Resumé

summary: Economic theories about the public sector rarely incorporate explicit behavioral assumptions about politicians and bureaucrats. Based on assumptions about utilitymaximizing politicians and bureaucrats, utilitymaximizing consumers,¹ citizens, a demand and supply model of" political goods'" is developed. Throughout the necessity of paying attention to the implied institutional framework is stressed. The method of analysis used is heavily inspired by the so-called new political economy, and one of the purposes of the article is to present this line of thought to a Danish audience.

Indledning

Eksistensen af den offentlige sektor »forklares« i den gængse velfærdsøkonomi med udgangspunkt i eksistensen af »market failures«. Herved forstås, at en eller flere af de forudsætninger, der medfører, at en ligevægtssituation under fuldkommen konkurrence er Pareto optimal, ikke er opfyldt. Givet at en sådan situation foreligger, bestemmes i den traditionelle velfærdsøkonomi de optimumsbetingelser, der gælder under den eller de restriktioner, der er en følge af afvigelserne fra de gængse forudsætninger. På grundlag heraf bestemmes de »korrektioner« af f.eks. beskatnings/tilskudsmæssig karakter, der skal til for at realisere de udledte optimumsbetingelser. Det er da den offentlige sektors »funktion« at søge de fornødne korrektioner gennemført. Lidt polemisk kan dette betegnes den velfærdsøkonomiske naivisme, der i virkeligheden er mere egnet som økonomisk teori for et samfund ledet af en Paretiansk diktator, thi kun en sådan styreform er forenelig med en opfattelse af den politiske mekanisme som en i forhold til de økonomiske dispositioner exogen faktor.

Givet et repræsentativt demokrati kan mulighederne for at realisere en optimal
situation ikke diskuteres uden at betragte såvel de politiske som de økonomiske
mekanismer.

Den gængse velfærdsøkonomis »statsteori« baseres således i virkeligheden på en
organisk statsopfattelse, der i høj grad er i modstrid med velfærdsøkonomiens
grundlæggende metodologiske individualisme. Dette gælder iøvrigt ikke kun

velfærdsøkonomien. Man vil også se den Keynesiansk inspirerede økonomiske teori udviklet som en makroøkonomisk funktionsteori, der anlægger »samfundets«, »statens« eller »nationens« perspektiv uden en egentlig mikroøkonomisk substruktur (se dog Lindbeck, 1973) og uden hensyntagen til den politiske mekanisme (jf. Buchanan, 1977).

Et »åbent« system er imidlertid ikke acceptabelt som analytisk indfaldsvinkel, når det anvendes til identifikation af »market failures«, og det yderligere postuleres, at disse »failures« kan korrigeres ved passende »politiske« indgreb. Analysen må tillige omfatte spørgsmålet, hvorvidt korrektionerne kan gennemføres »politisk«. Det er dette, Buchanan (1962) henviser til, når han taler om »the bifurcated man«: »Man must be assumed to shift his psychological and moral gears when he moves from the realm of organized market activity, and vice-versa.« Heri ligger netop, at den velfærdsøkonomiske teori forudsætter, at det »politiske system« kan gennemføre de fornødne korrektioner, hvilket kun er tilfældet, hvis man enten antager en Paretiansk diktator og bureaukrater, der blindt følger dennes ordrer, eller hvis man anvender forskellige adfærdsantagelser, når man analyserer individernes valg i hhv. markedssystemet og den politiske beslutningsmekanisme. Herved glemmes det imidlertid, at det er de samme individer med de samme præferencer, der optræder i et indbyrdes samspil i de forskellige beslutningsstrukturer.

Når kollektive beslutninger træffes under de majoritetsregler, der karakteriserer det repræsentative demokrati, er der ikke nogen garanti for, at resultatet vil modsvare det Pareto optimale. Den enkelte har ikke som på markedet eller under en enstemmighedsregel en vetoret. Derfor er der mulighed for, at en majoritet kan opnå gevinster på en minoritets bekostning. Hvis man derfor indfører mere relevante adfærdsforudsætninger i.h.t. aktørgrupper som forbrugere, vælgere, politikere og bureaukrater og antager, at det basalt set er de samme præferencer, der ligger til grund for deres handlemåde i forskellig sammenhæng, er det ikke muligt a priori at udsige noget om den relative ønskværdighed af alternative institutionelle strukturer.

Dette rejser tvivl om det hensigtsmæssige i at lade den velfærdsøkonomiske teori
vedr. den offentlige sektor bero på begrebet »market failures« som udgangspunkt.

I den offentlige sektor er der i modsætning til forholdene på markedet skudt et led ind mellem udbydere og efterspørgere, idet efterspørgslen efter »offentlige ydelser« kanaliseres gennem en eller anden form for »repræsentativt organ«. Der er derfor tale om en afledt efterspørgsel, der bestemmes i et samspil mellem nyttemaximerende individer og politikere. Det er denne afledte efterspørgsel, der rettes mod de udbydende enheder, der samtidigt selv er i stand til at påvirke den politiske ledelse.

Formålet med denne artikel er at antyde en række centrale elementer i en teori, der
gør politikere og bureaukrater til endogene aktører i en sammenhængende model. I

afsnit I behandles »efterspørgselssiden« og i afsnit II »udbudssiden«. Det grundlæggende udgangspunkt er, at gruppebeslutninger er enkeltbeslutninger aggregeret gennem en beslutningsregel, idet »politisk interaktion« analyseres analogt med »økonomisk interaktion«.

I. »Efterspørgselssiden«

I.1 En model for efterspørgsel efter offentligt udbudte goder

Som indledning til en diskussion af »efterspørgselssiden« beskrives gennem ligningerne (l)- Maslove's (1976) model, der implicerer, at de ønskede kvantiteter af »offentlige politikker« bestemmes af samme forhold som private goder, d.v.s. »politikkens« egenpris, prisen på »andre politikker«, prisen på private goder, indkomsten og de individuelle præferencer. Dette kan ikke undre, da modellen forudsætter individuel præferencemaximering.

Der er i modellen N individer (k—\,. . ?N), hvis præferencefunktioner er defineret
over en række gode-attributter, X{ (i=l,. . ?n) d.v.s.

O)

Attributterne produceres ved offentlig udbudte goder (Aj), som følge af en politikbeslutning
en privat godevektor G, d.v.s. produktionsfunktionen er

(2)

hvor otkj er en fordelingsparameter, der angiver den andel af Aj, der er relevant for
individ k i produktionen af attribut Xt}

Idet Ik betegner individets indkomst og tk skattebetalingen, er budgetrestriktionen

(3)

(4)

Maximering resulterer da i optimumsbetingelsen

(5)

---

1. For af_,-=l for alle k, d.v.s. Z_lkx_ij =N foreligger et kollektivt gode, for ZkCx_lV=l foreligger rent privat gode, hvor summen af andele udtømmer totalen uden externaliteter, for I <11k%ij<N foreligger et blandingsgode.

der udtrykker, at hvis mængdetilpasning er mulig, skal den marginale
substitutionsrate mellem en politikændring og private goder være lig med den
marginale skatteforøgelse som følge af politikændringen.

Mængdetilpasning er imidlertid ikke mulig, da en kollektiv beslutning gennemføres med gyldighed for en flerhed af individer. Det faktiske velfærdsniveau vil derfor være mindre end eller lig med det maximalt mulige. Der er således incitamenter til politikændring, idet omfanget af indsatsen til realisering af en sådan afhænger af den potentielle gevinst herved, jf. afsnit 1.2. Uligevægten kan ikke afskaffes ved køb eller salg, men kun gennem ændring af den kollektive beslutning.

Betegner yk den marginale skatteomkostning ved det /te offentligt tilvejebragte
gode for individ k, er individets efterspørgselsfunktioner

(6)2

(7)

Hvis Aj^Ak vil individ k have et incitament til at søge politikken ændret, idet
incitamentet vokser med afvigelsen, jf. afsnit 1.2.

På udbudssiden fremtræder politikernes responsfunktion3, der generelt har
udseendet

(8)

hvor

(8a)

hvilket udtrykker, at politikerne muligvis vil reagere positivt men aldrig negativt på
et individs eller en gruppes ønsker. Initialt skal der imidlertid træffes beslutninger om
udgifts- og skattepolitikken uden præcist kendskab til individernes præferencer.

Inddragelsen af den politiske dimension fordrer antagelser om de enkelte aktørers
adfærd. Ser vi indtil afsnit II bort fra de producerende/udbydende enheders adfærd,
er der to kategorier af aktører, nemlig borgere og kandidater/politikere.

For den enkelte borger fremstår den offentlige sektor som en udbudskilde for goder og tjenesteydelser, der involverer såvel omkostninger som benefits. Den enkelte har præferencer for omkostnings- og værdifordeling i samfundet, er vidende om de kollektive beslutningers konsekvenser for sin egen velfærd og præferencemaximerer

---

2. Svarer til Breton's (1974) »teknokratiske efterspørgselsfunktion«, fordi den ikke har en institutionel eksistens, hvorfor den ikke afdækkes.

3. Denne responsfunktion er konsistent med såvel Down's (1957) teori, Barr og Davis' (1966) median strategi model og Breton's (1966) magtkoefficient model.

gennem en beslutning om, hvorvidt og hvordan han vil engagere sig i politisk
interaktion.

Kandidater/politikere har præferencefunktioner af den type, der er skitseret i afsnit

11.4.

Forbindelsen mellem de to grupper af aktører knyttes via et »politik-rum« og en vælgerfordeling. Hvert individ er karakteriseret ved sin mest foretrukne position i »politikrummet« d.v.s. ved en vektor A). Tilsvarende er hver kandidat/politiker karakteriseret ved en »udbudsvektor«, der markerer vedkommendes intentioner placeret i »politik-rummet«. Gennem antagelser om (a) individernes vurdering af den faktiske politik/politikernes intentioner, (b) antagelser om, hvad der betinger deltagelse i politisk aktivitet, (c) antagelser om præferencefordelingen og (d) antagelser om kandidaters/politikeres målfunktion, kan der konstrueres en sammenhængende teori om resultatet af interaktionen⁴.1 den følgende fremstilling er formålet dog det mere begrænsede at pege på enkelte aspekter i den omtalte interaktionsproces.

I.2. Den offentlige sektors signalsystem

Realisering af en til optimumsbetingelsen (5) svarende situation forudsætter, at præferencerne afdækkes, at udbudet finder sted til priser, der afspejler alternativomkostningerne, og at politikernes beslutninger i et repræsentativt demokrati reflekterer præferencerne. Forudsætningen er m.a.o. en verden karakteriseret ved ko-operation, sikkerhed og fravær af strategisk adfærd.

Søger individerne imidlertid at minimere deres skatteandel, opererer den enkelte i en vis forstand med to præferencefunktioner, nemlig en, der søges skjult for omverdenen, som udtrykker den »sande« værdi af de offentlige aktiviteter og en, der udtrykker de præferencer den enkelte forventer, han kan overbevise andre om at tro, han virkelig har. Dette giver naturligvis anledning til problemer.

Antag, at efterspørgslen efter et kollektivt gode for to individer er givet ved X og Y, jf. fig. 1. Summen af de marginale substitutionsrater er lig med marginalomkostningen et kvantum A. Dette er imidlertid kun en optimal situation, hvis politikerne kan fastlægge skatteraterne t_x og t_y. Anvendes i stedet t'_x og t'_y, hvor

(9)

er der ikke realiseret et optimum, idet X ønsker kvantiteten F, mens Yforetrækker G.
Tilvejebringelse af omkostningsdækning ved det optimale kvantum er således
nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse for et optimum.

---

4. Se Davis, Hinich og Ordeshook (1970) og Riker og Ordeshook (1973) for formaliserede forsøg på at udvikle modeller, der følger de her skitserede linier.

Som grundlag for den enkeltes overvejelser over mulige handlinger affødt af Aj
=}=v4j kan der formuleres en såkaldt tvangsfunktion ('coercion function'5):

(10)

Ved afvigelser mellem A) og A_}, d.v.s. den enkeltes mest foretrukne placering i »politik-rummet« og den faktisk gennemførte politik, vil der eksistere visse tærskelværdier, hvor individet har incitament til at søge politiske ændringer. Situationen kompliceres tydeligvis ved stigning i antallet af efterspurgte attributter, men vi vil ikke her diskutere mulige udformninger af tvangsfunktionens udseende i denne situation.

Det centrale spørgsmål er, hvorledes og hvordan individerne reagerer på afvigelser mellem AA^k _j og Aj i den politiske proces, d.v.s. gennem hvilke feed-back signaler politikerne bliver opmærksomme på afvigelser, der afhængig af politikernes målfunktion kan give anledning til en ændret respons.

Individerne vil engagere sig i korrigerende aktivitet, hvis F_k=t=F_fe*, hvor FF_k ^* er en tærskelværdi, idet andre individer antages at reagere som individet selv. Det kan dog tænkes, at afvigelserne kan blive så store, at individerne reagerer i form af politisk apati.

De traditionelle økonomiske reaktionsmåder er tilpasninger i arbejdsudbud og opsparing, skatteevasion, legalt og illegalt privat udbud og mobilitet. Hertil kommer imidlertid andre aktiviteter såsom deltagelse i afstemninger, deltagelse i eller organisering af interessegrupper, »lobbying«, organiseret protest o.s.v.

---

5. Termen er hentet fra Breton (1974).

Hvorvidt en person faktisk engagerer sig og da i hvilke aktiviteter beror naturligvis på en traditionel kalkule, hvori indgår overvejelser over fordele og ulemper forbundet med deltagelse. Dette kan formuleres i følgende model, som er baseret på Morgenstern-Neumann nyttekalkulen. Antag, at en person står overfor et sæt af alternative handlinger, som skitseret ovenfor

(11)

Hver handling resulterer i et outcome, der her kan opfattes som en ændring i A

(12)

Individets præferencer refererer til (12), og på grundlag heraf vælges en handling. Betegner U^Aj) individets velfærd, hvis handling i vælges og outcome) indtræder, og gælder det, at Pi(Aj) er sandsynligheden for denne begivenhed, vil den forventede værdi af handling H_t være

(13)

hvoraf følger, at kriteriet for valg af H, er, at

(14)

Da velfærden er knyttet til handlingen, kan den opsplittes i to komponenter, hvoraf
den ene vedrører outcome direkte, mens den anden refererer til handlingen som
sådan, d.v.s.

(15)

E{Ht) kan derfor omskrives til

(16)

Kriteriet for valg af H{ kan derfor omskrives til

(17)

hvorved valget fremstår som en afvejning mellem en kalkulation af de samfundsmæssige og en kalkulation af private konsekvenser. Tydeligvis er der hermed tilvejebragt et grundlag for en substantiv diskussion af de elementer, der er afgørende for den enkeltes overvejelser over, hvorvidt vedkommende vil deltage i

politisk aktivitet i den ene eller anden form eller undlade at deltage overhovedet
Såvel den enkeltes præferencer som den institutionelle struktur i form af de rammer
som en given politisk styreform sætter, vil være af betydning for valget.

Modellen implicerer da, at jo større spredning, der er i præferencerne, des flere vil deltage i politisk aktivitet, at individerne ikke vil deltage i samme grad, fordi tilbøjeligheden til deltagelse er en funktion af den enkeltes placering på tvangsfunktionen, og at en række individer, fordi præferencerne varierer mellem forskellige attributter vil deltage i flere interessegrupper.

Selvom man således ved studier af deltagelsesgraden i politisk aktivitet i bred forstand kan danne sig et billede af ønskerne om politik-ændringer, er den politiske proces karakteriseret ved omfattende imperfektioner, jfr. afsnit 1.3, der gør præferenceafdækningen yderligere uklar.

I.3 Imperfektioner i den politiske proces

Et af hovedproblemerne ved kollektive beslutninger vedrører informationsaspektet. private beslutninger hviler de totale omkostninger, herunder omkostningerne fejlagtige valg, på vedkommende selv, hvilket motiverer til optimal informationssøgning. Ved kollektive beslutninger i større grupper er den enkeltes indflydelse på slutresultatet begrænset, hvorfor det ikke betaler sig at investere i optima! informationssøgning. Hvis den enkelte pådrager sig informationsomkostninger til det punkt, hvor marginalomkostningen balancerer med den marginale forbedring i beslutningsresultatet set fra vedkommendes eget synspunkt, vil informationssøgningen ved kollektive beslutninger i større grupper nærme sig nul. Den kollektive beslutningsproces skaber således i sig selv et vanskeligt kollektivt gode problem, idet den selv frembringer et kollektivt gode, som individerne i beslutningsprocessen opfatter som sådant. En analog problemstilling foreligger i henseende til »lobbying« virksomhed, der kun vil være effektiv, hvis den udøvende gruppe er tilstrækkelig lille, eller en større organisation kan tvinge sine medlemmer til finansiering af aktiviteten. Begge forhold implicerer, at producentinteresser vil have lettere ved at manifestere sig end efterspørgerinteresser, jfr. Browning (1975).

Et andet hovedproblem er, at det i en imperfekt politisk mekanisme ikke er muligt at identificere de, der subsiderer et givet program. Dette medfører fiskal illusion, der sammen med det indskudte led i kredsløbet betyder, at individerne ofte i deres private adfærd som potentielle brugere af offentligt udbudte ydelser agerer på en måde, der er inkonsistent med deres adfærd som deltagere i den kollektive valgproces. Den individuelle efterspørgsel bestemmes svarende til et kvantum, hvor marginalværdien af »gratisydelser« er lig med nul, mens deltagelse i den politiske proces fordrer en stillingtagen til alternative budgetstørrelser, der hver implicerer en

vis kvantitet af forskellige attributter i princippet til rådighed for alle og hver en beskatningsfordeling, der gør finansiering mulig. I en vis forstand står politikerne således over for to efterspørgselssignaler, hvilket yderligere slører informationsprocessen.I i den overordnede politiske proces giver individet udtryk for en præference for et udbud, der er mindre end svarende til »satiation« niveauet, mens den empirisk registrerede »private efterspørgsel« ofte vil være større. Som følge af den yderst indirekte forbindelse mellem udbud og finansiering kan politikerne ledes til at tro, at de handler »som om« de overfører borgernes præferencer til politiske beslutninger.

Vi ser således, at den sociale struktur, der knytter politikere og vælgere sammen, på den ene side omfatter politikernes efterspørgsel efter politisk støtte og individernes udbud heraf, og på den anden side individernes efterspørgsel efter goder udbudt via den politiske proces og politikernes udbud heraf. Det er resultatet af den politiske proces, der betinger, hvorvidt et gode på et givet tidspunkt behandles som »politisk gode« eller ej.

Givet at et bestemt gode behandles på denne måde, er det imidlertid vigtigt at understrege, at politikerne kun indirekte er udbydere af pågældende gode. Udbudet finder sted i produktionsenheder, hvis adfærd derfor også må inddrages i betragtningerne. Dette sker i afsnit 11.

II. »Udbudssiden«

II.1 Manglen på teori om udbydende enheders adfærd

De producerende enheder i den offentlige sektor er karakteriseret ved, (1) at ledelse og ansatte ikke kan tilegne sig nogen andel i forskellen mellem indtægter og omkostninger som personlig indkomst og (2) at størsteparten af deres output ikke værdisættes i et i forhold til udbyderne externt marked på grundlag af frivillige transaktioner.

Udbydernes relationer til omverdenen er to. På den ene side præsenterer politikerne dem for en af den overordnede politiske mekanisme afledt ønsket efterspørgsel og et budget. På den anden side retter individerne en direkte efterspørgsel mod de udbydende enheder, som imidlertid ikke er den afgørende efterspørgselsstørrelse, idet udbudet af »politiske goder« bestemmes på grundlag af budgettet.

Denne »faktiske« udbudsside har kun spillet en ringe rolle i økonomisk teori, idet man har betragtet lederne af de udbydende enheder som uselviske tjenere i en højere sags interesse. Der er imidlertid intet, der a priori betinger, at ledelsen af de udbydende enheder har kendskab til, søger at opnå kendskab til endsige søger at

handle i overensstemmelse med den på individuelle præferencer beroende »kollektive
interesse«.

Det er derfor af betydning, at der udvikles en teori for disse ledelsers handlinger. I det følgende antages lederne at stå overfor en mængde af mulige handlinger, at have personlige præferencer for de mulige handlingers udfald og at vælge den handling i mulighedsmængden, der i størst grad tilfredsstiller præferencerne.

I forlængelse heraf ligger spørgsmålet om, hvordan omverdenen kan påvirke ledelsens adfærd ved at lægge restriktioner på mulighedsmængden. Dette er væsentligt, fordi implementeringen ikke er mindre væsentlig end bestemmelsen af et normativt udbudsomfang. Der må derfor udvikles en teori om offentlige non-profit virksomheders aktiviteter til sammenligning med en mulig privat produktion, idet teorien som mindstekrav må omfatte produktions- og budgetforhandlingsaspektet.

II.2 Indledende bemærkninger om en udbudsmodel

Spørgsmålet er nu, hvilke virkninger det har i.h.t. faktorkombination og
outputniveau, at man på den »faktiske« udbudsside indfører en adfærdsantagelse
baseret på en præferencefunktion defineret over individrelaterede mål.

Generelt er det ønskeligt at analysere forskellige situationer:

1. den udbydende enhed, med eller uden ydre budgetrestriktion, afsætter hele eller
dele af sin produktion i markedet.

2. den udbydende enhed, med eller uden ydre budgetrestriktion, producerer
»gratisydelser« af enten privat eller kollektiv karakter.

3. den udbydende enhed, med eller uden ydre budgetrestriktion, producerer såvel
kollektive som private goder, der enten kan afsættes i et marked eller leveres som
»gratisydelser«.6

Kun aspekter af problematikken vil blive belyst i det følgende, idet dette afsnit focuserer på betydningen af det personlige element, mens afsnit 11.3 diskuterer betydningen af restriktioner og afsnittene 11.4 og 11.5 konsekvenserne af budgetmaximeringsadfærd.

Antag, at ledelsen har en »blandet« kriteriefunktion af udseendet

(19)

hvor W=W(U1,. . „UN) udgør det »altruistiske« element, mens Eer det personlige
element som f.eks. ledelsesindsats i form af produktionskoordination, supervision

---

6. Se Dreze og Marchand (1976) for en analyse af forhold, der ligner disse, men med en kriteriefunktion U{W) og uden overvejelser om kontrolomkostninger.

m.v. Opfattes E på denne måde, indpasses det lettest i analysen via
produktionsfunktionen, der har udseendet

(20)

hvor >! og y2y2 er produktionsfaktorer, der indkøbes på faktormarkedet til
markedspriser w og r.1

Det »altruistiske element« identificeres med konsumentrenten, d.v.s.

(21)

Inputkombinationen bestemmes da ved at minimere

(22)

under restriktionen

(23)

hvor betegner givne størrelser.

Dette implicerer en faktorkombination, hvor

(24)

Tages imidlertid hensyn til ledelsens præferencer for inputkombination, d.v.s. E{y\,y₂) ændres naturligvis marginalproduktudtrykkene. Under hensyn hertil vil marginal prisfastsættelse ske på grundlag af marginalomkostninger, der ikke er bestemt af (24), hvilket er en form for X-efficiency opfattet som en stigning i VKuden inputforøgelse, d.v.s. dX/dE >0, jfr. Leibenstein (1969). Under disse omstændigheder, hvor ledelse og ejerskab er adskilt, er det derfor vigtigt at udforme incentivsystemer, der tenderer at øge E og dermed det efficiente valg af inputs.⁸

II.3 En udbudsmodel under restriktioner

Det antages, at en udbydende enhed af sin sponsororganisation tildeles et budget,
der udgør en bindende restriktion, idet budgettet tildeles på grundlag af det
forventede output og output's forventede kvalitet eller effekt. Videre antages det, at

---

7. Der opereres her med givne faktorpriser som bestemt under fuldkommen konkurrence. Der bortses m.a.o. fra at faktoraflønningen for faktorer beskæftiget i den offentlige sektor bestemmes et særligt »marked«. For en nærmere drøftelse heraf henvises til Reder (1975).

8. For en udvidelse af modellen til anvendelse på offentlige virksomheder underlagt budgetrestriktioner se Gravalle og Katz (1976).

der udelukkende anvendes arbejdskraft af forskellige typer, L„ (/=1....,n), med
forskellig produktivitet som input, hvorfor produktionsfunktionen er

(25)

Lønningerne, w„ hvor w, > ww2> > vv„, antages fremdeles udefra givne. Er
budgetrestriktionen effektiv, gælder det, at

(26)

Som yderligere restriktion antages det, at der findes et personaleloft, hvorfor

(27)

Har ledelsens nyttefunktion det tildelte budget, B, som argument, således at dU/dB
>0, vil ledelsen, da B er en funktion af X, søge (25) maximeret u.h.t. (26) og (27), d.v.s.

(28)

hvor

(29)

(30)

Når Ai>o skyldes det, at vi har antaget, at budgetrestriktionen er effektiv. Der
foreligger derfor to situationer, nemlig (i) hvor /t2 =0, d.v.s. personaleloftet ikke er
bindende og (ii), hvor Å2>o, d.v.s. personaleloftet er bindende.

(i) Er personaleloftet ikke bindende, gælder det, at

(31)

(32)

d.v.s.

(33)

(ii) Er loftet bindende, gælder det, at

(34)

(35)

(36)

d.v.s.

(37)

(38)

Da wi — wj>o,wj>0, følger at

(39)

d.v.s.

(40)

der generaliseret betyder, at

(41)

Det ses således, at det optimale outputniveau er større i (i) end i (ii), hvilket skyldes forskellen i antallet af bindende restriktioner. Under et personaleloft (ii) kan der ikke foretages ansættelse, så marginalproduktet pr. krone er det samme for alle typer arbejdskraft. Man vil ansætte efter aftagende marginalprodukt, jfr. Carlson, Robinson og Rayon (1970). Der er her focuseret på betydningen af en typisk restriktion i den offentlige sektor. Man kan uden vanskeligheder udbygge produktionsfunktionen med argumentet £(L₁₅. . „L„), jfr. afsnit 11.2.

II.4 Den budgetmaximerende udbydende enhed

En klarere illustration af de implikationer, der følger af at indføre explicitte adfærdsantagelser på udbudssiden fremkommer i en generaliseret version af Niskanen's (1968, 1971, 1975) bureaukratimodel, der udvikles i dette afsnit og en generaliseret version af Migue og Belanger's (1974) diskretionære bureaukratimodel, der kort omtales i afsnit 11.5.

Den udbydende enhed finansieres af et sponsortilvejebragt budget

(42)

Budgettet udtrykker sponsorens præference for den udbydende enheds output, og budget-outputfunktionen (42) udtrykker det maximale budget, sponsoren er villig til at yde som modydelse for det forventede output niveau (ikke outputenheder). (42) etablerer således forbindelsen mellem sponsor og udbudsenhed. Dette er konsistent med det forhold, at evt. individuelle præferencer for udbyderens ydelser kanaliseres gennem sponsororganisationen. På den anden side er der intet til hinder for, at sponsororganisationen kan tildele bureauet et budget ud fra sine egne præferencer, f.eks. ud fra den »politiske gevinst eller værdi«, der er forbundet med afholdelse af forskellige udgiftstyper. Den »politiske nettoværdi« vurderes ud fra argumenter i politikernes præferencefunktion, d.v.s. primært ud fra konsekvenserne for sandsynligheden for genvaig, n, men evt. også ud fra andre argumenter a, som disse opfattes af politikerne. Den herskende sponsorkoalition kan således antages at have en præferencefunktion af udseendet⁹

(43)

men da såvel n som a er afhængige af udgiftsdispositioner, kan den »politiske værdi« i
stedet udtrykkes som funktion af udgiftstyper, d.v.s.

(44)

på bestemte tidspunkter10, idet U antages at være en separabel præferencefunktion.
Antages yderligere at en række udgifter skal afholdes p.g.a. lovbundne eller
normbetingede forhold, N„ kan maximeringsproblemet formuleres

(45)

hvorfor det for alle udgiftskategorier større end nul gælder, at

(46)

hvor /,, er den implicitte politiske marginalomkostning.

På dette punkt svarer modellen til den af Williamson (1967) udviklede. Den kan
yderligere udvides til en incremental budgetmodel af Wildavsky's (1964/76) type ved i
nærheden af/., at lade dUjt/dBjt variere med en shift-parameter.

---

9. Her indføres en explicit politikerpræference, mens (8) kun er en responsfunktion, der er af middel karakter. (43) og (8) kan sammenkædes ved at antage, at n—f(A).

10. Herved bliver det muligt at opfatte politikerne som budgetmaximerende i forhold til befolkningen, men under de restriktioner som beskatningsnormer udgør, jfr. Buchanan og Brennan (1977).

Budgetproceduren kan derfor opfattes som en toleddet proces. I første fase fastlægges de brede udgiftskategorier i overensstemmelse med (46), mens der i den anden fase på grundlag af (42) forhandles med de enheder, der producerer de ydelser, udgiftskatagorierne dækker over.

I det følgende antages, at de udbydende enheders ledelser maximerer en præferencefunktion, hvor »among the several variables that may enter the bureaucrats utility function are the following: salary, perquisities of the office, public reputation, power, patronage, output of the bureau, ease of making changes and ease of managing the bureau. All of these variables except the last two, I contend, are a positive monotonic function of the total budget.« Niskanen (1971).

Budgetmaximeringsantagelsen kan enten udledes af en mere generel præferencemaximeringsmodel, den kan gøres til et empirisk anliggende. I.h.t. den første mulighed kan det nævnes, at budgetmaximering følger, hvis bureaukraternes præferencefunktion defineres som en Cobb-Douglas funktion af udseendet

(47)

hvor Yer nutidsværdien af indkomst flydende af lederjobbet og P er materielle og
immaterielle »frynsegoder«, herunder fritid, indflydelse m.v.11

Alternativt og teoretisk mindre tilfredsstillende kan der søges belæg for antagelsen
i den mere empirisk orienterede budgetteringslitteratur, jf. f. eks. Wildavsky (1976).

B er som tidligere nævnt udtrykt ved (42). Antages det, at der er perfekte
faktormarkeder, kan omkostningsfunktionen baseret på efficient input kombination
udtrykkes ved

(48)

idet

(49)

(50)

Hvis B(X) er differentiabel og konkav, og C{X) er differentiabel og konveks kan
Kuhn-Tucker teorien anvendes, d.v.s.

(51)

(52)

(53)

---

11. For en eksakt udledning, se Niskanen (1975).

Hvis X>o er cL/cX =0, hvilket implicerer, at det budgetmaximerende output
bestemmes ved

(54)

Er restriktionen ikke bindende, d.v.s. /. = 0, er marginalværdien af output lig nul,
hvilket Niskanen betegner det efterspørgselsbegrænsede tilfælde. Er omvendt
restriktionen bindende, d.v.s. /.>O, er

(55)

idet

Dette betyder, at en budgetmaximerende enhed producerer »for meget« output i
den forstand, at marginalværdien er mindre end marginalomkostningen, d.v.s. et
større output end i en profitmaximerende virksomhed.

Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at der i denne model ikke forekommer Xinefficiency
den i afsnit 1V.2 definerede forstand.

II.5 Udvidelse til en diskretionær model

Ved et diskretionært budget forstås midler, der står til rådighed for andre formål end efficient produktion. I denne model antages ledelsen at maximere det diskretionære budget. Idet (48), (49) og (50) stadig er gældende, kan modellen formelt formuleres

(56)

(57)

(58)

For X>o er cL/aX = 0, d.v.s

(59)

Igen er cB/cX <cC/tX, men der produceres et mindre omfang af X, idet det
diskretionære budget ellers ville være mindre. Man er således i denne situation
nærmere de traditionelle ligevægtsbetingelser.

III. Kontrol og kontrolomkostninger

Fig. 2 illustrerer løsningen for den udbydende enhed, der søger at maximere
budgettets størrelse. For enkelhedens skyld er det antaget, at gennemsnits- og
marginalomkostninger er identiske.

Det fremgår, at »politikernes overskud« identificeret med konsumentrenten abc approprieres af bureaukraterne, hvilket finder udtryk ved ede. Overskuddet anvendes til at producere et outputniveau, der er større end svarende til en situation, hvor marginalværdien er lig med marginalomkostningerne.

For at fremme et produktionsniveau, der i højere grad er i overensstemmelse med politikernes præferencer, kan der tænkes gennemført forskellige kontrolforanstaltninger. for at gennemføre sådanne foranstaltninger kan endvidere søges i det såkaldte kontroltabsproblem og dermed følgende autoritetslækage, der er karakteristisk for hierarkisk opbyggede organisationer.¹²

Kontroltabet er en følge af, at bureaukraterne - som følge af deres budgetmaximerende adfærd - har interesse i kun at videreformidle partiel information i forbindelse med informationsstrømme i pyramidalsk opbyggede organisationer. Hertil kommer, at bureaukraterne i forhold til politikerne besidder et informationsmonopol.

For at forstå samspillet mellem det politiske og det produktionsorienterede niveau

---

12. Se Downs (1967) og Williamson (1967) samt flere andre artikler af Williamson.

i den offentlige sektor er det nødvendigt eksplicit at indarbejde kontrolaspektet. Der er gjort enkelte forsøg herpå¹³, idet det centrale er en klargøring af implikationerne af informationsomkostninger i en organisatorisk struktur, som den her skitserede¹⁴ samt de forvridninger, der følger af »regulatorisk« adfærd fra de kontrollerende instansers side.

Afslutning

Det grundlæggende udgangspunkt for ovenstående elementer til en mere tilfredsstillende økonomisk metodologisk funderet teori om den offentlige sektor er, at det er de samme individer med de samme præferencer, der interagerer i forskellige beslutningsstrukturer. Det er påvist, at »market failures« har deres modstykke i »governmental failures«, hvilket betyder, at den traditionelle velfærdsøkonomiske argumentation for statens »funktioner« ikke holder. Det institutionelle valg af beslutningsstruktur kan ikke foretages a priori med udgangspunkt i en karakteristik af goder eller restriktioner men må bero på en konkret analyse i det enkelte tilfælde. Dette implicerer, at den traditionelle velfærdsteori må inddrage hidtil exogene størrelser som centrale analyseobjekter. Herved åbnes mulighed for en mere dybtgående forståelse af den offentlige sektors aktuelle problemer og udvikling. Begge forhold har i for høj grad været forsømt i hidtidige økonomiske analyser.

Litteratur

Alchian, A. og H. Demsetz. 1972. Production, Information Costs and Economic Organi- zation. American Economic Review 62: 777-795.

Barr, J. L. og O. A. Davis. 1966. An Elementary Political and Economic Theory the Expenditures of Local Governments. Economic Journal. 33: 149-165.

Breton, A. 1966. A Theory of the Demand for
Public Goods. Canadian Journal of Economics
Political Science. 32: 455-67.

Breton, A. 1974. The Economic Theory of
Representative Government. Chicago,

Browning, E. K. 1975. Collective Choice and
General Fund Financing. Journal of
Political Economy 83: 377-390.

Buchanan, J. M. 1959. Positive Economics, Welfare Economics and Political Economy. he Journal oj Law and Economics 2: 124-138.

Buchanan, J. M. 1962. Politics, Policy and
Pigovian Margins. Economica 29: 17-28.

Buchanan, J. M. 1965. An Economic Theory
of Clubs. Economic a 32: 1-14.

Buchanan, J. M. 1968. The Demand and
Supply of Public Goods. Chicago.

Buchanan, J. M. 1972. Toward Analysis of Closed Behavioral Systems, Theory of Public Choice, Buchanan og Tollison (eds.). Ann Arbor.

Buchanan, J. M. og G. Brennan. 1977. Towards a Tax Constitution for Leviathan. of Public Economics 8: 255-273.

Buchanan, J. M. og R. E. Wagner. 1977.
Democracy in Deficit. The Political Legacy
of Lord Keynes. New York.

Carlson, R. J., J. W. Robinson og J. M. Rayon. 1970. An Optimization Model for a "Nonprofit" Agency. Western Economic Journal 8: 78-86.

Colm, G. 1956. Comments on Samuelson's
Theory of Public Finance. Review of
Economics and Statistics 38: 408-412.

Davis, 0.A., M.J.Hinich og P. Ordeshook. 1970. An Expository Development of A Mathematical Model of the Electoral Process. The American Political Science Review 64: 426-448.

Dorfman, R., P. Samuelson og R. Solow.
1958. Linear Programming and Economic
Analysis. New York.

Downs, A. 1958. An Economic Theory of
Democracy. New York.

Downs, A. 1967. Inside Bureaucracy. Boston.

Dreze, J. H. og M. Marchand. 1976 Pricing, Spending and Gambling Rules for Nonprofit I Grieson, R. E. (ed.), Public and Urban Economics, Lexington.

Ekeh, P. 1974. Social Exchange Theory.
London.

Fiirstenberg, G. M. v. og D. C. Mueller. 1971. The Pareto Optimal Approach to Income Redistribution. American Economic Review 61: 628-637.

Gravelle, H. S. E. og Katz. 1976. Financial
Targets and X-efficiency in Public Enterprises.
Finance 31: 219-234.

Green, J. og J. J. Laffont. 1977. Imperfect Personal Information and the Demand- Revealing Process: A Sampling Approach. Public Choice 29: 79-94.

Heath, A. 1976. Rational Choice and Social
Exchange: A Critique of Exchange Theory.
London.

Hochman, H. M. og J. D. Rodgers 1969.
Pareto Optimal Redistribution. American
Economic Review 59: 542-557.

Lancaster, K. 1976. The Pure Theory of Impure Public Goods, i Grieson, R. W. (ed.), Public and Urban Economics, Lexington.

Leibenstein, H. 1969. Organizational or Frictional Equilibrium, X-efficiency, and the Role of Innovation. Quarterly Journal of Economics 83: 600-623.

Lindbeck, A. 1973. Endogeneous Politicians
and the Theory of Economic Policy.
Memo, Stockholm.

Margolis, J., 1954. A Comment on the Pure
Theory of Public Expenditures. Review of
Economics and Statistics 37: 347-349.

Maslove, A. M. 1976. Public Sector Decision
Making and the Technology of Consumption.
Choice 26: 59-70.

Migue, J. L. og G. Belanger 1974. Toward a
General Theory of Managerial Discretion.
Public Choice 17: 27-43.

Mitnick, B. M. 1975. The Theory of Agency: The Policing 'Paradox' and Regulatory Behavior. Public Choice 24: 27-40.

Niskanen, W. A. 1971. Bureaucracy and
Representative Government. Chicago.

Niskanen, W. A. 1975. Bureaucrats and

Politicians. The Journal of Law ami
Economics 18: 617-643.

Niskanen. W. A. 1968. Non-market Decisionmaking. Peculiar Economics of Bureaucracy. Economic Review, Papers and Proceedings 58: 293-305.

Petersen, J. H. 1978. Socialpolitisk Teori, bind
III: Socialpolitik og velfærdsøkonomi,
Odense.

Phelps, E. S. (ed.). 1970. Microeconomic
Foundation of Employment and Injlation
Theory, New York.

Reder, M. 1975. The Theory of Employment
and Wages of the Public and Non-profit
Sector. Princeton.

Riker, W. og P. Ordeshook 1973. An
Introduction to Positive Political Theory.
Englewood Cliffs.

Samuelson, P. A. 1954. The Pure Theory of
Public Expenditure. Review of Economics
and Statistics 36: 387-389.

Samuelson, P. A. 1969. Pure Theory of Public Expenditure and Taxation, i Margolis Guitton (eds.). Public Economics. New York.

Søndergård, J. 1978. 'Free Rider' Problemet.
Memo, Århus Universitet.

Thurow, L. C. 1971. The Income Distribution
as a pure Public Good. Quarterly Journal
of Economics 85: 327-336.

Tullock, G. 1971. The Charity of the
Uncharitable. Western Economic Journal
98: 379-92.

Wildav.sky, A. 1964/1976. The Politics of the
Budgetary Process. Boston.

Williamson, O. E. 1967. A Rational Theory
of the Federal Budgeting Process, Papers
on Non-market Decision Making II.: 71-88.