OM MÅLSETTINGSFORMULERINGEN VED NASJONAL PLANLEGGING 1

På hvilken mate sikal målsettingene for en økonomisk politikk formuleres?
Den maten det gjøres på f. eks. i nasjonalbudsjettet, er et skritt på veien
henimot en rasjonell metode, men den fører ikke helt fram til et optimalt
valg av det beste alternativ. Universitets Sosialøkonomiske Institutt, Oslo har
arbeidet meget med forsøk på å finne fram til en metodikk som kan bygge
på hele det sosialøkonomiske vitenskapelige apparat og samtidig få tätt fullt
hensyn til de vurderinger og målsettinger som de politiske myndigheter vil
stille opp.

Et hovedproblem blir da å finne en mate til å kommunisere mellom på den ene side politikerne som uttrykker sine ønskemål og på den andre siden analytikerne som er ansvarlige for å undersøke om disse ønskemålene er mulige og i tilfelle hvordan de best kan oppnås. Demarkasjonslinjen mellom de to arbeidsfelter kan kanskje defineres ved å si at analytikerne må ta ansvar for de tingene som kan uttrykkes i en stor analytisk (og statistisk kvantifisert) modeli som er satt opp for den problemkretsen det er tale om, mens politikerne må ta ansvar for det øvrige d. v. s. for det som ikke er tatt vare på i modellen.

Dermed er også sagt hvilke intervjuspørsmål som analytikerne skal stille til politikerne. Det blir spørsmål som ikke er besvart innenfor modellen. Intervjuspørsmålene er på sett og vis de elementer som er synlige på modellensytterside. er det først og fremst analytikerne som må ta initiativet i utformingen av disse spørsmålene. Men selvsagt må modellen være utformet slik at disse spørsmålene treffer dagsaktuelle ting som ligger

---

1. Dette er med endel tekstlige endringer og noen tilføyde fotnoter innholdet i et memorandum 16. mårs 1956 fra Universitetets Sosialøkonomiske Institutt, Oslo. Jfr. også: »Formulazione di un piano di sviluppo nazionale come problema di programmazione convessa. (II caso del piano indiano)«. L'industria n. 3, 1956. Milano og »Programme convexe et planification pour le develonnment national«. Colloque International d'Econometrie Mai 1955. Publications du CNRS. Paris 1956. Videre kan henvises til noen av avsnittene i »Macroeconomics and Linear Programming« i festskriftet for Erik Lindahl. 1956.

2. Professor, Dr. philos, Oslo Universitet.

i sentrum av den politiske debatt. Og modellen må være lagt opp slik at den
kan oppta og fordøye svar som gir uttrykk for forskjellige sosiale syn og
forskjellige politiske oppfatninger.

Å finne fram til en praktisk brukbar teknikk for dette er et arbeid på lang
sikt, men vi tror vi er på rett vei.

I den teknikken vi tarsikte på vil en i første fase av arbeidet ikke bruke målsettinger i den form at vi sier vi ønsker at den og den størrelse eller de og de størrelser skal være -_— eller skal forsøkes gjort —såogså store. F. eks. sysselsettingen eller underskuddet på vare- og tjenestebalansen med utlandet produksjonen innenfor bestemte sektorer. Denne form for »target setting« bør en såvidt mulig unngå i begynnelsen av planleggingen. Poenget ved den maten vi angriper problemet på er at vi til å begynne med ikke fikserer bestemte størrelser som skal forsøkes realisert, men isteden på en mer elastisk mate forsøker å få formulert hva det er politikerne helst ville ønske hvis det kunne gjennomføres. Det er klart at hvis politikerne fastlegger en viss størrelse eller visse størrelser i det økonomiske system skal være så og så store, så følger derav en rekke konsekvenser for resten av systemet. Og disse konsekvenser kan utregnes av analytikerne. Men slike konsekvenser er det urasjonelt å binde seg til. Den som formulerer målsettingen de størreisene som opprinnelig ble fastlagt, ville kanskje ikke hatt noe imot at visse av tallene var blitt mye høyere. Når han ikke satte dem høyere, var det i mange tilfelle bare fordi han på forhånd trodde at det ikke ville være mulig å få dem til å bli høyere på grunn av de sammenhengene hersker i det økonomiske systemet.

Slike skjønnsmessige avgjørelser gir imidlertid ingen sikkerhet for at han blant de tusenvis av muligheter finner fram til nettopp det alternativ som virkelig ville svare best til hans eget ønskemål hvis alternativet først ble funnet. Det trenges en spesiell teknikk for å lete seg fram til det virkelig beste alternativ.

For åtaet simplifisert eksempel: En som sysler med økonomisk politikk i Norge i dag, vil av hensyn til den internasjonale kredittsituasjon være opptatt av at det ikke skal oppstå et stort underskudd på vare- og tjenestebalansen utlandet. På den annen side vil han ha bestemte ønsker om å holde høy sysselsetting innenfor visse sektorer i Norge hvis det var gjennomførlig. kan være produksjonen av la oss si boliger eller det kan være produksjon for visse investeringsformål i industrien. Han vil ha visse ønsker m. h. t. fordelingen av nasjonalinntekten osv. Hvorledes skal disse forskjellige kombineres?

Siden vi ikke vil begynne med å fastlegge hvor store visse av de økonomiskestørrelser søkes gjort, må vi se oss om etter andre metoder. Vi vil begynne med å oppstille beskrankninger. I det nevnte eksempelet begynner vi med å formulere en øvre skranke for underskuddet på vare- og tjenestebalansenmed

balansenmedutlandet og visse nedre skranker for sysselsettingen i de og de sektorer o. s. v. Det blir politikernes sak å stille opp disse målsettingsskranker.F. si at at sysselsettingen i de og de sektorer i alle fall skal være så og så stor. Om sysselsettingen kunne gjøres noe større enn de nevnte nedre skranker, vil den målsettingsformulerende politiker ikke ha noe imot det. Det er meningen med at denne del av målsettingen oppstilles i form av skranker.

Kanskje vil politikerne også ønske å formulere ovre skranker for sysselsettingen
visse sektorer som ikke ansees for særlig nyttige.

Øvre skranker vil det også bli spørsmål om på grunn av den begrensete produksjonskapasitet i de enkelte sektorer. Det kan skyldes det begrensete kapitalutstyret, begrenset tilgang på faglært arbeidskraft osv. Men denne slags skranker er det ikke politikernes, men analytikernes sak å stille opp, så vi skal ikke drøfte dem her.

Skarpheten av skrankene er et viktig spørsmål. Hvis den ansvarlige politiker ut fra sin vurdering av den internasjonale kredittsituasjon (förutsatt inkludert i modellen) forlanger at underskuddet på vare- og tjenestebalansen ikke skal være større enn 500 millioner, er det et sterkt krav. Et enda sterkere krav vil det være om han sier at det ikke må være større enn 400 millioner. I alle tilfelle vil han underforstå at hvis dette underskuddet uten å komme i konflikt med de andre målsettinger kan bringes mer ned, så meget desto bedre. De etterfølgende beregninger utført av analytikerne vil så vise hva som er mulig.

Det er klart at hvis politikerne lar fantasien og sine ønskedrømmer løpe fritt og stiller opp øvre og nedre skranker ganske etter forgodtbefinnende, så vil det etterfølgende analytiske arbeid høyst sannsynlig vise at denne kombinasjon av skranker er umulig. Det finnes ikke noen konstellasjon av det økonomiske systemet som tilfredsstiller de oppstillede skranker. Det er umulig fordi disse ønskemålene strider med de strukturelle forbindelser som gj_elder innenfor systemet, med produksjonssammenhengene eller kapasitetsbeskrankningene systemet, med den begrensete mengde med arbeidskraft Disse produksjonssammenhenger, kapasitetsbeskrankninger osv. er nettopp blant de ting som det analytiske apparat — modellen — skal gi uttrykk for.

Hvis det viser seg at det opprinnelig oppstilte system av ønskemål m.h.t. øvre og nedre skranker ikke lar seg oppfylle, begynner en forhandling om å slå av på noen av kravene. Ikke minst under denne drøftelsen av hvorledes en skal slå av på kravene blir det bruk for en rasjonell teknikk for kommunikasjonen politikerne og analytikerne.

Politikeren begynner da f. eks. med å si: Jeg får gi noe avkall på den og
den skranken. Men den og den andre skranken holder jeg meget sterkere
på. Så kan en la den nye formuleringen gå igjennom det analytiske ma-

s'

skineriet og se om det nå skulle være mulig å tilfredsstille ønskemålene. På den maten kan det bli nødvendig å la arbeidet gå igjennom det analytiske flere ganger. For at det ikke skal bli nødvendig å la beskrankningssystemet igjennom det analytiske maskineriet så mange ganger at arbeidet blir helt uoverkommelig, må den som stiller opp målsettingsskrankene størst mulig moderasjon. Jo mindre sterke skrankekrav stiller til hver av de størreisene en ser på, desto større sjanse har en naturligvis for å komme til det resultat at det oppstilte system av skranker mulig. I og for seg er det ikke så urimelig å vise en slik moderasjon når en tar i betenkning at disse kravene jo bare er stillet i form av skranker. Den endelige løsningen kan kanskje komme til å ligge mye bedre an enn det som er angitt ved de opstilte skranker. Skrankene danner så å si bare de siste skanser som den målsettingsformulerende politiker vil forsvare.

Målsettingsformuleringen kommer også til uttrykk gjennom det en kan kalle indeksfunksjonen eller preferansefunksjonen. Vi kan lettest få fram meningen med den på følgende mate. Hvis vi først har funnet fram til et system av skranker som tillåter en løsning, vil det som regel være mange konstellasjoner av det økonomiske systemet som er mulige innenfor de oppstilte skranker. Hvilken av disse mulige konstellasjoner er det da politikeren vil ha? For å si noe om det, må det lages en indeksfunksjon eller preferansefunksjon som avhenger av de viktigste av de størreisene politikeren seg for og som er slik at den er desto større jo mer foretrukket angjeldende kombinasjon av størreisene er. Undertiden kan en velge et lineært uttrykk i disse størrelser med visse vekter omtrent slik formelen for et vanlig prisindekstall er bygget opp. Men bedre er det å bruke en kvadratisk funks jon.₁ Vektenc må velges slik at politikeren ønsker denne indeksfunksjonen gjort så stor som mulig.

Det aller enkleste eksempelet på en indeksfunksjon er rett og slett bruttonasjonalproduktet. betyr at politikeren sir: Hvis det er mulig å tilfredsstille beskrankningene jeg har oppstilt og hvis dette kan gjøres på forskjellige mater, ønsker jeg det gjort på en slik mate at bruttonasjonalproduktet størst mulig. Dette er et typisk eksempel på det som kailes et lineært programmeringsproblem.

Som regel vil imidlertid den indeksfunksjonen som skal gi uttrykk for politikerens syn være mye mer komplisert. lallfall vil han i de fleste til— feller si at den ikke bare skal gi uttrykk for ønsket om å gjøre bruttonasjonalproduktetstørst men også gi uttrykk for ønsket om å få et lite underskudd på vare- og tjenestebalansen med utlandet. Han vil altså både søke å gjøre bruttonasjonalproduktet stort og underskuddet på vare- og

---

1. Jfr. memorandum av 15. november 1956 fra Universitetets Sosialøkonomiske Institutt, Oslo. »Kvadratisk preferansefunksjon bestemt ved intervjudata og anvendt for konveks programmering«.

tjenestebalanscn med utlandet lite. Slike betragtninger over indeksfunksjonenkan være full grunn til å gjøre selv om det allerede er oppstilt en skranke for underskuddet på vare- og tjenestebalansen. Det må da foretasen av disse to ønskemålene. Det vil jo nemlig sannsynligvis være slik at den konstellasjonen av faktorene i det økonomiske systemet som skaper størst bruttonasjonalprodukt (under iakttagelse av alle de formulertebeskrankninger) samtidig vil være den konstellasjon som skaper minst underskudd på vare- og tjenestebalansen med utlandet. Politikerentvinges til å oppgjøre seg en mening om hvor sterk vekt han vil legge på det ene formålet jamført med den vekt han vil legge på det annet. Dette er det samme som å fastlegge de vekter hvormed bruttonasjonalproduktetog på vare- og tjenestebalansen med utlandet skal inngå i indeksfunksjonen.

Politikeren sier f. eks.: Hvis jeg kunne få en økning på 100 millioner i bruttonasjonalproduktet, så ville jeg være villig til å ta 50 millioners økning i underskuddet på vare- og tjenestebalansen. Det forholdstallet 2 til 1 som her kommer til uttrykk, sier noe ganske bestemt og meget viktig om den maten som politikeren avveier bruttonasjonalproduktets størrelse mot underskuddet på vare- og tjenestebalansen med utlandet. Det forteller noe om hvilken underskuddsrisiko han er villig til å ta for å kunne øke nasjonalproduktet. det forholdstallet 2 til 1 som det her er regnet med, vil indeksfunksjon — om den gjøres lineær — simpelthen bli 1 ganger bruttonasjonalproduktet 2 ganger underskuddet på vare- og tjenestebalansen utlandet. Denne differensen — dvs. denne lineære funksjon av de to variable — skal så søkes gjort størst mulig. Politikerens ordre til analytikeren at analytikeren skal søke å bestemme den konstellasjon av faktorene innenfor det økonomiske system som gjør denne indeksfunksjonen mulig under iakttagelse av alle de formulerte beskrankninger. Hvilke analytiske hjelpemidler analytikeren vil bruge for å løse denne opgaven, så hans sak.

Dette er bare et simplifisert eksempel. Indeksfunksjonen vil i de fleste tilfeller bli mye mer komplisert. Mange nyanserte avveiinger angående ønskeligheten av visse fordelingskvoter mellom sosiale grupper, angående muligheten av visse typer av investeringer osv. vil som oftest inngå.

Når indeksfunksjonen inneholder mange størrelser, er det ikke godt uten videre å få översikt over hvorledes vektene skal velges for å gi et korrekt uttrykk for politikerens ønske. På dette punkt har vi utarbeidet en intervjuteknikksom tror kan føre til en fornuftig vektbestemmelse. Vi stiller visse nøyaktig utarbeidete spørsmål til den som skal formulere niålsettingene.Den form er at vi sammenlikner tingene to og to (med de spesifikasjoner om de andre (konstante) faktorene som den intervjuete person selv finner det nødvendig å presisere), eller vi spør om hvorledes

visse beløp ønskes fordelt under visse forudsetninger. Av svarene kan så analytikerne regne ut hva vektene i indeksfunksjonen må være for at indeksfunksjonenskal et riktig bilde av den intervjuedes ønsker m.h.t. målsettingen.

Den samme intervjuteknikken kan også anvendes på spørsmål til politikeren hvilke endringer i beskrankningene han kunne tenke seg å gå med på hvis det viser seg at de opprinnelige formulerte beskrankninger var slik at ingen løsning var mulig. Den enkleste fremgangsmåten er at en legger minst mulig vekt på formålsskrankene og skyver mest mulig av målsettingen i preferansefimksjonen. Det som blir uttrykt gjennom preferansefunksjonen nemli aldri lede til at oppgaven blir umulig, mens derimot en altfor krevende skrankesetting lett kan gjøre det slik som nevnt.

Dette er i aller største korthet en översikt over prinsippene for den kommunikasjonen politikerne på den ene side og analytikerne på den annen side som vi tror er nødvendig for at det moderne økonomisk-analytiske kan bli virkelig effektivt utnyttet for en rasjonell utforming av et lands økonomiske politikk. I en rekke spesielle memoranda fra Instituttet vi gått inn på detalj ene i denne teknikken.