Da vi i midten af forrige århundrede fik en fri forfatning, var det rigsdagens opgave at sikre frie menneskerettigheder for det enkelte individ, og hensynet til retssikkerheden blev derfor et grundlæggende element ved udformningen af statens og kommunernes administration og indbyrdes forhold. Siden har det været et forvaltningsretligt dogme, at hensynet til retssikkerheden krævede nøje tilsyn med den lokale forvaltning.

Dette system passede desuden til en offentlig forvaltning med begrænsede handlingsmuligheder overfor samfundet, og organisationen af statens og kommunernes indbyrdes forhold er i høj grad præget af gammelliberalistiske trossætninger om de snæverst mulige virkninger af den offentlige politik.

Når statens politik nu skal lægge hovedvægten på økonomisk vækst, afvejning af behovenes tilfredsstillelse og balance mellem store interessegrupper det enkelte individs interesser og hensynet til en ligelig lokal udvikling mere i baggrunden. Gennemførelse af samtidig hensyntagen til produktion og fordeling er som bekendt den vanskeligste opgave for den økonomiske politik [16].

Derved ændres forholdet mellem landspolitik og kommunalpolitik, således at interessen for retssikkerhed og ligelig behandling er ved at være bedre forankret i det kommunale system end i staten, og denne forskydning bør haves for øje, når der skal tages stilling til indholdet af statens og kommunernesadministration. er givetvis ikke det samme behov for at give retsanvendelse og judiciel kontrol en dominerende placering ved udformningenaf offentlige administration, og tilsynet med kommunalforvaltningenmå kunne bygge på større tillid til, at den politiske kontrol i kommunerne er et værn imod, at forvaltningen krænker borgernes rettighedereller deres interesser for nær. Indførelse af folketingets ombudsmandog af folketinget behandlede lovforslag om større offentlighed i forvaltningen er formentlig også tegn på, at det ikke mere anses for tilstrækkeligtat

---

* Direktør for Den danske Købstadforening. Artiklen er udarbejdet på grundlag af et foredrag i Nationaløkonomisk Forening den 6. november 1969.

strækkeligtatindbygge retssikkerhedsfaktorerne direkte i det administrative
apparat, men at de enkelte borgere bedre sikres ved politisk og offentlig kontrol,der
uden for selve administrationsapparatet.

Statens og kommunernes stærkere engagement i samfundsøkonomien er udtryk for en udvidelse af handlingsmulighederne og svarer dårligt til den traditionelle og livskraftige organisationsform, som folkestyret overtog fra enevælden i midten af forrige århundrede, og som er præget af skarpt afgrænsede sektorer i den offentlige forvaltning og en hierarkisk struktur, der placerer beslutningsmyndigheden i toppen.

Den tilrettelæggelse af samfundsudviklingen, som det ottentiige styre: har indflydelse på, foregår i høj grad i selvstændige faktorer svarende til den opdeling i ministerier, som den centrale myndighed til enhver tid har fundet hensigtsmæssig - formentlig ikke så meget ud fra organisatoriske som magtpoiitiske hensyn og dette organisationsprincip forudsa'Uer, at man kan specialregulere de underordnede led i detaljer. I et sådant system er det naturligt ved siden af den kommunale administration at opretholde en statslig lokalforvaltning med lokale opgaver, som staten kan dirigere i detaljer.

Når en organisation som den offentlige forvaltning står overfor en øget mængde komplicerede opgaver, f.eks. at den i sin politik skal tage hensyn til flere og flere faktorer med en indviklet sammenhæng, er det imidlertid nødvendigt at ændre organisationen, så der indføres en anden form for specialisering end den sektorprægede. Det er nødvendigt, at beslutningskompetencen nedad i organisationen, og at der foretages en administrativ som tager sit udgangspunkt i fornier for faglig indsigt på tværs af sektoropdelingen, f.eks. langtidsbudgettering, planlægning, og forskning. En sådan ændring i organisationen statens og kommunernes forvaltning er der skabt bedre muligheder ved hjælp af det nye kommunestyre, og derved åbnes måske vejen for en sammenhængende ændring af statsforvaltningens organisation.

Administrationsundersøgelser

Placering af beslutningskompetencen på et lavere niveau fører f.eks. til en ændring af opgavefordelingen mellem ministeriernes departementer og direktorater, men der foreligger også den mulighed at decentralisere til lokale instanser. Der er en udvikling igång i begge retninger. Men decentraliseringentil led er i de senere år gået uden om både amtskommunerneog og der er blevet oprettet en række lokale statsinstitutioner: amtsligningsinspektorater, arbejdsformidlingskontorer, revalideringscentre, børnerådgivningsklinikker, mødrehjælpskontorer og motorvejskontorer,der sektoropdelt på samme måde som centraladministrationensafdelinger en skarp kompetenceafgrænsning, således at

forbindelsen mellem disse lokale statskontorer skal gå omvejen over centraladministrationen.

I alle de undersøgelser, der er foretaget af den offentlige administration

- jfr. Forvaltningskommissionen af 1946, Administrationsudvalget af 1960, Administrationsrådet af 1965 og senest Sociaireformkommissionens undersøgelser - fremhæves den uheldige tendens til at ophobe alt for megen enkeltsagsbehandling og alt for mange detailbeslutninger i centraladministrationen, det anses for væsentligt, at der bliver givet departementerne mere tid til generelle og langsigtede overvejelser. De mere tværgående funktioner ved det mangetydige ord »planlægning« fremhæves som en af de nye departementale kerneopgaver, og der blev navnlig af Administrationsudvalget 1960 peget på behovet for centrale udviklingsundersøgelser på behovet for, at de forskellige former for offentlig aktivitet blev bedre koordineret [2].

Administrationsrådet af 1965 var imidlertid det første offentlige rationaliscringsorgan, begyndte at interessere sig for decentralisering til lokale myndigheder som alternativ til direktoratsordninger under ministerierne. Der foreligger ikke nogen udførlig begrundelse for denne ændring [7], men vanskelighederne ved overhovedet at få gennemført ændringer af forvaltningens ad de hidtil prøvede veje, og den tydelige demonstration af manglende forudseenhed ved den offentligt forvaltnings tilrettelæggelse af afgørende foranstaltninger i forbindelse med den stærke økonomiske vækst og byudviklingen i begyndelsen af 1960erne krævede nye veje.

Navnlig de midler, som forvaltningen kunne benytte sig af til påvirkning af den lokale udvikling, viste sig i denne periode at være mangelfulde, og der kan i denne forbindelse henvises til en diskussion, som opstod omkring en reform af planlægningslovgivningen i 1963, hvor kommunernes træghed inden for jordpolitikken og grundprispolitikken blev stærkt kritiseret og førte til tanker om en stærkere statslig regulering af den bebyggelsesmæssige udvikling. Som bekendt var der ikke politiske muligheder for planlægningsreformer den art [19].

Nye undersøgelser af de administrative processer [11] understregede desuden fordelene ved samdrift af sammenhængende og beslægtede foranstaltningerfor opnå en bedre udnyttelse af den indsats af produktionsfaktorer,som i den offentlige administration. I særdeleshed har de undersøgelser, som er foretaget af socialforskningsinstituttet for socialreformkommissionen[23], behandlingsmæssige og driftsøkonomiske fordele ved en stærkere koordinering af de forskellige former for behandlingsindsatsoverfor sociale klientel. Socialforskningsinstituttet har f.eks. undersøgt forholdet til de sociale organer for personer med alvorlige sociale problemer, og disse personer havde kontakt til gennemsnitlig 5 forskellige organer. Nogle af disse lokale organer, der hver for sig ofte er uafhængige,

havde så betydeligt et klientfællesskab, at det ville være hensigtsmæssigt at betragte dem som sammenhængende bestanddele af det sociale apparat. Der kan nævnes sådanne personer og organer som læger, sygehuse, socialkontorer,sygekasser skattekontorer. Tilsvarende undersøgelser for arbejdsløseviser et klientel, der har brug for kontakt til flere sociale organer, og understreger hensigtsmæssigheden af en tilnærmelse mellem arbejdsmarkedsmæssige og socialpolitiske institutioner.

Arbejdet i den i 1958 nedsatte kommunallovskommission, hvor folketinget og de kommunale organisationer var i overvagt, prægedes af lignende betragtninger fordelene ved <>n koordineret ndnnimtruUuii, ot> for\enlningerne kommissionen til de økonomiske og administrative virkninger af en kommunalreform var givetvis stærkt medvirkende til den stigende politiske med hensyn til gennemførelsen af kommissionens tanker.

Det \ar derfor ligetii, at interessen hos slatens rationaliseringssagkyndige måtte forskyde sig mod de muligheder, som en kommunalreform kunne byde på også i henseende til en løsning af planlægningslovgivningen og statsforvaltningens I maj 1966 afgav kommunallovskommissionen en betænkning [20], der senere er fulgt op med lovgivning om revision af kommunestrukturen i både inddelingsmæssig og styrelsesmæssig henseende stort set i overensstemmelse med betænkningen.

Denne lovgivning vil føre til betydelige ændringer af kommunestyret fra 1. april 1970, hvor antal primærkommuner reduceres fra ca. 1.100 til ca. 270, købstadkommunerne indlemmes i amtskommunerne, hvis antal samtidig fra 25 til 14. Samtidig ophæves de tidligere forskelle i styrelsesreglerne for købstæder, københavnske omegnskommuner og sognekommuner, det hidtidige fællesskab mellem den statslige og kommunale forvaltning i amtet opløses. Den sidstnævnte ændring betyder, at amtmanden udskilles af den amtskommunale forvaltning, men foruden de statslige opgaver i amtet skal han varetage det almindelige statslige tilsyn med kommunerne hjælp af et tilsynsråd, som skal bestå af amtmanden som formand og 4 af amtsrådet valgte medlemmer. Indenrigsministeren kan dog fastlægge ensartede retningslinier for tilsynet.

Denne ændring af kommunestyret giver basis for en samling af de mange hver for sig uafhængige lokale kontorer, som beskæftiger sig med sammenhængende Der har som nævnt hidtil været tale om en spredning og opsplitning af den lokale offentlige administration; men efter 1. april 1970 er der mulighed for at samle disse kontorer under samme ledelse. Det er imidlertid et spørgsmål, om regeringen vil benytte sig af disse muligheder.

Det er her værd at bemærke, at indenrigsministeren ved forelæggelsen den 16. oktober 1968 af lovforslaget om ændring af amtsinddelingen [24] gav udtryk for, at regeringen ønskede at overføre opgaver til kommunerne som led i en større administrativ reform med sigte på decentralisering og

lokal koordinering. Regeringen har således truffet beslutning om at bruge
det nye kommunestyre til virkeliggørelse af de tanker om tværgående specialisering
koordinering i offentlig forvaltning, som er nævnt foran.
Man har også kunnet hente oplysning om disse muligheder i 2 svenske
betænkninger (S.O.U. 1965:54 og S.O.U. 1968:47 - lansdemokratiutredningen
(13)). I Sverige er der siden 1947 sket en meget væsentlig decentralisering
af centraladministrationen til den statslige lensforvaltning, medens det folkevalgte
organ landstinget (svarer til det danske amtsråd) har et
meget begrænset opgavefelt. Denne udvikling i retning af at flytte beslutningskompetencen
et lavere niveau har altså i Sverige på et tidligt tidspunkt
sig nødvendig som led i en offentlig forvaltningsreform.
Den svenske løsning kritiseres imidlertid på to væsentlige punkter i de
ovennævnte betænkninger. For det første vanskeliggør den betydelige opsplitning
den regionale forvaltning koordineringen og den fælles samfundsplanlægning,
der er behov for. For det andet er den lokale befolknings
og kontrol med de betydelige opgaver, der i Sverige vare-

tages af den regionale forvaltning, for svag. Länsdemokratiutrcdningen
foreslår derfor at overføre lokale statsopgaver til landstingene.

En ændring af forvaltningens organisation i den retning, som regeringen har skitseret, og som foreslås i de nævnte svenske betænkninger, rejser imidlertid om der nu vil være tilstrækkelige betingelser for at gennemføre en decentralisering. En større lokal indflydelse kan tænkes at skærpe modsætningsforholdet mellem staten og kommunerne og skabe generende konflikt mellem statens og kommunernes interesser. En spredning på mange administrationsenheder af kompetencen til at fastsætte politiske mål og vælge midler til at opfylde de politiske mål indebærer en risiko for konflikter orn de må!, der skal følges, og om de midler, der - ud fra økonomiske - er optimal at benytte.

Det er lettere at besvare dette spørgsmål, når man ser på kommunernes økonomiske politik i de senere år og forsøger at vurdere den indflydelse, som den nye kommunestruktur og de nye tilskudsprincipper kan tænkes at få på denne politik.

Kommunernes udgiftspolitik

Den kommunale udgiftspolitik er undergivet en stærk regulering, og der er som nævnt tale om en lovsbestemt special regulering, der administreres af forskellige statsstyreiser med en temmelig skarp kompetenceafgrænsning. Navnlig er de sociale udgifter nøje reguleret ved lov, således at kommunernes selvstændighed på dette område er meget ringe. Det samme kan også siges om udgifterne til lærerlønninger i de senere år. Det må dog i almindelighed siges, at det specialtilsyn, som eksisterer på forskellige områder for så vidt angår driftsudgifterne, snarere har virket til at holde udgifterne over et vist niveau af hensyn til den minimumstandard, som var fastlagt i speciallovgivningen, til at begrænse driftsudgifterne. Hovedretningslinierne for denne politik blev navnlig fastlagt i 1930ernes lovgivning, det vil sige i en periode, hvor de økonomiske forhold inspirerede til stimulering af kommunernes

Som bekendt har det nuværende rcfusionssystem, der ligeledes i høj grad blev fastlagt i 1930erne [21], i vidt omfang skullet virke i samme retning. Det eksisterende refusionssystem [21] er præget af den offentlige forvaltnings idet det består af en omfattende række specialtilskud. Mere end 90 % af det samlede refusionsbeløb vedrører fire refusionsområder (sociale pensioner, veje, sygehuse, folkeskoler), men der er omkring 100 ordninger ialt. Refusionerne er iøvrigt hovedsagelig proportionale med udgifterne de refusionsberettigede specialformål, og der er på enkelte områder om meget høje refusionssatser, således at systemet er en latent risiko for uøkonomisk handlemåde.

Bortset fra vejinvesteringerne har der ikke været tale om væsentlige statstilskud påvirkning af investeringsvirksomheden. Men staten har i den kommunale speciallovgivning og i lov om boligbyggeri haft hjemmel til at regulere en væsentlig del af kommunernes investeringer. Hertil kommer den reguleringsmulighed, som står i forbindelse med bestemmelserne i den kommunale om tilsynet med kommunernes lånepolitik. Det må være af interesse at undersøge, hvilken del af kommunernes investeringer, berøres af statens godkcndelsesvirksomhcd.

De kommunale investeringer i bygninger og nyanlæg (excl. reparationer ¦og vedligeholdelser) er vokset meget stærkt fra midten af 1950erne til vore dage (tabel 1). Disse investeringer udgjorde i årene omkring 1957/58 ca. 550 mill. kr. pr. år og skønnes i 1968/69 at udgørel ca. 2.600 mill. kr. - altså næsten en fcmdobling i en periode, hvor byggeomkostningerne er vokset med ca. 75 %. Der er tale om investeringsudgifter efter fradrag af vejfondstilskud fra staten. Bruttotallene var i 1957/58 og 1968/69 henholdsvis 600 og 3.100 mill. kr. Det ses, at der gennem årene beløbsmæssigt er sket en stadig stigning i alle de betragtede arter af investeringer. Men stigningen har været særlig stor for byggemodningsarbejder og sygehuse.

Til illustration af statens indflydelse på den kommunale investeringsvirksomhed den betragtede periode kunne man foretage en opdeling af forøgelsen den årlige investering fra 1957/58 til 1968/69 på statsregnlerede investeringer og andre investeringer. Dette vises i tabel 2, hvor de stærkt erhvervsbetonede investeringer i kommunale værker er medregnet blandt godkendte investeringer, selvom der ikke for deres vedkommende har været stillet krav om statslig godkendelse.

Det ses, at godt 55 % af den konstaterede invcstcringsforøgelse falder på statsligt godkendte investeringer og investeringer i kommunale værker. For hovedstaden, provinsbyerne og sognekommunerne falder henholdsvis 80 %, 60 % og 50 % på godkendte investeringer. Over 80 % af de investeringer, falder uden for statens godkendelse, såfremt de selvfinansieres, og uden for investeringer i offentlige værker, er investeringer i gade-, vejog For samtlige kommuner er disse udgifter fra 1957/58 til 1968/69 steget med ca. 700 mill, kr., og en væsentlig del af denne udgiftsstigning falder på sognekommunerne, herunder de københavnske omegnskommuner. Der er tale om udgifter til byggemodning af jordarealer med vej- og kloakanlæg samt til almindelig vedligeholdelse af vej- og kloakanlæg.

På grundlag af en undersøgelse af provinsbyernes og disses forstæders jordpolitik 1956-63 i købstadforeningens publikation Købstadkommunernes fremtidige grænser (1965) viste det sig, at der i årene fra 1964 og fremover med den forventede befolkningsudvikling måtte regnes med byggemodningsinvesteringerpr. på ca. 300 mill. kr. i disse områder. Overføres tallene

på befolkningsvæksten i samtlige byområder, herunder Københavns omegnskommuner,bliver årlige investering ca. 450 mill. kr. foruden udgifter til jorderhvervelser. Tages hensyn til prisstigningen siden 1963, må der regnes med årlige byggemodningsudgifter for tiden på over 600 mill. kr. Der er altså stor sandsynlighed for, at en meget væsentlig del af stigningen i investeringer i veje og kloakker har været begrundet i selve byudviklingen, og det er da også som nævnt karakteristisk, at udgiftsforøgelsen navnlig falder på sognekommunerne, der omfatter byernes forstæder og de københavnskeomegnskommuner.

Man kan formentlig gå ud fra, at staten ikke har haft større ønske om at begrænse de investeringer, som er en direkte følge af og forudsætning for erhvervslivets udvidelser, navnlig investeringer i kommunale værker og i byggemodning. Herefter har resten af den betragtede kommunale investeringsvækst perioden i det alt væsentlige kun omfattet investeringer, som staten har godkendt iværksat i hvert tilfælde og efter meget nøje overvejelser og undersøgelser i centraladministrationens forskellige sektorer.

Da den offentlige debat omkring de kommunale investeringer har en tilbøjelighed til at give et forvrænget billede af investeringernes art, skal det oplyses, at investeringen i administrationsbyggeri i de sidste 5 år gennemsnitligt udgjort 1,2 % af samtlige kommunale investeringer, og investeringer svømmehaller udgør så ringe en andel, at det ikke kan måles hele procenter. Det drejer sig derimod om alderdoms- og plejehjem, skoler og børneinstitutioner, kommunale værker og byggemodningsudgifter, kommunerne har måttet prioritere højt under hensyn til et meget stærkt benyttelsespres på disse institutioner og anlæg, Det er kommunernes opgave at sørge for disse institutioners og anlægs udvidelse i overensstemmelse med efterspørgslens stigning og inden for de rammer af finansiel og standardmæssig art, som fastsættes af de statslige tilsynsmyndigheder og amtsrådene.

Rådhuse og svømmehaller er altså ikke så dominerende i investeringsudgifterne i bybilledet. Ikke desto mindre er hårde ord ofte haglet ned over kommunernes politikere. De er blevet kritiseret for manglende forståelse og hensyntagen til nationaløkonomiske interesser. Det må derfor påpeges, at det er staten og kommunerne, som tilsammen skal angive grænserne det økonomisk mulige, og her er det først og fremmest staten, der er i stand til at varetage helhedsinteresserne, medens kommunerne inden for rammerne af det tilladte og godkendte og lokalt mulige skal løse sine opgaver bedst muligt set fra det lokale synspunkt. Hvis afstemningen af de enkelte sektorers og lokale leds interesser med helhedsinteresserne ikke kan ske på tilfredsstillende måde ved hjælp af den nuværende specialregulering og det nuværende specialtilsyn, er der ikke megen grund til at opretholde dette tilsynssystem.

Kommunernes finansierings politik

Også gennem tilsynet med kommunernes finansiering af investeringerne øver staten indflydelse på kommunernes anlægspolitik. Efter den nugældende styrelseslovgivning er statens indflydelse dog begrænset derved, at indenrigsministeriet kun skal godkende lånoptagelse i købstadkommunerne, samt i Københavns og Frederiksberg kommuner, tilladelse for sognekommuner, herunder forstæder og københavnske gives af amtsrådene. Den nye styrelseslov indforor nævnt særlige tilsynsråd for hvert amt, men rådenes godkendelser har ikke endelighedskarakter, idet de kan ankes til endelig afgørelse hos indenrigsministeren, som desuden kan fastsætte generelle retningslinier for tilsynsrådenes virksomhed. Herved er der fra 1. april 1970 givet staten en mulighed for at regulere lånepolitikken for alle kommuner.

Kommunerne lånepolitik ir også i det kritiske søgeiys [17, 221. og det
har derfor stor interesse at se lidt nærmere på udviklingen i den kommunale
finansiering i de senere år.

På grundlag af Danmarks Statistiks oplysninger om kommunernes driftsoverskud, og nettolåntagning på den ene side og udgifter til nyanlæg på den anden side (tabel 3) kan der opstilles de i tabel 4 viste tal for kommunernes lånoptagelse 1954/55-1966/67. Til sammenligning er anført (se tabel 5) for statens og kommunernes direkte skatter. Skattebrøkerne viser forholdet mellem de direkte skatter (personlige skatter og ejendomsskatter) og bruttoindkomsterne.

Det ses, at bortset fra den særlige vækstperiode 1957/58 og 1961/62 har den kommunale lånefinansiering udgjort omkring 45 % af anlægsudgiften eller en selvfinansieringsprocent¹ på 55. Stigningen i selvfinansieringen i perioden 1957/58 til 1961/62 er ikke resultatet af nogen væsentlig skalpelse af kommunernes skattepolitik, hvilket ses af tabel 5.

At kommunerne fra 1957 til 1963 var i stand til at finansiere en større del af anlægsudgiften af egne midler, må i hovedsagen forklares ved besparelser visse - navnlig soeiale udgifter som følge af den stærkt stigende beskadigelse og desuden et deraf følgende fald i kommunernes driftskapitalbehov udlæg for staten af sociale udgifter m.v. Endvidere forøgedes kommunernes stærkere end udgifterne på grund af beskæftigelsesforøgelsen, dertil kom en forøgelse af kommunernes kapitalindtægter gennem stigende grundsalg.

Skattebrøken for de direkte kommunale skatter er derimod forøget betydeligt perioden efter 1962/63, og der er navnlig fra 1964/65 hvert år sket en skærpelse af den kommunale skattepolitik. Denne forøgelse af beskatningen falder først og fremmest på indkomstskatterne, men i hovedstaden er der også sket en forøgelse af den kommunale ejendomsbeskatning. En sammenligning af skattebrøkerne for kommunerne og staten viser, at kommunerne i den betragtede periode har udvidet den direkte beskatning i samme forhold som staten. I begyndelsen af 1960erne kom stigningen i kommunernes direkte beskatning senere end statens, men kommunerne indhentede staten bl.a. ved en ændring af ejendomsbeskatningen i 1966/67, hvor den statslige grundskyldbeskatning

Kommunernes lånoptagelse begrundes ofte med finansiering af opgaver, der i en overgangsperiode kræver en betydelig kapitaltilgang i forhold til skattegrundlaget, og som man navnlig i mindre kommuner og i stærkt voksende kommuner ser sig nødsaget til at låne til for at undgå stærke svingninger i skatteprocenten. Dette gælder i særlig grad for sognekommunerne, det kan derfor ikke undre, at selvfinansieringsgraden her gennemgående mindst. Det er ud fra dette synspunkt heller ikke forbavsende, at selvfinansieringen i de befolkningsmæssigt svagt faldende hovedstadskommuner meget høj.

Den nuværende beskatningsudvikling illustrerer de vanskeligheder, der har været forbundet med at udvide den direkte beskatning både for staten og kommunerne, og det ses af tabel 5, at staten har udvidet skattefinansieringenved af indirekte skatter - en mulighed, som ikke står til rådighed for kommunerne. Imidlertid viser udviklingen, at kommunerne inden for de

---

1. Selvfinansieringsprocenten beregnes her ved hjælp af nettolåntagningen og anlægs udgifterne, således at afdrag betragtes som selvfinansiering.

i lovgivningen fastsatte beskatningsarter ikke har været mindre villige end
staten til at udvide beskatningen.

Såfremt kommunerne havde valgt i 1960erne at finansiere en større del af anlægsudgifterne ved direkte skatteudskrivning, ville den kommunale skattebrøk være steget mest i de kommuner, som på grund af stærkere befolkningstilvækst har store udgifter til byggemodning, offentlige forsyningsvirksomheder, børneinstitutioner og sygehuse.

Det har desværre ikke været muligt ved hjælp af Danmarks Statistiks tal at undersøge selvfinansieringsgraden inden for delområder og specielt i de københavnske omegnskommuner, som i statistikken medtages under sognekommunernes Betragter man imidlertid den traditionelle inddeling i de 3 hovedgrupper: hovedstaden, provinsbyer og sognekommuner kan det under forenklede forudsætninger² om kommunelåns adragstid og rentefod skønnes, at de kommunale skatteprocenter med fuld selvfinansiering og med uændret kommunal aktivitet i 1960erne skulle have været forøget med følgende

---

2. Hvis selvfinansieringen øges med / kr. pr. år, vil besparelsen i låneydelser i år nr. 1 være I • r + I / k(k V)\ I I -,ogiår nr. ker besparelsen \k•n - 1-• r+k •-, idet ner løbetiden for serielån tj° r \ 2/n n og r rentefoden pr. år. Gennemsnitsbesparelsen for perioden 1961/62-1966/67 (k = 6) kan herefter til 43% af /, hvis n = 20 og r = 0,8. Forhøjelsen af beskatningsbrøken er herefter beregnet med 57% af den gennemsnitlige nettolånoptagelse 1961/62-1966/67 i forhold til den gennemsnitlige kommunale direkte beskatning.

Til tabel 5 Anm.: Skattebrøkerne er beregnet ved at dividere skatterne med bruttoindkomst. Begrebet bruttoindkomst til samlet indkomst, som det er beskrevet og udregnet i Ejendoms- og personbeskatningen: 1967/68 s. 25-29. Den er beregnet ved til den ansatte indkomst at lægge beregnede beløb for de personlige indkomstskatter, kirkelige afgifter og folkepensionsbidrag samt beregnede beløb for de øvrige poster, der er fratrukket bruttoindkomsten, ligesom der er tillagt beløb for de nedslag i indkomstansættelsen, gives folkepensionister m.v., og for de nedsættelser, der fra og med skatteåret 1963/64 gives for visse renteindtægter. Endelig er der til de samlede indkomster lagt beløb for småindkomster, der siden 1954/55 var fritaget for at svare opholdskommuneskat, siden 1959/60 beløb for ansat indkomst for personer, hvis skalaindkomst udgør Okr. Der er anvendt to forskellige beregningsmetoder. En fra 1952-1959 og en anden fra 1960-1966. betyder, at bruttoindkomsten 1960-66 ligger ca. 2-3 mia. kr. over, hvad den ville have gjort, hvis samme beregningsmetode som for 1952-59 var blevet benyttet. Kommunale indkomstskatter er opholdskommuneskat + erhvervsskat + aktieselskabsskat m.v. + efterbetalinger og skatteboder. De kommunale ejendomsskatter er grundskyld + ejendomsskyld + andel af den af staten opkrævede + dækningsafgifter + bidrag til udgifter ved brandvæsen -f andre skatter og afgifter. Direkte skatter til staten er ejendomsskatter + personskatter -f- selskabsskatter.

Bortset fra, at en sådan selvfinansieringspolitik i en kommune med stærk befolkningstilvækst og stigende anlægsbehov ville være urealisabel, fordi det simpelthen er umuligt, at investeringer, hvis nytte kommer fremtidige tilflyttere helt skal bæres af de borgere, der bor på stedet under opbygningsperioden, den være lidet socialt tiltalende.

Hvis staten skulle vælge at gennemtvinge en større kommunal selvfinansiering,
det derfor være nødvendigt at forbedre den kommunale udligning.

Når der skal tages stilling til ønskeligheden af större kommunal selvfinansiering, det af særlig interesse at se, hvor stor f>n del nt anlægsudgifterne, der vedrører køb af ejendomme og jord. For det første koneentreres disse udgifter navnlig på vækstkommunerne, som er nødsaget til at låne for at undgå stærke svingninger i skattesatser. Men for det andet beslaglægges der ikke kapital ved ejendomsomsætning, og der sker derfor ikke nogen påvirkning kapitalmarkedet, således som det er tilfældet, når der optages lån til kommunale investeringer i byggeri og nyanlæg. Der kan af Danmarks Statistiks oplysninger om kommuneregnskaber m.v. foretages den i tabel 6 viste beregning af udgifterne til kommunale jordkøb m.v.

De beregnede udgifter til ejendoms- og jorderhvervelser i 1960/61 og 1965/66 er noget for høje, fordi en del af sognekommunerne under anlægsudgiften medtaget de med ejendomsvurderingerne i 1960 og 1965 skete vurderingsforhøjelser for kommunalt ejede ejendomme. Det bemærkes dog, at udbuddet af landbrugsejendomme til byudviklingsformål i 1965/66 stimuleredes kendskabet til, at reglerne om særlig indkomstskat af fortjeneste disse ejendomssalg ville blive skærpet fra 1. Januar 1966, og der er formentlig tale om en reel stigning i jorderhvervelser i 1965/66.

Hvis der i 1960erne med uændret aktivitet havde været krævet 100 %
selvfinansiering af udgifter til nyanlæg, excl. udgifter til ejendomskøb, skulle
de kommunale skatteprocenter have været forøget med gennemsnitlig:

De kommunale reformers virkning på kommunernes økonomiske politik Sammenlægningen af kommunerne til større og mere ensartede enheder med bedre skattegrundlag og jævnere udviklingsforhold kan imidlertid føre til en forøgelse af kommunernes selvfinansieringsgrad. Hvis man tænker sig, at sognekommunerne efter sammenlægningerne vil få udjævnet svingningerne i de årlige drifts- og anlægsudgifter så meget, at de kan hæve selvfinansieringsgraden det nuværende niveau for provinsbyerne, hvor selvfinansieringen årene 1960/61-1966/67 har oversteget selvfinansieringen i sognekommunerne 5 % af de direkte kommunale skatter, vil de nye kommuners lånebehov falde med 200 mill. kr. pr. år under forudsætning af uændret økonomisk aktivitet. Ved sammenlægning af købstæder og forstæder der i provinsen ske en udligning af vækstkommunerncs opgaver, som kan føre til en højere selvfinansiering også i provinsbyerne.

Man kan herefter spørge, om byrdefordelingsreformen - de nye refusionsregler vil føre til en sådan forbedring af udligningen, at der herved er skabt mulighed for at gennemføre større selvfinansiering. Den første omlægning byrdefordelingen pr. 1. april 1970 sigter ikke mod en nedsættelse af de samlede refusioner til kommunerne, men på en anden fordeling af refusionsbeløbet, således af udligningen forbedres, og samtidig ændres tilskudsprincipperne for de resterende specialtilskud, således at den latente risiko for uøkonomisk handlemåde kan formindskes. Dette opnås ved at nedsætte de høje refusionsprocenter for tilskud til lærerløn, veje og sygehuse og ved indførelse af generelle tilskudsordninger, nemlig et skattegrundlagstilskud de nye amtskommuner og et såkaldt arealtilskud til primærkommunerne. opretholdes det hidtidige generelle tilskud til vanskeligt stillede kommuner, således at de generelle tilskud målt på grundlag af de kommunaløkonomiske forhold i 1967/68 (beregningsåret) indtil videre udgør 10 % af samtlige tilskud. Samtidig overtager staten kommunernes udgifter (tilsvar) til mellemkommunal refusion. Der sker dog en forhøjelse af refusionsprocenten til selve de sociale pensioner til 100 %, idet der her er tale om udgifter som kommunerne administrerer efter stramme og ensartede regler.

Det må på grundlag af de foreløbige undersøgelser [12, 15] foretaget såvel af regeringen som af de kommunale sammenslutninger siges, at såvel kommunalreformen byrdefordelingsreformen må forventes at betyde en væsentlig bedre udligning inden for provinsen. Derimod er man inden for hovedstadskommunerne og mellem hovedstadsområdet og provinsen langt fra en løsning af udligningsproblemet.

Der er dog momenter i det nye refusionssystem, som kan bruges til en yderligere udligning mellem hovedstadsområdet og det øvrige land, og det er vigtigt i denne forbindelse at pege på den nye interessante udligningsordning amtskommunernes skattegrundlag. En videreførelse af denne tilskudsform til en bedre landsudligning er dog afhængig af en hovedstadsordning.

Det må altså konkluderes, at den udligning, der foreløbig gennemføres ved nyordningen, ikke giver megen basis for at udvide den kommunale selvfinansiering. økonomiske udligning mellem bykommunerne i hovedstadsområdet i provinsen, som ville hnvo været en virkeiig forudsætning for større kommunal selvfinansiering, er ved kommunal- og byrdefordelingsreformen blevet forringet.

Derimod vil kommunal- og byrdefordelingsreformen kunne få gunstige økonomiske virkninger på kommunernes økonomiske politik på en anden måde. De undersøgelser, som er foretaget af kommunallovskommissioiicii og af købstadforeningen viser, at der særlig inden for de kommunedelte bysamfund er foretaget drifts- og anlægsdispositioner i de enkelte kommuner, der er hindret mere økonomiske helhedsløsninger. Dette hænger sammen med, at de foranstaltninger, som de enkelte kommuner træffer, har virkninger, som siver ud over hele kommuneområdet, og disse virkninger har den enkelte kommune formindskede muligheder for at tage med i sine kalkulationer og overvejelser. Hvad den nye kommuneinddeling i den henseende betyde for en forbedring af grundlaget for de kommunaløkortomiske og specielt for kommunernes lånebehov, er det selvfølgelig at beregne.

En del af investeringsstigningen og låneudvidelsen i de seneste år skyldes uden tvivl også, at alle kommuner uden for Københavns amt har stået overfor en sammenlægningssituation, der indebærer, at den enkelte kommune kunnet overvælte byrderne ved at tilfredsstille egne ambitioner på kommuner, som de sammenlægges med. Her står man altså overfor en aktuel kommunesammenlægningsgevinst, og det bemærkes, at de kommunale investeringer i de sidste par år er steget med 500 mill. kr. årligt mod omkring 250 mill. kr. pr. år i de nærmest foregående år.

Den økonomiske effektivisering som følge af kommunesammenlægningernekan sandsynligvis allerede på kort sigt begrænse det offentliges forbrug og tilsvarende forøge opsparingen i kommunerne, og det må være væsentligt at være opmærksom herpå, når man diskuterer både aktuelle og langsigtede spørgsmål omkring kommunernes investerings- og lånepolitik. Af den offentlige debat om kommunernes økonomiske politik kan man let få det indtryk, at kommunal lånoptagelse i sig selv er en uøkonomisk handlemåde.De betragtninger har imidlertid gjort det klart, at lånoptagelseud et kommunalt synspunkt er en rimelig og økonomisk

fornuftig disposition til tidsmæssig udjævning af skatte- og afgiftssatser.

Det har imidlertid vakt stor opmærksomhed, at kommunerne fra 1966/67 til 1967/68 forøgede nettolånoptagningen fra ca. 1000 mill. kr. til ca. 1500 mill. kr. Denne lånoptagelse kan imidlertid i det væsentlige forklares ved en stigning i kommunernes udlæg for staten til holigsikringsydelser og sociale pensioner på ialt ca. 350 mill. kr. samt stigende kurstab på grund af overgang lån med længere løbetid, herunder realkreditlån.

Stigningen i kommunernes optagelse af realkreditlån hænger utvivlsomt sammen med faldet i den effektive rente af lange lån i løbet af 1968 og lempelsen af realkreditrationeringen. Kommunerne har siden 1964 under et højt renteniveau været interesseret i korte lån, som søgtes konverteret til lange lån under den gunstige renteudvikling i 1968 og begyndelsen af 1969, og her er forklaringen på den stærke forøgelse af kommunal lånoptagning hos realkreditinstitutterne i 1968 og i begyndelsen af 1969.

Meget taler således for, at man her står overfor et overgangsproblem, og der er næppe tvivl om, at denne stimulans til lånoptagelse, som skyldes renteudviklingen i 1968/69, har sigtet både på den nævnte konvertering og på en forbedring af kommunernes likviditet. Det kan iøvrigt bemærkes, at der i 1968/69 skete en stigning på 26-27 % i de personlige skatteindtægter i kommunerne, medens stigningen i de 2 foregående år var 18-19 %. Den kommunale skatteudskrivning fastsættes nemlig forud for finansåret, og finanssituationen var på det tidspunkt præget af forholdsvis høj rente og obligationsrationering, der førte til en udvidelse af den kommunale selvfinansiering 1968/69 med knap 300 mill. kr. (jfr. Økonomisk årsoversigt 1969, side 83).

Kommunernes nettolåntagning i 1968/69 skønnes imidlertid på grundlag af Danmarks Statistiks opgørelse over lånetilladelser at være forøget med ca. 2 mia kr i 1968/69. Men hvis man ser bort fra kurstabsforøgelsen ved den nævnte overgang til realkreditlån, er der ikke tale om nogen forhøjelse af nettolåntagningen i forhold til 1968/69³ (denne kurstabsforøgelse for 1968/69 opgøres til mindst 420 mill. kr.).

Ved bedømmelsen af udviklingen af kommunernes nettolåntagning må der imidlertid også tages hensyn til svingninger i kommunernes udlæg for staten til sociale udgifter, boligsikringsydelser, arbejdsformidling 0.5.v., hvor statsrefusionernesafregnes nogen forsinkelse i forhold til kommunernes udgifter. Disse udlæg stiger hvert år som følge af statens forhøjelse af de omhandlede ydelser og har i de senere år forøget det kommunale finansieringsbehovmed 200 til 350 mill. kr. pr. år. Denne ordning med forsinkede rcfusionsudbctalingcr til kommunerne er iøvrigt en latent risiko for uøkonomisk handlen i folketinget, dor kan bevilge en forhøjelse af sociale

---

3. Ifølge Statistiske Efterretninger 1968 nr. 76, 1969 nr. 17, 26 og 47.

ydelser, boligsikringsydelser og arbejdsformidlingsudgifter, uden at det fuldt
ud viser sig på statsbudgettet det første år, hvor kommunerne udlægger
udgiftsforhøjelsen helt eller delvis.

Også overgangen til kildeskat fra 1. januar 1970 fører til en forhøjelse af kommunernes finansieringsbehov [9], som de ikke selv har haft indflydelse på. Kommunerne (med undtagelse af København og Frederiksberg) har hidtil opkrævning af statsskatter rådet over en likviditetsreserve svingende 1 og 2 mia kr., som forsvinder med kildeskatteordningen, og det vil givetvis påvirke kommunernes lånoptagelse i l(.)fifl/70 og 1970/71.

Det er imidlertid — selv orn iiihii tog hensyn tn de ovenna-vnti- lorhold — tor ensidigt at betragte kommunernes iånoptagetse som en skadelig økonomisk handling. Det kunne derimod være betænkeligl ud fra et nationaløkonomisk synspunkt, hvis den samlede økonomiske politik ikke gav plads til den kommunale investeringsvirksomhed, som fastsættes i samspil mellem staten og kommunerne under den pågældende tilsynsordning, og der synes ikke at være særlig logik i at indføre begrænsninger i kommunernes adgang til at optage lån samtidig med opretholdelse af et tilsynssystem og en speciallovgivning, i virkeligheden stimulerer til udgifter i kommunerne.

Det ville også være meningsløs at se bort fra de aktuelle økonomiske virkninger af overgangen til et nyt kommunesystem, og på længere sigt vil den ønskelige harmoni mellem statens og kommunernes politik kunne forbedres at man fortsætter ad den vej, man nu er slået ind på ved en forbedring af kommunestrukturen og tilsynssystemet.

Tilsynet med de nye kommuner

I den økonomiske teori opstilles modeller, der beskriver, hvorledes bestemte politiske mål kan realiseres, f.eks. hvilke midler og hvilken organisation, der bedst kan anvendes til at nå givne mål elier i det hele størst mulig velfærd for borgerne. Selv om der endnu er et stykke vej mellem disse teoretiskøkonomiske og den komplicerede virkelighed, giver den teoretiske analyse en nyttig vejledning i grundprincipperne for en mere rationel tilrettelæggelse den økonomiske politik, derunder mere effektiv samordning af dens forskellige grene [3].

F.eks. lærer den økonomiske velfærdsteori, at bestræbelserne for den optimale kombination af de politiske mål og de anvendte instrumenter og midler ikke altid behøver at forudsætte centralisme. Det kan være berettiget af politiske grunde at decentralisere beslutningerne og planlægningen, hvor det må forventes, at virkningerne udover det specielt berørte område er svage set i forhold til virkningerne inden for området [15, 16].

At en opdeling i administrative afdelinger eller lokale administrationsenheder
føre til underoptimal adfærd i administrationen beror netop
13*

på, at en administrativ enhed overser konsekvenserne for andre enheder ved brugen af virkemidler, der er under den administrative enheds kontrol, eller at en administrativ enhed vil overse betydningen for dens egen målsætning af virkemidler uden for enhedens kontrol [5, 6]. En administrativ enhed kan udvikle egne mål ud over dem, der kan udledes af den samlede administrative hele politik.

En opdeling af den offentlige administration i lokale eller andre administrative med selvstændige opgaver forudsætter derfor et tilsyn eller en fællesplanlægning, som kan fastsætte visse rammer for de enkelte administrative handlinger, således at konflikterne mellem de enkelte enheders og helhedens politik løses på en rimelig måde.

Et tilsynssystem som det nuværende, hvor den centrale styrelse i den enkelte sektor gennem detailregulering søger at sikre gennemførelsen af den enkelte sektors målsætning, kan ikke være egnet til at løse et tilsyns opgaver. Tilsynet bør ifølge de foregående betragtninger opbygges horisontalt som tværgående administrative funktioner, der skaber sig oversigt over den totale virksomhed og den totale målsætning og over samspillet mellem de forskellige led.

F.eks. må der gennem opstilling af planer og indsamling af statistiske oplysninger tilvejebringes et materiale, der kan benyttes til at vurdere virkningerne de forskellige foranstaltninger, der foreslås gennemført. Her kan der f.eks. være tale om at foretage de såkaldte cost-benefit analyser - projektvurderinger som grundlag for politikernes prioritering af forskellige offentlige opgaver. Ved den slags analyser, som kun sjældent har været anvendt her i landet, lægges der netop vægt på at se langt frem i tiden og at anlægge en bred synsvinkel, således at der tages hensyn til fremtidige virkninger til sidevirkninger på andre områder [1, 4, 8, 9, 14, 18]. Inden for samfundspolitik må det være nærliggende på samme måde som inden for tekniske fagområder at finde praktiske veje, der bygger så nært som muligt på de teoretiske modeller af de samfundsmæssige forhold.

Det er iøvrigt vigtigt at være opmærksom på, at konflikterne mellem den enkelte kommunes politik og det større områdes politik selvsagt bliver færre og mindre forstyrrende, når de kommunale enheder bliver større. Den nye kommuneinddeling forbedrer derfor betingelserne for decentralisering og forenkler tilsynsproblemerne. I samme forcnklende retning virker en opgaveomlægning,der højere grad samler beslægtede opgaver under en fælles planlægning, således som det f.eks. foreslås i den ovennævnte betænkning fra socialreformkommissionen. Endelig vil en tilpasning af tilskudssystemet i retning af generelle tilskud på områder, hvor kommunerne selv fastsætter udgifterne, kunne sikre, at grænseomkostningerne ved en kommunal foranstaltningindgår korrekt i den politiske vurdering. I den kommunale budgetlægning sammenholdes både de omkostningsmæssige og de indtægtsmæssigevirkninger

mæssigevirkningeraf de offentlige foranstaltninger, og store kommunale enheder og generelle tilskudsprincipper skaber derfor forudsætninger for en organisationsform, der fører til større økonomisk effektivitet i den offentlige administration.

Man bør formentlig gøre sig klart, at åen hidtidige måde at styre lokaladministrationen nemlig i form af godkendelse af enkeltsager, ikke slår til i fremtiden. Fortsættes i dette spor, hvad der er nogen fare for, vil meget væsentlige fordele ved en decentralisering forsvinde, fordi centraladministrationen alligevel vil blive overbebyrdet med enkeltsager, sa det går ud over (ie langsigtede overvejelse!, og den tværgående speeia'ivriiig i administrationen. må Ira ministeriernes side i langt hwjere grad end hidtil acceptere en selvstændighed inden for den kommunale administration gennem regler, udviklingsundersøgelser, behovsanalyser og planer samt gennem opstilling af økonomiske rammer for kommunernes virksomhed. sådan ændring i tilsynsvirksomheden med kommunerne rejser imidlertid problemer for organisationen i centraladministrationen og i amtskommunerne, som i samarbejde med kommunerne skal tilvejebringe et helt nyt informationsgrundlag for det fremtidige tilsyn med kommunernes politik.

Den korrektion af de lokale ønsker, som foretages gennem et planlægningstilsyn, lægger vægt på langsigtede og tværgående analyser og vurderinger, være mere tilfredsstillende end det nuværende specialreguleringstilsyn, det skitserede nye tilsyn vil have større mulighed for at basere afgørelserne på et undersøgelsesmateriale, der belyser ulemper og fordele ved korrektionerne. Når et sådant undersøgelsesmateriale kommer til verden efter eller bæres oppe af kommunale vurderinger og en engageret kommunalpolitisk debat, vil dispositionsrammerne virkes om en positiv retningslinie for kommunerne.

LITTERATUR

[11 Bent Rold Andersen: Bedre prioritering i socialpolitikken, Socialpolitisk Forenings småskrifter,
1969.

[2] Bent Christensen: Departement og direktorat i dansk centraladministration, Nordisk Administrativt
hæfte 2, 1963.

[3] S. Danø: Den økonomiske politiks teori, mål og midler, i Niels Thygesen og P. Nørregaard
Rasmussen (red.): Udviklingslinier i markoøkonomisk teori, København 1969.

[4] Robert Dorfman (edt.): Measuring Benefits of Government Investments. Washington 1965.

[5] Kjell Eide: Planleggingens rolle i beslutningsprosessen, Nordisk Administrativt Tidsskrift, hæfte
4, 1968.

[6] O. Ingvartsen: Om betingelserne for decentralisering af administrative og økonomiske opgaver
til kommunerne, Købstadforeningens Tidsskrift, 15. april 1968.

[7] Ejler Koch: Kommunalreformen og dens konsekvenser for statsadministrationen, Nordisk
Administrativt Tidsskrift, hæfte 2, 1966.

[81 Richard A. Musgrave: Cost-Benefit Analysis and The Theory of Public Finance, Journal of
Economic Literature, september 1969.

[9] Birte Milhøj: Skatteomlægningens betydning for kommunernes likviditet, Kobstadforeningens
Tidsskrift, 1. november 1969.

[ICT A. R. Prest and K. Turvev: Gost-Beneiit Analysis: A. Survey, Economic Journal, December
1965.

[ 11J Dick Ramström: Administrative processer, Stockholm 1968.

[12] G. Refslund Thomsen: Lidt teknik i forbindelse med byrdefordelingsreformen, Kobstadforeningens
1. og 1,"). juli 1969.

[13] G. Refslund Thomsen: Svenske overvejelser af opgavefordelingen, Købstadforeningens Tidsskrift,
oktober 1969.

[14] Jens Thomsen: Cost-benelil analyse af projektet til city-turnelbane i Kobenhavn, Htjplan,
nr. 1 1969.

[15j J. Tinbergen: Kine neue Hauinwirtschal'lslehre, Zeitschrift f. die (ivs. Staatswiss., Oct. 1965.

[19] Beretning om planlægningslovgivningen afgivet af udvalget af'2\). oktober 1963, boligministeriet
1965.

[20] Kommuner og kommunestyre, betænkning nr. 420, 1966.

[21] Statens refusioner af kommunernes udgifter, betænkning nr. 471, 1968.

[22] Redegørelse fra udvalget vedrørende obligationsmarkedets forhold, betænkning nr. 541, 1969.

[24] Folketingstidende 1968/69, sp. 561 iT. (lovforslag om ændring af amtsinddelingen).

[25] Kommunalreformens virkninger på kommunernes administration og økonomi, udgivet af Deiv
danske Kobstadforcning, 1969.