VI ØKONOMER OG STATSVIDENSKABEN

Jeg er Studenterrâdet meget taknemmelig for denne lejlighed til at tale
uden det tunge videnskabelige ansvar, som gsclder ved universitetets egne
forelsesninger.

Der er noget, der kaldes forvidenskabelige overvejelser. Det er en fri og mere »gemytlig« tale om problemerne, for man forsoger at anvende de strenge principper, altsâ en forelobig orientering. Ved denne lejlighed bliver det snarere eftervidenskabelig tale, eller for at citere en kendt landsmand, en »uvidenskabelig efterskrift«, snak om en dei sporgsmâl, som jeg selv har ladet íigge i nser ved 30 ar, men som det er onskeligt, at nogen vil give sig mere alvorligt i lag med. Som passende til lejligheden vil et par velkendte ksepheste fra undervisningen dog ogsâ optrsede i mindre roller.

Officielt dyrker vi jo statsvidenskab ved vor afdeling af det rets- og statsvidenskabeligefakultet. er statsvidenskabelige studenter og kandidater. Men nâr vi kommer til professorerne, ved vi tit ikke selv, om vi er ansat i statsvidenskab eller i nationalokonomi, og mâ slâ det op i lektionskataloget. Mine laerere Birck og Westergaard dyrkede i en vis udstrsekning statsfilosofi under den den gang rummelige overskrift sociologi eller den meget übestemte »encyklopßedi«. Axel Nielsen fortsatte indtil et ret sent tidspunkt og uden storre begejstring dette arbejde. Da jeg segte professorat, anforte jeg, at jeg havde arbejdet med valgmetoder. Men senere har okonomien übetinget taget herredommet i vor faggruppe. Det logiske system som stammer fra klassikernefor âr siden forfinedes; men hvad der navnlig gav okonomien interesse var, at dette system stodte pâ stserke kendsgerninger, okonomiskebegivenheder mange slags samt konkurrencebegrsensning, übevsegelighedog som krsevede kraftig revision af teorierne. Desuden kastedeekonomerne ud i omfattede virkelighedsstudier og râdgivning m.h.t. virkelighedens stadigt skiftende, ekonomiske besvserligheder og dybe interessekonflikíer, Mere i almindelighed at studere statens former og formellehandlemâde

---

* Professor, dr. polit., dr. oecon & fil. dr. - Artiklen gengiver den festforelaesning, professoren pâ Kobenhavns Universitet i anledning af sin 70 ârs dag d. 9. sept. 1958.

mellehandlemâdeblev efterhânden overladt til juristerne. Og de mere centraleproblemer er en ny studieretning, statskundskaben, nu ved at tage fra dem. Er vi da i den statsvidenskabelige afdeling helt lobet fra vore pligter overfor staten og over i den mere spaendende og hidtil mere udbyttegivende ekonomi?

Vi har nu langt fra ladet staten hell i slikken. Nogie vil pasta, at vi er statens apostle. Men dyrkelsen er sket i mere beskedne former, pá spredte og praktiske felter indenfor de betydningsfulde, valgfri »politiske fag«: finansvidenskab, socialpolitik, industripolitik, landbrugspolitik, udenrigshandelspolitik En vis samling pâ disse spredte emner har vi i de sidste fâet i den »almindelige okonomiske politik« — personelt besla^gtet med samordningsudvalgets betsenkning —, og mere abstrakt i form af lidt om »videnskab velfserd i den okonomiske politik«. Det sidste har jeg selv dyrket i de senere âr, men mâ nu tilstâ, at jeg har forsomt en side af sagen. Det er det tredje led i arbejdsprogrammet for naeste ârs sommeruniversitet — som formuleret af dettes kommende leder, magister Blcgvad: Erkendelse, vurdering handling. Herved mener jeg naturligvis ikke, at statsvidenskaben skal skride til handling. — Handlinger udfores ievrigt — jeg synes med kraft og en dei dygtighed af fagets elever indenfor staten, organisationer og virksomheder. Den nsere sammenhaeng mellem den enkeltes erkendelse, vurdering handling vil det vsere meget nyttigt for os at fâ psykologerne til at udrede. Hvad jeg her skal komme ind pâ er sporgsmâlet om, pâ hvilken mâde staten og andre fsellesorganer handler — uanset hvilke emner det drejer sig om. Og foruden denne »teoretiske« side af sagen: den faktiske handlen, den »politiske« side af sagen: hvordan man ud fra sin mâlsaetning bedst kan indrette og de andre styrende samfundsorganer, hvorledes man bedst kan organisere kollektiv handlen i stor skala. Ved en reel problemdreftelse lader staten sig ikke isolere fra andre samfundsorganer: kommuner, organisationer store private virksomheder, som til deis udover de samme funktioner som staten, og i stor udstrsekning har samme indre struktur.

Alt dette kan man naturligt ikke belaste den ekonomiske orienterede, statsvidenskabelige faggruppe med. Det er jo ikke meningen igen at sluge statskundskaben, som nu starter i Ârhus og vel ret snart kommer her i Kobenhavn. tvservidenskabelige forbillede bor desuden folges; og psykologisk, sociologisk, filosofisk og juridisk medvirken er stadig For ikke at misforstâs skal tilfojes, at det er forskningsarbejdet ikke studieordningerne, jeg tager sigte pâ, selv om der naturligvis er en forbindelse.

Hvad der skal fremhaeves er, at ekonomerne pâ den ene side ber tage den mest mulige belaering fra andre om forhold, som ogsâ spiller stor rolle indenfor vort omrâde, og at vi pâ den anden side, fordi okonomiske forhold er de mest omfattende politiske emner, og fordi vi allerede har givet os af

med til en vis grad beslsegtede handlingsformer i erhvervene, bor bidrage til diskussionen. Hertil kommer, at der ved behandlingen af sporgsmâl om statens indretning, bâde ved afvejning af stemmer, ved hensyntagen til de enkelte og ved planlaegning pâ omrâder af enhver art, indgâr en form for praktisk matematik, som okonomer og de nsert forbundne statistikere er vant til at anvende.

For lidt mere konkret at give en forestilling om nogíe af de problemstillinger,
drejer sig om, skal gives et skema om styre af faellesanliggender,
forhãbentlig pâ en oversigtlig mâde siger mere end mange ord.

De to ferste linjer angiver afgorelser pâ markedet og ved effektiv anvendelse tvangsmidler, navnlig statsmagt. Pâ de i almindelighed mere elíer mindre statsreguíerede markeder hersker mellemformer mellem de to. Og desuden har markedsokonomi og statsstyre hver sine omrâder — skiftende efter samfundsstrukturen. De folgende linjer, der angiver svagere og mindre hândgribelige afgerelsesformer, er i hoj grad vserd et studium, som vel mâ kaldes sociologisk, et studium af institutionerne i vid betydning, og af individernes et studium som griber ind bâde pâ okonomiens og statskundskabens — foruden at det har oplagt forbindelse med juraen, ogsâ den kriminelle. Jeg skal dog i det vaesentlige holde mig til de to forste linjer: markedsmekanismen og statsmagten.

I parentes bemserket er der den forskel mellem den ferste linje i skemaet: markedet og de ovrige, at det kun omfatter en dei af det menneskelige fsellesskab. kan ikke af gores ved kob og salg; men de f leste anliggender har ogsâ en okonomisk side, f.eks. ved afvejning af, hvor langt man vil gâ med udgifterne til videnskab og religion. En vis indbyrdes ombyttelighed af goder efter andet end pengevaerdi kan iovrigt tsenkes udenfor okonomiens omrâde, f.eks. ved tirnefordelingen pâ en studicplan eller en fritidsplan. — Skemaet mâ tages som en grov og ufuldstsendig skitse.

Som fremhsevet af den liberalistiske nationalekonomi — og nsesten ai
nationalokonomi har noget af liberalismens ideer i sig ¦— har det fri og letbevsegeligemarked

bevsegeligemarkedmed mange kobere og sugere store fordele ved ordningenaf det fri forbrugsvalg og det frie beskseftigelsesvalg samt selvbestemmelse om produktionsmâde for de enkelte virksomheder. Hver fâr sit i afvejet forhold. Ved en stor, smidig afstemningsmekanisme fâr folk her det, de helst vil have for deres penge, og varer og produktionsmidlergâr hvor de er mest efterspurgte.

Alie markeder er imidlertid ikke frie konkurrencemarkeder, og de forhold, er omtalt i de folgende linjer virker ogsâ sammen med en traeg tilpasning forstyrrende. Hertil kommer problcmerne m.h.t. storrelsen af den indtsegt, der stâr bag de enkeltes eftersporgsel, altsâ det antal »stemmer«, man râder over pâ markedet.

Som folge heraf opstâr velkendte problemer om behov for indgreb, som jeg ikke skal omtale. Bâde arv fra borgerlig okonomisk teori og umiddelbare behov virker i retning af at anvende en tilpasset markedsmekanik i socialistiske samfund. Folgen bliver, at det skarpe sksel mellem social og reguleret liberalisme og »liberalistisk« socialisme svinder ind.

Teorien om forholdet mellem de forskellige kolonner i 1 linje, markedsformerne, ekonomerne har droftet, finder ogsâ en vis anvendelse, nâr magten til tvangsudevelse ligger hos een, to, fâ, eller mange. I begge linjer mâ Íovrigt sporges om omrâdets udstrsekning og om i hvilken grad afgorelsesmâden gaeldende. Et lokalt monopol kan vaere begrscnset af konkurrcnce fra, og en embcdsmands kompetence cr begracnset bl.a. af statens love og kontrol.

Det er navnlig ved det usikre og spsendende sammenspil mellem to eller fâ magtindehavere, at analogien ger sig gseldende. Den matematiske troldmand Neumann og okonomen Morgensterns store vserk »The Theory of Games and Economic Behavior« satte fart i en udvikling af teorier og metoder afgerelse i usikre situationer, som bâde finder anvendelse pâ spil, okonomisk kalkulation og pâ militaer og diplomatisk strategi.

Ved hjselp af komplicerede og for almindelige mennesker lidet tilgsengeligeteorier man her til resultater, som kan fâ den storste praktiske betydning.Ncumanns bl.a. ved fremstillingen af brintbomben og den elektroniske regnemaskine, kan jo tyde pâ, at der i spilteorien, ligesom i den abstrakte atomteori ligger en slâende logik bag de lidet hândgribelige og ikke enkeltvis verificerbare spekulationer. Om man vil bctragte resultaterneaf udregninger som fuldt ud gyldige — for ikke at tale om onskelige — mâ iovrigt bero pâ valgte forudssetninger. Der kan f.eks. vaere staerk grund til at sengstes ved anvendelse af utilstraekkelige forudssetninger ved lynhurtige, matematiske beregninger af militser og diplomatisk strategil.

---

1. Readings in Game Theory and Political Behavior by Martin Shubik. Doubleday. New York. 1954. $ 1.25.

Sãdanne beregninger foretages faktisk, og amerikanske universiteter fâr desuden okonomisk stette til en meget abstrakt forskning, som báde kan taenkes anvendt i strategien og pâ andre omrâder. — Nâr der nylig fra hoJeste top protesteredes voldsomt mod, at man ogsâ beregnede, ved hvilket forspringi fra modparten en stormagt ville stã sig ved overgivelse,kan protest naturligvis forstâs ud fra de militaer-psykologiske virkninger, ved at den slags omtales.

De nyere matematisk-statistiske planlaegningsmetoder: decisionsmodeller, programering, input-outputanalyser o.s.v. er ogsâ taget op her i landet, og alt det der kan siges om nytten af og farerne ved benyttelse af simplificerede niodelíer og om mulighederne for at korrigere og supplere dem ved common sense, skal jeg ikke gentage her¹. Men det er hjaelpemidler, man ikke kan komme uden om.

Der kan derimod vaere grund til at berore sammenspillet mellem eksperter befolkningens onsker og behov. Kontakten mâ normalt formidles gennem forstâende mellemmsend og ved popularisering. Politikernes og de almindelige embedsmsends rolle er netop at vacre mellemmsend med forstâelse begge sider. For hverken alvorlig behandling af de komplicerede problemer eller befolkningens onsker og livets nuancerede mangfoldighed má forbigãs.

I det private naeringsliv har vi ganske tilsvarende problemer om forbindelse tekniske specialister og reprsesentanter for forretningsinteresserne. giver man forskningen en sterre plads — om end ikke med samme rundhândethed, nâr det drejer sig om sociale problemer som om flsesk — hvortil noget af forklaringen mâ seges i skemaets linje »propaganda«, propagandaindustrien og dens indfíydelse gennem pressen.

Lad os vende tiíbage til statsstyrelsen, der i skemaet findes i linjen med den mindre elskvserdige betegnelse tvang. At en enkelt har magt er her kaldt diktatur. Dette ord passer dog kun, nâr det drejer sig om ai magt i staten. Faktisk har enkeltpersoner bâde i stat og private virksomheder magt over eller en betinget magt over begrsensede omrâder. Man kan tale om bureaukrati, eller selvstyre og kommer derved ind pâ den sikkert utilstrsekkeligt opdyrkede forvaltningslsere — hvori sporgsmâl om fleres deltagelse i ledelsen, industrielt demokrati, Parkinsons lov o.s.v. ogsâ har en plads.

Vi kommer sâ til sidst til det vigtigste, demokratiets problemer: Afgorelsen,hvor eller alie er medbestemmende. Man opnâr ikke her umiddelbartenhed tankearbejdet som ved enkeltmands beslutning. Heller ikke opnãs den elegante losning som pâ markedet, hvor hver fâr sine onsker opfyldt— hensyn til indtsegt og den almindelige knaphed pâ midler.

---

1. Min artikel Mennesket og Regnemaskinen i 25 Essays in Honour of Erik Lindahl, 1956.

Man har vseret indc pâ den tankc, at nâ noget lige sâ godt for alie som pâ markcdet ved krav om enstemmighed om fsellesanliggender, eller krav om, at irigen enkelt mã lide skade ved offentlige afgorelser. Sâdanne krav mâ imidlertid virke lammende ved mange omfattende foranstaltninger, som de fleste vil finde nodvendige, og vil ialt fald umuligt kunne gennemfores ved indgreb i fordelingen. De fortvivlede forsog pâ ved kompensationsteorier eller teorier om statistisk udligning at opretholde kravet om enstemmighed og dermed kravet om, at ingen mâ lide skade ved offentlige foranstaltninger, har jeg ingen tro pâ¹.

Almindeligvis er /"ZeríaZsafgerelse det anerkendte princip. I praksis kan mellemled ved afgorclserne som valg af reprsesentanter, udpegning af disse i vselgerforeninger og partiafstemninger forhindre, at afgorelser sker i overensstemmelse flertallet af vselgere. Navnlig kan flertalsvalg i enkeltmandskredse falsk flertai. Selvom man seger at rationalisere afstemningerne, der ved f lere personers valg mellem f lere muligheder opstâ kontradiktoriske hvor et flertai foretraekker A for B, et flertai B for C og endelig et flertai C for A (x\>B>C>A!). Noget tilsvarende sker jo ikke for en enkelt fornuftig person.

Soger man at ordne sagerne mindre formelt ved forhandling, kan tilfaeldigheder mindre kontrollable indflydelser gere sig gaíldende. Bâde m.h.t. afstemninger valg er der vigtige tekniske problemer, som godt igen kunne tages op til dyrkning.

Flertalsdannelsen, nâr der er mere end to parter, behandles bl.a. i Neumann Morgensterns spilteori. — Hvordan sker afgerelsen, nâr der er tre mand i en synkende bâd, som kun kan baere to i land? Er det den svageste, den tungeste, den der sidder alene, nâr problemet opstâr, eller den mindst populsere, der bliver smidt over bord? Alie, der har deltaget i forhandlinger, kender vist situationen. Eller kan man tacnke sig i strid med almindelig spilieori, hver varetager sin interesse, at den bedste svemmer eller den seldste frivilligt springer over bord? Vil et samfund med en moral i den retning i kampen for tilvserelsen? Vi er her nede i skemaets mere vage sidste linjer.

Ved dreftelse af sporgsmâl om valgmetoder — flertais- eller forholdstalsvalg,to-, eller mangepartisystemer og de tilsvarende spergsmâl om regeringsdannelse, er det rigtigt, at man kan lacre af erfaringerne fra forskelligelande, England, Frankrig, Schweiz og Danmark. Men der gor sig samtidig sâ mange andre forhold gseldende. Alt andet er langt fra lige, sâ en meget omfattende analyse er nedvendig. Man skal derfor ikke lade sig forbloffe af avisledere, selv om de gentages mange gange. Sammenligninger, der foretages mellem perioder med forskellige regeringskombinationer, bliverlet

---

1. Se f.eks. min Videnskab og Velfxrd i Okonomisk Politik 1958.

verletlige sâ prsegede af trang til at propagandere som andre sammenligningermellem forskellige regeringers ofte ufortjente held og uheld. Da eksperimenter i det smâ desuden er vanskelige, forekommer det mig, at der her bliver plads ogsã for en systematisk, deduktiv behandling af anvendte og hidtil ikke anvendte metoder. Der er her et arbejde for okonomer og andre samfundsvidenskabsfolk med statistisk og matematisk begreb, et arbejdesom statsvidenskabelige har ladet ligge i den sidste menneskealder pâ grund af ekonomiens tillokkelser. Men de har samlet en masse erfaringer som iagttagere af den okonomiske politik.

At opnâ et »sandt« flertai loser imidlertid ikke det svsereste problem: Hensyntagen til mindretallene. Det forste ma vsere, at mindretallene er reprsesenterede afgerende sted. Flertallet bestar iovrigt ofte af mindretal, som ved kompromis opnâr noget. Flertallets interesse i at bevare magten og seen hen til mindretallets indflydelse i fremtidige situationer skaber allerede en vis solidaritet, navnlig nâr langtidssynspunkter spiller ind. Mindre grupper ogsâ opnâ noget ved konkurrencen om deltagelse i f íertalsdannelsen. Hertil kommer flertallets sympati overfor de andre.

Der kan faktisk pâvises en dei solidaritet mellem de politiske og sociale grupper, hvad der giver sig udslag i, at de andre er villige til at hjselpe en gruppe, som. kominer ud for píudseíig tiíbagegang. Dette sker for tiden forholdsvis for alie de aktive grupper ved, at man skiftevis hjselper arbejdere, landmsend og byerhverv ved midler, som direkte eller indirekte virker inflatorisk eller i gunstigt tilfaelde beskseftigelsesstimulerende.

Bestrsebelser for storre objektivitet i droftelsen af politiske forhold samt
forskning vil styrke solidariteten og arbejdet for, hvad der er fselles interesser
det lange lob.

Politikerne og administrationen er ude for en nyttig kritik i pressen. Men det kunne vsere interessant at undersoge, i hvilket omfang pressens standpunkterer af lsesernes, annoncerernes, medarbejdernes og ejernes indstilling og interesser. Dette er et meget vigtigt offentligt magtproblem, altsâ reelt et forfatningsspergsmâl. Stigende forekomst af referat af andre blade og i enkelte tilfselde signerede artikler ogsâ af de faste medarbejdere samt adgang til at diskutere redaktionelle artikler, kan give hâb om en friere adgang for modsatte synspunkter, som er nodvendig i en aerlig diskussion. Pressens radioavis og radioens politiske referater bidrager ogsâ til at fjerne de fra et erkendelsesmsessigt synspunkt bundumoralske skyklapper. Overfor taenkende mennesker virker det ret deprimerende, nâr et blad altid, i enhver situation, kommer til resultater for eller imod et bestemt parti, for eller imod en regering eller skifter standpunkt efter mere eller mindre gennemskuelige interessepres. okonomerne, som laenge har levet naer op ad reklamen, mâ sikkert kunne hjselpe psykologer og sociologer med analyse af og oplysning om den politiske meningsdannelse og propaganda. Hvad med bilinteresserne,

som foruden gennem diverse salgsomkostninger og en kolossal snobeffekt har en kraftig stette i vor tids let pansrede ridderstand, den forende mellem og overklasse, politikere af alie partier, journalister, forretningsfolk og organisationsledere af enhver art?

Krav om enstemmighed er ufremkommelige, fordi pâtraengende fsellesproblemer
loses under et. Flertaisafgorelser kan gores mere aegte, men
uanset om dette sker, forsemmes mindretallenes interesser ofte.

Kan der nu siges noget om, hvorledes man kan varetage helhedens — sável flertallets som mindretallenes — interesser, og kan man forbinde nogen mening med dette begreb? Kan man afveje interesserne mod hinanden? er der fort omfattende diskussioner mellem de forskellige velfaerdsteorier. En fra begyndelsen til slutningen videnskabelig lesning er ikke mulig. Valg af formal og indstillinger samt antagelser eller gaetninger om faktiske forhold, mâ indgâ i den samlede lesning, den enkelte nâr til, eller en flerhed nãr til pâ grundlag af vedtagne fremgangsmâder. Der kan altsâ ikke blive en rent videnskabelig losning. Men man mâ antage, at det her som pã andre omrâder vil vaere fordelagtigst i storst mulig udstrsekning at anvende videnskab, d.v.s. det bedst mulige erfaringsmateriale og logisk tsenkning og samtidig âbent tilkendegive onsker samt gsetninger om mindre tilgsengelige faktiske forhold. Til forelobig orientering kan man diskutere »velfa3rdsfunktioner«, som skal maximeres, hvad let af udenforstâende — men nodigt af udoveren selv — mâ tages for hândfast. I praksis mâ man gâ stykkevis frem, idet man dog ger sig forestillinger om forbindelser og helhed i mâlssetningen.

Stumper af kvantitativ afvejning mellem individer og grupper har man allerede i skalaer for skat og understottelser og reguleringer efter pristal eller andre vedtagne index -_— og grove helhedsafvejelser finder udtryk i offentlige budgetter, nationalbudgetter og langtidsplaner. Selv om det er meget svaert at ia íast bund under fodderne, synes jeg, det mâ vsere tilíadt at gore forseg pá at opnâ storre enhed i alie de spredte anvendelser af velfaerdsbetragtninger i det mindste i lettere, for- eller eftervidenskabelig form.

En automatisk afvejning ved, at deltagerne i en afstemning giver en raekke forslag forskellige antal stemmer, medforer let taktiske manevrer og deraf folgende usikkerhed¹. Afvejning kan enten ske ved en enkelts vurdering ved, at en flerhed af personer enes om almene afgorelsesregler eller anvendelse af dertil ansatte opmaend.

Ved starten af en ny studieretning, statskundskaben, har jeg forsogt at
gore boet op for statsvidenskaben, som omtrent med samme navn har udvikletsig

---

1. Niels Skriver Svendsen Valg og Vedtagelse, 1946, jfr. note 23, s. 46 i min foran s. 182 naevnte bog.

vikletsigtil overvejende at blive okonomi. Resultatet er ingenlunde negativt, idet vi navnlig gennem vor dyrkelse af ekonomisk politik behandler vsesentligesider videnskaben om staten. Desuden har okonomerne og statistikernei senere ar taget metoder op, som er af betydning for en effektiv statsstyrelse, og vor arbejdsomrâde og trsening giver forudssetninger for at deltage i behandlingen af centrale, nodvendigvis kvantitative problemer.

Principperne for samfundets styrelse ved statens magt og gennem markedsmekanismen et farligt omrâde, fordi interesserne brydes sâ voldsomt, og det er svaert at finde fast videnskabelig bund. Alligevel ber okonomer lige sâ lidt som andre fagfolk af forsigtighed hoíde sig til ufarlige detailsporgsmãl lade de mest vsesentlige problemer ligge. okonomiske sporgsmãl er hovedsagen for vort fag. Og her er altid store opgaver. Alligevel synes jeg, at vi statsvidenskabelige — sammen med andre — skal interessere os for faelleshandlen og for mulighederne for rationalisering af statens handle- og styreformer.