NOGLE BEMÆRKNINGER TIL DET FÆLLES NORDISKE UDVALGS RAPPORT OM MULIGHEDERNE FOR OPRETTELSEN AF EN NORDISK TOLDUNION¹)

ENDNU inden Norge ved unionsopløsningen i 1905 var nået til fuldstændig
og politisk selvstændighed, så man i de forskellige nordiske
lande bestræbelser udfoldet for en tilnærmelse mellem Nordens folk. Da de
skiftende former for politisk samhørighed, som man i tidernes løb havde
oplevet, mere havde virket til at splitte end samle, var det naturligt, at den
nye tilnærmelse fortrinsvis søgtes på områder uden for det forfatningspolitiske.
disse det forrige århundredes bestræbelser for nordisk
tilnærmelse støder man også på planer om en nordisk toldunion.

Som bekendt har toldunionstanken — efter at have været skrinlagt i mange år — fået ny aktualitet i tiden efter den anden verdenskrigs afslutning. forelæggelsen af Marshall-hjælpeprogrammet for de europæiske nationer i sommeren 1947 blev det givet klart til kende fra amerikansk side, at man så hen til, at Europa alvorligt overvejede mulighederne for at skabe en europæisk toldunion som led i bestræbelserne for påny at bringe vor verdensdel økonomisk på fode. Fra europæisk side erklærede man sig straks villig til at tage problemet op til velvillig overvejelse, men var vel ret hurtig klar over, at det ikke var en sag, som lod sig løse på kort sigt. Der var derimod mere tiltro til, at man uden langvarige forberedelser kunne få dannet forskellige regionale toldunioner i lighed med Benelux. Da denne toldunionsdannelse også fra amerikansk side var blevet modtaget med megen velvilje, regnede man med dermed at kunne imødekomme opinionen på den anden side af Atlanten. Det slog for så vidt til i første omgang; senere er den amerikanske indstilling til planerne om regionale toldunioner dog blevet adskillig mere kølig.

På baggrund heraf var det derfor ikke overraskende, at også de gamle
planer om en nordisk toldunion blev draget frem af glemselen. Regeringernei

---

1) Nordisk økonomisk samarbejde — foreløbig rapport til regeringerne i Danmark, Island, Norge og Sverige fra det fælles nordiske udvalg for økonomisk samarbejde.

gerneiDanmark, Island, Norge og Sverige nedsatte i foråret 1948 et fællesnordisk udvalg, der — omend kommissoriet giver udtryk for et noget bredere arbejdsprogram — har haft som første og fornemste opgave nærmere at belyse mulighederne for dannelsen af en nordisk toldunion. Herom har udvalget, hvis formand er fhv. nationalbankdirektør Bramsnæs, i januar måned 1950 afgivet rapport til de nordiske landes regeringer.

Udvalget betegner rapporten som foreløbig og vil antagelig dermed understrege, der fremhæves forskellige steder i den, at man ikke fremlægger resultatet af en dyberegående og mere detailleret undersøgelse. Man har i det store og hele holdt sig til generelle betragtninger, som man har ment at kunne anstille uden en sådan undersøgelse. Det kan ikke bebrejdes udvalget, at det ikke på den forholdsvis korte tid, det har haft til sin rådighed, nået at indsamle noget større nyt erfaringsmateriale til sagens belysning. Derimod er det mindre undskyldeligt, at den argumentation, som udvalget fremfører, så vidt ses ikke indeholder nogen tilstrækkelig begrundelse for de ret vidtgående konklusioner, det er kommet til, og som næppe heller er ganske holdbare, hvad man i det følgende skal komme nærmere ind på.

Tyngdepunktet i rapporten er udvalgets analyse af toldunionens sandsynlige virkninger på længere sigt. Herom hedder det i rapportens bemærkninger, at der indenfor udvalget er enighed om, »at etablering af toldunioner må antages i det lange løb at medføre gavnlige økonomiske virkninger for det af unionen omfattende område som helhed, inden for hvilket bl. a. fordelene ved stordrift, specialisering og rationalisering højere grad vil kunne gøre sig gældende end inden for de enkelte deltagerlande taget hver for sig. Indenfor toldunionen ville de produktive kræfter kunne kombineres på den for området som helhed bedste måde, og det ville bidrage til, at erhvervslivet efterhånden tilpassede sig de naturlige På forskellige steder i rapporten findes disse synspunkter uddybet. På side 9 siger man f. eks. om en toldunions almindelige formål: » Det større frie marked skaber forøgede muligheder specialisering, som særlig på det industrielle område muliggør billigere masseproduktion, og derved øges bl. a. også mulighederne for udvikling af eksporterhverv.« En lignende betragtning kommer til udtryk i følgende udtalelse, der forekommer på side 12: ». .. . På den anden side må det antages, at gennemførelse af en toldunion på længere sigt vil skabe større effektivitet indenfor unionslandenes næringsliv og bidrage til at nedbringe omkostningsniveau.« Endelig tales der på side 14 om »den stigning i den samlede nationalindtægt i unionsområdet, som effektivitetsstigningen samt side 16 om »den almindelige styrkelse af unionslandenes stilling« ved tilvejebringelsen af »et lavere omkostningsniveau i produktionslivet«.

Kort sagt — udvalget synes altså at mene, at toldunionen på længere sigt vil føre til en effektivere udnyttelse af unionsområdets produktive hjælpekilder, så at »nationalindkomsten« for unionsområdet som helhed forøges. Man påregner desuden, at stigningen i produktionseffektiviteten vil medføre en sænkning af omkostningsniveauet og dermed skabe gunstige betingelser for udviklingen af nye eksporterhverv.

Det må dog straks tilføjes, at den principielle opfattelse, som udvalget således er kommet til, bygger på et par meget vigtige forudsætninger. For det første går man ud fra, at alle kvantitative restriktioner for udenrigshandelen blive fjernet, for det andet forudsætter man en ensartet kontrol i unionslandene med private konkurrencebegrænsende aftaler (se rapporten side 13). Men med disse forbehold venter udvalget de omtalte gunstige virkninger af toldunionsdannelsen og kommer m. a. o. til det resultat, at allerede de samfundsøkonomiske fordele, der kan opnås, bør virke som en stærk tilskyndelse for de nordiske lande til at slutte sig sammen i en toldunion.

Den særlige udenrigspolitiske baggrund for udvalgets undersøgelser har vel nok tilskyndet det til at anlægge en så optimistisk vurdering som overhovedet Gennemgår man rapporten nøjere, vil man dog bemærke, at det ikke blot er i de norske udvalgsmedlemmers særudtalelse, at der tages visse forbehold.

Ved oprettelsen af en toldunion sker der to vigtige ændringer i eksistensvilkårene unionsområdets næringsliv. Den indbyrdes handel mellem deltagerlandene fritages for told, og i samhandelsforholdet mellem unionsområdet de udenfor stående lande afløses de nationale toldmure af den told, som fastsættes i unionens fælles toldtarif. Skal man danne sig en mening om de økonomiske virkninger af toldunionens oprettelse, må man derfor undersøge, hvilken indflydelse begge de nævnte forhold øver på erhvervsstrukturen i unionsområdet. Medens man, hvad angår det først nævnte forhold, rent a priori kan sige, at det begunstiger en tilpasning til »de naturlige produktionsforudsætninger«, gælder det samme ikke de nationale afløsning af fællestariffen. Om virkningerne heraf kan man ikke sige noget helt bestemt uden kendskab til toldsatserne i den nye fællestarif og uden en konkret undersøgelse af unionsområdets erhvervsforhold.

Så meget kan dog straks siges, at det er ganske usandsynligt, at overgangentil vil lade samhandelsforholdene mellem unionsområdetog udenfor überørt. Det regner udvalget heller ikke med, idet man jo netop så stærkt betoner, at unionsdannelsen vil skabe gunstige betingelser for udviklingen af nye produktioner. Men spørgsmålet er da, om den ændring i den regionale arbejdsdeling, der derved vil indtræde mellem unionsområdet og landene udenfor, vil fremme den af udvalget

fremhævede tilpasning til unionsområdets naturlige produktionsforudsætninger,eller
tendensen eventuelt vil gå i modsat retning.

Rapporten understreger gang på gang, at oprettelsen af toldunionen med den deraf følgende betydelige udvidelse af »hjemmemarkedet« vil give unionens væsentlig gunstigere betingelser end hidtil for en udnyttelse arbejdsdelingens og stordriftens fordele. Det er formodentlig übestrideligt, det mindste hvad angår de områder af erhvervslivet, der er baseret på forsyning af »hjemmemarkedet«. Det er også uden videre klart, at en udnyttelse af disse fordele, der fører til interne omlægninger inden for unionen af hjemmemarkedets forsyning fra virksomheder med høje omkostninger til virksomheder med lavere omkostninger på længere sigt vil betyde en effektivere udnyttelse end hidtil af unionsområdets produktive resourcer og dermed en forøgelse af områdets »nationalindkomst«. Dersom man endvidere opstiller den unægtelig meget usandsynlige forudsætning, at unionens fælles toldtarif kun kommer til at indeholde rene finanstoldsatser, at unionsområdets erhvervsliv er berøvet enhver toldbeskyttelse, man også om de eventuelle nye hjemmeproduktioner, som måtte opstå i kraft af toldunionsdannelsen, uden videre gå ud fra, at de vil betegne i retning af den omtalte tilpasning og virke til en forøgelse af »nationalindkomsten«. Bevarer derimod fællestariffen — hvad der er nok så sandsynligt — i større eller mindre omfang en vis toldbeskyttelse, er der skabt betingelser for udviklingen af nye produktioner på sådanne områder, hvor arbejdsdelingens og stordriftens fordele som følge af det større frie marked kun er tilstrækkelige til at muliggøre fremstillingsomkostninger, som ikke overstiger verdensmarkedsprisen med tillæg af toldbeskyttelsen, men er utilstrækkelige til at bringe omkostningerne ned på niveau med verdensmarkedsprisen eller derunder. Nye produktioner af den art vil modvirke den ofte omtalte tilpasning til de naturlige produktionsforudsætninger virke til at mindske »nationalindkomsten« for unionsområdet som helhed. Hvis fællestariffen kommer til at indeholde toldsatser, der ligger lavere end de højeste af de hidtil gældende tilsvarende nationale toldsatser, kan det på den anden side tænkes, at produktionsgrene, der kun har kunnet bestå i kraft af national toldbeskyttelse, ikke fortsat vil kunne eksistere inden for unionsområdet. I så fald får man en tilpasning til de naturlige produktionsforudsætninger, ved at de pågældende produktioner opgives.

Man kan m. a. o. ikke opstille almengyldige regler om, hvad virkninger oprettelsen af en toldunion vil få for unionsområdets produktionsvilkår og nationalindkomst. Toldunionsdannelsen indeholder elementer af både frihandel og autarki. Om de liberale eller protektionistiske impulser får overvægten, vil komme til at bero på de konkrete forhold i de enkelte tilfælde.

Når udvalget nærer en så sikker forvisning om, at frihandelsimpulserne

vil gå af med sejren ved oprettelsen af en nordisk toldunion, er det formodentlig,fordi går ud fra, at der ikke kan blive tale om nogen udpræget protektionistisk unionstoldtarif. Som udvalget fremhæver, er en stor samhandel med landene uden for unionsområdet en livsbetingelse for alle deltagerlandene, og det forhold vil ikke undergå nogen afgørende ændring ved toldunionens oprettelse. Men desuden er man — som udvalget henleder opmærksomheden på — afskåret fra at følge en højprotektionistisk kurs af internationale aftaler (GATT), hvortil de nordiske lande er bundet. Efter disse er det bl. a. en betingelse for oprettelsen af en toldunion, at dens generelle toldniveau ikke er højere end gennemsnittet af toldniveauerne i deltagerlandene forud for dannelsen af toldunionen.

Selv om man imidlertid regner med, at toldsatserne i unionens fælles toldtarif kommer til at ligge på et niveau svarende til gennemsnittet af de hidtil gældende nationale toldsatser, er det absolut ikke udelukket, at en sådan tarif kan få større effekt i beskyttelsesmæssig henseende end de nationale toldtariffer. For det første vil sådanne gennemsnitstoldsatser betyde en forøgelse af den hidtil gældende toldbeskyttelse for en del af unionsområdet, men dernæst vil også de produktionsmæssige fordele i henseende til stordrift o. s. v., som det større frie marked byder på, betyde bedre muligheder for en udnyttelse af den toldbeskyttelse, som en given toldsats betinger.

Rapportens redegørelse for de sandsynlige økonomiske virkninger af toldunionsdannelsen på de enkelte næringsgrene yder da heller ikke nogen helt overbevisende støtte for den antagelse, at frihandelstendenserne vil blive de overvejende. Udvalget kommer her til det resultat, at de direkte virkningerkun vise sig på det industrielle område og kun i den ret begrænsededel de nordiske landes industri, der i ly af en vis toldbeskyttelse fremstiller mere forarbejdede varer og specielt sådanne varer, som for tiden udelukkende eller dog i hovedsagen afsættes på vedkommende lands hjemmemarked. Det er på det område, man venter, at det større frie »hjemmemarked« skal give nye muligheder for udnyttelsen af arbejdsdelingensog fordele. Man peger ganske vist også på de indirekte virkninger, det vil have for andre grene af erhvervslivet. Men dersom man ikke kan regne med, at de nye produktioner, som unionsdannelsen giver anledning til, overvejende kommer til at arbejde med fremstillingsomkostninger,der nødvendiggør en hel eller delvis udnyttelse af toldbeskyttelsen,er heller ikke noget grundlag for antagelsen om en forøgelse af nationalindkomsten og en sænkning af det almindelige omkostningsniveaufor som helhed og de deraf forventede fordele for andre næringsgrene end de direkte berørte. I så fald bliver bl. a. formodningenom, unionsdannelsen vil give anledning til fremkomsten af nye eksporterhverv, højst problematisk. Der er tværtimod al mulig anledning til i denne forbindelse at fremdrage det fra norsk side fremførte synspunkt,

at man må befrygte, at resultatet i en del tilfælde vil blive, at forbrugerne ganske vist får hjemmemarkedsvarer, som er billigere i indkøb end de toldbeskattede importvarer, som de træder i stedet for, men samfundsmæssigtset ugunstigere priser end hidtil, fordi hjemmemarkedspriserne kommer til at ligge over de übeskattede importpriser. Når man hertil føjer, at udvalget går ud fra, at landbrugsvarerne af hensyn til norsk og svensk landbrug skal holdes uden for hele ordningen, understreger det kun yderligeredet i udfra rent samfundsøkonomiske synspunkter at se med nogen skepsis på toldunionsprojektet.

Som tidligere påpeget har udvalget valgt den fremgangsmåde udelukkende at bygge sine hovedbetragtninger på toldmæssige synspunkter, og foranstående hviler på samme grundlag. Herimod kan man med god grund indvende, at en sådan fremgangsmåde har meget lidt med realiteterne gøre. Ikke mindst for Danmarks vedkommende er told og toldbeskyttelse fra det afgørende problem, når konsekvenserne af en toldunion skal diskuteres. I de sidste 20 år har dansk toldpolitik praktisk talt sovet tornerosesøvn, samtidig med at landet har gennemlevet en af de mest protektionistiske perioder i dets historie. Noget lignende har formodentlig sig gældende i vore nordiske frændelande. Det handelspolitiske i denne periode har været de kvantitative indførselsrestriktioner. man dem ind i billedet, tager toldunionsproblemet sig unægteligt helt anderledes ud end på den baggrund, hvorpå udvalget i hovedsagen har valgt at behandle det.

Tænker man sig den nuværende situation, hvor de kvantitative restriktionerspiller afgørende rolle, afløst af en toldunion uden kvantitative restriktioner indadtil og udadtil, er der næppe grund til et øjeblik at betvivle, at det vil betegne et meget betydningsfuldt skridt i retning af en liberalisering af de nordiske landes handelspolitik. Det store spørgsmål er blot i denne forbindelse, hvilke praktiske muligheder der er for at gennemføreen gennemgribende omlægning af den hidtil førte økonomiske politik. Udvalget er naturligvis ikke blind for dette alvorlige problem, men undlader forsigtigt at gribe om nælden. Man henviser blot til de internationale bestræbelser for at nå til en afvikling af restriktionerne og slår sig til ro med, at toldunionens oprettelse må ske sukcessivt over en længere periode (10 år). Kommer tid, kommer råd. Trods alle foreliggende vanskeligheder — udtales det i rapporten ¦— forekommer det ikke udelukket,at engang i fremtiden kan nå til en sådan balance i de forskellige landes økonomi og betalingsbalance, at de internationale bestræbelser for helt at afvikle restriktionerne krones med held. Man forudser, at de kvantitativerestriktioner unionslandene må opretholdes i større eller mindre omfang i en overgangsperiode, og påpeger, at sådanne restriktioner til en vis grad neutraliserer de gunstige virkninger af toldunionen, men

gør samtidig gældende, at unionen på længere sigt vil medvirke til at overvindedeltagerlandenes ved at skabe større effektivitet inden for unionslandenes næringsliv og bidrage til at nedbringe deres omkostningsniveau, så at konkurrenceevnen over for udlandet bliver styrket. Det kræver ikke større tænksomhed at se, at man med disse ræsonnementer kaster sig ud i noget, der vel bedst kan karakteriseres som en logisk saltomortale. Er man mindre fortrøstningsfuldt indstillet, vil man snarere komme til den anskuelse, at den indbyrdes toldfrihed og toldfællesskabetudadtil en toldunion kan gøre trangen til at anvende andre former for direkte eller indirekte indgreb i udenrigshandelen stærkere end nogensinde. Da man næppe kan tænke sig, at ændringer i unionens toldtarif,når ikke har en rent toldteknisk karakter, kan ske på anden måde, end ved at samtlige deltagerlandes regeringer og rigsdage vedtager dem, må man nemlig forudse, at det vil være overordentlig vanskeligt at foretage forandringer i de gældende toldsatser.

Dermed er man kommet til det springende punkt i hele toldunionsproblemet. det i det hele taget tænkeligt under nutidens samfundsforhold realisere en toldunion mellem ligestillede suveræne stater? En af grundtankerne i de amerikanske efterkrigsplaner om verdensomspændende aftaler på det valuta- og handelspolitiske område og i Marshall-planen har været overbevisningen om, at løsningen af efterkrigstidens problemer først og fremmest ligger i en gennemgribende liberalisering af det økonomiske liv. Når man har tilskyndet til oprettelsen af en europæisk toldunion, har det utvivlsomt været ud fra den betragtning, toldunionsdannelsen nødvendigvis måtte komme til at virke som en løftestang for en liberalisering ikke blot af udenrigshandelen, men af hele det økonomiske liv. Deri har man i og for sig set ganske rigtigt. Det er antagelig utænkeligt, at en europæisk toldunion i egentlig forstand kan etableres med bevarelse af de enkelte deltagerlandes politiske selvstændighed, at der samtidig gennemføres en radikal liberalisering af de pågældende økonomiske politik. Ser man bort fra den mulighed, at toldunionen gøres illusorisk ved andre former for statsindgreb i udenrigshandelen told, kan man vel i virkeligheden kun tænke sig en sådan unionsdannelse som isoleret foreteelse realiseret, hvis det økonomiske liv frigøres for statsmagtens indblanding i en sådan grad, at dens stilling nærmest bliver at ligne ved den rolle, som den ortodokse liberalismes »natvægterstat« tildeler den. Dermed være ikke sagt, at man, hvis det kom dertil, ville have sikret en liberal samfundsøkonomi. Erhvervslivet er i vore dage ikke blot underkastet statsmagtens regulering, men er i mindst lige så høj grad reguleret af erhvervene selv og deres organisationer. Sandsynligheden taler derfor for, at den offentlige regulering i vidt omfang ville blive afløst af erhvervenes private regulering.

Skaberne af Benelux har været ganske på det rene med, at en toldunion i egentlig forstand savner eksistensberettigelse i vore dage. De har derfor også kun tænkt sig toldunionen som et rent overgangsfænomen på vejen til endemålet, en økonomisk union, hvor toldfællesskabet alene udgør et enkelt led i et større samvirke mellem deltagerlandene på praktisk talt alle den sociale og økonomiske politiks områder. Dette forhold er naturligvis heller ikke det fællesnordiske udvalg fremmed. På forskellige steder i rapporten det, at de fordele, man venter sig af en nordisk toldunion, først vil vise sig i deres fulde udstrækning, når man tager skridtet videre til oprettelsen af en økonomisk union. Udvalget går endvidere noget mere ind på de i forbindelse hermed stående forhold i redegørelsen for, hvad udvalget benævner samordningsproblemerne. Det er ikke hensigten her at behandle denne del af emnet nærmere. Det må være tilstrækkeligt at pege på de overordentlig store vanskeligheder, der vil være forbundet med at sikre en så vidtgående koordination af de nordiske landes økonomiske politik, dersom et sådant samarbejde skal hvile på traktatmæssige aftaler, uden at der oprettes et egentligt politisk fællesstyre med myndighed til at træffe afgørelser, der er bindende for enkeltstaterne. Det har da også vist sig, at Benelux på dette punkt er stødt på større vanskeligheder end forudset, der bl. a. har givet sig udslag i, at man gang på gang har måttet udsætte tidspunktet for den økonomiske unions gennemførelse, der endnu ikke er sket.

I tilslutning hertil kan der være anledning til at henlede opmærksomheden den forskel i målsætningen, som kommer til udtryk mellem på den ene side den her omtalte rapport om mulighederne for at oprette en nordisk toldunion og på den anden side den af foreningen »Norden« i 1943 udgivne samling afhandlinger »Nordiske Muligheder«. I sidstnævnte publikation er udgangspunktet tanken om et egentligt politisk fællesskab i Norden, og på denne baggrund behandler Thorkil Kristensen i en af afhandlingerne mulighederne for nordisk økonomisk samarbejde. Forfatteren heri til den konklusion, at et vidtgående samvirke i den økonomiske politik, herunder etableringen af indbyrdes toldfrihed og toldfællesskab vil være et naturligt og nødvendigt led i de nordiske enhedsbestræbelser, men at de økonomiske drivkræfter alene ikke vil være stærke nok til at drive et sådant fællesskab igennem.

Thorkil Kristensen har ganske sikkert ret; men erkender man det, må man også komme til den opfattelse, at mulighederne for en nordisk toldunion et videregående nordisk økonomisk samarbejde i det hele taget står og falder med mulighederne for gennemførelsen af nordisk politisk enhed med fællesstyre i udenrigs- og forsvarspolitik og på alle vigtige områder af den økonomiske politik. Udsigterne herfor er jo ihvertfald for øjeblikket ikke lovende.