Styringen af de offentlige udgifter

i. Der er flere gode grunde til, at den offentlige debat beskæftiger sig så meget
med statens og kommunernes udgifter.

Een meget iøjnefaldende grund er det høje og gennem en årrække hurtigt stigende skattetryk, som føles som en übehagelig realitet i de fleste husholdninger. Vi har nu europarekord med hensyn til størrelsen af de offentlige budgetter, og det er blevet et påtrængende problem at bremse denne udvikling.

En anden side af udgiftsstigningen er vaksten i det offentlige personale, som har medvirket til den anspændte situation på arbejdsmarkedet - og som til dels igen virker tilbage på udgiftsforløbet, fordi den skaber behov for udvidet uddannelseskapacitet en række områder, hvor det offentlige er hovedaftager af høj tuddannede personer.

Mere alment har stigningen i de offentlige udgifter en væsentlig indflydelse
på hele konjunkturforløbet; den stærke inflation og de store betalingsbalanceunderskud
her i synsfeltet.

Videre er den konkrete udformning af udgiftspolitikken af betydning for den
økonomiske vakst, for den sociale balance såvel som for andre væsentlige træk i samfundsudviklingen.

Det er naturligvis en yderligere grund til at skærpe den offentlige interesse
om udgiftsforløbet, at det er underkastet politisk styring, således at alle væsentlige
principielt udspiller sig i fuld offentlighed.

Dette moment får så meget større vægt, fordi resultatet af de offentlige udgifter, offentlige ydelser, er eller har været væsentlige salgsobjekter for de politiske Der har i hvert fald hidtil været kapløb om at tilbyde vælgerne forbedrede ydelser, ny sociale og undervisningsmæssige reformer, miljøreformer, veje og rekreative områder osv. I de seneste år har der samtidig været et kapløb om at opstille og byde over med spareplaner - vel nok for nogles vedkommende mere af nødvendighed end af lyst.

Netop den økonomiske nødvendighed og befolkningens reaktion mod de
stigende skatter har stærkt aktualiseret spørgsmålet om styringen af de offentlige

2. Forinden styringsproblemerne tages op, skal dog først præciseres, hvad det egentlig er, der skal styres. Kært barn har mange navne, og de offentlige udgifter skiftevis som »offentlig administration«, »offentligt konsum«, offentlige samt gratisydelser eller serviceydelser. Der har navnlig i det politiske været en tendens til unuanceret at betegne det hele som offentlig »administration«, men denne forvrængning synes dog stærkt på retur. Økonomer statistikere bidrager derimod fortsat til at forvirre begreberne ved at tale om »offentligt konsum (forbrug)«, og ydermere ved at regne dette ud i nogle såkaldte faste priser, der må bibringe alle uindviede det indtryk, at den »reelle« vækst er langt mindre, end man umiddelbart skulle tro - og end den naturligvis faktisk er.

I PP-II har vi prøvet på at undgå disse sproglige misfostre og at beskrive
forholdene på en måde, som ikke i samme grad skaber vildledende associationer.
Men der er da ingen grund til at benægte, at tingene er komplicerede.

Hele den nationaløkonomiske terminologi er - forståeligt nok - produktionsog og det er lettere at registrere de offentlige udgifter som udbetaling af penge eller som køb af arbejdskraft, varer og tjenester. Men det er jo ikke det, der er sagen for befolkningen - og for politikerne, når de skal prioritere. afgørende er ikke input y forbruget af ressourcer, men det output, der bl.a. kommer ud til befolkningen i form af de mange forskellige offentlige ydelser for uddannelse, sundhedsvæsen, forsorgsvæsen, retsvæsen osv.

De offentlige udgifter repræsenterer en del af befolkningens forbrug eller om man vil levestandard. Det karakteristiske i forhold til det private forbrug er, at det er offentlige institutioner, der står som leverandør af ydelserne, og navnlig afviger leveringsprincippet ganske fra det, der ellers gælder: man skal ikke betale for hver enhed, man modtager, men får det hele gratis - eller i visse tilfælde stærkt nedsat betaling.

Vi bevæger os derfor her i en helt anden verden end den, som økonomer
er kloge på, nemlig markedsøkonomien med dens særlige principper for prissætning
alle goder. Og det er som nævnt en meget kompliceret verden.

For det første leveres de offentlige ydelser ikke udelukkende til husholdningerne. del er ydelser til virksomhederne, og nogle er både - og. Atter andre har en almindelig samfundsfunktion, typisk de politiske ledelsesorganer og den dertil knyttede administration, forsvaret, udenrigstjenesten, politiet m.v.; disse ydelser er på forskellig måde forudsætninger for husholdningernes og virksomhedernes

Men for det andet er det ofte en meget speget affære at klarlægge, hvori
»output« består. Uddannelse f.eks. leveres til de enkelte borgere - men uddannelsesniveaueti

nelsesniveauetibefolkningen har en vidtgående betydning for samfundstilstanden,for såvel som andre sider af udviklingen. Det samme kan siges om sundhedsvæsen, forsorgsvæsen og retsvæsen. Det er klart, at også alle disse videre samfundsmæssige virkninger af de offentligt leverede ydelser må indgå i overvejelserne over tilrettelæggelsen af udgiftspolitikken.

3. Den første konklusion bliver således, at de offentlige udgifter må vurderes og prioriteres efter de konkrete formål de tjener og efter deres samlede virkninger samfundet. Dette er klart en yderst kompliceret opgave, og det er i udpræget en politisk opgave - netop fordi der er tale om offentlige udgifter eller ydelser, som disponeres på de politiske ledelsesorganers ansvar. Men den politiske og beslutning kan ikke foretages alene på politiske præmisser. Der må tilvejebringes et bredere beslutningsgrundlag ; heri må indgå en kortlægning de vigtigste størrelser, herunder omkostningerne såvel som virkningerne for husholdningerne, virksomhederne, samfundsøkonomien og andre sider af samfundslivet. Som hjælpemiddel må benyttes konsekvensanalyser og planlægning, må indgå en nærmere præcisering af de midler, som skal til for at realisere de tilsigtede virkninger (mål). Dette fører igen over til problemet om styringsmidlerne, og endelig om efterfølgende kontrol med og vurdering af opnåede

4. Hovedemnet for debatten her er netop, hvordan disse processer foregår. Titlen er styring, men det ville måske være nok så træffende at betegne det som ledelsesproblemer og forbeholde ordet styring for det mere specielle: hvordan trufne beslutninger sikres realiseret.

5. Det kan måske bidrage til at klargøre svaghederne ide idag anvendte styringssystemer for offentlige ydelser at se på den historiske baggrund; vi byggerjo set på et system, som er udviklet gennem de sidste 30-40 år, og som dengang, det blev indført, havde en bestemt opgave, som nu ikke længere er tilstede, fordi den i hovedsagen er løst. Den opgave, man satte sig i 2o'erne og 30'erne var at udvikle et socialt og geografisk balanceret mønster for offentlige ydelser; det skete gennem den omfattende lovgivning inden for forsorg, uddannelseog m.m., hvor ledemotivet var at påbyde og tilskynde kommunerne til at gennemføre nærmere definerede ydelser på de forskellige områder. For at sætte trumf på, iværksattes samtidigt en række vidtgående præmierings og udligningsordninger, som gav også kommuner med svagt beskatningsgrundlagmulighed at leve op til kravene. Det bærende instrument i

denne præmieringsstyring blev refusionsordningerne, som indebar, at kommunernekunne dækket faste procentdele af udgifter, der blev afholdt inden for rammerne af de i de pågældende love givne forskrifter. En stadigt stigende andelaf udgifter blev herefter automatiske tilskud, hvis vækst i høj grad blev bestemt af, hvor stort initiativ kommunalbestyrelserne udfoldede - men naturligvis også af en række andre forhold.

Staten kunne under disse omstændigheder ikke lægge noget fast budget for denne del af statsudgifterne, men kun opstille skøn for den formodede udvikling. grundlag for disse skøn savnedes praktisk taget totalt en løbende kommunikation mellem kommunerne og staten om planlagte og besluttede aktivitetsudvidelser.

Hele dette system er nu under afvikling, og vi står midt i bestræbelserne på at opbygge et nyt. Men det er nyttigt at gøre sig klart, at vi lever under eftervirkningerne en tradition, hvor hovedinteressen knyttede sig til at sætte igang, og hvor lovgiverne var mindre optaget af, hvad det kostede. Og det kan vist også tilføjes, at man kun sjældent havde tålmodighed til at stoppe op i sin reformiver for at give sig tid til at vurdere de opnåede resultater og sætte dem i forhold til omkostningerne.

Det var vel heller ikke så påkrævet i en tidligere periode, dels fordi behovene sociale reformer var iøjnefaldende, dels fordi den almindelige økonomiske gjorde det muligt uden store økonomiske vanskeligheder at gennemføre en så kraftig udbygning af den offentlige sektor.

6. Men nu har problemstillingen altså ændret karakter. Der er givetvis fortsat behov for reformer på en række områder; måske ikke så meget for de store, summariske forøgelser af ydelserne, men i højere grad for de differentierede og selektive forbedringer, som sikrer, at ydelserne når frem netop til de steder, hvor der endnu er stærke behov. Og det er helt oplagt påkrævet at anlægge strengt kritiske synspunkter på alle reformplaner såvel som på bestående ydelsessystemer. må den økonomiske afvejning få en betydelig vægt: hvordan kan vi få bedst mulige resultater inden for en fastlagt udgiftsramme ?

Det er blevet mode at tale om besparelser, men det er naturligvis en for snæver at nærme sig problemerne på. Det er en nødvendighed på kort sigt, fordi det haster med at bremse op, men det giver ikke nogen løsning på langt sigt. Skal den nås, må bestræbelserne sættes ind på at finde nye veje til at klare de komplicerede ledelses- og styringsproblemer.

7. En dækkende redegørelse for de forskellige styringsmidler, det offentlige

betjener sig af, måtte nødvendigvis blive meget omfattende. Der er tale om anvendelseaf forskellige midler, varierende fra område til område. I PP-II er søgt givet en temmelig indgående beskrivelse og vurdering; her kan kun blive tid til nogle summariske betragtninger.

Et meget væsentligt træk i det hidtil anvendte system har været rollefordelingen centrale og decentrale offentlige organer, altså især mellem staten og kommunerne, men også mellem de centrale statsmyndigheder og de lokale statsrepræsentanter på de mange enkeltinstitutioner. Ledelses- og styringssystemet yderligere været kompliceret ved den indflydelse, de forskellige har haft på mange niveauer. Det drejer sig ikke blot om personaleorganisationerne, som Dich nok tillægger endnu større betydning, end de faktisk har, men også om klientorganisationer og interesseorganisationer af mange slags.

Karakteristisk for det hidtidige system har været, at staten på næsten alle områder har fastsat generelle regler og forskrifter om ydelserne, medens den udfarende kraft har været overladt til kommunerne. Der er dog en række varianter strækkende sig fra en totalstyring gennem lovgivning, der ikke overlader noget initiativ kommunerne, til love af en meget vag og programmatisk art, der giver kommunerne en betydelig frihed til at gøre meget eller lidt.

De typiske eksempler på totalstyring gennem lovgivningen er børnetilskuddene, folkepensionen, den nu afviklede landbrugsstøtte og en række store anlægsarbejder, især motorvejene. Udgiftspolitisk set er der dog også her forskelle børnetilskud og folkepension er fastsat som beløb pr. berettiget person, medens beror på antallet af børn og pensionister. Landbrugsstøtten var derimod fastsat med totale beløbsrammer, hvortil var føjet nærmere retningslinier beløbets anvendelse.

En mindre præcis udgiftsstyring gennem lovgivning foreligger forsåvidt angår førtidspensionering og invalidepension, hvor der i hvert enkelt tilfælde foretages skøn over, hvem der er berettiget som modtager. Andre eksempler er folkeskole og gymnasieskole, hvor lovgivningen giver en række relativt specifikke men hvor kommunerne dog har en vis dispositionsfrihed med hensyn til standarden, og hvor de enkelte skoler har en vis - men ikke stor - frihed hensyn til valg af pædagogiske metoder m.v.¹.

Atter andre eksempler er skattevæsen, forstået som skatteadministrationen,
og retsvæsen, ligeledes anskuet som institutioner. Kravene til disse såvel som

---

1. Udtrykket lovbundne udgifter har altså ikke samme indhold set fra Statens og fra Kommunernes synspunkt. Staten kan være bundet 100 pct. uden at Kommunerne er det.

andre offentlige væsener er givet som konsekvenser af en række love, skattelove, retsplejelov, tinglysningslov osv., men disse love giver ikke umiddelbart nogen eentydigdimensionering hvor mange penge, der må bruges til de pågældende »væsener«. Er der tale om statsinstitutioner, som f.eks. domstole, ligningsdirektoratog fremkommer derfor en typisk konflikt mellem de krav, der er impliceret i vedkommende love, og de bevillinger, der årligt gives over statsbudgettet. Ved lovudformningen har de økonomiske og administrativekonsekvenser altid stået så klart, som de burde, men ved den årlige bevillingsudmåling kommer de übehagelige realiteter på bordet, hvilket undertidenfører at institutionerne må klare sig med mindre bemanding end påkrævetfor tilfredsstillende løsning af opgaverne ud fra den målsætning, som lå til grund for den pågældende lovgivning.

Langt løsere er den statslige styring på så store udgiftsområder som sygehusvæsen omsorgsområdet. De pågældende love er programmatiske, og det er op til amter og kommuner at udfylde rammerne. Noget tilsvarende kan siges om folkebiblioteker og erhvervsuddannelser.

I en række tilfælde, hvor lovgivningen kun giver vage forskrifter, indeholder lovene dog bemyndigelser til de pågældende ministre til at give nærmere regler og fastsætte standardkrav m.m., og disse bemyndigelser er unægteligt i tidens løb på mange områder blevet anvendt nok så håndfast til at give kommunerne detaljerede om, hvordan man skal indrette de pågældende institutioner. Sådanne statsligt fastsatte normer har i reglen været minimumskrav og har kun sjældent lagt loft over de refusionsberettigede udgifter og har således bidraget til at hæve standarden, og dermed også til at sætte fart i udgiftsforløbet - og dermed til at svække den samlede økonomiske styring.

Denne sidstomtalte problemkreds har været i forgrunden i de senere års debat om opgave- og byrdefordelingen mellem staten og kommunerne, og man kan regne med, at hele billedet vil blive ændret i løbet af nogle år. Da det tages op i følgende foredrag, skal jeg ikke uddybe det nærmere, men kun præcisere, at der synes at tegne sig tre hovedsynspunkter for den kommende udvikling:

for det første, at der må være større lokal frihed til at prioritere de forskellige
opgaver og vælge den nærmere udformning;

for det andet, at der til denne øgede dispositionsfrihed må knyttes det fulde
økonomiske ansvar, dvs. refusionsordningerne må afvikles;

for det tredie, at den stærke decentralisering af den offentlige indsats vil nødvendiggøre
samarbejde mellem staten og kommunerne om at fastlægge
overordnede budgetrammer for den samlede offentlige indsats.

8. Dette fører over til omtalen af en helt anden form for styring af de offentlige nemlig den, der sker gennem fastsættelsen af bevillinger. Dette styringsmiddel, kan anvendes i varierede kombinationer med styringen gennem og bekendtgørelser eller selvstændigt, dvs. uafhængigt af speciel lovgivning, nemlig på, at der af et kompetent politisk organ gives autorisation til at anvende et bestemt pengebeløb til et bestemt formål. Bevillingen kan dog også gå på, at der må ansættes (anvendes) et bestemt antal personer til at løse bestemte opgaver (stillingskontrol, personalenormering, personaleloft). Endelig kan en bevilling også have form af byggetilladelse (igangsætningstilladelse).

I den enkelte kommune styres alle dens aktiviteter i hvert fald gennem bevillinger penge godkendt af kommunalbestyrelsen. Herudover styres hovedparten de kommunale aktiviteter tillige som allerede omtalt i forskellig grad gennem de af staten vedtagne love.

Problemerne vedrørende den kommunale bevillingsstyring består især i at få en bedre budgetlægning. For budgetåret 1972-73 havde alle kommuner for første gang pligt til at udarbejde fotø/budgetter, og der arbejdes på at få alle kommunale budgetter opstillet efter et ensartet system. Den næste opgave består at få kommunerne til at opstille flerårige, formentlig 3-årige totalbudgetter. er ønskeligt både for at skaffe den enkelte kommunalbestyrelse et bedre beslutningsgrundlag og tillige af hensyn til den samlede styring af de offentlige udgifter, som omtales senere.

For staten har situationen gennem en årrække været den, at en stadigt aftagende af statsudgifterne har været bevillingsstyrede. I indeværende finansår er vi vel nede på at mindre end 40 pct. af udgifterne styres gennem bevillingerne, medens de resterende beløb på statsbudgettet fremtræder som skøn over, hvor store udgifterne på de pågældende områder vil blive; styringen på disse områder sker som omtalt via lovgivningen sammenholdt med kommunale

Når reformerne af byrdefordelingen er ført til bunds - dvs. refusionsordningerneafskaffet vil sikkerheden i den statslige budgetlægning blive væsentligtforøget. stor den bliver, beror naturligvis på, hvad der sættes i stedet for refusionerne. Een mulighed - og det er den, der i øjeblikket arbejdes med - er, at de hidtidige refusionsbeløb konverteres til bloktilskud til kommunerne, også kaldet tilskud efter objektive kriterier. Der vil i så fald fortsat være tale om lovbundnetilskud, ikke om bevillingsstyrede, men budegtteringen bliver langt sikrere, netop fordi der er tale om en beregning efter objektive kriterier. En anden mulighed er, at staten overlader en væsentlig del af disse udgifter til finansieringdirekte

sieringdirektevia den kommunale beskatning; i så fald kan statsbudgettet
skrumpe stærkt ind, hvorved de bevillingsstyrede udgifter får en relativt langt
større vægt end nu.

9. Under alle omstændigheder går udviklingen i retning af, at kommunerne kommer til at disponere over en stadigt stigende andel af de samlede offentlige udgifter. Selv om staten samtidig fortsat øver sin styrende indflydelse gennem lovgivningen, vil der også være tendens til at denne styring blødgøres, så det lokale initiativ får friere spillerum.

En udvikling i den retning nødvendiggør imidlertid, at der indføres et nyt instrument i styringen: med den betydelige vægt de offentlige udgifter har i den samlede økonomi m.v., jfr. de indledende bemærkninger, kommer man ikke uden om at skaffe sig et fast hold i det samlede udgiftsforløb. Det er denne betragtning, ligger bag tankerne om et fastere budgetsamarbejde mellem staten og kommunerne.

Et sådant budgetsamarbejde behøver ikke at være meget detaljeret, når hovedsigtet er at styre den samlede offentlige aktivitet. Derimod forekommer det uomgængeligt, at det baseres på en flerårig budgetlægning, dels fordi det nødvendigvis vil blive en tidskrævende proces at opstille og gennemforhandle et sådant samlet budget for hele den offentlige sektor, dels fordi betydningen af en sådan budgetlægning i høj grad beror på, at de enkelte disponerende myndigheder i god tid forud kender de rammer inden for hvilke de skal disponere, fordi virkningerne af de fleste økonomiske dispositioner strækker sig adskillige ud i fremtiden. 3 år er vel faktisk en for kort periode, men de praktiske i forbindelse med at håndtere budgetter for en længere rrække nok indtil videre være for store til, at man tør gå længere i første omgang.

10. Til afslutning nogle bemærkninger om nødvendigheden af at underbygge
budgetlægningen med planlægning og med mere systematisk evaluering af omkostningerne
de offentlige aktiviteter og de opnåede resultater.

Budgetlægningens betydning for styringen skal ingenlunde bagatelliseres, men forholdet er jo det, at budgetterne i hvert fald umiddelbart har et meget snævert sigte: nemlig at regulere, hvor mange penge, der gives ud. Bevillingssystemerer deres natur først og fremmest restriktive, de sætter overgrænser for aktiviteterne. Traditionelt har de tillige den indbyggede svaghed, at de som foran omtalt er indkøbsorienterede (input-orienterede). Udarbejdelsen af buggetternemå underbygges med en planlægning af de påtænkte aktiviteter

på de forskellige områder samt med nærmere vurderinger af de goder, befolkningenforventes
opnå gennem disse aktiviteter.

Det er ikke mindst vigtigt, at der til stadighed sker en nøje afvejning mellem aktiviteter og påtænkte ny. Ny initiativer vil ofte alene fordi de er ny blive tillagt en større interesse, end de egentlig fortjener - og modstykket er da, at traditionelle, men lødige aktiviteter forsømmes, eventuelt skæres ned for at skaffe penge til de ny projekter. En nøje efterprøvning af nye forslags konsekvenser, med hensyn til merudgifter på længere sigt som med hensyn til opnåede goder, er derfor ønskelig.

En anden, ligeså hyppigt forekommende sammenhæng, kan dog være den, at een gang startede aktiviteter kører videre med traditionens og inertiens kraft længe efter, at deres berettigelse er svundet ind, samtidig med at sparebestræbelser hårdt på gode nye initiativer, som er mere i pagt med aktuelle behov.

Det er en ofte fremsat påstand, at den offentlige budgetlægning i alt for høj grad kører på de marginale udgiftsfor skydninger, medens de store »intra-marginale løber upåagtet videre fra år til år. Dette er givetvis en vild overdrivelse, det fremgår bl.a. klart af de senere års danske budgetdebat. År efter år er gennemført sparekampagner under alle mulige mærkelige betegnelser støvsugning til kulegravning, og faktisk er der gennem disse kampagner en årrække opnået milliardbesparelser. Men udgifterne er samtidigt steget og steget - og ikke mindst fordi der samtidigt med, at man sparede på tidligere igangsatte udgifter (altså de intra-marginale), blev gennemført den ene store udgiftsskabende reform efter den anden og iværksat nye projekter med rund hånd. Nettoresultatet blev derfor ikke, at der blev opnået væsentlige besparelser, derimod at der over en årrække skete en ganske betydelig omprioritering ældre aktiviteter til nye opgaver.

Dette kan godtgøres nu, hvor vi gennem en årrække har haft 4-årig budgetlægning staten, og hvor man derfor kan følge de successive budgetter for det enkelte finansår gennem en årrække. Det første budget for finansåret 1974-75 blev således fremlagt i budgetoverslagspublikationen november 1970 og er siden hvert af de følgende år indtil det nu foreligger som finanslovsforslaget 1974-75. Hvert år er der gennemført store besparelser på dette budget, i efteråret 1973. Ses der væk fra pris- og lønstigninger, er der imidlertid i alt kun tale om nettobesparelser fra november 1970 til november 1973 på et par hundrede mio. kr.; alle de andre besparelser er opvejet af ny udgiftsinitiativer af stærkere vækst i de lovbundne udgifter end oprindeligt forudsat.

Det er naturligvis ikke i sig selv kritisabelt, at besparelser gennemføres på

nogle udgiftsområder for at skaffe penge til ny initiativer på andre, det afspejler en bestemt politisk holdning; men man går næppe nogen for nær ved at sige, at denne proces i ikke ringe grad er foregået uden nogen fast planlægning af de nye initiativer og deres udgiftskonsekvenser og uden at der har foreligget nærmereovervejelser sammenhæng mellem besparelserne og disponeringen af de herved »indvundne» beløb.

11. Hovedkonklusionen må derfor blive den, at udgiftsstyringen ikke blot kan blive sikrere ved at udbygge de forskellige administrative styringsinstrumenter, men at det også må kunne bidrage til at tilvejebringe en bedre overordnet ledelse anvende planlægning som hjælpemiddel i højere grad end hidtil. Hertil er det først og fremmest fornødent, at der forud for beslutninger om ny offentlige aktiviteter såvel som vedrørende videreførelsen af igangværende aktiviteter søges konsekvensberegninger på længere sigt, ligesom der må tilstræbes mere systematisk økonomisk evaluering af nye beslutningers konsekvenser. er det vigtigt, at der gennemføres efterfølgende kontrol med opnåede når vedtagne aktiviteter har kørt et stykke tid, med henblik på eventuelle revisioner i lyset af indhøstede erfaringer.

En sådan udbygning af beslutningsgrundlaget kan ikke gennemføres fra det ene år til det andet - det er en langtidsmålsætning. Men på baggrund af de mange fremskridt i budgetlægningen, der er opnået i den sidste halve snes år her i landet såvel som i en række andre lande, hvor man har følt problemerne på samme måde, er det vel ikke urealistisk at regne med, at vi kan nå væsentligt frem i det næste 10-år.