for den samlede produktion og konjunkturforløbet.

Der skal i det følgende forsøges en vurdering af den langsigtede udvikling i den
offentlige sektors ressourceforbrug og de heraf følgende problemer.

II. Aktuelle udviklingstendenser

For perioden 1950-1982 viser figur 1 og 2 vækstprocenter for henholdsvis offentlige investeringer og offentligt forbrug, målt i faste priser. Figur 3 viser vækstprocenten i et indeks for antal fuldtidsansatte, der er beregnet ved en deflatering af de samlede offentlige lønudgifter med årslønnen for en funktionær i industrien. Tallene for 1950-1978 nationalregnskabstal, medens tallene for 1979-1982 er en fremskrivning foretaget i Budgetredegorelse 1979, hvor det bemærkes, at vækstprocenten for 1979 nok er overvurderet, medens den er undervurderet for de følgende år.

Når der i figur 3 benyttes et indeks, skyldes det, at udviklingen i antal offentligt ansatte først blev rimeligt statistisk belyst i løbet af 70erne. Fordelen ved det valgte indeks er, at der direkte korrigeres for den udvikling over mod større andel deltidsansatte, man har kunnet konstatere i de seneste år, medens ulempen bliver, at forskydninger mellem offentlig og privat aflønning indregnes. De store vækstprocesser 61 og 70 skyldes således i væsentlig grad forbedringer i de offentligt ansattes relative løn.

Selv om der er relativt store udsving fra år til år, tegner der sig dog en tendens til
tre vækstperioder. Den første er begyndelsen og midten af 50erne, hvor
ressourceforbruget årligt voksede ca. 3 procent. Dernæst en 13-årig kraftig

vækstperiode, der startede og sluttede først for investeringer og sidst for ansættelser, og hvor årlig vækst i ressourceforbruget lå på 6-7 procent. Endelig har situationen efter 70ernes begyndelse stort set været karakteriseret af stagnerende investeringer og vækst i løbende ressourceforbrug på ca. 3 procent årligt.

Sættes dette overfor, at den samlede arbejdsstyrke årligt stiger ca. 1,5 procent, øges den offentlige sektors andel af arbejdsstyrken. Tænkes denne udvikling fortsat uændret gennem det kommende årti, vil den offentlige sektors andel al (fuldtids)arbejdsstyrken omkring 1990 være vokset til 33 procent mod de nuværende ca. 27 procent. Men er dette en realistisk forudsigelse?

Dette kan eventuelt vurderes ved en omhyggelig gennemgang af demografiske ændringer i klienttal, af sandsynlige inddragelser af nye klientgrupper samt aj fremtidige standardforbedringer. Dette er senest forsøgt i Budgetredegørelse 1979 og i OECD (1978). Sidstnævnte når (side 37) frem til konklusionen, at: ». . .the most likely outcome for future public expenditure is that it will trend to increase its share of recources in the long run. although the change may be fairly slow and very probably not as fast in most countries as it has been in the last ten to fifteen years«.

Problemet ved disse analyser er. at man vanskeligt kan forudsige udviklingen i
standardforbedringer, eller hvorvidt nye opgaver inddrages. Da de demografiske

ændringer tidligere kun har kunnet forklare en lille del af den samlede vækst, bliver usikkerheden væsentlig, hvis standardforbedringer blot fremskrives trendmæssigt. Vi skal derfor her soge at anlægge nogle økonomisk-teoretiske overvejelser, der kan støtte en langsigtet vurdering af udviklingen i den offentlige sektors ressourceforbrug.

III. En model for offentligt ressourceforbrug

Lad os tage udgangspunkt i en enkel to-sektor model, hvor arbejdskraft er eneste produktionsfaktor, og hvor årlig vækstprocent for produktiviteten er p, i den private sektor og p₀ i den offentlige sektor. Hvis produktiviteten vokser forskelligt ide to sektorer, vil de relative produktionsomkostninger ændre sig. Således vil de relative omkostninger på den offentlige sektors produktion vokse med (Pj — po) procent om året.

Antages det, at efterspørgslen efter offentlig produktion pr. capita følger en isoelastisk funktion af relativ pris og realindkomst pr. capita med elasticiteterne e_p og e_v, at realindkomsten per. capita vokser med y procent om året, og at befolkningen årligt vokser med N procent, da kan årlig vækst i den offentlige arbejdsstyrke, L_o, findes af:

(1)

Ved fortolkningen af denne ligning skal man være opmærksom på, at væksten i realindkomsten pr. capita, y, afhænger dels af produktivitetsfremskridtene i de to sektorer og dels af væksten i arbejdsstyrken i forhold til befolkningstilvæksten. Det betyder, at hvis produktivitetsfremskridtene er ens i de to sektorer og e_y er lig én, da vil væksten i den offentlige sektors arbejdsstyrke være lig væksten i den samlede arbejdsstyrke. Årsagen til vækst i den offentlige sektors andel af arbejdsstyrken må derfor søges i lav produktivitetsvækst i den offentlige sektor, kombineret med lav priselasticitet og høj indkomstelasticitet.

Mange økonomer, der har beskæftiget sig med den offentlige sektors vækst, har grebet denne ligning meget håndfast an, idet der f.eks. er set bort fra produktivitetsfremskridt i den offentlige sektor eller fra priselasticiteten. Herved får man klare konklusioner om, at der er en »automatisk« tendens til relativ vækst i den offentlige sektor under økonomisk vækst og til en hermed følgende tendens til faldende vækst i realindkomsterne. En rimeligere anvendelse af modellen må dog være en empirisk vurdering af de indgående parametre.

Størrelsen af pris- og indkomstelasticiteterne er i de senere år forsøgt vurderet ved en række tværsnitsundersøgelser. Det problem, man her står overfor, er, at der bør benyttes data fra økonomiske enheder, der antages at have samme præferencer, eller der må i regressionerne benyttes variable, der korrigerer for eventuelle forskelle. Data

fra kommuner eller lokalregeringer inden for samme nation synes derfor bedst egnet.

I tabel 1 er gengivet hovedresultaterne fra to amerikanske og en schweizisk undersøgelse. Yderligere kan det nævnes, at analyse af danske primærkommuner giver en indkomstelasticitet af størrelsesordenen +0,7. Her skal de data- og estimationsmæssige problemer, der er knyttet til sådanne undersøgelser ikke omtales nærmere, men der skal alene erindres om, at man skal være varsom med umiddelbart at overføre resultaterne fra tværsnitsundersøgelser til forudsigelser.

Inden for området tidsrækkeanalyser kan det nævnes, at Deacon (1978) i en undersøgelse af 6 udgiftskategorier for Seattle i perioden 1921-1970 har estimeret priselasticiteter mellem —0,51 og —1,15 med et gennemsnit på —0,80. Indkomstelasticiteterne er ofte blevet anslået ved at sammenholde væksten i offentlige udgifter med væksten i f.eks. bruttonationalproduktet. Denne metode benyttes f.eks. i OECD (1978), hvor man for perioden 1960-1976 når frem til elasticiteter mellem +1,02 og +1,38 med en gennemsnitsværdi på +1,21.

Vanskeligheden ved at vurdere indkomstelasticiteten på denne måde er imidlertid, at efterspørgslen sandsynligvis - alt andet lige - er vokset i den pågældende periode, hvorfor man får en overvurdering af e_y. Begrundelsen for denne forskydning i efterspørgselskurven kan søges i den ændring i befolkningens livsmønster, der har fundet sted. Af vigtige faktorer, der har haft betydning her, skal blot nævnes afvandringen fra landbruget og kvindernes voksende erhvervsfrekvens. Benyttes disse

to forhold som indikatorer for ændringen i efterspørgslen, er indkomstelasticiteten i
Norstrand (1976) estimeret til +1,02 for Danmark i perioden 1855-1970.

De empiriske undersøgelser giver som forventeligt ikke noget præcist resultat, men det synes dog klart, at indkomstelasticiteten er så lav og priselasticiteten så høj, at man ved indsættelse af nogle realistiske værdier i ligning 1 får, at væksten i den offentlige sektors arbejdsstyrke, uanset størrelsen af produktivitetsfremskridtene, hovedsageligt er bestemt af væksten i arbejdsstyrken. Der synes altså ikke at være hold i hypotesen om, at den offentlige sektor »automatisk« må vokse relativt i et samfund med økonomisk vækst. Den relative vækst må hovedsageligt forklares med ændringer i efterspørgselsstrukturen.

IV. Sektorens særlige produktionsforhold

Det er en fordel, at denne konklusion -er ret uafhængig af størrelsen af den offentlige sektors produktivitetsfremskridt, da vor viden herom - trods en del empiriske undersøgelser (jfr. f.eks. Borcherding (1977)) - fortsat er meget begrænset. Nogle undersøgelser giver en vækst på nul, medens andre viser vækstprocenter, svarende til den private sektor. Det klassiske problem med at konstruere rimelige indeks for den offentlige sektors output er endnu langt fra sin løsning.

Et gennemgående træk i de empiriske undersøgelser er dog, at offentlige organisationer har en væsentligt lavere produktivitet end private på områder, hvor de producerer samme type output. Dette kan tages som udtryk for, at produktiviteten ikke er en teknisk given størrelse, men i høj grad er bestemt af produktionens organisation.

Den implicitte forudsætning, der har ligget bag den foregående behandling af efterspørgselskurver og produktiviteter, har været, at den offentlige sektors særlige produktionsforhold er uden betydning for den realiserede produktion, idet modeller og metoder for privat producerede goder er anvendt uændret. Et voksende antal økonomer har dog peget på, at man må tage hensyn til dels de særlige forhold i den offentlige beslutningsproces og dels det offentlige bureaukratis rolle.

Hvad angår den offentlige beslutningsproces har nogle hæftet sig ved, at man i forenklede modeller for demokratiske afstemninger får et udfald, svarende til mediandeltagerenssynspunkt. har derfor i særlig grad interesseret sig for medianborgerensøkonomiske Andre har hæftet sig ved de offentlige beslutningers uoverskuelige karakter, der udelukker en rationel vurdering af alle udgiftsposter, men får politikerne til at øge udgifterne stort set med samme procent år for år og gruppe for gruppe, incrementalismen. Denne hypotese har man søgt at underbygge ved en række empiriske analyser, men korrigeres data for inflation og i tværsnitsanalyser for

størrelse, synes den ikke at have stor forklaringsværdi. Den store variation i de
tidligere viste figurer synes også at tale deres tydelige sprog.

Langt mere hold synes der at være i de teoridannelser, hvor der lægges vægt på interessegruppers indflydelse på den politiske beslutningsproces. Der er vel næppe nogen, der betvivler, at velorganiserede og økonomisk stærke interesseorganisationer har større muligheder end andre for at påvirke beslutningsprocesserne. Dette kan være af betydning for forklaringen af den offentlige produktions aktuelle sammensætning, men teorierne giver ikke noget klart billede af den forventelige fremtidige udvikling.

V. Det offentlige bureaukrati

Tanken om, at det offentlige bureaukrati spiller en afgørende rolle for udviklingen i den offentlige sektor, er langtfra ny, men den har i 70erne fået en voksende popularitet blandt økonomer. Bedst kendt her i landet er Jørgen Dich's Den herskende klasse, men specielt i USA har man søgt at formalisere og empirisk efterprøve denne hypotese. Bogen Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth indeholder en samling indlæg om dette emne.

Udgangspunktet for formaliseringen er, at bureaukratiet i en styrelse ønsker at maksimere en kriteriefunktion, hvori såvel den samlede produktion i styrelsen som antallet af medarbejdere indgår med positiv vægt. Begrundelsen herfor kan være, at bureaukratiet idealistisk ønsker at øge produktion og kvalitet, som man uvilkårligt måler som antal medarbejdere pr. produceret enhed. Mere egoistisk kan det forklares ved, at såvel ledelsen som medarbejderne kan opnå avancement m.v. ved at være inden for en stor og voksende organisation.

Herudover har man hæftet sig ved, at politikerne har meget små muligheder for at styre produktionens tilrettelæggelse inden for de enkelte styrelser. Det ville dels kræve et stort detailkendskab og dels ofte være i strid med det selvstyre, man har indført i store dele af den offentlige sektor. Resultatet bliver, at styrelsen kan sammenlignes med en monopolist, der »sælger« en samlet produktionsplan til politikerne. Dette kan formaliseres ved at indlægge som bibetingelse, at de samlede produktionsomkostninger i styrelsen ikke må overstige de samlede benefits ved produktionen.

Modellens resultat kan illustreres ved hjælp af figur 4. Som grundlag for sædvanlige velfærdsteoretiske overvejelser benyttes produktionen A, hvor grænseomkostninger lig grænsebenefit. Medens problemet med den »normale« profitmaksimerende monopolist er for lille produktion (svarende til B), bliver der her tale om for stor og inefficient produktion (svarende til C).

I den empiriske underbygning af modellen har man henvist til det tidligere nævnte forhold, at offentlige virksomheder har lavere produktivitet end tilsvarende private. Svagheden ved disse undersogelser er dog, at de kun kan foretages for ret specielle delsektorer, ligesom de forudsætter måling af virksomhedernes produktion. Mere interessant peger modellen på, at inefficiensen skyldes overforbrug af arbejdskraft i forhold til kapital, hvilket f.eks. W. Orzechowski (s. 229-59 i Borcherding (1977)) har kunnet påvise ved en undersogelse af forholdet mellem kapital- og arbejdskraftsanvendelse amerikanske universiteter.

Det er yderligere et attraktivt træk ved modellen, at den kan forklare det velkendte fænomen, at nedskæringer i første række rammer investeringer og i mindre grad rammer arbejdskraftforbruget. Dette synes også at afspejle sig i tallene i figur 1, 2 og 3 for 70ernes udvikling. Ved traditionel overskudsmaksimering skulle en tilbagegang (forudsat proportionale omkostninger) ramme investeringer og arbejdskraftsvækst lige kraftigt.

VI. Konklusion

På baggrund af overvejelserne i afsnit 3 synes en argumentation for en fortsat relativ vækst i den offentlige sektor at skulle knyttes til ændringer i vort livsmønster eller i vor holdning til, hvilke typer opgaver den offentlige sektor bør påtage sig. Her har afvandringen fra landbruget nok udspillet sin rolle, medens væksten i kvindernes erhvervsfrekvens må påregnes fortsat ind i 80erne. Mod slutningen af 80erne har

denne udvikling dog nok også udspillet sin rolle. Hertil kommer, at der over hele den
vestlige verden synes at være en mere negativ holdning over for den offentlige sektors
produktion på vej.

Det synes således mere sandsynligt, at den nuværende moderate relative vækst i den offentlige sektors arbejdsstyrke afdæmpes frem mod 1990, end at vi er på vej ind i en periode med ny kraftig ekspansion. Da også væksten i det samlede befolkningstal er ved at høre op, er det næppe urealistisk at forestille sig, at den absolutte vækst i den offentlige sektors ressourceforbrug vil ophore i lobet aj et eller to årtier.

Hvis denne vurdering holder stik, vil arbejdsstyrkens strukturproblemer være forøget væsentligt omkring 1990. Der vil være alt for mange i uddannelser, der udelukkende eller overvejende sigter mod den offentlige sektor. Det vil endvidere sandsynligvis betyde, at den nedgang i de offentligt ansattes relative løn, der har fundet sted fra 1971 til nu, må påregnes at fortsætte gennem 80erne. Hvorledes dette vil påvirke produktiviteten i den offentlige sektor er vanskeligere at vurdere. Man må regne med, at bureaukratiet kan have en interesse i at søge at sænke denne, men samtidig kan politikerne blive motiveret til at presse mere ud af de offentligt ansatte.

Internt i den offentlige sektor vil hovedproblemet dog nok være omfordeling af ressourcerne. Historisk set er der sket ganske store forskydninger i sammensætningen af den offentlige sektors produktion, men disse har indtil nu kunnet foretages ret smertefrit, da ændringerne stort set har kunnet tages ud afvæksten. Således har f.eks. den omprioritering i ældreforsorgen, der foregår i disse år, kunnet foretages ved en svag vækst på plejehjemsområdet og en eksplosiv vækst i hjemmehjælp og dagcentre.

I en situation med lille eller ingen absolut vækst vil omfordelingen kræve absolut nedgang i delsektorer, der nedprioriteres. Denne udvikling vil nok møde kraftig modstand fra bureaukratiet i disse styrelser. For den, der vil se et konkret eksempel på de problemer, der kan komme, skal henvises til behandlingen af civilforsvaret, hvor der gik rundt regnet 10 år fra markeringen af politisk vilje til væsentlige nedskæringer til den nu gennemførte reduktion på 20 procent. Dette til trods for, at civilforsvaret på forhånd må betegnes som et relativt let spareobjekt uden nogen velafgrænset klientgruppe og med en lille andel af arbejdsstyrken, der søger en karriere inden for styrelsen.

Data

Nationalregnskabstallene for 1950-78, der er benyttet i figur 1, 2 og 3, er tallene fra det gamle nationalregnskab hentet fra ADAM's databank af 26/6-79. Tallene fra Budgetre de gorelsen 1979 for 1979-82 er fra side 293 for investeringernes vedkommende og fra side 284 for forbrugets vedkommende. Til beregning afvæksten

i antal fuldtidsansatte er benyttet bilagstabel 5. idet tallene her er eksklusive ansættelser i forbindelse med beskæftigelsesfremme og inklusive de fremskrivninger af personaleforbrug, der foretages i redegøreisens specialafsnit for nogle af de store udgiftsområder.

I tabel 1 er variation og uvejet gennemsnit beregnet på grundlag af tabel 3 i
Borcherding og Deacon (1972), af tabel 1 i Bergstrom og Goodmann (1973) og af
tabel 4 i Pommerehne (1978), idet der her alene er benyttet oplysningerne om de
samlede udgifter.

Kommentar

Institut for Samfundsvidenskab, Odense Universitet.

Jørn Henrik Petersen

Rolf Norstrand har stillet sig den opgave at vurdere den langsigtede udvikling i den offentlige sektors ressourceforbrug. Efter at have afvist en forklaring baseret på lav produktivitetsvækst i den offentlige sektor kombineret med lav pris- og høj indkomstelasticitet lægger Norstrand vægten på ændringer i efterspørgselsstrukturen, idet et udtryk for ændrede præferencer approximeres ved afvandringen fra landbruget og kvindernes stigende erhvervsfrekvens. Da afvandringen fra landbruget er ved at være udtømt, og kvindernes erhvervsfrekvens forventes at nå sit maximum i slutningen af 80erne, påregnes en afdæmpet relativ vækst frem mod 1990 og måske endog et ophør af den absolutte vækst.

Som supplerende forklaring inddrages interessegrupperne, der dog især formodes at påvirke
den offentlige produktions sammensætning, og det offentlige bureaukrati, hvis effekt- især
formodes at vedrøre faktorproportionerne i den offentlige sektor.

Norstrands hovedforklaring er således, at den relative vækst i den offentlige sektor kan knyttes til »ændringer i vort livsmønster eller i vor holdning til, hvilke typer opgaver den offentlige sektor bør påtage sig.« Hermed knyttes an til en normativ, demokratisk beslutningsmodel, hvor forklaringen på skatter og udgifter beror på borgernes præferencer. Det bliver imidlertid så en vanskelighed at forstå, hvorfor »der over hele den vestlige verden synes at være en mere negativ holdning over for den offentlige sektors produktion på vej.« Det er foreneligheden af disse betragtninger, der er genstand for de efterfølgende kommentarer.

Problemet er illustrativt for en traditionel økonomisk teoris manglende evne til at opfange de faktorer, der er virksomme i den del af den totale ressourcefordelingsmekanisme, der udgøres af den politisk/bureaukratiske proces, hvorimod økonomisk metodologi givetvis vil kunne yde et bidrag.

I den traditionelle »market-failure«-begrundelse for offentlig intervention antages politikere og bureaukrater i deres beslutninger at afspejle befolkningens præferencer. Antager man imidlertid, at politikerne agerer på grundlag af en præferencefunktion, der indeholder genvalgssandsynligheden og en række personlige mål og kombineres dette med, at valg kun finder sted med visse mellemrum, at borgerne har manglende information, at »politiske goder« udbydes i »full-line supply«, at der er partiloyale vælgere 0.5.v., er det klart, at politikerne har et betydeligt diskretionært spillerum.

De offentlige budgetter fastlægges i en forhandling mellem valgte politikere og institutionsledere. Brugernes efterspørgsel indgår i denne proces dels som en afledet efterspørgsel perciperet af politikerne og dels som en postuleret efterspørgsel formuleret af producenterne. I og med at producenterne har et monopol på produktionen, at viden (eller måske snarere erkendelse af manglende viden) om produktionsteknologien er monopolisers i institutionerne, og at produktionen ikke gøres til genstand for markedsomsætning, har også bureaukraterne et diskretionært spillerum. Begge aktørgrupper har en væsentlig frihed til at vælge mellem alternativer. Hvordan vil det diskretionære spillerum blive udnyttet?

De politikere, der søger valg for at medvirke til skabelsen af det »gode samfund«, vil være dem, der identificerer dette med en større offentlig intervention. Andre vil blive politikere, fordi de har præference for at træffe valg på andres vegne og på dette grundlag opnå andres anerkendelse. Da skatterne ikke kan reduceres differentielt mellem forskellige grupper, mens udgifterne kan øges differentielt, implicerer »anerkendelsesønsket« en udgifts-bias. Det samme gælder de politikere, der søger økonomisk gevinst af deres politiske embede.

På samme kortfattede måde kan det postuleres, at bureaukraterne vil være interesseret i en øget offentlig sektor, og at de kan fremme dette mål dels gennem deres deltagelse i budgetforhandlingsprocessen og dels gennem deres valgadfærd. Bureaukraterne som interessegruppe vil således kunne påvirke såvel den offentlige sektors faktorproportioner som dens vækst.

Spørgsmålet bliver da, hvorfor vælgerne ikke kan hindre en udnyttelse af det diskretionære spillerum. Hvordan kan man hævde, at beslutninger er resultat af »vort livsmønster og vor holdning. ..« og samtidigt konstatere, at »der er en negativ holdning overfor den offentlige sektor på vej«? Lad os illustrere et muligt svar ved et par simple eksempler hentet fra Buchanan (1977).

Det første belyser det forhold, at der er forskel på et enkelt udgiftsforslags separable omkostninger og de totale omkostninger, incl. »spill-over«-omkostninger på andre udgiftsområder. Vi tænker os to udgiftsforslag I og 11, der taget hver for sig er karakteriseret således:

Antag at forslag I gennemføres. I lyset heraf øges transaktionsomkostningerne i II til 12, hvorved nettobenefit reduceres. Efter gennemførelse af 11. øges imidlertid også transaktionsomkostningerne I til 12. Isoleret betragtet lover de to forslag nettobenefits på 6, men tages samspillet i betragtning er nettobenefit kun 2. Det ville give større nettobenefit at indskrænke sig til forslag Fs gennemførelse, men det er der intet incitament til. Antages transaktionsomkostningerne voksende med de offentlige udgifter, indses det tænkte eksempels relevans for praksis umiddelbart.

Det andet eksempel vedrører visse konsekvenser af majoritetsbeslutningsreglen ved skiftende koalitioner. Antag at et kollektiv på 3 personer træffer beslutning ved majoritet. Betragt 3 udgiftsforslag, der hver koster 99, som betales ligeligt af A, B og C, mens benefits er således fordelt:

Alle projekter vil blive vedtaget, fordi to deltagere vil opnå større benefits end svarende til
deres »skattepris«, men når slutresultatet gøres op, har hver betalt 99 og opnået 70. Alle er
ringere stillet efter gennemførelsen af de tre forslag end uden.

Ligesom man kan tale om markedsimperfektioner, kan man tale om politisk/bureaukratiske imperfektioner, jf. Pedersen og Petersen (1979a, 1979b). Dette skal ikke uddybes her. Det skal blot understreges, at den stærke vækst i den offentlige sektor er sket indenfor en demokratisk beslutningsstruktur, hvis resultater er forudsigelige. Borgerne reagerer rationelt, både når de handler individuelt og i interessegrupper, politikerne handler rationelt og bureaukraterne handler rationelt. Der er således indbygget ekspansion i beslutningsmekanismen. I praksis er gennemført et hav af foranstaltninger til gavn for en lang række forskellige grupper og med en ledsagende omkostningsfordeling, der er vanskelig at gennemskue, fordi man ved finansiering gennem generel beskatning ikke kan opfatte nogen direkte sammenhæng mellem det, der af den enkelte betales til finansieringen af den offentlige sektor og det, den enkelte »får ud af« den offentlige sektor. Under sådanne omstændigheder bliver omkostningerne, der finder udtryk i den samlede beskatning, kun problematiseret, hvis større grupper i befolkningen oplever et misforhold mellem den samlede betaling til det offentlige og summen af ydelser, de oplever at få stillet til rådighed.

Naturligvis skyldes væksten i den offentlige sektor både en tilpasning til borgerpræferencerne en række »imperfektioner«, der imidlertid er meget vanskelige at operationalisere i en traditionel økonomisk model. Derfor er en vurdering af den kommende periodes offentlige ressourceforbrug vanskelig, men jeg er tilbøjelig til at hæfte mig mere ved Norstrand's konstatering af en fremvoksende »negativ holdning« til den offentlige sektors produktion end ved udviklingen i kvindernes erhvervsfrekvens og afvandringen fra landbruget.

Mens mennesket tidligere kunne reagere mod en enevældig hersker, kan det moderne menneske ikke stille sig i opposition til et styre, der er ledet af en ydre elite, mennesker af en anden slags etc. Vort styre er udgået af folket og en kontrol af væksten er en kontrol af vort selvstyre. Dilemmaet består deri, at uafhængig, rationel adfærd for det enkelte individ kan føre til et samlet resultat, som ingen betragter som det mest ønskværdige. Spørgsmålet bliver da, om man gennem nye, gensidigt accepterede og respekterede adfærdsregler kan løse dette dilemma. Deri består 80ernes udfordring til den offentlige sektor.

Litteratur

Buchanan, J. M. 1979. The Limits of Liberty.
Between Anarchy and Leviathan. Chicago.

Møller Pedersen, K. og J. H. Petersen. 1979a.
Den offentlige sektor og velfærdsøkono-

mien. Nationaløkonomisk Tidsskrift: 35-54.

Møller Pedersen, K. og J. H. Petersen. 1979b.
Hvorfor kan den offentlige sektor ikke
styres? endnu upubliceret manuskript.

Litteratur

Bergstrom, T.C. og R.P. Goodmann. 1973.
Private Demand for Public Goods. American
Review. 280-97.

Borcherding, T.E. (ed). 1977. Budgets and
Bureaucrats: The Sources of Government
Growth. Duke University Press.

Borcherding, T.E. og R.T. Deacon. 1972. The Demand for Services of Nonfederal Government. Economic Review. 891-901

Budgetdepartementet. 1979. Budgetredegørelse

Deacon, R.T. 1978. A demand model for the
local public sector. The Review of Economics
Statistics: 184-92.

Dich, J.S. 1973. Den herskende klasse.

Norstrand, R. 1976. Prognoser for offentlige
Blåt Memo nr. 48 fra

Københavns Universitets Økonomiske Institut.

Norstrand, R. 1977. Høj eller lav vækst i det
offentlige forbrug. Juristen og Økonomen
nr. 6.

Nørregaard Rasmussen, P. 1972. Den offentlige
gennem 100 år. Nationaløkonomisk
332-78.

Petersen, J.H. 1979. Den offentlige sektors
vækst i internationalt perspektiv. Nyt fra
Odense Universitet.

Pommerehne, W.W. 1978. Institutional approaches
public expenditure. Journal of
Public Economics. 255-80.

Spann, R.S. 1977. The macroeconomics of unbalanced growth and the expanding public sector. Journal of Public Economics. 397-404.