|
Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 103 (1965)MONOPOLTILSYNETS VIRKSOMHEDForud for den monopollov, som blev gennemført i 1955, forøvrigt med tilslutning fra de fire såkaldte gamle politiske partier, var der gået et ret seriøst arbejde, jfr. Trustkommissionens betænkning nr. 31, der i sin indledning slår fast, at såvel monopol som konkurrence optræder under mange former og i forskellige styrkegrader. Lovens fuldstændige betegnelse blev da også tilsyn med monopoler og konkurrencebegrænsninger. med loven, som er udtrykt i lovens første paragraf, er at forhindre urimelige priser og forretningsbetingelser og sikre de bedst mulige vilkår for den frie erhvervsudøvelse. Man kan kort sige, at monopoltilsynet søger at fremme disse mål ad to veje: ved offentlighed omkring monopoler og konkurrencebegrænsninger ved en kontrol, der griber ind over for priser, forretningsbetingelser adgang til erhverv. Offentlighed.Offentlighed praktiseres gennem anmeldelse af konkurrencebegrænsninger til et offentligt register. Det område inden for erhvervslivet som monopoltilsynet følger, kan nærmere afgrænses ved at give eksempler på, hvorledes anmeldelsespligten Efter lovens bestemmelser skal aftaler og vedtagelser, der har væsentlig indflydelse på priser, produktions-, omsætnings- og transportforhold, anmeldes til registeret. Det gælder også, hvis den væsentlige indflydelse kun gælder lokalt område. Det er f. eks. fastslået, at en aftale om trosseføring inden for havneområdet Ålborg-Nørresundby var anmeldelsespligtig2. I denne forbindelse kan man samtidig lægge mærke til, at den tjenesteydelse, der er tale om, må indgå i nationalproduktet med et meget beskedent beløb. I almindelighed kan tjenesteydelsen varens karakter ikke få anmeldelsespligten til at bortfalde, men formuleringen indflydelse« er så elastisk, at man kan skæve hertil. En aftale om fordeling af rundskuehefter3 er et eksempel herpå, idet den blev fritaget anmeldelse. Det er nok mere besynderligt, at der er truffet afgørelser, hvorefter landsomfattende aftaler med en betydelig indvirkning på konkurrenceforholdene skulle anmeldes. Eksempler herpå er en aftale om ensartede betalingsbetingelser pelsvarer4 og farve- og lakindustriens vedtagelse om at sælge alle varer efter vægt i stedet for rumfangs. Baggrunden herfor er, at sådanne vedtagelser ved at udelukke visse former for konkurrence, gør priskonkurrencen Havde de pågældende aftaler samtidig haft bestemmelser om priser eller avancer, ville de naturligvis være anmeldelsespligtige. For tiden er i
monopoltilsynets register anmeldt ca. 1100 levende
aftaler. Efter 1. Se Trustkommisionens betænkning nr. 3. Konkurrencebegrænsning og monopol. Kbh. 1953. side 7. 2. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1957, nr. 2, side 28 3. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1959, nr. 5/6, side 83 4. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1959, nr. 2, side 30-31 5. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1958, nr. 7, side 115 Side 156
værksfag,Vsandre håndværksfag og 17-18 % industri, medens der kun var få aftaler inden for landbrug m. v. Af de eksempler, som allerede er nævnt, vil fremgå, at et registernummer dækker så vidt forskellige arter af konkurrencebegrænsninger,at skal gå over til en omfattende beskrivelse og specifikation for at få indtryk af deres udbredelse. En sådan beskrivelse er foretaget af Trustkommissione 1. En værdimæssigt stor aftale er den aftale, som fastlægger en ensartet hjemmemarkedspris for smør og andre mælkeriprodukter. Den samlede omsætningsværdi er her over 1200 mill. kr. Bryggeriforeningens aftale er også ud fra et værdisynspunkt en stor aftale, men dækker kun en omsætning (uden skat) på ca. det halve. Det er sandsynligt, at flere af de byggehåndværksfag, som er bundet af aftaler,kommer opover et par hundrede millioner kr.For et par år siden var den samlede værdi af byggematerialer godt et par mldr. kr.2. Heraf var 50 % berørt af aftaler. Af de anmeldte registernumre vedrører godt 160 enkeltvirksomheder. Her er det monopoltilsynet, som træffer afgørelse om, hvilke dominerende enkeltvirksomheder skal anmeldes. Det er klart, at den pågældende virksomheds andel i omsætningen et afgørende udgangspunkt. Man kan imidlertid kun fastslå, at virksomheder, andel i omsætningen er under 15 %, sjældent registreres og virksomheder, hvis andel i omsætningen er over 50 °/c, så godt som altid bliver det. Ved disse afgørelser er der udover omsætningsandelen en række andre forhold, der har betydning. Herunder naturligvis, hvor mange sælgere der overhovedet er på markedet, og hvor mange nærliggende substitutter man kan tale om. Det kan forstås, der gør sig flere skøn gældende, når man på denne måde skal afgrænse den enkelte vare og dens substitutter. Af det anførte om monopollovgivningens afgrænsning er det fremgået, at lovens regler bruger den almindelige betegnelse »væsentlig indflydelse«, og det er først gennem de enkelte afgørelser, at dette udtryk får indhold. Her kan det være på sin plads at gøre opmærksom på, at det ikke er enkelte tjenestemænd i monopoltilsynet, træffer de principielle afgørelser. Alle større sager behandles og afgøres af et råd med en alsidig repræsentation for erhvervsliv, forbrugere og forskellig for sagkundskab. Til yderligere betryggelse for de erhvervsvirksomheder afgørelserne går imod, kan man tilføje, at monopoltilsynets afgørelse kan indbringes for et særligt ankenævn og eventuelt føres videre for domstolene. Det er heldigvis kun et begrænset antal sager, der indbringes for ankenævnet. Det drejer sig om 10-15 om året. Kun ganske enkelte bliver videreført til domstolene. Den offentlighed, der gennem registreringerne skabes om konkurrencebegrænsningerne,kan at der fra andre erhvervsvirksomheder eller forbrugerne rejses spørgsmål om en aftales virkning - eller om en enkeltvirksomheds forretningsbetingelser.Monopoltilsynet naturligvis også på eget initiativ foretage en nærmere undersøgelse af de anmeldte aftaler og forretningsbetingelser. Hvis der under de forhandlinger, der i så fald finder sted, kan godtgøres en uheldig virkning af aftalerne eller bestemmelserne, er det sket, at aftalerne eller bestemmelserneer ændret. Fører forhandlingerne ikke til et sådant resultat, og mener tilsynet fortsat, at der er uheldige virkninger af de pågældende konkurrencebegrænsninger,kan give pålæg om ændringer eller ophævelse.Som på sådanne afgørelser kan nævnes, at der er sket ophævelser 1. Trustkommisionens betænkning nr. 8. Konkurrencebegrænsninger i Dansk Erhvervsliv. 1960. 2. Madvig Sørensen: Byggematerialernes distributionsnet. Statens byggeforskningsinstitut, København Side 157
af eksklusivaftaler, altså hvor sælgere eller købere eller begge parter har bundet sig til at omsætte med en bestemt kreds. Ophævelse af eksklusivaftaler er sket i en række tilfælde. Fra monopoltilsynets første år kan nævnes ophævelse af en sådan aftale inden for landbrugsmaskinbranchenl og fra de senere år ophævelse af eksklusiviteten inden for tapetbranchen2. En anden form for indgreb overfor aftaler, der har medført en række parallelle afgørelser, er ophævelse af bindende horizontale priser. Det er sket inden for jernrørsimportbranchen3, inden for håndværksfag som el-installatører4 og maleres samt for vognmænd6. De nævnte tilfælde fra praksis er udtryk for delvis ophævelse og ændringer af aftaler. En fuldstændig ophævelse af en aftale er sjælden, men kan forekomme, således er aftalen om fælleslicitationskontoret inden for blikkenslager- og smedebranchen ophævet7 , fordi kontorets virksomhed på en række områder har været i strid med de aftaler, der tolereres inden for licitation. Inden den endelige for ikrafttrædelse af pålæg om denne ophævelse er der dog efter forhandling en række ændringer af reglerne for kontorets virksomhed, hvorefter er trukket tilbageB. Kontrol.I modsætning til trustlovgivningen i U.S.A., der bygger på et forbudsprincip, er det altså således, at kartelaftaler her i landet kan bestå, men man søger gennem kontrol at modvirke deres uheldige virkninger. Som i en række andre europæiske lande har det været grundlaget for den danske lovgivning om prisaftaler m. v., der går tilbage til 1930'erne. Ved monopollovens gennemførelse i 1955 kom der på et enkelt område en afvigelse fra denne grundregel. En særlig bestemmelse i loven fastslog, at håndhævelse af bindende bruttopriser i efterfølgende omsætningsled skulle være forbudt, med mindre der blev givet en særlig tilladelse af monopoltilsynettil opretholde de faste priser. Fra 1. juli 1956 var alle priser, som fastsattesaf for salg i de efterfølgende led til detaillister og forbrugere, herefter vejledende, hvis der ikke forelå en særlig tilladelse til at opretholde de faste priser. Baggrunden for bestemmelsen var en smidiggørelse af den omlægning af handelsleddenes struktur, som allerede var i gang. Under hensyn til forskellige vægtige grunde gav monopoltilsynet dispensation til ca. 15 vareområder9. De vigtigste forbrugsområder, der bevarede de faste priser var porcelæn, hvor der var et særlig eksporthensyn, cykelgummi under hensyn til særlig lave avancer, bøger og blade navnlig begrundet med kulturspredning samt parfumerivarer, tobaksvarerog mærkevarer for vin og spiritus under hensyn til de tre sidste varers betydelige punktbeskatning. Under en ankesag i 1964, hvor klagen stammedefra parfumehandler, blev det fastslået, at beskatningshensynet ikke var en tilstrækkelig grund for opretholdelse af de faste priser for disse varerlo. Det 1. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1957, nr. 5, side 70 2. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1962, nr. 11, side 257 3. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1957, nr. 2, side 22 4. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1958, nr. 6, side 86 5. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1958, nr. 7, side 101 6. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1961, nr. 8, side 170 7. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1964, nr. 10, side 181 8. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1965, nr. 9, side 192 9. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1956, nr. 6, side 68, nr. 7, side 89, nr. 8, side 105 10. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1964, nr. 4, side 59 Side 158
har ført til, at priserne på parfumevarer er blevet frie. Endvidere, at dispensationenligeledes ophævet for særlige mærker af spiritus og vin1 samt med næsten et års frist til ikrafttrædelse den 1. januar 1966 for tobaksvarer2. Den sidste afgørelse,der anket, har der været meget diskussion om, man har dels hævdet, at konkurrenceni vil blive så hård, at mange små specialforretninger må ophøre, dels at de relativt lave avancer vil blive forhøjet. Begge dele vil næppe ske samtidig og en forhøjelse af avancerne må forudsætte nye vejledende aftaler, som monopoltilsynet må kontrollere3. Både ved indgrebene overfor aftaler og ved frigørelse af de faste priser har monopoltilsynet sigtet imod en styrkelse af priskonkurrencen. Imidlertid har erfaringerne vist, at selv om man ophæver aftaler, kan de forskellige virksomheder, tidligere deltog i aftalen, meget vel handle - uden formel aftale - som om den faktisk eksisterede. Denne situation kan monopoltilsynet modvirke efter en særlig bestemmelse i monopolloven, hvorefter der under visse betingelser kan gives leveringspålæg. Kendskabet til denne mulighed har rejst en lang række sager overfor monopoltilsynet. Nogle har kunnet løses ved forhandling, andre er blevet løst med pålæg; men langt de fleste har tilsynet ikke kunnet gøre noget ved. Inden der nærmere forklares den praksis, der er gennemført med hensyn til leveringspålæg, skal det forsøges at give en forklaring på, hvorfor alle disse sager rejses. Forbrugernes almindelige indtryk af vareudbudet i de senere år er - når man ser bort fra boligsektoren - at det er rigeligt, og at der er betydelig konkurrence sælgerne, selv om den ikke altid fremkommer som egentlig priskonkurrence. man ser på konkurrencevilkårene fra detaillister eller andre mellemhandleres ser det noget anderledes ud. Om de allerfleste forbrugsvarer gælder det, at de har fået et særpræg, og fabrikanten eller importøren af disse varer sælger varerne gennem fastlagte kanaler — bestemte grossister eller/og detaillister, man er ikke uden videre indstillet på at optage nye forhandlere - eller åbne nye afsætningskanaler. Baggrunden er ængstelse for, hvorledes de gamle kanaler reagerer over for de nye der eventuelt kommer til. Man kan ikke som mellemhandler på omsætningen af nye varer, selv om man er villig til at overtage dem til den almindeligt gældende pris for store kvanta. Man skal på en eller anden måde høre til kanalsystemet. For den teoretiske økonom, der overfor disse problemer vil hævde, at fabrikanten eller importøren kunne være ligeglad med mellemhandlerens reaktion, da det er de endelige forbrugeres efterspørgsel, som er afgørende for omsætningen, gælder det, at han har glemt, at den teoretiske økonomi kun er en modelverden. I virkeligheden er der et par væsentlige faktorer, som fabrikanten og importøren regner med. De enkelte afsætningskanaler repræsenterer hvor kanalens forskellige salgsanstrengelser er afgørende for efterspørgselens styrke. Der er kun en træg overgang fra det ene delmarked til det andet. Denne fastholden ved de bestående kanaler er en kraftig konkurrencebegrænsning, monopoltilsynet kan under visse vilkår bryde systemet ved leveringspålæg. Når lovgiverne
i undtagelsestilfælde har givet regler for denne
mulighed, ligger 1. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1964, nr. 4, side 63 2. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1965, nr. 3, side 68. 3. Ved kendelse af 1. juli 1965 har monopolankenævnet underkendt monopoltilsynets ophævelse af dispensationen for tobaksvarer, således at de faste priser på dette område opretholdes, se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1965, nr. 9, side 152. Side 159
sivtilstand,nåraftalen er
ophævet, og at man ligeledes skulle kunne gøre
bestemmelsenom Men leveringspålæget er fastlagt som et yderste middel, det kan kun anvendes, hvis konkurrencebegrænsningen ikke kan modvirkes ved andre indgreb. I forhold til tændstikfabrikkerne er der således ordnet en leveringsnægtelsessag med pålæg til fabrikken om, at man skulle levere til indkøbsforeninger på samme betingelser som til andre aftagerel, og der er også andre tilfælde, hvor leveringer er gennemført ændringer af forretningsbetingelser. Kan man ikke klare sagen på denne måde, kan der rejses spørgsmål om leveringspålæg. i den praksis, som her har udviklet sig, kan samles i nogle få hovedpunkter. Med hensyn til leverandøren skal der være en sådan konkurrencebegrænsning den pågældende vare, at omsætningen falder ind under monopolloven. På denne grundregel er faldet en række henvendelser, f. eks. om bestemte kvaliteter af manufaktur og fodtøj. Kravet er ikke, at leverandøren skal være registreret for den pågældende vare, men at der skal foreligge en væsentlig konkurrencebegrænsning. Med hensyn til klageren, der rejser spørgsmålet, er det en betingelse, at leverancen væsentlig betydning for hans erhvervsudøvelse. Man rejser her spørgsmål om størrelsen af den omsætning han går glip af, og varens sammenhæng med hele den klagende forretnings varesortiment. En cigarhandler kan ikke gennemføre et krav om at være forsynet med alle de førende fabrikkers mærke, men en nægtelse af levering af cigaretter til visse forretninger ville der ofte kunne skrides ind mod. En tredie betingelse er, at leveringsnægtelsen ikke kan henføres til en saglig begrundelse leverandørens side. Med hensyn til det sidste har der foreligget tilfælde, hvor en fabrikant har omlagt sit salg fra grossister direkte til detaillister. vil også kunne betragtes som en saglig grund, at levering til den pågældende ville være i strid med et objektivt gennemført forhandlersystem. Monopoltilsynet har i 18 tilfælde givet pålæg om levering. De mest kendte af disse sager er levering af visse radioapparater til Fona2 og levering af komfurer til HB3 samt de i begyndelsen af 1965 udstedte leveringspålæg inden for landbrugsmaskinbranchen D.L.A.M. De tidligere nævnte ændringer af aftalesystemet inden denne branche har ikke ført til, at eksklusiviteten er ophørt. I denne forbindelse skal der gøres opmærksom på, at der ved folketingets bemærkninger ved lovens gennemførelse bl. a. om leveringsbestemmelsen blev sagt, at man ikke måtte anvende den til at gennembryde bestående eneforhandlersystemer.En der navnlig fører General Motors vogne, kan ikke kræve at få leveret Volvo. En anden ting er, at et samlet eneforhandlersystem nok kunne tænkes at blive taget op til vurdering efter et konkurrencebegrænsningssynspunkt.I nævnte bemærkninger udtalte folketingsudvalget også, at der ikke skulle gives leveringspålæg, såfremt det kunne befrygtes, at den pågældende vare ville blive brugt som lokkevare. Denne bemærkning har gjort kredse inden for erhvervslivet interesseret i, hvilke forhold der ville være afgørende for, at monopoltilsynetville et salg som lokkevaresalg. En interesse, der er blevet forstærket, efter at tilsynet har afviklet flere af dispensationerne til at håndhæve bindende bruttopriser. I denne forbindelse har der været gjort forsøg på at få 1. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1956, nr. 4, side 39 2. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1961, nr. 2, side 29 3. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1962, nr. 10, side 217 Side 160
monopoltilsynet til at bekræfte, at der måtte foreligge lokkevaresalg, såfremt udsalgsprisenfra detaillist var lavere end den laveste indkøbspris. Monopoltilsynethar heroverfor hidtil fastholdt, at man i dette som i mange andre tilfælde måtte træffe rent konkrete afgørelser, og man har derfor ikke villet give denne generelle bekræftelse, selv om man samtidig har tilkendegivet, at indkøbsprisenaltid være et af de momenter, der ville indgå i overvejelse af, om der forelå en lokkevare-situationl. Til de betragtninger, der her er fremført vedrørende problemerne omkring leveringsnægtelse, der gøres opmærksom på, at der er ganske tilsvarende problemer en række andre lande, og at der i den måde, disse spørgsmål behandles pa, er store lighedspunkter mellem de 3 nordiske lande. Skal man sige det kort, lægger monopol- og prismyndighederne i alle 3 lande vægt på, at myndighederne kan gribe ind over for konkurrencebegrænsning på en sådan måde, at de såkaldte lavpriskanaler åbne. Det har antagelig ikke blot betydning i tilfælde, hvor myndighederne blander sig i sagen. Muligbederne for indgreb smidiggør i sig selv gangen i omsætningskanalerne og har utvivlsomt stor betydning under den nuværende og kommercielle ekspansion. Trods de forskellige muligheder for indgreb fra monopoltilsynet, som der er givet eksempler på ovenfor, vil der stadig bestå betydelige konkurrencebegrænsninger, f.eks. fastsættelse inden for et brancheområde af horizontale vejledende priser eller dominerende enkeltvirksomheder. I så fald praktiseres kontrolprincippet her i landet på den måde, at der skal indhentes forudgående godkendelse af prisforhøjelser af kartellet eller enkeltvirksomheden fra monopoltilsynet prisforhøjelsen sættes i kraft. Denne regel, som end ikke Trustkommissionen særlig begejstret for, var oprindelig kun gennemført som en overgangsbestemmelse den mere udbredte priskontrol i krigs- og efterkrigstiden. Trustkommissionen hævdede, at en sådan bestemmelse ville forsinke prisnedsættelser for monopolområdet og ikke var påkrævet under rolige prisforhold2. Der har, efter monopolloven er trådt i kraft i 1955, kun i korte perioder været rolige prisforhold. Selv om det måske ikke er den eneste grund til, at bestemmelsen er blevet permanent og af alle nu regnes for et særligt led i det danske kontrolsystem, er det åbenbart, at de stærkt stigende priser i de senere år har haft sin betydning for dette resultat. Det er vel forståeligt, at denne kontrol med prisforhøjelser for monopolområdet, som er praktiseret, har rejst mange interessante diskutable problemer. Kun en mere principiel side af disse skal nævnes i denne forbindelse. Man har hævdet, at den omkostningskontrol, der fulgte med prisgodkendelsen, kunne virke hæmmende for effektivitetsudviklingen for de dominerende Denne indvending har monopoltilsynet forsøgt at afsvække at etablere flerårige prisordninger, hvor virksomhederne har fordele af omkostningsbesparelser. Sådanne ordninger er f. eks. gældende for de store margarinefabrikker3 og bryggerierne4. Landbrugsvarer,Det er ovenfor
omtalt, at hjemmemarkedspriserne for smør er fastsat i
en aftale, 1. Se »Meddelelser i'ra monopoltilsynet« 1965, nr. 2, side 33 2. Trustkommisionens betænkning nr. 3, side 91 3. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1964, nr. 9, side 174 4. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1965, nr. 1, side 28 Side 161
krækødogæg kan hjemmemarkedspriserne opretholdes ved hjælp af et afgiftssystem,som gennemført i henhold til en bestemmelse i lov om afsætning af danske landbrugsvarer m. v. Baggrunden for, at afgiftsordningen skal lovfæstes, er, at strukturen for disse brancher ikke muliggør en frivillig aftale. Den nævnte lovbestemmelsefastlægger, priserne ved regulering skal godkendes af monopoltiltilsynet.De, i sin tid har stillet sig køligt over for monopoltilsynets forudgåendepriskontrol for monopolområdet, kan nok hævde, at det er tilsynets virksomhed på dette område, som har medført, at politikerne har overdraget tilsynet kontrollen med landbrugets hjemmemarkedspriser. Landbruget har selv været ivrig for at få den samme »service« som industrien. Til gengæld har monopoltilsynet ikke været stærkt interesseret i at få denne opgave, hvor selv megen sagkundskab på det økonomiske område ikke kan løse opgaven at finde en rimelig produktionspris på den enkelte vare. Udgangspunktet for de priser, som reguleres efter den sidstnævnte lov, er derfor fastlagt i selve loven, og det, tilsynet skal kontrollere, er, at forhøjelserne er rimeligt begrundet med omkostningsstigninger.Selv denne definition er opgaven langt fra problemløs. Bl.a. har det været nødvendigt at gøre et stort arbejde for at finde frem til betydningen af effektivitetsforbedringen i landbruget1. Foruden det foran
omtalte omfatter monopoltilsynets virksomhed en række
Niels Banke
* 1. Se »Meddelelser fra monopoltilsynet« 1964, nr. 11, side 208 * Direktør for Monopoltilsynet, cand. polit.—Artiklen er udarbejdet på grundlag af et foredrag i Jydsk Nationaløkonomisk Forening d. 18. marts 1965. |