Resumé

summary. After a brie] discussion of some of the arguments for and against (i) parallel private and public wage increases and (2) some kind of an automatic regulator of the public wages, the article treats the implications of parallel private and public wage increases for the relative size of the public sector.

Indledning

Udviklingen i lønningerne for offentligt ansatte har tiltrukket sig stor opmærksomhed de faktorer, som er af betydning for den offentlige sektors relative størrelse. Det er ikke unaturligt, at dette fordelingsspørgsmål har været genstand for stor interesse i den almindelige politiske — men endnu ikke i særlig høj grad i den økonomisk teoretiske - diskussion, idet de offentligt ansatte udgør en meget stor andel af den samlede arbejdsstyrke.

Debatten om disse problemer har formentlig i høj grad sit udspring i den af visse nærede frygt for, at en parallel lønudvikling i den private og den offentlige vil medføre stadig stigende offentlig andel. Spørgsmålet hænger ikke mindst sammen med, at der naturnødvendigt i den offentlige sektor er en langsommere ¹ end der er i den private sektor. Om en parallel lønudvikling i den private og den offentlige sektor medfører, at den offentlige andel vil vokse, afhænger imidlertid næsten udelukkende af udviklingen i efterspørgselen offentlige produkter og ydelser pr. capita, cfr. dog note 6 nedenfor.

Det er ikke her tanken at komme ind på de aktuelle politiske spørgsmål. Kun
nogle mere principielle spørgsmål, som rækker videre end til den øjeblikkelige
problemstilling, skal tages op til en nærmere analyse.

1. Produktivitetsstigningen vil iøvrigt p.g.a. beregningsmæssige problemer være meget vanskelig opgøre i den offentlige sektor. Selv om den givet er lavere end i den private sektor i gennemsnit er den dog nok noget undervurderet.

Jfr. anmærkning til foranstående artikel.

Relationen mellem lønningerne i den private og den offentlige sektor

Det er naturligvis ikke på forhånd givet, at der ikke fremover kan ske varige ændringer i lønstrukturen, således som dette i en række tilfælde er sket tidligere. For eksempel er det utvivlsomt, at departementschefers relative løn er formindsket i de sidste 50-100 år. For den store del af de offentligt ansatte er mulighederne for store ændringer i den relative løn imidlertid ikke uden videre til stede i det lange løb. Dette er en konsekvens af, at der som oftest er store muligheder flytning mellem det offentlige og det private arbejdsmarked. Disse muligheder er måske ikke så store i det korte løb, således at man over en kortere årrække vil kunne presse offentligt ansattes lønninger en del ned i forhold til privat ansattes løn. Har man gjort dette, indtræder der imidlertid normalt med mellemrum noget i retning af offentlige løneksplosioner, således som i 1958 og i midten af 1960'erne.

I de senere år er livslønnen før skat, men næppe efter skat, steget noget stærkere akademikergrupperne end på det øvrige arbejdsmarked.² Denne forskel i stigningstakt er af størrelsesordenen 5-10 pct. i perioden 1960-70. Det er meget vel muligt, at denne udvikling vil blive redresseret i de kommende år med overproduktion akademikere. Dette mindre aspekt af sagen kan imidlertid ikke medføre, at man skal sætte sin lid til en væsentlig svagere offentlig end privat lønudvikling, især ikke på de store områder, hvor arbejdsmarkedet er fælles. I denne forbindelse er det således vigtigt at vurdere størrelsen af den del af markedet, muligheden for skift mellem privat og offentlig ansættelse er betydelig. sådan vurdering munder formentlig ud i det resultat, at overgangsmulighederne hovedparten af grupperne er betydelige på langt sigt. Skulle det således at holde stærkt igen på lønudviklingen for offentligt ansatte kan resultatet længere sigt meget vel blive, at den offentlige sektor ikke har mulighed for at rekruttere arbejdskraft af tilfredsstillende kvalitet. En sådan udvikling ville let kunne modvirke de besparelsesintentioner, som måtte ligge i, at de offentligt ansattes løn eventuelt udviklede sig langsommere end lønningerne på det private arbejdsmarked.

Reguleringsmekanisme

Om en parallel udvikling i lønningerne i den private og den offentlige sektor
fremkommer ved en egentlig reguleringsmekanisme, hvor offentligt ansattes lønningerforhøjes
takt med lønnen på det private arbejdsmarked, således som

---

2. Jfr. Erik Gørtz og John Vibe-Pedersen: Livsindkomstberegninger og deres betydning, Nationaløkonomisk 1973.

Jørgen Pedersen har talt for, eller om udviklingen blot bliver det sandsynlige resultat af en normal forhandlingsprocedure, er et åbent spørgsmål. Det skal blot nævnes, at problemet om samtidighed i forhandlingerne og garantier for, at andregrupper efterfølgende får stærke indkomststigninger, hvis man viser tilbageholdenhedpå private arbejdsmarked, vil blive løst i tilfælde, hvor en egentlig reguleringsmekanisme er etableret. Hele samtidigheds- og garantiproblemethar en stor rolle for lønmodtagerorganisationerne i forbindelse med tidligere indkomstpolitiske overvejelser. Disse problemer vil blive elimineret ved en egentlig reguleringsmekanisme. Heroverfor står imidlertid, at det er vanskeligt at afgøre, hvilket indeks, der skal benyttes, samt at eventuelle i den store sammenhængmindre tendenser til varige ændringer i lønstrukturen vil kunne hæmmes.

Det ovenfor behandlede spørgsmål må ikke forveksles med dyrtidsreguleringsspørgsmålet. må understreges, at i perioder, hvor pristallet stiger på grund af stigende importpriser og deraf følgende bytteforholdsforringelse overfor udlandet, dyrtidsregulering for offentligt ansatte lige så uheldig som for andre ud fra et ønske om ligelig fordeling af den samlede realindkomstnedgang.³

Konsekvenser for den offentlige sektors relative størrelse

Til belysning af en parallel privat og offentlig lønudviklings konsekvenser
for den offentlige sektors relative størrelse er i tabel 1 konstrueret et regneeksempel,
er overordentlig skematisk, men dog alligevel belyser problemstillingen.

I eksemplet er efterspørgselskomponenterne i udgangsåret (år o) 20, 30 og 50 henholdsvis for offentlige tjenester, offentlige varer og private varer.⁴ Der bortses altså fra private tjenester, hvilket ikke påvirker analysens resultater væsentligt. af at tjenesteandelen er væsentlig større i den offentlige end i den private sektor kan meget vel belyses ved en antagelse om en forholdsvis lille tjenesteandel i den offentlige sektor og ingen tjenesteandel i den private sektor. Den offentlige andel er således ialt 0,5.

---

3. Set ud fra et konkurrencehensyn er det ikke umiddelbart så betænkeligt at dyrtidsregulere offentligt som privat ansattes løn (jfr. diskussionen om regulering af transfereringerne). Set i et længere perspektiv, hvor lønforskelle og forskelle i lønudvikling påvirker arbejdskraftens fordeling, kan konkurrenceevnevirkninger dog alligevel blive aktuelle ved dyrtidsregulering af offentligt ansattes løn.

4. Som man ser er fordelingen i udgangsåret valgt temmelig tilfældigt, hvilket er uden betydning den følgende argumentation. Om specielt posten offentlige varer skal det nævnes, at transfereringerne kan opfattes som værende dækket heraf, idet pensionisters og andre transfereringsmodtageres kan behandles som offentligt køb af varer m.m. med virkninger for den offentlige sektors relative størrelse og for skattetrykspørgsmålet som omtalt nedenfor.

Eksemplets forudsætninger er i øvrigt, at der er en vækst i arbejdsstyrken på 1 pct., at produktivitetsstigningen ved vareproduktionen er 4 pct., mens der ingen produktivitetsstigning er ved produktion af offentlige tjenester. Det er endvidere forudsat, at lønstigningen i alle sektorer er 9 pct., og at lønkvoten er uændret i alle sektorer. I eksempel (a) er personalefordelingen forudsat uændret, mens produktionsresultatets fordeling er uændret i eksempel (b). Som følge af forudsætning 2, 3 og 4 er prisudviklingen for offentlige tjenester 9 pct., mens priserne vareproduktionen stiger ca. 5 pct.

I tilfælde (a) ser man, at uændret personalefordeling ved fremstillingen af
de forskellige efterspørgselskomponenter implicerer uændret fordeling af nationalprodukteti

produktetiløbende priser, således at den offentlige andel er uændret både når vi ser på varer og tjenester og på tjenester isoleret. Da der imidlertid ikke ved offentligetjenesteydelser produktivitetsfremskridt involveret, medfører dette, at der i faste priser kommer forholdsvis flere varer til privat forbrug ud som produktionsresultat,mens offentlige andel som følge af faldende andel af offentligetjenester Ser man på andelene nederst i tabellen, er den offentligeandel til ca. 49,6 pct. som følge af et endnu større fald i den offentlige tjenesteandel. Andelen af private varer er derimod steget til 50,4 pct. (100 minus49,6 Andelen af offentlige varer er også steget ganske svagt.

Man kan imidlertid tvivle på, at man ved uændret personaleandel vil nå frem til en optimal situation, idet situationen er ensbetydende med, at der ved stigninger i realindkomsten pr. capita ikke efterspørges flere offentlige tjenester pr. capita, mens vareefterspørgslen stiger mere end proportionalt med realindkomstudviklingen.

I eksempel (b) ser man imidlertid, hvad resultatet af en uændret fordeling af produktionsresultatet, d.v.s. af en uændret fordeling af nationalproduktet i faste priser, ville blive. Man ser, at dette implicerer, at næsten hele personaletilgangen følge af vækst i arbejdsstyrken må allokeres til offentlige tjenesteydelser, arbejdskraften ved offentlige varer og private varer er stort set uændret. Dette implicerer yderligere, at nationalproduktfordelingen i løbende priser er til gunst for den offentlige sektor, ikke mindst de offentlige tjenester, mens de private varer falder i andel. Det er netop i en situation som denne, at man kan forestille sig, at der er brug for et forøget skattetryk. Mens nemlig nationalproduktet løbende priser og (ved uændrede skatteprocenter) den disponible alt i alt stiger med godt 10 pct., stiger vareproduktionen kun med godt 9 pct. Med mindre forbrugstilbøjeligheden er faldende, vil skattetrykket skulle forøges. Man skal derfor tro på noget i retning af stagnationsteoretiske synspunkter at regne med, at der ikke heri ligger et behov for øget skattetryk. De senere års udvikling - klart trukket op i forbindelse med PP2 - synes ikke at kunne give basis for tilslutning til stagnationsteoretiske betragtninger, og det er derfor ejendommeligt, at disse betragtninger har kunnet finde øget genklang i de senere år i ganske vist snævre, dogmatisk prægede kredse.

Af de to eksempler forekommer (a) klart urealistisk, idet det skulle være mærkværdigt, om behovet for offentlige tjenester slet ikke vokser ved realindkomststigninger.Eksempel forekommer mere realistisk and (a). Dog synes der alligevel at være grund til at komme med et par forbehold. På den ene side er det vel en kendt sag, at tertiære produkter såsom tjenesteydelser har forholdsvisstore hvilket trækker i retning af stærkt forøgede andele

af offentlige tjenester. Omvendt stiger disse imidlertid stærkere i pris, hvilket
skulle trække i den modsatte retning.5

Konklusion

Alt i alt forekommer det rationelt at overveje problemstillingen indenfor sådanne hvor en stigende offentlig sektor er resultatet af en bevidst prioriterings Man har imidlertid i den offentlige debat hørt andre synspunkter denne sammenhæng, således frygt for, at der heri skulle ligge noget i retning af en tidsindstillet bombe i økonomien. Man ser imidlertid, at hvis personaleandelene dermed fordelingen af nationalproduktet i løbende priser er uændret, der ikke på dette område opstå problemer. Det er først, når man ansætter offentligt personale pr. capita, at der opstår skattetryksproblemer.⁶ Dette hænger sammen med den offentlige sektors mindre produktivitetsfremskridt og altså denne sektors mindre egnethed for mekanisering. Problemstillingen er imidlertid ikke særegen for offentlige tjenester, men gør sig gældende også for en lang række liberale og servicebetonede private erhverv. I debatten fremføres det imidlertid ikke med tilsvarende vægt, at lavere produktivitetsstigning for eksempel i banker, liberale erhverv, varedistribution o.s.v. skulle medføre, at indkomstudviklingen de pågældende sektorer skulle være svagere end i sektorer, der især egner sig for mekanisering. Af tilsvarende grunde som ovenfor anført ville noget sådant formentlig heller ikke her være muligt i særlig stort omfang i det lange løb.

Det er sikkert mere det faktum, at offentlige ydelser finansieres på en anden måde end private tjenesteydelser m. v., der giver anledning til at trække synspunktersom anførte frem i debatten. Den skitserede problemstilling synes derfor snarere at være et memento i forbindelse med den politiske afgørelse af, om ekspansioneni offentlige sektor er i takt med befolkningens ønsker. Hvis man nemlig i det lange løb fra politisk side skulle ekspandere en i øvrigt for befolkningenret offentlig sektor i modstrid med befolkningens præferencerkan heri på længere sigt tænkes at ligge noget i retning af en tidsindstilletbombe nemlig i form af en politisk reaktion. Hele dette problem

---

5. Ser man bort fra virkningen af ændrede prisforhold, hvilket selvfølgelig er ukorrekt, kan det måske illustrere problemstillingen at påpege, at eksempel (a) i så fald svarer til en situation med en indkomstelasticitet på nul for offentlige tjenester, mens eksempel (b) svarer til en situation indkomstelasticiteter på én for alle komponenter.

6. Bemærk i øvrigt, at der formentlig kan ske et lille fald i skattetrykket, hvis den offentlige sektor opretholder uændret absolut omfang af varer og tjenester pr. capita, idet produktivitetsfremskridt finder sted ved produktionen af de varer, som det offentlige køber. Dette resultat forskelligt fra, hvad flere forfattere er nået til.

må derfor stå meget centralt i perspektivplanovervejelserne. Spørgsmålet om den relative lønudvikling i den offentlige sektor har da også snarere fået en plads i den almindelige politiske diskussion, og man kan sikkert ikke realistisk regne med, at der er særlig store muligheder for at lette skattetryksproblemerne ad den vej. Det synes derfor mest rationelt at konkludere, at hvis den politiske beslutningsprocesskulle til et ønske om ekspansion af den offentlige sektor og dermedbehov ændring af skattetrykket, så er dette et resultat, man må finde sig i. Hvis befolkningen nærer egentlige ønsker om et større omfang af offentlige tjenester, er det vel ikke unaturligt, at den også må betale for disse ønsker. Det vigtigste problem er derfor politisk at klarlægge, hvorledes befolkningens præferenceregentlig på dette område, og om den ønsker gratisprincip og subsidiepolitikmed følgende skattefinansiering eller ej.