|
Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 103 (1965)NY UDGAVE AF DANSK LÆREBOG I SKATTEPOLITIKGunnar Thorlund Jepsen * Side 173
Nøjagtig 10 år
efter fremkomsten af 1. udgave1 foreligger nu 2. udgave
af Kjeld Denne bog er i indhold og form mere alment orienterende anlagt end de fleste universitetslærebøger. En lærebog i skatteteori og skattepolitik, udelukkende med sigte på universitetsundervisningen, ville unægtelig også virke utilgængelig på andre en økonomer og skatteteoretikere. Som præciseret i forordet er Kjeld Philip's bog imidlertid netop skrevet også med sigte på en bredere kreds. Bogens disponering er af samme årsag baseret på en almen akcepteret skatteinddeling. Det kan nok vanskeligt være anderledes. En traditionel skatteinddeling er nødvendig over for personer, der ikke er skolet i økonomisk tænkning, selv om en inddeling efter økonomisk-analytisk mere relevante kriterier udfra snævre universitetssynspunkterkunne 1. Anmeldt af Erik Ib Schmidt i Nationaløkonomisk Tidsskrift 1955, pp. 267-72. 2. Kjeld Philip, Skattepolitik, 2. udg. Gyldendal 1965, 534 sider, 91,25 kr. incl. oms. Side 174
punkterkunnevære ønskelig. Dertil kommer, at skattepolitiken selvfølgelig ikke kan være nogen egentlig klart afgrænset og afrundet videnskab. Man interesserer sig almindeligvis for skatternes virkninger på en mængde områder, også udenfor økonomiens domæne. Da analysen imidlertid traditionelt tager sit udgangspunkt i og primært må interessere sig for beskatningens indflydelse på økonomiseringen, kan en skatteteoretisk relevant inddeling givetvis opnås. Den kan måske mest hensigtsmæssigt på de enkelte skatteyderes økonomiske interesse i og muligheder variation af skattekriterierne. En sådan inddeling vil i mange henseender sig fra en mere traditionel skatteinddeling som f. eks. i Kjeld Philip's bog, hvor eksempelvis tienden behandles under ejendomsskatter og investeringsafgifter omsætningsskatter. Den vil derfor kunne virke noget fremmedartet mange almindelige læsere. En mere økonomisk-teoretisk ex-ante inddeling yderligere kun være et groft udgangspunkt for en analyse af skatterne og ifølge sin natur foreløbig. Ved at inddele skatterne efter økonomisk mere relevante kriterier får man imidlertid den anden side et bedre udgangspunkt for at opstille et økonomisk relevant og i tilgift en skatteteoretisk mere velegnet disponering af stoffet end ved en inddeling efter mere traditionelle baner. På dette sted skal en sådan systematisering ikke foretages. Det kan imidlertid nævnes, at erfaringerne fra min egen undervisning synes at vise, at man derved lettere opnår at give de studerende en indsigt i den relevante problematik og analysemetode. Samtidig kan man for de enkelte skattearters vedkommende ved analysen tage udgangspunkt i en diskussion af selve skattekriteriets definition, omfang og variabilitet m. v. Eksempelvis er der ingen tvivl om, at en analyse af indkomstbeskatningens skatteetiske og økonomiske problematik lettes, hvis man ved denne analyse tager sit udgangspunkt i en mere principiel diskussion af indkomstbegrebet. Man kan sammenligne det faktisk anvendte skattemæssige indkomstbegreb med forskellige teoretiske indkomstbegreber (f. eks. indkomst = afkast (Hicks), indkomst = forbrug eller indkomst = forbrug + tilvækst i forbrugsmulighed (Marshall-Haig) o. s.v.). Indkomstbeskatningens økonomiske virkninger kan sammenholdes de deducerede økonomiske virkninger af en konsekvent indrettet beskatning baseret på sådanne teoretisk konsistente indkomstkriterier for at opnå et relevant sammenligningsgrundlag til bedømmelse af virkningen af indkomstbeskatningen dennes udformning. Hele spørgsmålet om progressionen, om afskrivningsregler, beskatning af rentetransfereringer, kapitalvinding o. s. v. kan vel kun systematisk tages op i forlængelse af en diskussion af sådanne skatteetisk og økonomisk relevante indkomstbegreber. Kjeld Philip tager i stedet i sin »Skattepolitik« udgangspunkt i en diskussion af den faktiske danske skattelovgivnings definition af skattepligtig indkomst for derefterat de forskellige mulige og faktisk anvendte differentieringsmetoder (efter kilde, anvendelse, familieforhold, bopæl, art m. v.). Dette medfører blandt andet, at differentieringen af indkomstbeskatningen efter størrelse behandles i to helt separate kapitler (13 og 18), at den direkte forbrugsskat behandles under spørgsmålet om differentiering efter indkomstart (opsparingsbegunstigelser) og at afsnittet om indkomstskatter m. v. inkluderer lønskatter (arbejdsgiverbidrag). Afsnittetom m. v. afrundes med et kapitel om indkomstskattens incidens.Visse konklusionerne (ikke mindst ud fra kravet om almen forståelighed)er i for høj grad overladt til læseren. Hvilken rolle spiller det f. eks. for incidensen, at der stiles mod en rimelig indkomst i stedet for egentlig gevinstmaksimering?Væsentligere Side 175
maksimering?Væsentligereer, at indkomstbeskatningens incidens er nøje knyttet til dens udformning og ikke helt tilfredsstillende kan bedømmes løsrevet herfra. Hvilken forskel er der på incidensen af en beskatning af indkomsten alt efter, om det Hickske, Fisherske eller Marshall-Haigske indkomstbegreb lægges til grund? Eller mere pragmatisk: Hvordan virker gunstige (frie) afskrivningsregler på risikoindsatsvillighedennår som i Danmark i princippet ikke inkluderer kapitalvinding og -tab? (jvf. senere). Imidlertid må man hele tiden erindre sig, at Kjeld Philip ikke har haft til formål at skrive et videnskabeligt værk, men en alment orienterende lærebog i stoffet. Der ligger derfor i det anførte ønske om et mere skatteteoretisk præget systemværk ikke nogen kritik af Kjeld Philip's »Skattepolitik« som sådan. Derimod kan det give anledning til en diskussion af, på hvilken måde denne lærebog skal indpasses i undervisningen i skatteteori og skattepolitik, hvis man tilsigter at give denne et mere videnskabsanalytisk indhold. Der er netop to fundamentale problemer i al højere undervisning, måske ikke mindst i et fag som skatteteori og -politik. Det primære problem er selvfølgelig, om det overhovedet er muligt helt tilfredsstillende kombinere en videnskabelig analytisk fremstilling med et meget vidtgående om forudsætningsløs almen forståelighed. Det andet er, i hvor høj grad undervisningen bør være pragmatisk anlagt, fordi problemstillingen i den virkelige verden er det. I den skattepolitiske virkelighed har som på andre områder politikernes mod en alt for dybtgående økonomisk-teoretisk analyse og embedsmændenes skatteteoretikerens overvejelser indgået et - omend køligt - ægteskab. Desværre levnes der i denne forbindelse liden plads til en særlig dybtgående 1. De fleste vil formentlig deraf konkludere, at skattepolitiken også bør være pragmatisk. Modsat kan man mene, at det nævnte forhold tværtimod forstærker kravet om tilstrækkelig kritisk-analytisk og skatteteoretisk baggrund hos skatteteoretikere og embedsmænd. Kun derved kan skabes den rigtige balance mellem embedsmændenes overvejelser og politikernes. I stedet for en mere alment orienterende indførelse i alle de overvejelser, der er blevet og kan anlægges på skatteinddeling, på de forskellige skatteformer o. s. v., må man efter denne opfattelse hellere give en mere dybtgående orientering i skatteteoretisk analyse og problematik. Til gengæld måtte man så skærpe kravene til skattebeskrivelsen. Samtidigt måtte man ikke undvige en behandling af de mere komplicerede problemer, der måske netop er velegnede til at skærpe analyseevnen. Der er heller ingen tvivl om, at al relevant skatteteoretisk og beskrivende stof kunne være indeholdt i en skattepolitik af kvantitativt samme omfang som Kjeld Philip's »Skattepolitik«, hvis man ville renoncere stærkt på kravet om almen forståelighedog om en fuldstændig registrering af alle tænkelige inddelingsmulighederfor og formodede skattepolitiske bevæggrunde. Nægtes kan det imidlertid ikke, at en sådan skattepolitik ikke alene vil blive langt mindre elementær, men også nemt mindre inspirerende og mere tør. Den foreliggende bog er stærkt præget af, at den har bud til en større læserkreds. Den kan imidlertid ved universitetsundervisningen suppleres med f. eks. »Readings in the Economics of Taxation«2 og evt. andre udvalgte skatteteoretiske artikler samt med en mere 1. Jvf. Bet. nr. 391, 1965: »Boligudgifter i skatte- og boligpolitisk belysning«. De deri indeholdte overvejelser og konklusioner — bl.a. om 60 % huslejefradrag —¦ er alt for partielle og uigennemtænkte, mindst m.h.t. de videre økonomiske konsekvenser. 2. London, 1959. 581 s. Side 176
udførlig dansk skattebeskrivelse. En mere skatteteoretisk-analytisk lærebog burde ipvrigt sikkert i stedet skrives på engelsk for at få en tilstrækkelig læserkreds. Det forekommer mig, at Kjeld Philip i nogen grad har formået at løse det berørte dilemma: at skrive en lærebog på dansk med bud til en større læserkreds, uden at bogen herved bliver uegnet i universitetsundervisningen. Men bogen må nødvendigvissuppleres alene med en løbende skattebeskrivelse, men også med skatteteoretisk litteratur. Vender vi os herefter til selve bogen, må den indledningsvis roses for et fortrinligt På grund af den gennemførte disponering med punktinddeling, sideoverskrifter fyldig indholdsfortegnelse er den let at finde sig til rette i. Bogens behandling af de forskellige skattepolitiske problemer er også som helhed særdeles og pædagogisk. Særligt vil jeg her fremhæve behandlingen af sambeskatningsproblemet. Det er også værdifuldt, at forbrugsbeskatningen er behandlet fyldestgørende, som det er tilfældet, og at bogen er suppleret med et afsnit om det offentliges lånepolitik, der i dag spiller en ganske betydelig rolle. For dem, der ikke på anden måde kommer i berøring med disse forhold, er også afsnittet det offentliges udgiftspolitik værdifuldt. Personligt vil jeg gerne bekende, de afsnit, hvor Kjeld Philip bedømmer motiver og udviklingstendenser ud fra den stedfundne og sandsynlige politiske udvikling næsten tiltaler mig mest. Forfatterens erfaringer fra mange års politisk virke afspejles her tydeligt i forskellen første og anden udgave af skattepolitikken. Enhver bog kan
kritiseres - også denne. Korrekturlæsningen har ikke
været for Selvfølgelig er der også mange afsnit, hvor der kan herske større eller mindre uenighed om præmissernes relevans eller endog om konklusionernes rigtighed. Når det således på side 157 anføres, at ændringer i afskrivningsregler primært er et likviditetsproblem, er dette ikke rigtigt. De skattemæssige afskrivningsregler påvirker direkte rentabiliten af investeringer - også udover rentegevinsten og gevinsten for permanent ekspanderende virksomheder-idet de kan forrykke risikoindsatsvilligheden nyinvesteringer i den udstrækning, de tillader (kan indeholde) af egentlig kapitaltab og ikke analogt indebærer straksbeskatning kapitalvinding, der måske endda på visse områder slet ikke beskattes. Mer-indkomstlempelsen (s. 177)
kan forfatteren ikke lide og betegner den som
1. S. 251, 2. linje (om kooperationsbeskatningen) er således overset, at der fra den gamle til den ny udgave er sat et nyt afsnit på 9 linjer ind, efter at ordet »anden« er rettet til »sådan«. Tilsvarende og lignende fejl er desværre med til på visse steder at gøre teksten mindre forståelig. Side 338 står »værdi«, hvor der menes »vægtafgifter«. Side 411 står anført, at »der skete en betydelig afvikling af ikke helt übetydelige toldnedsættelser« ??-I skemaet øverst på side 446 er ved trykningen af den nye udgave i hovedspalten sket en ombytning af teksten til 1. og 2. kolonne, uden der er sket en tilsvarende revision af skemaets indhold. Side 473 står konsekvent »overvæltes i«, hvor der menes »nedvæltes i«. Der er andre eksempler på utilfredsstillende Side 480 nederst står der »fikserede grundværdier«, hvor der menes »fikserede ejendomsværdier«. Side 489 mangler der i andet afsnit første punktum et for forståelsen meget betydningsfuldt »ikke«. Det anførte er tilstrækkeligt til at anskueliggøre, at en grundigere korrekturlæsning kunne have været af værdi. På den anden side er de sproglige og andre misforståelser af en sådan art, at de fleste normalttænkende selv kan korrigere. Side 177
når skattefradragsreglens virkninger og progressionens skærpelse af beskatningen af svingende indkomster tages i betragtning. Samtidigt kunne det være understreget,at regel i virkeligheden har en ret relevant begrundelse, selv om den ikke er helt konsekvent udformet. Ved at indrømme et nedslag i merindkomsten, svarende til ligevægtsmarginalskatteprocenten, og ved at kombinere dette med et mindreindkomstopslag efter tilsvarende princip, kunne i virkeligheden skattefradragsreglensvirkninger marginalen helt ophæves. Medens forfatteren ikke kan lide mer-indkomstlempelser, synes han til gengæld at være stærkt forelsket i merindkomstbeskatning.Afsnittet mer-indkomstskat er selvfølgelig teoretisk af interesse, men i praksis vel netop så uinteressant, at det ikke bør have så stor vægt i en alment orienterende fremstilling. I afsnittet om uddannelsesomkostninger (s. 191) er overhovedet ikke nævnt det forhold, at der finder en skattemæssig diskrimination sted mod denne form for investering deri, at den ikke som anden investering kan afskrives over den økonomiske Side 208 nævnes nedslagsreglerne for folkepensionister m. fl. som et middel til at undgå spring i beskatningen. Det forbigås imidlertid, at disse regler samtidigt indebærer en ganske betydelig skærpelse af marginalbeskatningen i fradragsintervallet folkepensionen, således at denne kan nærme sig, eller i visse tilfælde overstige 100 %. Når der side 216 står, at den økonomiske politik gennem prisregulering, monopollovgivning, m. v. søger at udjævne indkomstfordelingen, dette måske formalistisk set en rigtig præmis. Interessant kunne det imidlertid at undersøge, i hvor høj grad den faktiske indkomstfordeling, forstået i bredere betydning, i virkeligheden udjævnes via indkomstbeskatningen. Her tænker jeg først og fremmest på begunstigelserne for enfamilies-husejere, opsparingsbegunstigelserne, for kapitalvindingsskat o. s. v., men også på hele den makro-økonomiske overvæltningsproblematik, (Føhl m. fl.). Dette sidste problem i hvert fald lige være nævnt i denne forbindelse. Side 247 står anført, at man tidligere har haft forbud mod udstedelse af friaktier. det nævnes ikke her eller andetsteds i bogen, at der 1939-62 var en beskatning af friaktier på linje med udbytte, og efter 1962 en beskatning af 2U af kursgevinsten efter reglerne om særlig indkomstskat. Aktieselskabsbeskatningen kan efter anmelderens mening ikke analyseres fyldestgørende uden at medtage virkningen også af disse regler. Om kildebeskatning (samtidighedsprincippet) siges, at den medvirker til tågedannelse årets samlede skat (s. 247). Men dette er et periodiseringsproblem end et faktisk problem. Det relevante må være, at skatteyderen netop ved en kildebeskatning direkte ser virkningen af beskatningen af en marginal indtjening vel i virkeligheden også får et klart indtryk af årsperiodiseringens tilfældige irrelevante karakter. Under kildebeskatningen er iøvrigt ikke nævnt, at man kunne løse mange af problemerne vedrørende de forskellige fradrag ved at yde et tilskud på størrelse med marginalskatteprocenten gange fradragets størrelse og kombinere dette med en proportional definitiv lønskat. Kildeskattens betydning for det offentliges budgetpolitik er ikke omtalt. Der er en modsigelse i afsnitet om de byrdefulde skatters virkning på nyetablering(s. ff). Der står her anført, at »frie afskrivningsregler er naturligvis en stor hjælp, men ofte er indkomsterne så beskedne, at store afskrivninger ikke betalersig«. skatterne under denne forudsætning kan være byrdefulde og hindrende for ekspansion, savner forklaring. Hvad der snarere er af betydning, Side 178
er, at hvis indkomstbeskatningens udformning med hensyn til behandlingen af rentetransfereringer er en medvirkende årsag til en høj markedsrente, vil dette indirekte ramme ekspanderende virksomheder med stor fremmedfinansieringsgradi hvor indkomsterne endnu er beskedne. Denne virkningville være indset, hvis man havde sammenlignet virkningen af beskatningenaf med virkningen af skatternes progression. Dette ville man automatisk have gjort, hvis man havde taget sit udgangspunkt i en diskussionaf mere teoretiske problematik. I afsnittet om investeringsskatter (side 414 forfra) forbigås den nærliggende mulighed: ved en netto-investeringsafgift at anvende investorernes egne opgørelser til skattevæsenet. Herved ville man netop kunne modvirke afskrivningsreglerne og lagernedskrivningens eventuelle uheldige indflydelse på investeringstilbøjeligheden. at kombinere en netto-oms med en årlig netto-investeringsafgift kunne man iøvrigt også opnå en mere fordelingsneutral omlægning af beskatningen fra indkomst- til forbrugsskatter. Ved at medtage netto-investeringerne ville skatten yderligere være konjunkturmæssigt mere velegnet. løvrigt er det en fortjeneste ved bogen, at den medtager investeringsskatten som et selvstændigt element i fremstillingen. Side 457 nævnes under motiverne for fuld grundstigningsskyld, at alle værdistigninger inddrages, hvis jordejerne skal følge de passive kapitalister. Men de passive kapitalister får da en normal rente af deres formue. Skal jordejerne ikke også have dette, f. eks. når de ligger med uudnyttede grunde? På side 483 står direkte anført, at fritagelse for allerede eksisterende grundstigningsskyld, når jorden anvendes til andet formål, f. eks. boligbyggeri, altid ved en nedvæltning i huslejen vil komme lejerne til gode. Så vidt jeg kan gennemtænke, kan dette kun fuldt ud gælde »landrenten«. Da beliggenhedsjordrenten slet ikke kan indgå i huslejen på grænsen, kan en fritagelse for en beskatning heraf heller ikke nedvæltes huslejen, idet der dog inframarginalt kan ske visse ændringer i substitutionsforholdet jord til boligbyggeri og til anden anvendelse. Disse ndringer kun under extreme forudsætninger medføre fuld nedvæltning i huslejen af skattefritagelsen. Argumentationen er derfor omend ikke nødvendigvis forkert, så dog alt for unuanceret. Dette var kun et udvalg af eksempler på de områder, hvor man kan være uenig i præmisser og/eller konklusioner. Udvalget er noget fragmentarisk. Det viser imidlertid, at også denne iøvrigt fortrinlige bog bør læses kritisk. Dette gælder så meget mere, som den er netop så sprogligt velformet, at den i og for sig kunne friste til at overse de mere tvivlsomme ræsonnementer og uden nærmere overvejelse konklusionerne. Den anførte - noget spredte - kritik må imidlertid medføre en forkert vurdering af bogen. Helhedsindtrykket må stå uanfægtet, at bogen ud fra sine egne intentioner - og herpå må den bedømmes - er vellykket. Igennem denne bog vil mange på en behagelig måde kunne erhverve netop den oversigt over problemerne og den mulighed for at indpasse den aktuelle virkelighed i en større sammenhæng, som de måske savner. Skulle nogen herigennem føle sig inspireret til en dyberegående analyse, er den nye udgave forsynet med en omfattende litteraturfortegnelse, der også inkluderer en hel del skatteteoretisk og skattebeskrivende stof. * Lektor ved Aarhus Universitet, cand. oecon. |