Indledning

1. Det er almindeligt i det vesteuropæiske samfund at forsyne borgerne
med goder som forsvar, undervisning, retsbeskyttelse, veje, brandvæsen m.m.
uden direkte at kræve betaling herfor.

Det ligger da lige for at diskutere, hvorledes man bør indrette skattesystemet afholde offentlige udgifter for at opnå en for befolkningen tilfredsstillende situation i velfærdsmæssig og/eller retfærdighedsmæssig henseende.

Artiklen omtaler først ret kortfattet den finansteoretisk prægede litteratur om spørgsmålet, som i hvert fald strækker sig tilbage til første halvdel af det 16. århundrede. Det er her karakteristisk, at man ofte som en selvfølgelighed ud fra, at visse goder må leveres via en offentlig sektor, hvorfor det væsentligste bliver at afgøre, hvori det retfærdige skattesystem består. Man får således sjældent drøftet nærmere, hvorvidt de via det offentlige leverede goder på særlig vis adskiller sig fra almindelige økonomiske goder, hvilket medfører, at også den mere velfærdsteoretisk funderede del af litteraturen utilfredsstillende.

Det præciseres derfor i det følgende, at mange af de offentlige ydelser synes at have karakter af sociale goder¹, d.v.s. goder der kommer alle til gode indenfor et vist område, blot de produceres for én person; man kan herefter både indenfor den ældre og den nyere velfærdsteoris rammer let illustrere betingelserne for optimal produktion af disse goder.

Skal man herefter drøfte, hvorvidt en markedsmekanisme - som for almindelige goder - kan sikre en velfærdsmæssigt set tilfredsstillende allokeringog man i modsat fald via det offentlige kan etablere en hensigtsmæssig forsyning med sociale goder, bliver det nødvendigt noget

---

* Sekretær i finansministeriet. Artiklen er belønnet med Zeuthen-prisen. Bedømmelsesudvalget bestået af mag.art. fru Else Zeuthen, universitetslektor Erling Olsen, Socialøkonomisk Samfunds formand, fuldmægtig Jørn Kjær samt tidsskriftets redaktør.

1. Selv om andre betegnelser - kollektive goder og offentlige goder - oftere anvendes i litteraturen bruges i denne artikel alene betegnelsen sociale goder for det diskuterede fænomen.

mere indgående at uddybe karakteristikken af de sociale goder. Der gennemgåsderfor korte træk de i denne forbindelse væsentligste punkter i den diskussion af de sociale goder, der har fundet sted i de sidste 10-15 år, mens de afsluttende bemærkninger indeholder omtale og kritik af de allersenestebidrag diskussionen, og herunder fremhæver, at det synes væsentligtat en klassifikation af velfærdsteoretiske fænomener, som med fordel kan anvendes, når den økonomiske politiks midler nærmere skal bestemmes.

Det optimale skattesystem og offentlige udgiftsmønster i tidligere finansteorier

2. Man kan i den tidligere finansteoretiske diskussion om, hvorledes en
offentlig sektor fungerer mest hensigtsmæssigt sondre mellem to hovedprincipper:
og afei/Zfy-fo-pay-princippet.

Begge principper har oprindelig været begrundet ud fra et retfærdighedssynspunkt. benefit-princippet mente man således, at det var mest rimeligt, at der for den enkelte borger var en nøje overensstemmelse mellem den benefit eller nytte han opnåede af de offentlige udgifter og den skat han skulle betale. I den mere velfærdsprægede del af diskussionen indså man siden, al offentlige ydelser var udelelige i den forstand, at de måtte komme alle borgere i samfundet til gode, og at en effektiv allokering derfor fordrede, at borgerne udredte forskellige beløb pr. enhed af de offentlige ydelser svarende til den marginale nytte de opnåede af disse goder.

En mere præcis argumentation herfor kunne hensigtsmæssigt gives i forbindelse med en redegørelse for den svenske økonom Erik Lindahis model fra 1919 [15], som ret ofte har været diskuteret i de senere år, men da man på lige så tilfredsstillende vis kan demonstrere det velfærdsmæssigt rigtige i benefit-princippet ved hjælp af Howard R. Bowens langt enklere diagram,² undlades her en yderligere drøftelse af dette princips nærmere indhold.

3. Ability-to-pay-princippet, d.v.s. at folk burde betale skat efter evne, blev
højst forskelligt begrundet.

Man kunne f.eks. gå ud fra det almindelige retfærdighedsprincip, at alle borgere burde behandles lige af det offentlige; det borgerne ofrede gennem skattebetalingen skulle derfor være lige stort for alle. Eftersom et givet skattebeløb imidlertid syntes uforholdsmæssigt meget lettere at bære ved en større indkomst, var det klart, at indkomstskatten skulle udskrives efter en progressiv skala.

Efter marginalbetragtningens indførelse i efterspørgselsteorien mente
man mere præcist at kunne angive, hvilket offer den enkelte borger burde

---

2. Jfr. nærmere kommentaren til fig. 1 under punkt 6.

yde til finansieringen af den offentlige virksomhed. Man opstillede skatteskalaerbestemt at alle skulle udsættes for det samme nyttetab gennem beskatningen, og diskuterede, om det var mest retfærdigt, om alle led samme totale eller samme marginale nyttetab eller om tabet rettere burde variere med indkomstens størrelse.

4. Edgeworth var mellem de første som søgte at begrunde evneprincippet ud fra den ældre velfærdsteori. Det afgørende for en skats hensigtsmæssighed selvfølgelig være, i hvor høj grad den formindskede borgernes samlede velfærd, ifølge denne teori bestemt som summen af de enkelte individers Den bedste skat ville således være en skat, der fratog alle borgere tilsammen mindst mulig nytte eller velfærd.

Med kendskab til folks præferencer kunne det bedst mulige skattesystem karakteriseres noget nøjere. Var præferencerne næsten ens og indkomstens grænsenytte faldende, syntes det velfærdsmæssigt bedste umiddelbart at måtte en indkomstnivellering, således at alle fik næsten samme disponible indkomst.

En så kraftig skatteprogression kunne dog have visse uheldige virkninger, som man syntes, der måtte tages hensyn til. Således måtte der komme en væsentlig indskrænkning af arbejdsudbuddet, da ingen ville forsøge at tjene mere end gennemsnittet af befolkningen. Endvidere kunne en fuldstændig indkomstnivellering få uheldige følger for opsparingen og dermed for kapitalapparatets og standard i et samfund, hvor den private sektor som en selvfølgelighed foretog langt de fleste investeringer. Det var en virkning, ikke kunne accepteres p.gr. af hensynet til de efterfølgende generationer.

De modgående hensyn gjorde, at man alligevel ikke på det abstrakte plan
kunne angive nøjagtigt, hvori det bedste skattesystem bestod, hvilket selvfølgelig
højst utilfredsstillende.

Værre var det, at man, selv hvor evneprincippet var begrundet ud fra velfærdsmæssige hensyn, ikke tog i betragtning, at en variation i de offentlige kunne påvirke samfundets såvel som det enkelte individs velfærd. offentlige udgifter betragtedes som noget udefra givet, og ansås ofte nærmest som et nødvendigt onde.

5. Først efter Pigous og Daltons indsats omkring 1920 lykkedes det indenfor
at angive visse principper for de offentlige udgifters

Man kom frem til to marginalregler for de offentlige udgifters omfang og fordeling. Det første princip byggede på en analogi med nyttemaksimeringenhos enkelt konsument. Det var klart, at ligesom der for den enkelte skulle være en vis balance mellem de forskellige arter af udgifter, hvis

maksimal nytte skulle opnås, burde der være tilsvarende balance for de offentlige udgifter, hvis maksimal samfundsvelfærd skulle sikres. På marginalen skulle derfor alle offentlige udgifter medføre samme nytte, d.v.s. at f.eks. den sidste krone brugt til slagskibe skulle give samme nytte som den sidste krone givet ud til offentlige veje; en balance kunne ikke være vanskelig at finde, hvis denne nytte kunne måles.

Det andet princip angik de offentlige udgifters samlede størrelse. Her måtte ske en afvejning overfor den nytte de enkelte individers udgifter til private fornødenheder gav. Det afgorende var, at de offentlige udgifter ikke blev större, end at den sidst anvendte krone hos del offentlige og i den. private havde samme nyttevirkning. En præcis balance kunne imidlertid vanskeligt etableres, fordi de offentlige udgifter var til fordel for befolkningen helhed. Den nødvendige afvejning overfor hver enkelt borgers ønsker, hvis man skulle opnå maksimal velfærd, måtte i praksis blive helt uoverkommelig. Det bedste ville antagelig være at lade ønskerne hos et repræsentativt individ tælle.

Ability-to-pay princippet havde således nok fundet sin økonomisk set eneste rimelige begrundelse i den ældre velfærdsteori, men måtte på den anden side forekomme ret utilfredsstillende, fordi man ikke klart kunne angive det bedst mulige omfang og fordelingen af de offentlige udgifter og den optimale finansiering heraf. Grunden hertil var imidlertid, at man ikke havde gjort sig klart, hvorledes de af det offentlige leverede ydelser afviger fra almindelige goder.

Bowens model

6. Med Howard R. Bowens analyser i 40'erne [2] og [3] er det nøjere
blevet vist, hvordan en af den ældre velfærdsteori begrundet offentlig udgifts
og skattepolitik skal indrettes.

Det særlige ved mange af de offentlige ydelser, fandt Bowen var, at de har karakter af sociale goder, d.v.s. de kommer alle til gode indenfor et givet område, når de blot er erhvervet for én person. Bowens argument kan vises i et sædvanligt efterspørgselsdiagram, idet vi f.eks. tænker på godet moskitobeskyttelse.

Beskyttelsen foregår på den simple måde, at moskitoerne slås ihjel. Omkostningerne denne service er i fig. 1 vist med marginalomkostningskurven idet enheden på abscisseaksen f.eks. kan være en ihjelslået moskito pr. tidsenhed. Endvidere er i figuren for blot to personer indtegnet almindelige individuelle efterspørgselskurver mærket A-A' og B-B'.

Det kan aktuelt tænkes, at person A ønsker sig en moskitobeskyttelse på 10 enheder, d.v.s. udryddelse af 10 moskitoer i den betragtede periode. Hvis dette ønske opfyldes, ses det imidlertid p.gr. af dette sociale godes særlige karakter, at også person B automatisk opnår en beskyttelse af dette omfang,idet

fang,idethan opholder sig geografisk set samme sted som A. For hver udryddet moskito for den ene person vil der samtidig være udryddet en moskito for den anden. Noget tilsvarende vil f.eks. ikke gælde for konsumet af bananer.

Dette forhold har indflydelse på konstruktionen af den samlede efterspørgselskurve på bestemmelsen af the ideal output for et socialt gode. Den samlede efterspørgselskurve fremkommer således ved lodret addition. Er det kun personerne A og B, der i vores model overhovedet efterspørger godet moskitobeskyttelse, vil den samlede efterspørgselskurve mærket C-C derfor fremkomme ved for hver mængde at sammenlægge ordinatværdierne for de to individuelle efterspørgselskurver. Eksempelvis er liniestykket MN plus liniestykket MQ i figuren lig med liniestykket MP. For individuelle goder ville den samlede efterspørgselskurve derimod fremkomme ved vandret således at man for hver pris sammenlægger abscisseværdierne for alle individuelle efterspørgselskurver for det pågældende gode.

Den ideelle produktion af godet moskitobeskyttelse kan i figur 1 kun findes, hvis efterspørgselskurverne A-A' og B-B' netop angiver de individuelle ved den bedst mulige indkomstfordeling, hvilket den ældre velfærdsteori måtte være en lige fordeling. Er en sådan fordeling faktisk etableret bestemmes den optimale produktion af det sociale gode ved skæringen mellem C-C og marginalomkostningskurven, jfr. den almindelige regel for individuelle goders vedkommende.

I modsætning til hvad der gælder for individuelle goder indses det imidlertid,at marginale nytte, i figuren angivet ved ordinatværdien til den respektive efterspørgselskurve, ved den optimale produktion er forskellig for de to personer. Grunden hertil er, at den ideelle produktion af det sociale gode bestemmes ved ligheden MRS_A+MRS_B = MRT, idet MRS står for den respektive grænsenytte og MRT for grænseomkostningerne for det sociale gode. At optimalbetingelsen ikke er MRS_A — MRS_B = MRT som for individuellegoder

viduellegoderskyldes, at de sociale goder netop er karakteriseret ved, at de kommer alle personer til gode indenfor et vist område, når de blot er erhvervet for én person. Man kunne sige, at alle automatisk vil konsumere samme mængde af godet.

Bowen mener at kunne opregne en lang række goder af denne type, f.eks.
landskabsbevarelse, forebyggende sundhedsvæsen, nationalt forsvar, retsvæsen
uddannelse.

Bowen finder endvidere, at netop fordi den ideelle indkomstfordeling på forhånd er etableret, vil maksimal velfærd kun kunne sikres ved at finansiere af de sociale goder etter henefit-prmcippet. således at enhver pr. enhed af det sociale gode betaler et beløb svarende til nytten for den sidste enhed, der konsnmeres. Tænker vi os f.eks. en forsyning af det sociale gode på OM i fig. 1, skal person A ifølge dette princip derfor udrede et beløb på MN og person B beløbet MQ pr. enhed, et samlet bidrag der, hvis OM var den optimale produktion, netop ville være tilstrækkelig til at dække produktionsomkostningerne.³ Denne finansieringsform medfører naturligvis ikke nogen velfærdsmæssig set uheldig påvirkning af arbejdsudbud og opsparing.₄

Det kan iøvrigt vises, at den her fundne beskatningsløsning helt svarer til
Erik Lindahis retfærdige skattesystem.

Samuelsons model

7. Den nyere velfærdsteoris mange bidragydere har kun i sparsomt omfang beskæftiget sig med problemet, hvilken betydning det kan have for optimumbetingelserne, der forekommer sociale goder, og hvilke konklusioner, kan drages med hensyn til markedsmekanismens effektivitet i sådanne tilfælde.

Paul A. Samuelson er en væsentlig undtagelse. Efter en arimetisk og yderst kompakt fremstilling i 1954 [29] af de nødvendige betingelser for opnåelse af maksimal velfærd i en verden, som også indeholder sociale goder, fulgte i 1955 [30] af hensyn til de finansteoretikere, som ikke helt havde forstået Samuelsons argumentation, en klar geometrisk fremstilling, som også her skal benyttes.

Man tænker sig et samfund med kun to individer og to goder. Eksempelviskan
to personer befinde sig alene på en lille ø i troperne. Deres eneste
behov er at få noget at spise, hvilket tilfredsstilles ved bananplukning, og at

---

3. I tilfælde, hvor de gennemsnitlige totalomkostninger ikke er konstante, er en egentlig inframarginal beskatning nødvendig.

4. Det yderligere argument for benefit-princippet i den her beskrevne udformning, at politikerne herigennem muligvis kunne tvinges til altid på marginen at afveje samfundsøkonomiske mod samfundsomkostningerne ved de sociale goders produktion derimod ikke klart frem i nærværende fremstilling, som ikke beskæftiger sig med den politiske proces' effektivitet i velfærdsmæssig forstand.

beskytte sig mod moskitoer, hvilket sker ved at slå moskitoer ihjel. Bananer
optræder altså som et individuelt gode, moskitobeskyttelse som et socialt
gode.

De to personers behov illustreres nærmere ved indifferenskurverne i fig. 2 og 3, idet konsumet af bananer er afsat op ad ordinataksen, mens konsumet af moskitobeskyttelse afsættes ud ad abscisseaksen. På grund af det sociale godes særlige karakter konsumerer de to personer nødvendigvis altid samme mængde moskitobeskyttelse, d.v.s. at det altid vil være samme abscisseværdi, der er relevant for de to personer, når nytten af en bestemt mængde moskitobeskyttelse skal bestemmes.

Produktionsmulighederne i det pågældende samfund er på sædvanlig vis illustreret ved en transformationskurve, jfr. kurven HI i fig. 4, som forenklet antages at være lineær. Man kan tænke sig, at begge personer kan deltage i produktionen af både bananer og moskitobeskyttelse, og at glæden ved arbejdet er uafhængig af hvilken form for produktion de aktuelt udfører; endvidere forudsættes i det følgende at den enkeltes arbejdstid er givet, således at der ses bort fra at den optimale arbejdstid kan være af varierende størrelse.

Ved hjælp af de tre figurer kan en nødvendig betingelse for Pareto-optimalitet Givet en bestemt velfærd for den ene person, skal vi altså finde, hvornår det ikke er muligt at øge velfærden for den anden. F.eks. kan vi forudsætte, at person B har et velfærdsniveau af størrelsen U"_B, i fig. 3 angivet ved indifferenskurven C-D. Indtegnes denne kurve i transformationskurvediagrammet C'-D' ses det, hvor store mængder af de to goder det er muligt at give person A, når B stadig opnår en velfærd af omfanget U"_B. De kombinationer person A kan opnå er i fig. 2 angivet ved kurven c-d. Åbenbart må A kunne få en stadig større mængde moskitobeskyttelse som vi bevæger os til højre i diagrammerne på kurverne og C-D', idet han til gengæld må give afkald på stadig flere bananer. Det specielle ved konstruktionen af c-d er, at de to personer må konsumere samme mængde af det sociale gode, mens forholdet mellem de to's konsum af bananer derimod varierer.

Den for person A højst opnåelige velfærd, givet person B's lig U"_B, bestemmes derefter i figur 2 ved tangeringen mellem kurven c-d og person A's indifferenskurver i punkt PA. En mulig Pareto-optimal fordeling er således angivet med punkterne PAP_A og P_D; begge konsumerer mængden OM af det sociale gode og konsumet af bananer er henholdsvis MP_A og MP_B, Summen MP_A + MP_B er figur 4 naturligvis lig med liniestykket MP.

Andre Pareto-optimale fordelinger findes ved, at man alternativt antager, at person B skal have en anden given velfærd. Er denne f.eks. i stedet U'_B fås ved en tilsvarende fremgangsmåde kurven e-f og derefter illustrerer punkterne RAR_A og RBR_B den nye Pareto-optimale fordeling.

8. Fig. 5 viser nærmere forholdet mellem Samuelsons konstruktion og den tidligere i fig. 1 foretagne bestemmelse af den optimale produktion af et socialt gode. Idet det individuelle gode vælges som numeraire, kan en marginalomkostningskurve det sociale gode tegnes på grundlag af transformationskurven fig. 4. Marginalomkostningskurven angiver således, hvor mange bananer der må ofres på grænsen for at opnå en enhed yderligere af moskitobeskyttelsen, d.v.s. den angiver, numerisk taget, hældningen på transformationskurven, i dette tilfælde en konstant størrelse.

Desuden er i fig. 5 tegnet to kurver mærket MRSA og MRSB, som ligner
efterspørgselskurver. Det er imidlertid ikke efterspørgselskurver i normal
forstand, men kurver der viser, hvor mange bananer man maksimalt vil ofre

for at opnå, at endnu en moskito slåes ihjel; efter Hicks's terminologi [11] er der således tale om marginal valuation curves. MRS_A og MRS_B i fig. 5 må derfor angive hældningen på to indifferenskurver i henholdsvis fig. 2 og 3, numerisk målt, f.eks. de to kurver der svarer til nyttefordelingen U"_A, U"_B; for at få den præcise relation til fig. Ts efterspørgselskurver fastlagt kan vi forudsætte, at denne nyttefordeling overhovedet er den bedst mulige ifølge en specificeret samfundsvelfærdsfunktion.

Ved lodret addition af MRS_A og MRS_B fremkommer derefter kurven mærket ZMRS i fig. 5, og det optimale punkt P kan bestemmes ved hjælp af MC-kurven. Uden videre indses det, at det for punkt P må gælde, at summen de marginale substitutionsrater, i fig. 5 angivet ved MN + MQ, skal være lig med det marginale transformationsforhold i produktionen, angivet ved MP. Med de betegnelser vi tidligere anvendte bliver betingelsen for Pareto-optimalitet, in casu optimum optimorum, således: MRS_A + MRS_B = MRT. D.v.s. vi finder en betingelse helt magen til den relation vi fandt i figur 1, selv om M/?S-kurverne i fig. 5 åbenbart ikke er almindelige efterspørgselskurver.

Det kan imidlertid vises, at de relevante almindelige efterspørgselskurver i fig. spå Ordinataksen vil starte i samme punkter som hhv. MRS_A og MRS_B og iøvrigt skære disse nedefra fra venstre i hhv. NogQ, jfr. Hicks [11]. Den her opstillede model illustrerer klart det besynderlige ved konstruktionen i fig. I, at man først vælger en optimal indkomstfordeling og derefter bestemmer hensigtsmæssige forsyning med og finansiering af det sociale gode, med givetvis helt forskellige velfærdsmæssige virkninger for de to personer. Hvilke almindelige efterspørgselskurver, der er de relevante, kan faktisk først bestemmes, når de velfærdsmæssige muligheder også under hensyntagen til fordelene ved det sociale gode er fastlagt og den optimale produktion af godet derfor først findes, når en samfundsvelfærdsfunktion er specificeret fuldstændigt.

En extrem form for sociale goder

9. Allerede efter Samuelsons første kompakte præsentation af teorien om sociale goders typiske træk og bedst mulige allokering fremkom kritik bl.a. m.h.t. fænomenets relevans ved de goder, som det offentlige faktisk forsyner borgerne med i de fleste vestlige samfund. Spørgsmålet har siden været ivrigt diskuteret i den efterhånden ret omfattende debat ligesom man naturligt søgt efter en økonomisk begrundelse for, at det typisk er det offentlige ikke markedet, der sikrer forsyningen med disse goder. Desværre har misforståelser og uklarheder i nogen grad præget debatten, ikke mindst fordi bidragene i 50'erne fra Samuelson [29], [30] og [31] og Musgrave [23], der har været grundlæggende for diskussionen, ikke har været ganske præcise karakteristikken af fænomenet sociale goder.

Blandt de mere klargørende bidrag i debatten, skal her nævnes artikler af J. G. Head [9], Carl S. Shoup [36], J. M. Buchanan [5] og J. C. Weldon [38] samt monografier af Buchanan [6] og Milton Z. Kafoglis [13], som har dannet grundlag for fremstillingen i det følgende, hvortil kommer indlæg af Musgrave og Samuelson med påfølgende diskussion ved en konference afholdt af international Economic Association i september 1966, siden offentliggjort i J. Margolis og H. Guitton, eds.: Public Economics [20], som her kort kommenteres i nogle afsluttende bemærkninger.

10. Man har tidligt i diskussionen hæftet sig ved, at Samuelsons og Musgraves (såvel som Bowens) explicit forudsætter, eller implicit synes at indebære, at alle borgere konsumerer samme mængde af de sociale goder, hvortil man har anført, at fænomenets relevans for de goder det offentlige faktisk forsyner borgerne med dermed ikke synes særlig stor. Borgerne udnytter jo ikke veje, politi, brandvæsen, den bevarede natur o.s.v. lige meget.

Imidlertid er dette faktum mindre væsentligt. Det afgørende ved sociale goder i modsætning til individuelle goder er, at de stilles til rådighed for enhver borger indenfor et vist område, hvis de produceres, således at alle potentielt set kan konsumere samme mængde. At den nytte forskellige personer varierer med den faktiske udnyttelse af de sociale goder og af folks præferencestruktur er uden større betydning ved konstruktionen af Bowens og Samuelsons diagrammer og ved udledningen af betingelserne for optimal produktion af et socialt gode.

11. Det er således snarere produktionssiden, der er lidt speciel for de sociale goders vedkommende. Man har anvendt betegnelsen forenet produktion mange brugere som noget karakteristisk ved disse goder, for derved at minde om ligheden med forenet produktion i den sædvanlige Marshallske form. Det er da også let at indse, at det netop er forekomsten af denne specielle produktionsform, der forårsager den usædvanlige formulering af betingelserne for størst mulig velfærd, jfr. f.eks. argumentationen i forbindelse fig. 1.

12. Man kan i praksis imidlertid finde mange eksempler på en sådan forenet produktion med mange brugere, hvor markedet står for forsyningen, jfr. eksemplerne teaterforestillinger, undervisning, renovation, svømmebade o.s.v. Bowen og Musgrave og i mindre grad Samuelson lægger imidlertid stærk vægt på, at det karakteristiske for sociale goder er, at markedet i reglen overhovedet ikke kan sikre nogen forsyning heraf og at det offentlige derfor må overtage denne funktion. Som årsag hertil anfører de, at man for sociale goder ikke kan foretage en price exclusion, d.v.s. at man ikke i et

marked for disse goders vedkommende kan forhindre folk i at nyde godt heraf, selv om de ikke betaler betaler derfor. Tænker man sig derfor, at markedet faktisk leverer det pågældende gode, vil der i reglen kun kunne sælges nogle få, evt. kun en enhed. Thi folk vil jo hurtigt indse, at de ikke behøver at betale for godet, når andre gør det. Og resultatet vil da blive, at det ikke bliver produceret overhovedet.

Sociale goder kan altså opfattes som en form for external effects, jfr.
Pigous karakteristik [25] p. 183:

Here the essence of the matter is that one person A, in course of rendering some service, for which payment is made, to a second person B incidentally also renders services or disservices to other persons ... of such a sort that payment cannot be exacted from the benefited parties or compensation enforced on behalf of the injured parties.

13. Spørgsmålet er da, hvorledes det sociale gode adskiller sig fra andre
former for external effects.

Man har her ofte fremhævet, at det er typisk for de sociale goder, at de er til fordel for alle i samfundet; det forekommer imidlertid ikke særligt hensigtsmæssigt at anvende en sådan karakteristik af de sociale goder, der derved ville blive et relativt sjældent fænomen. Sondringen synes mest at have tjent pædagogiske formål. En lang række af de goder, som er blevet fremhævet som eksempler på sociale goder: gader og veje, landskabsforskønnelse er da netop goder, som kun alle indenfor et snævrere geografisk område har gavn af.

Derimod kunne det synes rimeligt at kræve, at den gruppe, som får fordel af et socialt gode, er af en vis størrelse. Kun da vil der nemlig optræde væsentlige vanskeligheder m.h.t. at få afsløret de enkeltes præferencer for godet, jfr. nærmere omtalen af sociale goder for den lille gruppe.

I sammenligning med external effects iøvrigt synes fænomenet sociale goder endvidere altid at indebære, at de personer der opnår fordele af godet alle får det gennem serviceydelser af relativt ensartet karakter, som f.eks. benyttelse af veje eller oplevelse af naturskønhed. Man kunne sige, at det sociale gode ikke, som det ofte er tilfældet med external effects i almindelighed, en slags biprodukt.

Det er endelig kun sjældent direkte forudsat, at sociale goder er særligt kostbare, jfr. dog Kafoglis [13] p. 30 f, Weldon [38] og Musgrave [23] p. 8; det er dette som er årsag til, at markedsmekanismen i reglen fejler totalt, således at en kollektiv indsats er nødvendig, hvis overhovedet noget af goderne skal produceres. Det kan ganske vist tænkes, at en forening el.lign. vil forsøge at finansiere produktionen af sådanne goder, men dens problemer vil hurtigt blive store, når de potentielle medlemmer hver især gør sig klart, at de kan opnå lige så meget af det pågældende gode, selv om de ikke bidrager finansieringen.

14. Man kunne efter den her anførte argumentation tænke sig, at definere
sociale goder på følgende måde:

Et socialt gode giver alle indenfor en større gruppe en bestemt type serviceydelse, det produceres og udbydes i et marked, fordi producenten af økonomiske grunde ikke kan udelukke folk gennem en prismekanisme; godet skal dog desuden være så kostbart, at kun en kollektiv indsats overhovedet kan sikre, at det bliver produceret.

Formuleringen er valgt således, at karakteristikken kan anvendes uafhængigt om det offentlige aktuelt sørger for forsyningen. Derimod er det klart, at andre institutionelle forhold ('f eks ejondomsretlige bestemmelser) og økonomiske ug tekniske forhold er afgørende for, hvad der på et givet tidspunkt opfattes som sociale goder.

15. Der er ingen tvivl om, at man i diskussionen omkring de sociale goder i første omgang alene har haft goder i tankerne, der indeholdes i ovenstående definition, som f.eks. veje, forsvar, fyrvæsen, naturbeskyttelse og retsvæsen, men at man p.gr.af en uhensigtsmæssig og upræcis karakteristik af disse goder uvægerligt også er begyndt at betragte andre former for external effects som sociale goder. Derfor omtales nedenfor de typiske afvigelser fra den extreme form for sociale goder, som undertiden har været fremhævet i den løbende diskussion.

Sociale goder af ringe kostbarhed og/eller for den lille gruppe

16. Allerede det tidligere brugte eksempel på et socialt gode, moskitobeskyttelse, kun delvist at opfylde den ovenfor opstillede definition, godet. For det første gælder, at godet p.gr.af ringe kostbarhed i reglen vil gruppe, der har gavn af godet ofte være ret lille. Det indses dog umiddelbart, at de to karakteristika, lille gruppe og ringe kostbarhed, ingenlunde behøver at forekomme samtidig.

I forhold til den extreme form for sociale goder frembyder eksemplet med moskitobeskyttelse flere interessante forskelle, hvad angår allokeringen af godet. For det første gælder, at godet p.gr.af ringe kostbarhed i reglen vil blive erhvervet i et vist omfang, selv om en kollektiv indsats ikke foretages. Men for det andet kan man i de tilfælde, hvor kun en lille gruppe nyder godt af godet, tænke sig allokeringsproblemet løst alene ved hjælp af forhandlinger mellem de implicerede parter, d.v.s. uden at det offentlige griber ind. For det første vil det nemlig ikke være særligt kostbart at etablere en forhandlingsløsning, som alle har direkte indflydelse på; og dernæst vil man ikke i større omfang stå overfor det problem, at nogle ikke vil afsløre deres præferencer, således at en Pareto-optimal løsning ikke kan etableres.

Eksempelvis kunne man for godet moskitobeskyttelse i et afgrænset
geografisk område, som kun er til fordel for to personer A og B med de
i figur 1 indtegnede efterspørgselskurver tænke sig, at person A, der benbartsætter

bartsætterstørst pris på godet, via markedet sikrede sig en beskyttelse af omfanget OL, idet markedsprisen er lig MC. Person B ville dermed opnå en beskyttelse af samme omfang gratis, men han ville snart indse, at han mod betaling kunne få A til at erhverve sig en større mængde moskitobeskyttelseend til fordel for begge personer. Da gruppen er så lille, at mængden af moskitobeskyttelse er afhængig af, hvad hver enkelt tilbyder at betale af godet kan kun manglende viden m.h.t. behovet for moskitobeskyttelseeller med at forhandle sig frem til en for alle parter tilfredsstillende løsning i længden forhindre, at man når frem til en samlet produktion af moskitobeskyttelse på OG enheder.

Sociale goder som biprodukt

17. Som allerede Bowen [3] har indset og senere Weldon [38] og Buchanan p. 65 ff. har fremhævet, kan imidlertid enhver external effect opfattes som en form for sociale goder, hvis man blot ikke forudsætter, at alle berørte personer fra disse goder opnår samme type ydelser, eller i hvert fald kvalitetsmæssigt set får ret forskellige ydelser. Eksempelvis giver vaccination mod epidemier de vaccinerede en meget betydelig beskyttelse, men de ikke vaccinerede en kun beskeden beskyttelse p.gr.af formindsket smittefare; anlæg af en privat park eller skov giver ejeren stor fornøjelse, men de forbipasserende og de der kun undertiden opholder sig i området en i forhold hertil beskeden velfærd. I mange tilfælde vil fordele for nogle endda medføre sociale ulemper for andre, jfr. hele forureningsproblematikken.

Man kan i modsætning til de tidligere nævnte former for sociale goder her opfatte goderne som biprodukter, der for den enkelte persons vedkommende er langt mindre væsentlige end hovedproduktet, hvorfor markedet ofte vil give en vis forsyning af de nævnte sociale goder og ulemper.

Afsluttende bemærkninger

18. Det synes overordentlig væsentligt i velfærdsteorien at få afgrænset fænomener fra hinanden, som stiller forskellige krav til den økonomiske politiks udformning, når målet bl.a. er gennem en bedre allokering at opnå større velfærd.

Der skal ikke her gås nærmere ind på det omfattende spørgsmål om den politiske proces' effektivitet, der klart har indflydelse på, hvilke midler man umiddelbart vil anbefale for at opnå givne politiske mål. Det skulle dog være ret givet, at det velfærdsmæssigt set vil være bedst at etablere en tvangsmæssig via det offentlige, når sociale goder foreligger i den her omtalte extreme form. Problemet vil da i første række bestå i at opnå et nøjere kendskab til de individuelle præferencer ikke mindst for at få afgjort, om godet velfærdsmæssigt set er så værdifuldt, at det bør produceres.

For sociale goder for den lille gruppe eller af ringe kostbarhed kan det vise sig mere hensigtsmæssigt blot at lade forhandlinger mellem de implicerede afgøre allokeringen, mens man generelt må henvise til Pigous system af korrigerende skatter og subsidier, hvor sociale goder optræder som biprodukt for en større men dog ikke alt for omfattende gruppe.

19. De senere års diskussion har imidlertid vist manglende enighed m.h.t.
en hensigtsmæssig afgrænsning af de her omtalte fænomener.

På den ene side har John G. Head og Carl S. Shoup [35] fornylig argumenteret at sondringen mellem sociale goder og andre goder ikke bor bygge på om en producent gennem en prismekanisme kan udelukke folk fra at nyde godt af et gode, men på om price exclusion er fordelagtig set fra et samfundsøkonomisk synspunkt. Problemet for økonomen består da i at udskille disse goder, det pr. definition er fordelagtigt at forsyne borgerne med. Det forekommer imidlertid betydeligt lettere først ved hjælp af de her anførte relativt let anvendelige kriterier at bestemme tilfælde af f.eks. den extreme form for sociale goder for derefter at diskutere, hvorvidt samfundet bør sikre en vis forsyning af disse goder.

På den anden side har både Samuelson [20] og Buchanan [6] i deres seneste arbejder vist, at de ikke lægger så stor vægt på de sociale goders karakter af external effects. I modsætning til tidligere⁵ synes Samuelson nu at gøre mest ud af, om det er muligt at lade alle (evt. indenfor en snævrere kreds) få gavn af et gode gennem forenet produktion med mange brugere, mens Buchanan kalder et gode socialt, hvis det rent faktisk leveres ved forenet produktion med mange brugere uden en anvendelse af prismekanismen udelukkelse fra godet, og koncentrerer derved i højere grad interessen hvad der faktisk leveres via det offentlige i stedet for at rette opmærksomheden mod, hvor og hvordan det offentlige burde gribe ind. Yderligere har Samuelsons og Buchanans seneste opfattelse den skavank, at ethvert gode kan opfattes som socialt, fordi de ikke lægger vægt på forekomsten en external effect.

20. Man kan kritisere teorien om de sociale goder - såvel som den nyere
velfærdsteori i det hele taget - ud fra mange synsvinkler. Her skal afsluttende
et kritikpunkt fremhæves.

Det er den sidste snes år blevet stadig mere karakteristisk i velfærdsteorien, man har undsagt begrebet Pareto-optimalitet enhver væsentlig betydning i praksis; dels vil vi i en verden med alle mulige restriktioner og former for ineffektivitet alligevel aldrig nå et sådant optimum; og dels ser man ved anvendelsen af begrebet ganske bort fra den betydning, velfærdsfordelingen må have for den samlede velfærd.

---

5. Jfr. f.eks. Samuelson [30] p. 351, hvor sociale goder karakteriseres som goder der pr. def. konsumeres i lige store mængder af alle.

For de sociale goders vedkommende har man i begyndelsen nok hæftet sig mest ved den særlige udformning den nødvendige betingelse for optimal produktion får. Hvis alle andre nødvendige og tilstrækkelige betingelser for Pareto-optimalitet ikke er opfyldt og synes fordelingsspørgsmålet langt fra løst, er denne betingelse imidlertid kun af sekundær interesse. Noget tilsvarende selvfølgelig den præcise udformning af en beskatning efter benefit-princippet. Teorien om sociale goder forekommer alligevel værdifuld, fordi den med den extreme form fremhæver en række situationer, hvor markedsmekanismen vil svigte i en sådan grad, at et forholdsvis enkelt indgreb fra det offentliges side sandsynligvis vil medføre en væsentlig velfærdsforbedring. om the second best forekommer ud fra en umiddelbar ikke særlig relevant i denne forbindelse.

Man kunne passende minde om en konklusion hos Little [18] p. 279: »Economic welfare is a subject in which rigour and refinement are probably worse than useless. Rough theory, or good common sense, is, in practice, what we require«.

LITTERATUR

Listen omfatter kun de i denne artikel fremhævede eller iøvrigt direkte ved udarbejdelsen
anvendte bidrag. En mere omfattende litteraturfortegnelse er givet hos Buchanan [6].

1. Baumol, W. J.: Welfare Economics and the Theory of the State. Lond. 1965. 2. ed.

2. Bowen, Howard R.: »The Interpretation of Voting in the Allocation of Economic
Resources«, Quarterly Journal of Economics, bd. 58, 1943.

3. Bowen, Howard R.: Toward Social Economy, New York 1948, Ch. 18.

7. Enke, Stephen: »More on Misuse of Mathematics in Economics«, Review of Economics
and Statistics, bd. 37, 1955.

8. Graaff, J. de V.: Theoretical Welfare Economics, Cambridge 1957.

11. Hicks, J. R.: »The Four Consumer's Surpluses«, Review of Economic Studies, bd. XI
1943/44.

12. Johansen, Leif: »Some Notes on the Lindahl Theory of Determination of Public
Expenditures«, International Economic Review, bd. 4, 1963.

13. Kafoglis, M. Z.: »Welfare Economics and Subsidy Programs«, University of Florida
Monographs, Social Sciences no. 11, Gainesville 1961.

14. Kaizuka, K.: »Public Goods and Decentralization of Production«, Review of Economics
and Statistics, bd. 47, 1965.

15. Lindahl, Erik: Die Gerechtigkeit der Besteuerung, Lund 1919, delvis oversat og optrykt
som »Just Taxation - A positive Solution« i Musgrave, R. A. & Peacock, A. T., ed.:
Classics in the Theory of Public Finance, New York 1958.

16. Lindahl, Erik: »Einige Strittige Fragen der Steuertheorie« i Mayer, Hans, ed.: Die Wirtschaftstheorie der Gegenwart, Wien 1928, oversat og optrykt som »Some Controversial Questions in the Theory of Taxation i Musgrave, R. A. & Peacock, A. T., ed.: Classics in the Theory of Public Finance, N.Y. 1958.

17. Lindahl, Erik: »Om skatteprinciper och skattepolitik« i Ekonomi, Politik, Samhälle,

Festskrift til Bertil Ohlins 60-årsdag, Stockholm 1959, oversat og genoptrykt som
»Tax Principles and Tax Policy« i International Economic Papers no. 10, 1960.

18. Little, I. M. D.: A Critique of Welfare Economics, Oxford 1957, 2. ed.

19. Margolis, J.: »A Comment on the Pure Theory of Public Expenditures«, Review
of Economics and Statistics, bd. 37, 1955.

20. Margolis, J. & Guitton, H., eds.: Public Economics, Proceedings of a Conference held
by the International Economic Association, New York 1969, Ch. 5 og 6 samt Summary
Record of the Discussions, Session Five.

21. Musgrave, R. A.: »The Voluntary Exchange Theory of Public Economy«, Quarterly
Journal of Economics, vol. 53, 1938.

22. Musgrave, R. A. & Peacock, A. T., ed.: Classics in the Theory of Public Finance, New
York 1958.

23. Musgrave, R. A.: The Theory of Public Finance. h.\. 1959, Part one-two.

24. Myrdal, Gunnar: Vetenskap och politik i nationalekonomien, Stockholm 1930, oversat
og genudgivet ved Paul Streeten: The Political Element in the Development of
Economic Theory, London 1953, Ch. 7.

25. Pigou, A. C.: The Economics of Welfare, London 1932, 4. ed.

27. Samuelson, P. A.: Foundations of Economic Analysis, Cambridge Mass. 1947, Ch. 8.

28. Samuelson, P. A.: »Evaluation of Real National Income«, Oxford Economic Papers,
bd. 2, 1950.

29. Samuelson, P. A.: »The Pure Theory of Public Expenditure«, Review of Economics
and Statistics, bd. 36, 1954.

30. Samuelson, P. A.: »Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure«,
Review of Economics and Statistics, bd. 37, 1955.

31. Samuelson, P. A.: »Aspects of Public Expenditure Theories«, Review of Economics and
Statistics, bd. 40, 1958.

32. Samuelson, P. A.: »Public Goods and Subscription TV: Correction of the Record«,
Journal of Law and Economics, bd. 7, 1964.

33. Scitovsky, T.: Welfare and Competition, London 1952, Ch. VIII.

34. Scitovsky, T.: »Two Concepts of External Economies«, Journal of Political Economy,
bd. 62, 1954.

35. Shoup, Carl S. & Head, John G.: »Public Goods, Private Goods, and Ambiguous Goods«,
Economic Journal, bd. 79, 1969.

36. Shoup, Carl S.: »Public Goods and Joint Production«, Rivista Internazionale de
Science Economiche e Commerciali, vol. 12, 1965.

37. Turvey, R.: »On Divergencies between Social Cost and Private Cost«, Economica,
bd. 30, 1963.

38. Weldon, J. C.: »Public Goods (and Federalism)«, Canadian Journal of Economics and
Political Science, bd. 32, 1966.