i. Den økonomiske politik burde udformes med deltagelse af alle interesser i samfundet. Den bør derfor formuleres på grundlag af en oplyst diskussion i folketing, i pressen og blandt interesseorganisationer. Den bør kunne harmoniseres den økonomiske politik i andre lande. Alt dette forudsætter, at der skabes en rimelig forståelse for, hvilke instrumenter, der kan anvendes i den økonomiske politik, og hvilke virkninger de forskellige instrumenter har.

Drøftelsen af, hvordan de traditionelle finanspolitiske instrumenter bedst kan analyseres går langt tilbage, men kan siges at være afsluttet med Bent Hansens (1969) arbejde for OECD, som kan opfattes som en fornem gravsten over en isoleret analyse af finanspolitik opfattet som et sæt af instrumenter med entydigt bestemte virkninger. Nutidig økonomisk analyse opererer med integrerede og pengepolitiske modeller, med indkomst- og arbejdsmarkedspolitik, nye problemstillinger vedrørende inflationsteori og ofte med modeller en sådan komplikationsgrad, at dens resultater ikke umiddelbart lader sig beskrive verbalt.

Resumé

summary. Methods of presenting fiscal policy effects to the public are discussed. Though separation of discretionary changes from automatic changes is needed for forecasting, such a distinction removes presentation of fiscal policy effects from the budgetary data; hence the fiscal leverage measure seems to be preferable for presentational purposes. Another reason for using fiscal leverage is that it includes the automatic revenue effects excerting a fiscal drag on the economy. Commenting on a recent Danish attempt to quantify fiscal policy effects it is demonstrated that the failure to take automatic effects into account has lead to an unfair evaluation of fiscal policy. Finally some questions as to this model's »tax push« effect and treatment of money illusion are raised.

---

Artiklen bygger på en gæsteforelæsning i Banca a"ltalia d. 18. juni 1973 suppleret med nogle bemærkninger om den af Det økonomiske råd i 1973 udviklede model, jf. Det økonomiske {1973).

Manuskriptet indsendt i august 1973, ajourført i juli 1974. Red.

Formålet med denne artikel er primært at diskutere hvordan den traditionelle analyse kan bringes til anvendelse, idet det kan hævdes, at officiel finanspolitisk analyse ikke endnu i noget land kan tilfredsstille de krav, der kan opstilles på grundlag af den teoretiske nytænkning der fandt sted i 1930'erne. Det skyldes ikke alene uvidenhed, at den officielle finanspolitiske analyse ligger på et så lavt ambitionsniveau. Grunden er snarere, at en finanspolitisk fremstilling af de offentlige budgetter som det vil fremgå ofte bygge på talopstillinger, som er vidt forskellige fra de budgetopstillinger, der må anvendes ved udformningen og behandlingen af budgetterne.

I det følgende skal fremstilles hovedtyperne af de analytiske budgetopstillinger, kan anvendes til vurderingen af de finanspolitiske virkninger. Herunder der knyttes nogle bemærkninger til de beregninger af »finansefTekten«, er foretaget af Det økonomiske råd, især skal der fremsættes nogle kritiske bemærkninger om modellens økonomisk- politiske fortolkning, og om modellens skattevariable.

2. Den traditionelle finanspolitiske analyse bygger - stærkt forenklet -på følgende

(1)

hvor TtvBFI.

D er afledt efterspørgsel efter indenlandske ressourcer, først og fremmest
forbrug, eventuelt investering og eventuelt eksport (negativ). D antages at
være afledt af disponibel indkomst:

(2)

hvor T er skatter minus overførselsudgifter

A er autonom efterspørgsel efter indenlandske ressourcer og inkluderer eventuelle investeringer, forbrug (som følge af ændrede forbrugsvaner) og den eksport som anses for autonomt bestemt. A inkluderer også »lagged« virkninger, modellen er statisk.

G er den indenlandske komponent af offentlige køb.

Skatterne er

(3)

og importen er

(4)

hvor M° er importkomponenten af de autonome efterspørgselsændringer inklusive
køb af varer og tjenesteydelser.

Modellen reduceres til den kendte:

(5)

Parametrene til en praktisk anvendelse af denne simple model kan ofte tages økonometriske modeller eller fra partielle empiriske undersøgelser. Større modeller, som inkluderer lags og ikke-lineære sammenhænge, tillader ikke en simpel opdeling i »impuls« og »multiplikatorvirkning«, i stedet kan fx. »ét-års virkningen« af en ændring i de autonome impulser beregnes.

Der findes dog ikke økonometriske modeller, som uden »håndarbejde« kan håndtere de mange komplicerede instrumenter, som den moderne stat råder over, og det vil derfor ikke være muligt at lide alene på færdige modeller. Der må indgå en grundig kvantitativ analyse af finanspolitikken for at omsætte instrumenterne til variable (nemlig G, T° og evt. t) i modellerne. Det fornemste eksempel på en sådan kombination af metoder findes i de kvartalsvise oversigter af det britiske National Institute of Economic Research.

3. Grunden til, at det er nødvendigt at sondre mellem autonome variable, eller »impuls«, og afledte virkninger er, at korttidsprognoser for den økonomiske ikke kan gennemføres uden denne sondring. De afledte virkninger afhænger af skønnet over de autonome virkninger. Ligning (5) er med andre ord en model for korttidsprognoser. Der må ved udarbejdelsen af prognoser ske

en opsplitning af budgetposterne i autonome og afledte. Dette er illustreret i
tabel 1.

Skattestigningen på 220 (kolonne (2) -f- (3)) er kun for ioo's vedkommende af ændring i skattesatser, men de 170 stigning i udgifter antages alle at være autonome. Med arbitrært valgte »vægte« (kolonne (5)) fås en impuls (kolonne (6)) på +90 som, hvis den ganges med multiplikatoren fra ligning (5), giver den samlede virkning af de autonome budgetændringer.

Det kan argumenteres, at denne model ikke er velegnet som grundlag for en diskussion af de offentlige budgetters finanspolitiske virkninger. For det første er det vanskeligt at forklare offentligheden, at en reduktion af underskuddet 50 (fra 200 i år 1 til 150 i år 2) vises som en ekspansiv impuls på 90. Som økonomer ved vi, at de afledte skattestigninger på 120 til dels er et resultat af stigning i private investeringer og eksport, og at budget-impulsen må være positiv for at overkomme dette »drag« for økonomien, men dette er en meget kompliceret tankegang for andre end fagøkonomer.

Det økonomiske råd (1973) opererer med et sådant impulsmål kaldet »finanseffekten«, og dets fortolkning af resultatet illustrerer tydeligt problemet. Som kommentar til den for alle år positive budget-impuls fremhæves det, at »finanspolitikken har stimuleret den indenlandske efterspørgsel i praktisk alle de år, der er omfattet af undersøgelsen«. Omend korrekt med udgangspunkt modellen, må det normative i dette udsagn være vildledende i en finanspolitisk sammenhæng. Det er en selvfølge, at når analysen begrænses til de autonome ændringer, må den i langt de fleste tilfælde ventes at vise et positivt fra de offentlige budgetter til den samlede efterspørgsel, fordi finanspolitikken må neutralisere de afledte, kontraktive virkninger som følger af væksten i økonomien og dermed i skattegrundlaget. Det har næppe megen relevans at karakterisere en finanspolitik som ekspansiv, hvis positive impuls alene neutraliserer dette »drag«.

En løsning på dette problem ville det være at indføre fiscal drag i modellen, dette skal diskuteres nærmere sidst i artiklen. Allerede her skal der dog peges på det arbitrære i, kun at inkludere de autonome ændringer i analysen. Som påpeget af Samuelson (1951) er også de afledte virkninger resultatet af diskretionære - ganske vist foretaget i tidligere perioder - og sondringen er derfor kun et pragmatisk valg mellem to diskretionære handlinger. (Tankegangen føres videre, idet det kan argumenteres, at hvis de offentlige udgifter vokset for kraftigt sidste år, må det selv med uændret niveau i en given situation kunne være rigtigt at sige, at sidste års udgiftsstigning fortsat virker for ekspansivt).

Endvidere opstår der, for den der alene har sat sig som formål at analysere et givet budget (men som ikke er interesseret i at korrigere de prognoser, der ligger bag), en række unødvendige problemer m. h. t. opdelingen i henholdsvis autonome og afledte virkninger.

4. Er man blot interesseret iat analysere virkningen af et foreliggende budgetforslag,
man anvende den metode, som professor Musgrave (1964) har
fremsat om at måle fiscal leverage, og som kort kan beskrives som følger:

Når der foreligger et budget eller regnskab er de økonomiske prognoser
gjort og anvendt. Skatteprovenuet T er kendt, og der er ikke længere brug for
ligning (3). Den kan erstattes med

(3)*

hvor T* er det provenutal der er opført i budgettet, hvorefter ligningen (5)
bliver

(s)*

som afviger fra ligning (5) ved at den marginale skattesats t = o overalt. Multiplikatoren den disponible indkomst multiplikator (d. i. m.). Denne metode er illustreret i de tre sidste søjler i tabellen. Vægtene i kolonne (7) er modificeret arbitrært til illustration af, at også disse ændres når t = o. Vi får nu et fald i budgetunderskuddet såvel i det vejede budget (kolonne (9)) som i det uvejede budget (kolonne (8)). Faldet i det vejede underskud er dog mindre end i det uvejede underskud (17 mod 50). Dette opvejes af at d.i.m. er større end den »ægte« multiplikator, og derved fås der en større ekspansiv virkning fra budget, private investeringer og eksport.

D.i.m.-beregningen har den fordel, at vægtene knyttes direkte til de beløb, der kan læses af budgettet. Det farlige ved at bruge denne metode er, at den ikke tillader ændringer i budgettets enkelte poster. Forøges f.eks. udgifterne, må skatteprovenuet også forhøjes med den afledte provenuvirkning.

Der kan opstå problemer hvis d(i —m) >1, idet d.i.m. da ikke er defineret, vil i så fald ikke kunne konstrueres en multiplikator som kan anvendes faldet i det vejede budgetunderskud. Endvidere må det erindres, at d.i.m. er en hypotetisk størrelse som ikke kan bruges i en analyse af budgeteffektens 1.

---

1. Jeg mener følgeligt, at Musgrave's (1964) analyse af tidsforløbet af virkningerne af fiscal leverage er forkert, han får en urealistisk lang tidsprofil ved at bruge d.i.m.

5. Som en konklusion kan det altså siges, at der er to formål med kvantificering de finanspolitiske virkninger. Som led i korttidsprognoser må der altid foretages en - ofte kompliceret - sondring mellem autonome og afledte budgetændringer. man meddele sig til offentligheden synes fiscal leverage målet at være simplere, det er knyttet direkte til de kendte budgettal og kræver mindre beregninger.

6. Når beregningerne over fiscal leverage eller vejet impuls foreligger for nogle år, kommer det næste problem, som er at vurdere om finanspolitikken har været god eller ikke. Det simpleste mål er at se om beskæftigelse, priser og betalingsbalance var tilfredsstillende, og hvis det ikke er tilfældet at slutte, at finanspolitikken ikke har været god. Det økonomiske råd (1973) synes at lægge vægt på en sådan analyse, jf. rapportens tabel IV, 6. Imod en vurdering af denne type kan det indvendes, at den blander virkningerne af fejlslagne prognoser forkert politik sammen, og det kan hævdes at finanspolitikken bør vurderes baggrund af de prognoser den er baseret på. Fiscal leverage eller vejet impuls må sammenholdes med den vejede sum af de forventede udsving i de andre autonome størrelser, og bør give stimulus til en økonomisk vækst svarende fuld kapacitetsudnyttelse eller et givet mål for betalingsbalancen.

Skøn over kapacitetsvæksten er meget vanskelige at opstille, bl.a. fordi den bør foretages i løbende priser, som netop skal være udtryk for den laveste inflationstakst, rimeligt kan håbe på, og det er derfor næsten ugørligt at vurdere på nogen særlig præcis måde.

I samme retning peger det, der indledningsvis blev fremhævet, at finanspolitikken kan anskues isoleret. Alle finanspolitiske indgreb - inklusive de afledte - påvirker likviditeten, og kasseoverskuddet indgår som en endogen variabel i pengepolitikken. Ved fx. at indføre renten i en investeringsfunktion og en realkasse-virkning i forbrugsfunktionen vil det være muligt formelt at tage dette i betragtning, men empiriske resultater er nok endnu for usikre til at danne grundlag for passende parametre.

7. Nylige finanspolitiske erfaringer har skabt tvivl om skattepolitiske instrumenterseffektivitet, fordi højere skatter på kort sigt synes at blive finansieretud mindsket privat opsparet (hvilket kan forklares ud fra permanentincomeforbrugsteori) dels fordi der er ved at opstå en fornemmelse af, at højere skatter overvæltes på pengeindkomster og priser (hvilket næppe kan forklaresud eksisterende økonomisk teori). Det er på denne baggrund interessantat

santatse den analyse, Det økonomiske råd har præsenteret for de skattepolitiskeinstrumenter.

Modellen giver som resultat en væsentlig mindre virkning af en forhøjelse af indkomstskat end af moms (ét-års virknings-koefficient for BFI på henholdsvis —0,5 og ca. —0,7), og begge koefficienter er væsentligt lavere end hvad der sædvanligvis findes i økonometriske modeller.

8. Traditionel teori siger, at vareskatter er mere konjunktureffektive end indkomstskatter, vareskatter hviler på forbruget, mens indkomstskat pålægges opsparing og renter, hvilket giver en substitutionsvirkning ved en udskiftning indkomstskatter for vareskatter, således at opsparingen forøges. Dernæst hviler vareskatter tungest på dem, der sparer mindst, således at der selv uden substitution opnås en kraftigere forbrugsbegrænsende virkning af vareskatter. Endeligt kan den sidste virkning forstærkes hvis der findes pengeillusion. disse virkninger indgår vist kun pengeillusion i rådets model. Pengeillusionen søgt inddraget ved at forbrugsfunktionen lader de disponible indkomster i faktorpriser bestemme forbruget i markedspriser. Problemet med at indføre en pengeillusion på denne måde er, at den indføres som en permanent virkning, hvilket er klart urealistisk. Senere udgaver af modellen må finde frem til en formulering, der viser pengeillusion som en temporær forskydning af forbrugsfunktionen med ikke meget over ét års varighed.

9. Yderligere forklares modellens forskel mellem virkningen af indkomst- og
vareskatter ved en »negativ skatteillusion« for direkte skatter, idet forbrugsfunktionen
forenklet) for privat forbrug i markedspriser (C) er

(6)

TA
hvor c_x er den gennemsnitlige forbrugskvote sidste år og f(ATp, A -~-) er
1v
årets ændring i den gennemsnitlige forbrugskvote, TPTP er private indkomster i
faktorpriser og Td er personlige indkomstskatter. Når denne funktion estimeres,
viser det sig, at jo større stigningstakten i skattetrykket vedr. de direkte skatter

(TA\
— er, jo mere vil forbrugskvoten stige for et givet år.
Tp)

Det er ikke klart, hvilken teori der ligger bag denne formulering af modellen.Den
dels en simpel funktion, som forklarer forbrug ved hjælp
af niveau og, som noget nyt, stigningstakt i disponibel indkomst. Der skulle

heri ligge, at forbrugernes reaktioner indrettes efter forventningerne om stigningstakteni såvel som deres niveau, hvilket kan forklares med en henvisning til en slags permanent income teori. Men hertil føjes nu en teori om, at stigningstakten i disponibel indkomst har kraftigere virkning, når den kommer fra ændret indtjening, end den har når den hidrører fra højere personligindkomstskat, at vi får en forklaring på, hvorfor man kunne tænke sig, at en ændring i indkomstskat har en mindre virkning på forbruget end en modsat rettet ændring i indkomsten før skat. Kan der være tale om en»Glistrupeffekt«,en trodseffekt imod højere skatter ?

Rådets formulering af denne vanskelige sammenhæng synes unødvendigt
og mistænkeligt kompliceret. I modelien er ændringer i forbrugskvoten en
funktion af ændringer, ikke i skatterne, men i skattetrykket.

Det forekommer nærliggende at spørge, hvorfor ligning (6) ikke er formuleret

(6)*

som ville afsløre hver enkelt parameters betydning i overensstemmelse med den teori, der synes at ligge bag modellen. Rådets formulering har måske modeltekniske forklaringer men den følger ikke af nogen klart formuleret hypotese. må være næste skridt i arbejdet at en nærmere analyse af denne forbrugsfunktion med hypoteser, data, tests og vurdering.2

Rådets resultater er dog særdeles interessante og falder vel i tråd med signaler nutidig tænkning om skatteinstrumenternes konjunkturpolitiske effektivitet, de kræver nærmere teoretisk underlag. Det er derfor nok for tidligt at lægge for stor vægt på modellens resultat m. h. t. koefficientens størrelse.

10. I USA anvendes et tredje måi for finanspolitikkens virkninger, det såkaldte/«//
surplus (FES)3. Baseret på vor enkle model haves

(7)

Kun én værdi af Y kan være »målværdi« for finanspolitikken, i USA defineres
den som Y/t hvilket er T-værdien ved 4 pct. arbejdsløshed. Heraf ses at

(8)

---

2. Ellen Andersen og Niels Kærgård (1974) har demonstreret hvordan forbrugsfunktionen kunne formuleres på en overskuelig måde. Deres forslag er bedre knyttet til den bagvedliggende teori end det her foreslåede udtryk.

3. FES-metodens vanskeligheder med at håndtere en inflationssituation har ført til, at den nu er forladt Nixon-administrationen, jvf. New Tork Times d. 14. juli 1974.

Det vejede budgetoverskud bør da være

(9)

hvilket betyder, at det vejede budgetoverskud ved fuld beskæftigelse skal være lig forskellen mellem det indenlandske investerings/opsparings gap og udenlandsk lånoptagning. Det må understreges, at så udtænkte metoder til at fastlægge FES ikke anvendes i praksis i USA. Nixons berømte FES-udtalelse fra 1971⁴ siger fx. blot, at udgifterne ikke må overstige det provenu, som skattesystemet ville yde, hvis man havde haft fuld beskæftigelse.

Kræves denne eller en anden potentiel FES-balance opretholdt, betyder det, at enhver forøgelse i offentlige udgifter må ledsages af en ændring i skattesatser, på fuld beskæftigelsesbasis giver et provenu svarende til udgiftsstigningen. FES er fastlagt, er der altså indbygget, hvad man med en u-skandinavisk har kaldt en fiscal disciplin i systemet. Den fiscale disciplin er det centrale element i den - næsten identiske - hollandske budgetpolitiske målsætningsmetode budget margin.

En ændring i FES for et givet år tages i USA - men ikke i Holland - som udtryk for en ændring i finanspolitikkens virkninger. Dette mål afviger fra Bent Hansens mål for ændringer i finanspolitikken (og dermed fra Det økonomiske råds model) først og fremmest ved ikke at være vejet. Dette er sædvanligvis forstået USA. Der er imidlertid to andre forskelle mellem de to mål, som ikke altid er vel forstået, de fremgår af figur 1.

Det forudsættes i figuren at skattesatserne ændres for 1973 fra T72 til T 73 hvilket er fremstillet som en ændring i skattefunktionen. »Finanseffekten« er provenuvirkningen heraf ao, den beregnes som det ses for den forventede faktiske T_a7z.

Da skatterne i 1973 er gjort mere progressive, og skattefunktionens hældning er øget, er provenuvirkningen beregnet for fuld beskæftigelsesindkomst ⁷²) imidlertid noget større, nemlig 00 + a_x. Det ses, at aa_{x tr} den første forskel mellem FES og finanseffekt.⁵

Hertil kommer, at produktionskapaciteten øges årligt (fra Tf72 til Tf73),
og denne vækst kan omsættes iet højere skatteprovenu, nemlig a2. Denne
»kapacitetsvækst« i skatteprovenuet kaldes fiscal drag6 og udgør den anden

---

4. Economic Report of the President, Washington 1971.

5. Se Oakland (1969).

6. Der er analytiske fordele ved at definere fiscal drag på kapacitetsvæksten, men den sædvanlige definition er dog at knytte begrebet til den faktiske eller forventede vækst, jf. Schelde Andersen (1973 p. 61).

forskel mellem de to mål. Det skal bemærkes, at fiscal drag er tænkt beregnet under forudsætning af »acceptabel« prisstigning, en højere end acceptabel prisstigninggiver fiscal drag - og mindre FES ex post - som bør tilskrives dets fulde kontraktive virkning.

Det fremgår af figuren, at FES-målet for finanspolitikkens virkninger er lig den traditionelle finanseffekt plus »ændret hældning« plus fiscal drag7. Det kan heraf udledes, at FES målet giver en misvisning, som - da de stigende socialsikringsbidrag de seneste år i USA har gjort det amerikanske skattesystem mindre progressivt - har undervurderet den kontraktive budgeteffekt. Det er dog min opfattelse, at vi fra det amerikanske mål burde lære at lægge større vægt på fiscal drag.

11. Det kan nu nærmere uddybes, hvad der ovenfor blev sagt om Det økonomiske terminologi om ekspansiv eller kontraktiv finanseffekt. Fiscal drag er en afledt provenu-virkning, som finanspolitikken skal neutralisere, og det kan diskuteres, om en neutralisering af fiscal drag kan kaldes en ekspansiv finanspolitik.

---

7. J. Lotz (1971).

Løsningen må være at tage højde for fiscal drag ved beregningen af finanseffekten. byder dog på vanskeligheder at sammenholde fiscal drag og finanseffekt. I finanseffekt er nemlig allerede inkluderet en del af den automatiske i skatteprovenuet, idet de diskretionære ændringer er beregnet det kommende års indkomster.

Som modellen fortolkes i Rådets rapport, bruges den til en kritik af regeringens som ikke kan udledes af modellen. Havde Det økonomiske råd elimineret fiscal drag fra finanseffekten, ville terminologien ekspansiv/kontraktiv været mindre stødende, men stadigvæk ikke særlig meningsfuld uden en nærmere defineret målsætnings-ramme. Heri ligger dog ikke alene en kritik af Rådet, men først og fremmest en konstatering af, at en »neutral« finanspolitik litikvanskeligt kan defineres.

Litteratur

ANDERSEN, ELLEN Og NIELS KÆRGÅRD. 1974. SMEG II — dens egenskaber, udformning brug. Nationaløkonomisk Tidsskrift. 260-90.

ANDERSEN, PALLE SCHELDE. 1973. Automatic in static and dynamic models. Nationaløkonomisk Tidsskrift 111: 60-85.

Economic Report of the President. 1971. Washington.

Hansen, bent. 1969. Fiscal policy in seven
countries. OECD.

lotz, Jørgen R. 1971. Techniques of measuring
effects of fiscal Policy. Occasional
Studies, OECD. (Med bibliografi).

musgrave, r. a. 1964. On measuring fiscal
performance. Review of Economics and Statistics.
213-20.

New York Times. July 14, 1974. The »Full
Empolyment« Budget? Forget it. P. 2, section

Oakland, w. H. 1969. Budgetary measures
of fiscal performance. Southern Economic
Journal. 35. 697-721.

Samuelson, p. a. 1951. Principles and rules in modern fiscal policy: A neoclassical formulation. Money, Trade and Economic Growth. New York.

Det økonomiske råds formandsskab. 1973.
Dansk økonomi, foråret 1Q73. København.