1. Indledning

I det følgende gives - efter en generel indledning - først en skitse af den offentlige sektors udvikling gennem en hundredårig periode. Derefter følger et tilløb til forklaring (er) på den notorisk stærke ekspansion. I et kort afsnit refereres enkelte internationale undersøgelser, hvorefter følger en gennemgang den seneste udvikling her i landet. Dette fører over i en (overvejende teoretisk) diskussion af 6o'erne, efterfulgt af et afsluttende afsnit. Fire vedføjede (appendix A-D) indeholder dels en teoretisk fremstilling af samspillet multiplikatormekanismen og kapitalkoefficienten, dels bilagstabeller, en beskrivelse af de anvendte kilder og hertil hørende tekniske bemærkninger og dels, afsluttende, en litteraturliste.

Det skal fremhæves, at det ikke er tilstræbt at give et blot tilnærmelsesvis tilfredsstillende billede af udviklingen. Et detailleret arbejde er her tiltrængt, men inden for de givne rammer - tid og sidetal - har dette ikke været muligt. Der bygges i det følgende udelukkende på sekundære - eller lavere ordens - kilder. Ikke engang denne indskrænkning betyder, at talmaterialet været let at gå til. Det var eksempelvis oprindelig tanken at bygge fremstillingen af den seneste udvikling på det værdifulde talmateriale, og de hertil knyttede analyser, som gennem 25 år har været præsenteret af Det økonomiske Sekretariat. Det umiddelbare indtryk af konsekvens og konsistens i tallene viste sig imidlertid ikke at kunne holde for en nærmere prøvelse. Definitioner ændres, ad hoc analyser føres ikke frem (eller tilbage) og tidsrækker pludselig. Og dette er en ganske naturlig sag, som ingen kan (eller vil) bebrejde Sekretariatet. Ændrede definitioner gennemføres for at gøre analyserne bedre, hvortil naturligvis kommer, at problemstillingen hele tiden forskydes. Men det må gå ud over sammenligneligheden.

Det er under arbejdet blevet stedse mere klart, at der er behov for en stor
monografi, som i første række skulle sigte mod at tilvejebringe et detailleret,
konsistent talmateriale til beskrivelse af den offentlige sektor i Danmark

---

Under arbejdet med denne artikel har stud. polit. Henrik Banke ydet mig stor hjalp ved bearbejdning af tallene.

gennem disse ioo år.¹ Hööks (1962) monografi for Sverige kunne her være et inspirerende forbillede. I mangel af dette er der søgt givet en mere ad hoc beskrivelse og analyse, som snarere må ses som en invitation til videre arbejde end som en præsentation af resultater.

En anden vigtig begrænsning i det følgende må bemærkes. Det drejer sig ikke om en analyse af den offentlige sektors indflydelse på den danske økonomis priser, produktion, faktorallokation, indkomstfordeling etc. Pengepolitik, valutapolitik, sundhedskommissionernes bestemmelse om loftshøjden i restaurationers regulering af lastbilers akseltryk - alt spiller her ind. En begrænsning til at betragte de offentlige finanser i meget snæver forstand er en indskrænkning, som imidlertid er nødvendig, hvis en beskrivelse overhovedet de givne rammer skal blive mulig. Men begrænsningen rnå fremhæves.

Hertil hører, at en begrænsning er nødvendig derved, at det i denne sammenhæng uoverkommeligt at analysere virkningen af alternative udformninger såvel det offentliges indtægts- som udgiftspolitik. Et givet provenu fra aktieselskabsskatten er i sin virkning afhængig af, hvorvidt denne skat er udformet på den ene eller den anden måde. Og det spiller en fundamental rolle, hvorvidt en given udgiftsstigning dækker over en stigning i arbejdsformidlingskontorernes eller det drejer sig om en mere intensiv undervisning i folkeskolen.

2. 100 års ekspansion

Målt i forhold til bruttonationalproduktet (BNP) voksede de samlede offentlige drifts- og anlægsudgifter fra at udgøre 9-10 pct. i 1869/70 til små 35 pct. i 1969/70. Den offentlige sektor - stat, kommuner og de forskellige offentlige fonds - er m.a.o. vokset ca. 4 gange så hurtigt som den samlede produktion, jfr. fig. 1 og tabel b.i (i appendix b).

Den samlede beskatning har stort set udviklet sig - absolut og relativt -
i overensstemmelse hermed.

Den anførte udvikling fremgår klart af fig. 1 (hvor alene punkter med 20års er afsat). Alle tre kurver har, på trods af den logaritmiske afbildning, exponentielt forløb - det er løbende priser. Videre ses, at den absolutte afstand mellem kurverne aftager som udtryk for den stærkt voksende

---

1. Ingen ville vel være mere kompetent til dette arbejde end netop Det økonomiske Sekretariat, som gennem efterkrigsårene har bearbejdet den offentlige sektors regnskaber.

offentlige sektor og det hermed voksende »skattetryk«. (En deflatering af tallene havde været særdeles ønskelig, men er ikke forsøgt. En meget grov, men dog vejledende antydning vil kunne være, at fra 1870-94 og frem til 1963-69 voksede nettofaktorindkomsten i 1929-priser fra knap 1,3 mia kr. til 14 mia kr., mens den i løbende priser voksede fra 0,7 mia til 62£ mia, jfr. Statistisk Årbog, 1971, tab. 361). Der henvises iøvrigt til Svend Aage Hansens artikel i dette nummer.

Imidlertid er der naturligvis både på udgiftssiden og på indtægtssiden
tale om ganske kraftige forskydninger. Hvad udgiftssiden angår, vil det af
tabel 1 fremgå, at den kommunale andel voksede ret stærkt frem til den første

verdenskrig. Derefter begyndte det at gå den anden vej, men kommunernes andel var dog endnu i 1929/30 godt 40 pct. I 30'erne voksede statens andel stærkt, og denne forskydning er i 50'erne og 6o'erne fortsat. Som det ses af tabellen, står staten incl. »fonds« i 1969/70 for 75 pct. af de samlede driftsog Hertil er dog at bemærke, at på det sidste er en modsat bevægelse vej. Af tabel 2 fremgår det således ikke alene, at i løbet af fire år er de offentlige udgifter vokset med små 80 pct. - idet man forsigtigt kan skyde på, at BNP i samme periode vil vokse med godt 50 pct. - men tillige, at kommunernes andel viser en noget stærkere stigning. Dette er bl.a. resultatet »den nye byrdefordeling«.

Tilsvarende er der i drifts- og anlægsudgifternes sammensætning sket store forskydninger. De sociale udgifter er i løbet af de hundrede år af samtlige poster vokset stærkest, hvortil kommer de meget markante stigninger i de seneste år². En anden stærk ekspansion finder man i udgifterne til undervisningm.v.,

---

2. Mod en udgift på knap 2 mia kr. i 1968/69, forventes beløbet for 1972/73 at ville blive knap 5 mia.

ningm.v.,som er vokset fra små 6 mill. kr. i 1869/70 til små 7 mia i 1969/70, hvilket var 25 pct. af offentlige køb af varer og tjenester. De absolutte beløb kan sammenholdes med en stigning i de samlede offentlige udgifter fra små 65 mill kr. i 1869/70 til små 40 mia kr. i 1969/70. Samtidig voksede - stadig beregnet i løbende priser - BNP fra ca. 670 mill. kr. til 115-120 mia kr. og bruttofaktorindkomsten (BFI) fra 650 mill. kr. til godt 100 mia kr. Til den kedsommelige opremsning kan føjes, at »offentlige ydelser« (i nationalregnskabetsforstand) vokset fra at udgøre 5 pct. af BNP i 1869/70 til 13-14 pct. i 1969/70.

Relativt til produktionen har den offentlige sektors indtægtsside som nævnt udviklet sig nogenlunde på samme måde. Generelt syntes det dog at gælde, jfr. fig. i, at man i perioden op til den 1. verdenskrig havde betydelige underskud drifts- og anlægsbudgettet. Princippet var jo her i det store og hele at lånfinansiere anlæg. I mere beskedent omfang fortsatte dette i mellemkrigsårene, man efter den 2. verdenskrig som hovedregel har skattefinansieret anlægsvirksomheden.

Som et resultat heraf viser skatternes andel, uafhængig af målingsmetode, en endnu kraftigere stigning end udgifterne, jfr. fig. 1 og tabel 8.2. Den samlede viser i perioden (NB: stadig 1869/70-1969/70) en stigning fra 45 mill. kr. til godt 40 mia kr. Fordelingen på de forskellige skatteformer er her af interesse, jfr. tabel 3.

Som det ses har udviklingen været ujævn. I periodens begyndelse udgjorde
de indirekte skatter noget under halvdelen af samlet skat. Andelen varierer

noget, men ikke voldsomt, op til den i. verdenskrig, men falder derpå ganske stærkt og er i 30'ernes slutning nede på en trediedel. Ved periodens slutning er der sket en behersket stigning. Men igen må der tages forbehold, idet der netop i de allerseneste år i kraft af kildeskatten finder en endda meget kraftig forskydning sted over mod de direkte skatter, jfr. tabel 4. Man kan her tale om et veritabelt skred i beskatningens sammensætning, idet person- og ejendomsskattervokser at udgøre 50 pct. (1969) til 60 pct. (1972) af det samledeprovenue. er ikke mindst markant p.g.a. den samtidige voldsomme stigning i de samlede skatter - fra 38 mia kr. til 64 mia kr.

Man kan konkludere, at der synes at være markante stigninger, absolut og relativt, i både offentlige udgifter og indtægter, ikke mindst omkring de to verdenskrige. I det samlede billede dominerer dog den voldsomme stigning - som er særlig udtalt på indtægtssiden - gennem 6o'erne. Der synes at være tale om en expansion, der er uden fortilfælde i dansk finanshistorie, og som tilmed ikke mindst ligger på slutningen af 6o'erne og begyndelsen af 70'erne.

3. En forklaring?

Det er banalt at fortsætte med at fastslå, at den offentlige sektors absolutte og relative ekspansion ikke alene var uforudset for alle »samfundsfilosoffer« frem til 30'erne, men tillige på helt fundamental måde må påvirke vurderingenaf »rammesamfunds« udvikling og udviklingsmuligheder. Bortset fra de mere eller mindre følelsesmæssige vurderinger, som udviklingen måtte inspirere til, så er det i hvert fald vigtigt at fremhæve, at man med en så stor offentlig sektor har fået et stabiliserende element i økonomien, som på afgørendemåde og vil påvirke vor vurdering af udviklingen, herunder den

konjunkturudvikling som op til den 2. verdenskrig kunne virke foruroligende. De i den økonomiske teori påpegede konjunkturpolitiske instrumenter er naturligvisbetydningsfulde. selve eksistensen af en offentlig sektor af et for de tidligere generationer helt uforudset omfang kan - paradoksalt nok - gøre betragtningerne (lidt) mindre relevante.

Et er imidlertid konsekvenserne af denne udvikling, et andet er forklaringen.
denne ekspansion? Hvordan har den været mulig?

Man kunne her tage sit udgangspunkt i teorien for bestemmelse af den offentlige sektors omfang, som udviklet af Wicksell og Lindahl, jfr. det af Musgrave og Peacock (1958) redigerede readings-bind, samt Leif Johansen jfr. f.eks. referat og diskussion hos Musgrave (1959) og Leif Johansen (1964), samt de der givne litteraturhenvisninger. Derefter kunne man undersøge, der er sket forskydninger i den præferencestruktur, som efter sådan teori ligger bag den optimale fordeling af ressourcerne på privat og offentlig anvendelse.

Vanskelighederne ved et sådant oplæg vil desværre i øjeblikket være næsten For det første har man ingen god begrundelse for at antage, den offentlige sektor var af »optimal« størrelse i 1869/70, ej heller for at antage, at den var det i 1969/70. Hvis dette ikke var tilfældet, vil analysen let blive cirkulær.

Hertil kommer videre, at velfærdsteoriens bidrag endnu er så abstrakte,
at en konkret anvendelse af teorien til forklaring af en given udvikling ligger
et stykke frem i tiden.

Der er næppe enighed om velfærdsteoriens praktiske relevans. Nogle vil herunder fremhæve, at flere af de ofte anvendte forudsætninger er urimelige. Og de vil måske tilføje, at hvis en ændring overvejes gennemført et eller andet sted, så vil et krav om Pareto-optimalitet i hvert fald blokere alt; thi intet indgreb at forringe positionen for enkelte. Andre vil måske hævde, at velfærdsteorien her og der gør det muligt at sige en lille smule (f.eks. at en pristalsregulering et Laspeyres prisindeks tenderer mod at give »for meget«).

For eller imod, så tør man dog vist hævde, at i den konkrete situation har de på velfærdsteori opbyggede finanspolitiske »gode råd« til dato ikke haft megen konkret effekt. Dette skal man næppe lade sig skræmme for meget af, om end det er langt fra virkeligheden at forudsætte, som hos Wicksell og Lindahl, man først via finanspolitikken tilvejebringer en retfærdig indkomstog/eller og derefter træffer beslutninger om den offentlige sektors omfang.

Herved bliver Wicksell's og Lindahl's skatteteorier ikke interesseløse.

Men man tør som allerede nævnt hævde, at teorien på dette område er så
svagt udviklet, at der er et stykke igen, før man med et sådant værktøj kan
opnå en tilfredsstillende beskrivelse af den faktiske udvikling.

Ud fra et meget pragmatisk synspunkt kan man alternativt efterlyse en foreløbig - og måske generelt betragtet mindre tilfredsstillende - almindelig beskrivelse af den stedfundne udvikling. Helt jordnært argumenterede her Wagner (1890) i sidste århundrede:

There is ... a proportion between public expenditure and national income which may not be permanently overstepped. This only confirms the rule that there must be some sort of balance in the individual's outlays for the satisfaction of his various needs. For in the last resort, the State's fiscal requirements covered by taxation

figure as expenditure in the household budget of the private citizen.

The »law of increasing expansion of public, and particularly state, activities« be-

comes for the fiscal economy the law of the increasing expansion of fiscal requirements. the State's requirements grow and, often even more so, those of local authorities, when administration is decentralized and local government well organized. there has been a marked increase in Germany in the fiscal requirements municipalities, especially urban ones. That law is the result of empirical observation in progressive countries, at least in our Western European civilization; its explanation, justification and cause is the pressure for social progress and the resulting in the relative spheres of private and public economy, especially compulsory public economy. Financial stringency may hamper the expansion of state activities, causing their extent to be conditionel by revenue rather than the other way round, as is more usual. But in the iong run the desire for development of a progressive people will always overcome these financial difficulties. [Citeret efter

Musgrave og Peacock, red. (1958, p. 8)].

Dette er naturligvis på mange måder en utilfredsstillende beskrivelse; thi det
er småt med mere generel teori. Men en beskrivelse er det.

Det er næppe at presse Wagner's argumentation for stærkt, om man fortolker som et udsagn om indkomstelasticiteten for en række af den offentlige produkter. Det synspunkt kan i hvert fald hævdes, at sociale ydelser den hertil knyttede følelse af tryghed, som sociale sikkerhedsnet giver, såvel som undervisning, sundhedsvæsen og antiforurening i vore samfund er goder med indkomstelasticiteter større end én. Ligeledes kan en række offentlige betragtes som komplementære ydelser til »private« goder med høje indkomstelasticiteter (f.eks. biler, hvortil hører både veje og sygehuse). I dette forhold kunne en del af den større stigning i de offentlige budgetter sammenholdt med BNP forklares. (Hos Wagner synes indkomstelasticiteterne dog snarere alt i alt at være omkring én, jfr. 1. sætning i citatet).

Hvad enten det opfattes som en forklaring på den offentlige sektors vækst
i sig selv eller blot en forklaring på hvorledes væksten har været mulig, må
nævnes, hvad Peacock og Wiseman kalder the displacement effect:

When societies are not being subjected to unusual pressures, people's ideas about tolerable burdens of taxation, translated into ideas of reasonable tax rates, tend also to be fairly stable. Fixed, if low, rates of taxation are obviously compatible with growing public expenditure if real output is growing, so that there may be some connection between the rate of growth of real output and the rate of grow th of public expenditure. Much more rapid rates of expenditure growth are unlikely; in settled times, notions about taxation are likely to be more influential than ideas about desirable increases in expenditure in deciding the size and rate of growth of the public sector. There may thus be a persistent divergence between ideas about desirable public spending and ideas about the limits of taxation. This divergence may be narrowed by large-scale social disturbances, such as major wars. Such disturbances may create a displacement effect, shifting public revenues and expenditures new levels. After the disturbance is over new ideas of tolerable tax levels emerge, and a new plateau of expenditure may be reached, with public expenditures again taking a broadly constant share of gross national product, though a different share from the former one.

This displacement effect has two aspects. People will accept, in times of crisis, methods of raising revenue formerly thought intolerable, and the acceptance of new tax levels remains when the disturbance has disappeared. It is harder to get the saddle on the horse than to keep it there. Expenditures which the government may have thought desirable before the disturbance, but which it did not then dare to implement, consequently become possible. At the same time, social upheavals impose and continuing obligations on governments both as the aftermath of functions in wartime (e.g., payments of war pensions, debt interest, reparation payments) and as the result of changes in social ideas. Wars often force the attention of governments and peoples to problems of which they were formerly less conscious_— there is an »inspection effect,« which should not be underestimated. [Peacock og Wiseman (1967, p. xxxiv)].

Betragtningen er m.a.0., at i sociale kriseperioder, som typisk krigsår, akcepteres udvidelse af den offentlige sektor og hertil hørende skattebyrde. Der sker da en permanent ændring i holdningen til den offentlige sektor, således man ikke vender tilbage til det gamle niveau. Der bliver som følge heraf en tendens til en trappeformet udvikling, som man måske kan spore i det danske materiale og i hvert fald helt klart ses i det svenske materiale, jfr. Höök (1962, kap. 4). Peacock's og Wiseman's hypotese har dog ikke stået uimodsagt, se f.eks. Bird (1972).

Hypotesen kan næppe direkte forklare, at 6o'ernes udvikling i Danmark har været så dramatisk. Her var ingen social krise, som kunne begrunde, at »vi må stå sammen og betale, hvad det koster at komme igennem«. Men afgørende vel her været, at fra 1958 og op gennem 6o'erne var der en helt usædvanlig stærk vækst, hvor de nævnte indkomstelasticiteter kan have haft deres effekt.

Politologer vil måske henvise til, at der tillige var politiske konstellationer, her og der kan have gjort en »overbudspolitik« fristende og tillige politisk mulig: Når indkomsterne vokser hurtigt, er der noget at tage af³. Man bemærker, at i intet tilfælde har man via skatterne formindsket den samlede disponible realindkomst.

Om dette er lidt af »forklaringen«, kan man vel tillade sig at spå, at hvis de næste 10-15 år vn yise en noget afsvækket vækst - og meget taler herfor - vil alene af den grund den offentlige sektors vækstrate aftage kendeligt. »Kulegravningsbander« blive dagligdags fænomener.

Men skal man forklare den offentlige sektors vækst, må man tillige pege på et banalt målingsproblem. De offentlige ydelser måles af gode grunde, som ikke i denne sammenhæng skal endevendes, ved input og ikke ved output. Man tæller antal lærere og læger og ikke resultatet af deres virke. Pr. definition er sektorens produktivitet derfor uændret over tiden. Skal den offentlige sektors (målt som nævnt) udvikle sig parallelt med den private sektor (for ikke at tale om tilfældet med »indkomstelasticiteter« større end én), følger det, at den må beslaglægge en stadig voksende del af produktionsfaktorerne. M.a.0.: Af måletekniske grunde følger, at sektoren må ekspandere relativt.

Dette problem har været behandlet (i al gedulgthed) i Budgetoverslag
1972173~1974J75 (Finansministeriet, nov. 1970), hvor det (pp. xii-xni) hedder:

Medens det ikke indebærer større problemer at budgettere statens varekøb m.v. i
faste priser, rummer det en principiel vanskelighed at vælge den forudsætning, at
både priser og lønninger fastholdes uændret over en årrække.

Problemet kan anskues ud fra to forskellige synspunkter:

For det første kan man fæstne sig ved, at den arbejdskraft, det offentlige beslaglægger,
have været beskæftiget i erhvervene. Hvis den forudsete tilvækst i
antal offentlig beskæftigede blev standset, og det tilsvarende antal personer i stedet

---

3. Ikke uden grund har man argumenteret, at den forventede indkomst indgår i husholdningernes forbrugsfunktion. 6o'erne oplevede man - vist for første gang - at noget lignende gælder den offentlige sektor. Et eksempel er måske indekskontrakterne. Og et helt klart eksempel er 1964- ved tageisen om fuld folkepension fra 1970. Er den nye sygedagpengeordning også et eksempel?

blev beskæftiget i erhvervene, kunne produktionen i erhvervene øges. Da der i erhvervene kan blive tale om stigninger i arbejdsproduktiviteten (forædlingsværdi arbejdstime) på 3,5-4 pct., ville produktionen i virksomhederne være blevet forøget med 3,5-4 pct. ud over beskæftigelsesfremgangen. Det er bortfaldet denne mulige produktionstilvækst i erhvervene, der er [⁴] den reale samfundsøkonomiske ved at forøge antallet af offentligt ansatte.

I erhvervene viser produktivitetsstigningerne sig som nævnt ved, at løn- og andre indkomster stiger hurtigere end priserne. Det offentlige må, for at fastholde det allerede personale og for at sikre nytilgangen, forhøje lønningerne med mellemrum hensyn til stigninger i lønniveauet i den private sektor, og dermed kommer til de forøgede offentlige ydelser faktisk til at afspejle de lige omtalte reelle omkostninger.

For så vidt angår overførselsindkomsterne, beror beslutninger om, hvorvidt realforbedringerne svare til, være større eller mindre, end dem lønmodtagerne opnår, på politiske rimelighedsbetragtninger. Hovedtendensen har i en årrække været, at der er tilvejebragt relative forbedringer i modtagernes reale levefod, udover andre befolkningsgrupper har opnået.

Væksten i de offentlige ydelser kan også anskues fra et andet synspunkt, hvor interessen
sig om de produktivitetsforbedringer, der foregår også inden for de offentlige

Ved rationaliseringsbestræbelser, tekniske fremskridt og øget anvendelse af maskiner øges kvaliteten (f.eks. bedre patientbehandling) og mængden af de offentlige ydelser til stadighed udover, hvad budgettallene angiver. Om stigningerne i arbejdsproduktiviteten større eller mindre end den tilsvarende stigning i private virksomheder, det umuligt at skønne over, bl.a. fordi det er særdeles vanskeligt at tilvejebringe der belyser produktivitetsudviklingen for den offentlige sektor under ét. Kun for snævert afgrænsede offentlige aktiviteter er produktivitetsmålinger

Man må derfor opgive at finde talmæssige udtryk for den forventede forøgelse i omfanget af de offentlige ydelser, der stilles til rådighed for borgerne, og må som udtryk omkostningerne herved holde sig til den førstanførte betragtning: produktionstabet virksomhederne ved overflytning af ressourcer til det offentlige.

Hvor store reale forhøjelser afløn- og pensionssatser, der faktisk vil blive tale om, kan der ikke siges noget om, bl.a. fordi det vil bero på den videre samfundsøkonomiske og i øvrigt på indkomstpolitikken. Men det vil være nogenlunde realistisk regne med, at hvis prisniveauet fastholdes uændret, vil løn- og pensionssatserne med 3^ til 4 pct.

Med udgangspunkt i de foreliggende regnskaber kan det anslås, at ca. 60 pct. af

---

4. Her menes vel »må tages i betragtning ved«. Omkostningen består i (a) de absolutte »opportunity cost« og (b) den stigning, som ikke kommer. (Min fodnote).

statens udgifter påvirkes af sådanne reale forhøjelser. Forudsættes, at priserne er konstante i budgetperioden, og at realforbedringerne udgør 4 pct. årligt, vil statsudgifterne med ca. 2,5 procentpoints udover de vækstprocenter, der er anført i tabel 5. Den årlige vækst udgør herefter både i 1972-73 og i 1973-74 g°dt 6 pct. og i 1974-75 godt 5^ pct. Det er disse tal - der ikke omfatter kommunernes udgifter - der kan sammenholdes med væksten i bruttonationalproduktet i faste priser. Finansministeriet: i972Jy3-igy4Jys, pp. xn-xin].

Det må stadig fastholdes, at disse problemer i væsentlig (men ukendt) omfang kan siges at være en følge af vore utilstrækkelige målingsmetoder. Forudsætningen at produktiviteten i den offentlige sektor ikke vokser, er naturligvis end tvivlsom. Eksempler er legio. Antibiotika og psykofarmika har givet (bedre) plads på hospitalerne, som uden disse skulle have været ekspanderet »De grønne bølger« har forøget trafikhastigheden. Og man kan håbe, at børn i dag hurtigere og bedre lærer at læse. Men vi er i øjeblikket afskåret fra at kvantificere det mest af dette, så meget mere som produktivitetsstigninger dette område i vidt omfang vil vise sig i ydelsernes kvalitet.

Det kan dog være af interesse at illustrere problemstillingen med tal fra oo'erne. Fra 1960-70 voksede det offentliges konsum og investering (regnet realt) med ca. 90 pct. Forestiller man sig, at man havde fastfrosset offentlig aktivitet i i960, d.v.s. havde fastholdt de ressourcer, man da lagde beslag på, og alternativt havde ladet den nævnte stigning gå over i den private sektor og her have haft en produktivitetsstigning på 3^ pct., ville BNP i faste (1955) priser i 1970 have været 15 pct. større⁵, i.e.: i stedet for en real stigning på små 60 pct. ville stigningen have været på 75 pct. I løbende priser drejer det sig for 1970 om små 20 mia kr. Det er ikke småpenge, som efter dette er omkostningen udvidelsen i 6o'erne i offentlig aktivitet.

Det er imidlertid let at argumentere, at sådanne beregninger er vildledendeog overvurderer omkostningen ved (udvidelse af) den offentlige sektor. For det første kan man argumentere, at en del af de af det offentlige beslaglagte ydelser kun vanskeligt - og med et væsentlig mindre grænseprodukt kunne have været beslaglagt i den private sektor. Her kan henvises til specialuddannede, som den private sektor ikke ville have kunnet udnytte

---

5. Beregningen er overordentlig simpel: Stigningen i offentlig konsum og investering var for tiåret på godt 5850 mill. 1955-kr. eller ca. 585 mill. kr. i gennemsnit pr. år. Beregningen er derefter gennemført ved at lade 585 vokse i 10 år med 3^ pct., samme beløb i 9 år, i 8 år o.s.v. Intet hindrer mere »nøjagtige« f. eks. ved at se på de faktiske, (ujævne) årlige stigninger. Men de efterfølgende kommentarer skulle netop vise, at sådanne beregninger giver et falsk indtryk selv af grove størrelsesordner.

på samme måde: Meteorologen, atomteoretikeren og historikeren. På kortere
sigt kan dette argument have en vis vægt, men på længere sigt, hvor mobilitetener
er det ikke så væsentligt.

Langt mere afgørende kan man, for det andet, henvise til, at en væsentlig del af de offentlige ydelser registreres som konsum, men er at opfatte som ydelser, der indgår i den private sektors produktion og er en forudsætning for denne og for væksten. Eksempler er legio: Den observerede vækst har været betinget af nye vejanlæg, af uddannelsernes expansion, af sundhedsvæsnets udbygning, af forskningssektorens udvikling, af ... Heraf følger, at den anførte - et extremt eksempel på de beregnede tilfældes metoder - fører på vildspor. 6o'ernes vækst blev utvivlsomt underbygget af den offentlige sektors vækst. Det er blot ikke muligt, ikke engang helt skønsmæssigt, at argumentere, stor (eller lille) vækst i de offentliges ydelser, man havde kunnet »klare sig med« for at opretholde (eller forøge) væksten i den private sektor. Her er vidtstrakte jagtmarker for postulater.

Det anførte er intet andet end det gamle problem om den offentlige sektors i nationalregnskabet, herunder det betimelige i at arbejde i faktorpriser ctr. markedspriser. Et synspunkt har været, at fordeler man nationalproduktets anvendelse - konsum og investering - efter en faktorprisberegning, man få et »sandt« billede af, i hvilket omfang disse aktiviteter beslaglægger produktionsfaktorer. Tilsvarende ved en opdeling på de producerende - landbrug, industri m.v. Et andet synspunkt har været det ovenfor anførte, at man ikke i dag - med det omfang den offentlige sektor har - kan betragte offentlige ydelser som noget, der blot »lægges oveni« den private sektor. Hvis forbruget regnet i markedspriser falder med i mill. kr. frisættes - på grund af de i den ene mill, includerede indirekte skatter - anvendelsen af produktionsfaktorer i den private sektor svarende til mindre end i mill. kr.; men de faldende indirekte skatter vil samtidig »frisætte« en del af de af den offentlige sektor beslaglagte produktionsfaktorer, som er finansieret ved de indirekte skatter. - Forbindelsen er naturligvis her kompliceret, men hovedsynspunktet klart: Også den offentlige sektor leverer nødvendige faktorydelser, (i videste forstand) bidrager til den samlede produktion. (Det kræver knap nok en særlig kunstig fortolkning at medregne overførselsindkomster. man behøver ikke at være kyniker for at anlægge et klassisk synspunkt, hvorefter »befolkningens underhold« er en »nødvendig produktionsomkostning«).

Problemet kan også anskues på følgende måde:

Lad for enkeltheds skyld den offentlige sektor købe tjenester for G kr.,

som stilles gratis til befolkningens rådighed. Lad dette blive finansieret ved
direkte skatter og lad produktionen i den private sektor være R. Man får da
et nationalprodukt (T) på

Lad nu produktiviteten i den private sektor vokse med rentefoden r pr. år,
mens der samtidig ikke sker nogen lignende udvikling i den offentlige sektor. Er
dennes aktivitet af uændret omfang, får man i periode t

hvor fodtegnet o betegner en initialperiode. Hvis man nu, alternativt i hver
periode, overfører en andel, q, af Ro til det offentlige, får man i periode t

Man kunne da definere »byrden« i periode t ved de forudsatte overførsler

som let fortolkes: Første led er, hvad de fra o til t faktisk overførte produktionsfaktorer have kunnet producere i den private sektor i periode t, om de var forblevet der, mens andet led er, hvad de til gengæld i denne periode producerer i den offentlige sektor.

I det første tilfælde, hvor den offentlige sektor tænkes af uændret omfang, vil nationalregnskabstallene vise en relativt stadig faldende offentlig sektor; G_o er konstant, mens Tt vokser. I det andet tilfælde er situationen lidt mere kompliceret. Intuitivt ses, at hvis r er stor og q lille, kan man i hvert fald en overgang få en voksende privat sektor. Men disse to parametre, r og q, kæmper mod hinanden. Voksende q giver voksende offentlig andel, mens voksende r trækker i modsat retning. »Balancepunktet« mellem q og r er q < r.

Skal den offentlige sektor »følge med« den private sektor, da skal der i
år t overføres en andel faktorer bestemt ved

11
eller

Det ses umiddelbart, at målt ved faktorindsats vil det offentliges andel
naturligvis i denne situation hele tiden være voksende. Det helt afgørende ved
det anførte er imidlertid, jfr. argumentationen ovenfor, at r og q er ikke uaf-

hængige af hinanden. En givet værdi af r kan være betinget af en given værdi
af q.

Stadig af måletekniske grunde følger det, at prisudviklingen på offentlige ydelser er dømt til at blive stærkere end den gennemsnitlige prisudvikling. Dette kan betyde, at i efterspørgslen efter offentlige ydelser vil priselasticitet og indkomstelasticitet trække i hver sin retning. Dette problem er behandlet afØlgaard (1969) samt afßentzel⁶, som, ved en meget enkel model viser, at beskæftigelsen i den offentlige sektor⁷ vil vokse, hvis indkomstelasticiteten er større end (den numeriske værdi af) priselasticiteten. Om man under vækst kan regne med, at der er en tendens til, at »indkomstelasticiteter vinder over priselasticiteter«B, bliver det nævnte forhold en modifikation, men vel alene en modifikation, som ikke kan hindre den offentlige sektors fortsatte vækst.

Den nævnte prisudvikling er imidlertid så markant, at en figur (2) er
på sin plads. I figuren er tillige medtaget et lønindeks, jfr. i øvrigt tabel 8.3.
Figuren kræver næppe kommentarer.

Det er ikke muligt på grundlag af ovenstående at komme med en fast konklusion den offentlige sektors ekspansion over de sidste 100 år. Man kan fortolke det danske materiale som pegende hen mod den nævnte displacement - en omflytningseffekt. Men loven herom må da udvides. Mens man har argumenteret, jfr. ovenfor, at det er sociale katastrofer - krigsperioder eller kriseår - som betinger niveauforskydningen, kunne det paradoksalt nok se ud, som om også yderst gunstige år vil kunne føre noget sådant med sig. »Uheld« muliggør stigninger i skattetrykket - man står sammen. »Held« kan føre til samme resultat; thi man mærker ikke stigning i skattetryk så kraftigt. Hele denne historie udtrykkes så godt af Peacock og Wiseman: »It is harder to get the saddle on the horse than to keep it there«, idet man så kan tilføje, at rigeligt med havre i krybben gør det lettere at lægge sadlen på!

4. Internationale undersøgelser

Der findes en række undersøgelser, hvor man har sammenlignet den
offentlige sektors størrelse, skatternes sammensætning m.v. for forskellige
lande. Det ville føre meget langt at tilstræbe en komplet oversigt. Men de for

---

6. Se bilag 4 i Höök (1962).

7. Hos Bentzel blot en servicesektor med stagnerende produktivitet ctr. en sektor med voksende produktivitet.

8. Se f.ex. argumentationen i Nørregaard Rasmussen (1967).

Danmark anførte tal stilles dog i nogen grad i relief ved henvisning til et par
af sådanne undersøgelser, her et arbejde af Heinrichs (1966)(1966) og et af Gupta
(1969)9.

De anførte ræsonnementer omkring indkomstelasticiteten for offentlige goder, jfr. også Wagner, skulle få den konsekvens, at den offentlige sektor vokser over tiden med realindkomsten, således som det da også er sket her i landet. Dette kan synes i modstrid med de resultater, Heinrichs når til i sin stort anlagte, empiriske undersøgelse. Et materiale fra slutningen af 50'erne for 60 lande - rige og fattige imellem hinanden - viser ganske vist for alle lande under ét en smuk korrelation mellem offentlige indtægter i forhold til BNP på den ene side og per capita BNP på den anden side. Men skønheden blegner, når det dernæst viser sig, at en opdeling i rige og fattige og en efterfølgende inden for hver gruppe får sammenhængen til at blive yderst usikker eller for udviklingslandene helt forsvinder (en korrelationskoefficient 0,08 (!) for lande med en per capita indkomst mindre end $500). For disse lande finder Heinrichs derimod, at openness (import i forhold

---

9. Jfr. også Thorn (1967) med deri givne udførlige litteraturhenvisninger.

til BNP) giver en god forklaring på variationer i offentlige indtægter (Men
hvad er teorien bag dette?).

Helt bortset fra, at talmaterialet er rystende dårligt - og alligevel udnyttes (alt for) intensivt - er det imidlertid klart, at der er to forskellige spørgsmål at stille: Hvad bestemmer udviklingen over tid? Og: Hvad forklarer forskellene lande? Ræsonnementerne ovenfor omkring indkomstelasticiteterne offentlige goder tager sigte på det første spørgsmål, hvor Heinrichs søger at besvare det andet spørgsmål.

Tilsvarende forbehold¹⁰ må tages over for Heinrichs' analyse af forholdet mellem direkte og indirekte skat (D og I i fig. 3). Typisk finder han her en udvikling langs en u-formet kurve: Tilbagestående, og mere eller mindre lukkede, samfund har relativt store direkte skatter. Med udviklingen følger en forskydning mod indirekte skatter, efterfulgt af ny forskydning mod direkte skatter, jfr. fig. 3 og Heinrichs (1966, p. roi).

En tilsvarende undersøgelse er gennemført af Gupta, som på grundlag aftal fra omkring i960 for 53 lande ved en korrelationsanalyse finder, at den bedste beskrivelse af sammenhængen mellem de offentlige udgifters andel af bruttonationalproduktet (y) og bruttonationalproduktet per capita (x) opnås ved ligningen:

x måles i $, idet omregningen er sket ved hjælp af købekraftskurser. Regressionskoefficienten
mellem 0,7 og 0,8, således at 50-65 pct. af variationerne
iy skulle forklares af relationen.

Det interessante er her, at y kun til et punkt vokser med x - maksimum nås ved et par tusind dollars per capita indkomst. Ej heller denne undersøgelse således velegnet til en beskrivelse af den historiske udvikling - i det mindste her i landet.

Spredningen omkring regressionskurven hos Gupta viser i øvrigt visse systematiske tendenser: De Latin-Amerikanske lande samler sig under kurven,mens asiatiske og afrikanske lande ligger over. Gupta fortolker forsigtigtdette et resultat af en tradition og en demonstrationseffekt - nærhedenaf socialistiske lande. At en sådan demonstrationseffekt kan være virksom,kan også ses af, at man flere gange, f.eks. her i landet, har set nye offentligeaktiviteter ved henvisning til situationen i andre lande, ikke mindst f.eks. i Norge og Sverige. I et fællesmarked kan der vel heri ligge en

---

10. - plus vanskeligheden ved at afgrænse de to skatteformer.

tendens til, at man trækker hinanden op ved hårene - henvisende til det land, som på det givne område har den bedste ordning. Hvis der findes en tilsvarendedemonstrationseffekt skatternes vedkommende bliver en »ligevægt« imidlertid mulig¹¹.

Vender man sig mod danske forhold kan det i hvert fald bemærkes, at man næppe kan påstå, at den offentlige sektor i Danmark, målt f.eks. ved forholdet mellem drifts- og anlægsudgifter og BNP op til midten af 6o'erne, har været af helt ekstraordinær størrelse. Derimod synes det rigtigt, at væksten i den offentlige sektor har været meget høj i 60'erne.

I fig. 4 er udviklingen i offentlige udgifter for en række OECD-lande vist. Det fremgår her klart, at i 6o'erne kan alene Sverige konkurrere i stigningstakt. ligeledes fremgår det, at denne udvikling har bragt os til tops. Det er med de givne definitioner alene Sverige, som slår os.

Pladsen tillader ikke på nogen måde en komparativ beskrivelse af danske
skatter sammenholdt med andre landes. Men en enkelt tabel kan dog bringes,
tabel 5, som her præsenteres uden kommentar.

---

11. Det kan ikke overraske, at empiriske undersøgelser viser, at befolkningen på samme tid gerne ser større offentlige ydelser og mindre skatter, se f.eks. Eva Mueller (1963). Denne tilsyneladende schizofrene forklares jo let ved, at for den enkelte er forbindelsen mellem de offentlige ydelser, han modtager, og de skatter, han betaler, vanskelig at gennemskue.

Som det fremgår af fig. 4 har væksten i Danmark været usædvanlig stærk. Man må da tage i betragtning, at ét problem er at finansiere et givet niveau for offentlige udgifter, et andet at finansiere stigning i disse udgifter. Man må her tage hensyn til det balancerede budgets multiplikator, jfr. f.eks. Vogt (i960) med de deri givne udførlige litteraturhenvisninger, hvilket fører os til en nærmere beskrivelse af 6o'ernes udvikling.

5. 60'erne

I de 100 år betragtet kan ingen periode vise en så kraftig udvikling i den offentlige sektor realt og relativt, som 6o'erne. Men hvad enten man betragter 100 år eller 10 år er det naturligvis ingen enkelt og utvetydig sag at beskrive udviklingen. Thi helt bortset fra tallenes usikkerhed, er der en stribe af alternative hvoriblandt det ikke er en given sag at vælge. Skal man se på drifts- og anlægsudgifter, eller på realudgifter (d.v.s. efter at have fratrukket ? Skal kapitalregnskabet trækkes ind, o.s.v.

Hertil kommer det allerede i indledningen nævnte, at den offentlige sektors af den samlede økonomi går langt ud over skatteopkrævninger og afholdelse af udgifter. Når dette gentages, er det fordi det netop i særlig grad for efterkrigsårene bliver betænkeligt at se bort fra disse »sidevirkninger«. Et klart eksempel er det offentliges boligpolitik, således som den kommer til udtryk i huslejeregulering, støtte til parcelhusejere via skattelovgivningens fradragsregler og støtte til nybyggeri ved billige lån, kvadratmetertilskud eller rentesikring.

Vanskeligheden er naturligvis i dette tilfælde, at man ikke kan henføre hele boligbyggeriet til den offentlige sektor, men alene den del heraf, som er et resultat af de nævnte selektive foranstaltninger. Og hvor meget er det? Idet komplicerede økonometriske beregninger heraf i øjeblikket er udelukket, må man nøjes med helt kvalitativt at fastslå, at givet de offentlige udgifter vil en total realfinansiering af disse og virkningen af hele boligpolitikken kræve en, ceteris paribus, større kontraktiv effekt.

Man kan herunder nævne, at det er argumenteret, at netop fordi boligsektoren karakteriseret ved en høj kapitalkoefficient, er der tale om en aktivitet, som virker ganske særlig ekspansivt sammenlignet med anden investeringsaktivitet, nedenfor, appendix a. Sammenligner man to ligevægtssituationer »korte« ctr. »lange« investeringer er det usikkert om argumentet vægt. Men under overgangen fra den ene til den anden situation kan der blive hold i ræsonnementet.

Helt bortset fra disse afgrænsningsproblemer er det som også allerede nævnt

i indledningen ingen simpel sag at analysere virkningen af den offentlige sektor.
herhen hørende problemer er på ingen måde banale, men kan i denne
sammenhæng ikke gennemdrøftes12.

Talmaterialet til belysning af udviklingen i de senere år er meget stort, omend der selv fra denne periode rejser sig en række definitoriske og konsistensproblemer. overvinde disse har ikke her været målsætningen. Til belysning af udviklingen skal da alene enkelte tal bruges.

I fig. 5 er vist udviklingen (fra 1955/56 og til 1970/71) i indirekte afgifter, personlig indkomstskat og samlede skatter og afgifter som pct. af BNP, jfr. også appendixtabel 8.4 samt fig. 6, hvori vises skatter og afgifter som pct. af »nationalindkomsten«.

---

12. Kun illustrerende henvises til Lotz (1971) og den der anførte litteratur.

Som det fremgår af fig. 5 og 6 satte den relative stigning i skatterne ind kort efter den fra 1958 begyndende kraftige vækst. Resultatet blev en stigning i »skattetrykket« med rundt regnet 50 pct. Denne udvikling må suppleres med det ovenfor i relation til tabel 4 anførte.

Bevægelserne på udgiftssiden er søgt belyst ved fig. 6, jfr. appendixtabel
b.5, som viser hovedkategorier af udgifterne som pct. af BNP. I samme figur
er som nævnt indtegnet skatter og afgifter i pct. af »nationalindkomsten13.

Som det ses får man — som for skatterne — en markant stigning fra 6o'ernes begyndelse. Som det også fremgår af figuren, var det ikke mindst de voksende overførselsindkomster, der satte ind i midten af 6o'erne, som dominerede i væksten. Et andet forhold, som også fremgår af fig. 6 og som er værd at notere

---

13. Jfr. appendix c, hvoraf fremgår, at tallene er taget fra de økonomiske årsoversigter, som i denne sammenhæng definerer »nationalindkomsten« som: Bruttofaktorindkomst minus reparationer og afskrivninger.

er den stabile relation mellem de offentlige investeringer og det offentlige
forbrug. Meget klart fremgår dette af fig. 7.

6. Oplæg til en analyse

Det ovenfor givne kunne — og burde! - på mangfoldig måde suppleres f.eks. ved en nøjere beskrivelse af såvel indtægternes som udgifternes fordeling på sektorer (stat, kommuner, »kasser«) som på kategorier (undervisning, sociale udgifter, etc.). Men den stærke vækst taler i hvert fald sit eget sprog.

At væksten i sig selv giver problemer er allerede antydet ved henvisning til det balancerede budgets multiplikator. Man må imidlertid her bemærke, at denne multiplikator opererer med forudsætninger, som ikke gør det muligt at drage slutninger blot ved at se på de absolutte stigninger i de offentlige udgifter i de sidste 10-15 år, sammenholde disse med skattestigningerne og herefter drage slutninger om den (eventuelle) expansive virkning af den offentlige i perioden.

For det første må der tages hensyn til, at vi lever i et (meget) åbent sam-

fund. Problemet er her, hvorvidt stigninger i offentlige udgifter direkte trækker større eller mindre importstigning med sig end den for samfundet som helhed gældende importtilbøjelighed. Uden dokumentation kan man nok hævde, at idet en væsentlig del af udgiftsstigningerne refererer sig til tjenesteydelser, dette forhold tendere mod at trække det balancerende budgets multiplikator op over én.

Men man må, for det andet, tage hensyn til, at kun en del af de offentlige udgiftsstigninger er reale i betydningen ressourcebeslaglæggende. Dels vil en (evt. balanceret) udgiftsstigning til overførselsindkomster ikke have den kendte effekt, og dels vil en udgiftsstigning, som eksempelvis alene er begrundet stigende tjenestemandslønninger ej heller - hvis skattefinansieret - give anledning til bekymring (bortset fra fordelingsvirkningen).

Skal man vurdere den offentlige sektors virkning, må man derfor (som et minimum) »rense« for disse forhold, d.v.s. analysere realudgifterne i faste priser korrigere disse (formentlig opad) for den »offentlige importtilbøjelighed« med den private sektors importtilbøjelighed. På det offentliges måtte tilsvarende korrektioner gennemføres. Det afgørende er jo, i hvilket omfang stigningen i skatterne reelt har frisat (absolut eller relativt)

De givne rammer for denne artikel hindrer en sådan -i øvrigt påkrævet - analyse. Men selv om en sådan blev gennemført ville den være ufuldstændig. Det er muligt - men ikke klart påvist - at det offentlige i løbet af 6o'erne har opereret uden tilstrækkelig hensyntagen til det balancerede budgets multiplikator. det ville samtidig for en totalanalyse være nødvendigt at tage hensyn til den forskydning i de samlede udgifter (ressourceanvendelsen) over mod bygge- og anlægsvirksomhed, som så klart har vist sig i de sidste 15 år og som den offentlige sektor på mangfoldige måder har bidraget til. Der kan her illustrerende henvises til tabel 6, som klart viser en drejning af de samlede investeringer over mod »lange« investeringer. Fra 1950 til 1970 vokser byggeog fra at udgøre 6,5 pct. af BNP til 11,5 pct.

Når dette forhold er værd at hæfte sig ved, er det, fordi der ikke alene er kendte argumenter for, at en forskydning af ressourceanvendelsen over mod investeringer i sig selv virker expansivt, men tillige kan det, som allerede nævnt, hævdes, at i hvert fald på kort (eller kortere) sigt vil en forskydning af investeringerne mod »lange« investeringer med en høj kapitalkoefficient virke expansivt. Der er i appendix a vedføj et en særskilt analyse af dette spørgsmål, og tabel 6 taler her sit eget sprog.

Hertil kommer, at der samtidig i løbet af 6o'erne i boligbyggeriet er sket

en forskydning over mod mere investeringskrævende anlæg som parcelhusbyggeri. appendix A fremgår, at der fremkommer en expansiv effekt, når man går fra at bygge boliger med en lav til en høj kapitalkoefficient, hvoraf fremgår en expansiv effekt ved at gå over mod parcelhusbyggeri.

Hele baggrunden for det ovenfor givne er naturligvis det for 60'erne karakteristiske med deraf følgende prisstigninger og betalingsbalanceproblemer. foran givne diskussion er imidlertid alene et oplæg til en analyse med følgende hypotese:

Den offentlige sektor har i denne periode givet sit selvstændige bidrag til efterspørgselspresset dels ved at expandere uden tilstrækkelig hensyntagen til det balancerende budgets multiplikator, og dels ved direkte og indirekte¹⁴ at have drejet ressourceanvendelsen ikke alene over mod investeringer, men særlig over mod de lange investeringer, som vejanlægls og boligbyggeri.

Hvis man vurderer offentlige ydelser tilstrækkelig højt, og hvis man tillige vil henvise til, at hele denne udvikling kan have medført øget lighed (men vor viden herom er meget begrænset) kan man kommentere det anførte med et: Honi soit qui mal y pense. Alternativt kan man hævde at set fra et økonomisk synspunkt er det den offentlige sektors opgave bl.a. at sikre balance på den smalle knivsæg, i.e. fuld beskæftigelse uden pres og med ligevægt udadtil.

---

14. Ikke mindst i kraft af den førte boligpolitik. Bemærk herunder, at huslejereguleringen har haft væsentlig indflydelse på den private sektors udgiftsfordeling. Antal biler - og dermed følgende trafikinvesteringer og antal sommerhuse er jo ingenlunde uafhængig af boligpolitikken (i vid forstand).

15. Til supplement af tabel 6 kan anføres, at fra 1963/64 til 1969/70 voksede udgifterne til vejanbcg m.v. fra 680 mill. kr. til 2210 mill. kr.

Målt med denne alen er det klart, at man ikke i 60'erne formåede at leve op
til et sådant ideal.

7. Nogle afsluttende kommentarer

Et tungtvejende argument for at den offentlige sektor er næsten dømt til at expandere yderligere har man ikke alene i de nævnte målingsproblemer, men tillige i indkomstelasticiteterne, herunder de for forureningsproblematikken forurening her taget i meget bred forstand. (Det er jo f.eks. ikke krampagtigt at opfatte en del af sygehusvæsenet som en foranstaltning, der søger at bekæmpe den af sundhedsfarlig produktion, trafik m.v. producere de »forurening«). External diseconomies synes at blive et mere og mere fremtrædende i det højt industrialiserede samfund, hvor frie goder hastigt bliver knappe. Dette er ikke alene en konsekvens af den tekniske udvikling og velstandsudviklingen, også en konsekvens af, at vi føler os rige nok til ikke at ville acceptere al forureningen, ordet fortsat taget i videste forstand. (Middelalderens var næppe rene! Men konsekvenserne var måske mindre, fordi forureningen var mere økologisk »venlig«, og trækket på ressourcer herunder især plads i elementær forstand: albuerum - var i hvert fald ikke alarmerende). Det er vanskeligt at undgå, at en væsentlig del af tilløbene disse problemers løsning bliver en offentlig opgave.

Alpha og omega i de sidste 20 års vækstteori og -beskrivelse har været den exponentielle udvikling i samlet og per capita produktion. Med de konventionelle er vi på alle måder nået til en »temmelig stejl« del af »kurven«. Dagens problemer har eksisteret fra industrialiseringens begyndelse, men er først nu ved at blive afdækkede, netop fordi »kurven bliver stejl«. Der er i denne situation gode argumenter for, at hovedtallene i det gængse nationalregnskab i mindre og mindre grad kan opfattes som velfærdsindikatorer. En meget lang række af de poster, som nu henføres til final demand, det være sig som konsum eller investering, kan ud fra almindelige velfærdsbetragtninger betragtes løbende input i produktionsprocessen. Eksempler er legio og flere er allerede nævnt: trafikinvesteringer, uddannelse og forskning, socialforsorg og sundhedsvæsen. Med solide sociologiske undersøgelser som baggrund kunne eksempelvis væsentlige dele af retsplejen også betragtes som et løbende input i det højt industrialiserede samfund.

Heraf følger et mere end nogensinde påtrængende behov for et supplement til nationalregnskabets indkomstbegreb — over mod et velfærdsbegreb. Meget få har taget den exponentielle udvikling så alvorligt, at man har villet accepterede ekstrapolationer f.eks. frem til midten af næste århundrede,

hvorefter en ufaglært, kvindelig arbejder, som i dag måtte have en årsløn på 30.000 kr., vil nå op på en løn (i 1972 priser) på over 250.000 kr., og en professorhar en årsindtægt på 1 mill. kr. - alene ved en vækst på 3 pct. Helt bortset fra, at det skulle være mærkeligt om de relative lønsatser holdt sig uændrede, har man med rette afvist sådanne mekaniske beregninger med henvisning til, at man herved går ud over det interval, hvor det er rimeligt at arbejde. Hertil kommer, at økonomer stedse har argumenteret, at BNP er ikke et velfærdsmål.

Det er her vigtigt at fremhæve, at de nævnte beregninger netop refererer sig til helt konventionelle indkomstdefinitioner. Den danske bruttofaktorindkomst vil i midten af næste århundrede kunne være på den anden side af tusind milliarder (1972-kr.). Men et - endnu ikke kvantificeret - velfærdsmål vil kunne vise noget andet. At faktorindsatsen med konventionelle mål fortsat og længe vil kunne resultere i en exponentiel udvikling er meget vel muligt. Men en stadig voksende del af produktionsfaktorerne vil kunne blive beslaglagt at »afbøde« industrialiseringens virkninger. I fig. 8 er den mulige udvikling i konstante priser - antydet. Ordinatdifferencen mellem de to kurver er »forureningsomkostninger« i videste forstand. Som det ses, vil træerne alligevel ikke hurtigt vokse ind i himlen. Hvorvidt »Velfærdskurven« konvergerer et loft eller ej, får stå hen.

Det traditionelle nationalregnskabs mål vil naturligvis i høj grad påvirkes

af, hvorledes man finansierer disse omkostninger, i.e. forskellen mellem BFI og »Velfærd«. En kvantitativ regulering, hvorved byrden lægges direkte på den producerende sektor, vil påvirke BFI i nedadgående retning modsat den situation, hvor den offentlige sektor direkte påtager sig omkostningerne. Resultatet kan reelt set blive det samme, selv om målekonventioner fører til helt forskellige resultater.

Det er dog vigtigt at fastholde, at selv om man kan forestille sig at kvantitative og finanspolitiske incitamenter kan lægge en væsentlig del af påtrængende sociale byrder på den private sektor, så synes det helt uundgåeligt, den offentlige sektor, som allerede nu er stærkt engageret, vil få en betydelig del af byrden lagt på sig. Med overspringelse af, hvad der ellers kan siges om forbindelsen mellem skatter og offentlige udgifter, følger heraf forøgede skatter.

Også for overførselsindkomsterne kan man forestille sig en vækst, som vil
overstige udviklingen i BFI. Erfaringen tyder på, at disse udgifter er - med en
eufemisme - politisk følsomme udgiftsområder.

Delvis sammenhængende med det ovenfor anførte kan man henvise til,
at loven om det balancerede budgets multiplikator vil kunne trække en ekstra
stigning i skatterne med sig - som før nævnt, måske delvis forsømt i 6o'erne.

Vurderingen af denne faktor afhænger naturligvis i høj grad af, hvorvidt man også i de kommende år kan vente en så expansiv tendens i den private sektor, at fuld beskæftigelse vil være sikret også uden en direkte expansiv offentlig Det vil naturligvis føre for vidt at give en tilbundsgående diskussion dette problem. Når man gennem 10-15 ar ikke nar a^ et arbejdsløshedsproblem væsentlige dimensioner, kan man vel bl.a. henvise til,

at den offentlige sektor har haft en stor og stadig stigende vægt i vor
økonomi,

at innovationsprocessen synes at have været accelererende,

at forbrugstilbøjeligheden og - i hvert fald på lidt længere sigt - investeringstilbøjeligheden
prisudviklingen samt de forbedrede sociale
forhold har været stigende samt

at en række udgifter i den private sektor i dag synes at være relativt mere
upåvirkede af indkomstudviklingen, i hvert fald på kort sigt.

Optimistisk kan man mene, at disse forhold også vil gøre sig gældende i
den mest overskuelige fremtid.

I England gennemførte William Pitt i 1799 en ordinær indkomstskat, 10 pct.,

til finansiering af Napoleonskrigen. Det var starten på denne¹⁶. Allerede i 1802 blev skatten afskaffet - efter freden - men genindført i 1803 for da at forblive til 18_15: Waterloo. Parlamentet besluttede ved den lejlighed, at alle dokumenter i relation til skatten skulle brændes - man ønskede bogstavelig talt at brænde sine skibe. Så skrækkeligt var det - indtil Robert Peel i 1842 begyndte forfra med en indkomstskat på 7 pct. I Danmark begyndte statsskattensom i 1903 med en progression, som gik fra 1,3 pct. (under 2000 kr.) til 2,5 pct. (over 100.000 kr.). Og hverken i England eller Danmark har man siden brændt skibe. Tværtimod har denne form for skibsbyggeri floreret og er et alment accepteret, ofte knirkende, led i den offentlige sektors virksomhed i alle udviklede lande, suppleret af de indirekte skatter, som i stærkt varierende former har en meget længere historie, som er vanskelig at beskrive. Thi de indirekte skatters historie er jo andet og mere end Erik's plovpenning og saltskatten og vinduesskatten m.v. Hertil hører også kongers møntforringelse, o mend man også med gode argumenter vil kunne påstå, at indkomstskatten går meget længere tilbage end 1799 eller 1903. Var soldatertjenestenen lagt på visse samfundsklasser? Og da hvilken skat? Tiende går langt tilbage, og endnu i 30'erne var visse grupper pligtig til uden modydelseat soldater på manøvrer, ligesom ejendomsbesiddere havde snerydningspligtfor veje. En katalogisering skaber altid vanskeligheder, omend mindre for en så kort periode som den her behandlede: 100 år.