DEN INTERNATIONALE HANDELS FRIGØRELSE 1)

HISTORIEN gentager sig — og gentager sig dog ikke. Der er nu bestræbelser
gang for en frigørelse af den internationale handel, ganske
som der var for hundrede år siden. Men samfundsforholdene har ændret
sig så meget i mellemtiden, at frigørelsens former og virkninger nu på
mange punkter blivr anderledes end dengang.

Udgangspunktet er dog det samme: den overbevisning, at man opnår en maksimering af realindkomsten for verden som helhed, hvis man tillader fri udveksling af varer og produktionskræfter mellem landene. Frie vare- og faktorbevægelser sikrer den effektiveste tendens henimod en udligning af prisrelationerne mellem de forskellige varer og aflønningsrelationerne produktionsfaktorerne fra land til land. Hæmmer man ved told eller restriktioner disse bevægelser, modvirker man denne prisudligning, hvilket kan tages som udtryk for, at produktionskræfterne ikke udnyttes rationelt med henblik på maksimering af den totale indkomst.

Denne virkning af den internationale handel — specialiseringsvirkningen kan man kalde den — er drivkraften bag liberaliseringen nu, som den var det bag liberalismen i det 19. århundrede. Men man kunne måske spørge, om der i den henseende vindes helt så meget ved fri handel nu som dengang.Nutidens udvikling medfører formentlig tendenser i retning af en indsnævring af de komparative fordele ved handelen. Den syntetiske industri mindsker i nogen måde afhængigheden af bestemte råstofforekomster,i fald for sådanne landes vedkommende, hvis marked er stort nok til at give tilstrækkelig afsætning for de store kvanta, der ofte skal produceres,for

---

1) Artiklen er udarbejdet på grundlag af noter til et foredrag i Nationaløkonomisk Forening den 16. november 1950 med sådanne ændringer, som diskussionen efter foredraget har givet anledning til.

ceres,forat syntetisk produktion kan være rentabel. Og den oversøiske
industrialisering har udvisket det 19. århundredes skarpe skel mellem verdensværksted
verdens korn- og råstofkamre.

Disse tendenser til trods er der uden al tvivl stadig meget at vinde fra et helhedssynspunkt ved en frigørelse af handelen og faktorbevægelserne. Men et afgørende spørgsmål er, om det enkelte lands andel af gevinsten altid er stor nok til at kunne opveje dels de fordele, som kan opnås fra et nationalegoistisk synspunkt også i det lange løb ved en vis begrænsning af frihandelen, dels de ulemper, som overgangen til fri handel fra et bestående af restriktioner og toldsatser vil medføre på kortere sigt.

Gennem told og restriktioner har det enkelte land under visse omstændigheder mulighed for at forbedre sit ombytningsforhold over for udlandet, føre en monopolistisk politik. En række lande har gennem monopolisering af import og/eller eksport skaffet sig de tekniske muligheder hænde for at gennemføre en sådan politik i den udstrækning, forholdene gør det muligt. Dette gælder ikke blot Østblokkens lande, men som bekendt også England for vigtige varers vedkommende (ievnedsmiddelimport, En fuldstændig liberalisering af udenrigshandelen i sådanne tilfælde gennemgribende ændringer i selve den økonomisk-politiske struktur også indadtil i landene.

Det enkelte land kan endvidere have en rationel interesse i at begrænse handelen enten som middel til at klare en anstrengt betalingsbalance eller som led i en politik, der bekæmper arbejdsløshed. Begge disse muligheder lå uden for den klassiske liberalismes forudsætninger. Den betragtede både valutavanskeligheder og arbejdsløshed som midlertidige fænomener, der ville fjerne sig selv gennem en fri tilpasning. Den benægtede over for merkantilisternes om den gunstige handelsbalance muligheden af at opretholde overskud på betalingsbalancen, idet et sådant gennem guldtilstrømning deraf følgende prisstigning og importforøgelse ville bringe sig selv til ophør inden længe. Når man på den ene side ikke kunne opnå en varig styrkelse af likviditeten gennem begrænsning af handelen, risikerede man på den anden side heller ikke en varig svækkelse af den ved at gå i spidsen for frihandelen. Ved protektionisme kunne man fremme beskæftigelsen visse erhverv på bekostning af importen, men når eksporten hurtigt faldt tilsvarende, gik beskæftigelsen tilbage i eksporterhvervene, og helhedsresultatet blev en mindre rationel udnyttelse af landets produktionskræfter.

Nutidens erfaringer har vist, at både valutavanskeligheder og arbejdsløshedkan af lang varighed. Tilpasningen virker ikke med fornøden effektivitet. Betalingsbalancens tilpasning sker mindre over prisbevægelser end via forskydninger i indkomst og beskæftigelse, og disse forskydninger kan være politisk uønskede, således at de modvirkes gennem neutraliserendeforanstaltninger.

rendeforanstaltninger.Under disse forudsætninger betyder en isoleret liberaliseringfra enkelt lands side, at det risikerer likviditetsvanskeligheder, som ikke automatisk forsvinder efter kortere tids forløb, og vil man fjerne betalingsunderskudet uden at opgive liberaliseringen, må det ske ved en kontraktiv penge- og finanspolitik, der medfører arbejdsløshed. Har man af denne eller andre grunde fået en større arbejdsløshed, end man finder er tålelig, kan man gennem beskyttelse bringe den ned, idet et fald i import ikke omgående efterfølges af en tilsvarende nedgang i eksporten.

Ganske vist betyder dette, at man eksporterer sin arbejdsløshed til de lande, hvis varer man holder ude, og en sådan politik er ikke uden grund blevet betegnet som en beggar-my-neighbour-policy. Den fører meget let til modforholdsregler fra udlandets side, men dette hindrer ikke, at det land, der har indledet den, kan bevare en vis fordel derved. Tilfældet er parallelt med den kamp mellem befolkningsgrupperne om øget pengeindkomst, der fører ud i en inflation. Det gælder i begge tilfælde, at den værgeløse bliver sorteper.

Det være langt fra mig at hævde, at al protektionisme er eller har været rationel set fra et nationalt indkomstmaksimeringssynspunkt i det korte eller lange løb. En meget væsentlig del deraf er uden tvivl indført enten efter små gruppers ønske og i strid med nationens interesse som helhed ud fra ikke-økonomiske motiver. Men efter moderne teoris opfattelse de rationelle motiver stærke nok til i en verden med svingende konjunkturer at begrunde, at frihandelen får en tendens til at gå i opløsning. har man engang forladt den frie handels vej, vil det yderligere være forbundet med tilpasningsvanskeligheder at vende tilbage til den.

Man skal derfor ikke vente nogen harmoni mellem det enkelte lands interesser og den fælles internationale interesse i den størst mulige specialisering fri handel. Når England i det 19. århundrede gik i spidsen liberalismen uden at vente på andre landes følgeskab, var det et engangsfænomen, der først og fremmest forklaredes ved Englands enestående i konkurrenceevne på industriens område på det daværende Danmarks tilsvarende overlegenhed på den animalske produktions område giver en rationel begrundelse for, at vi kunne fastholde vor frihandelspolitik lige så længe, som England gjorde det. Men iøvrigt viste det sig, at en mere omfattende liberalisering på det europæiske fastland, efter at England var gået foran, krævede internationalt samarbejde vesteuropæiske traktatsystem efter 1860).

U.S.A. er i nutiden det land, hvis position er nærmest ved at kunne sammenlignesmed dengang. Men dels er landets erhvervsgeografiskeforhold en sådan karakter, at dets importbehov er mindre end Englands,dels vor tids storpolitiske klima det vanskeligt at oparbejde de traditioner for storstilet privat investering i udlandet, som var forklaringenpå,

genpå,at der ikke i det 19. århundrede opstod en sterlingknaphed af lignendeart
vore dages dollarknaphed.

Lige som en inflation kun kan standses ved et forlig mellem de førende befolkningsgrupper om at stabilisere indkomsterne i stedet for konkurrere om at drive dem mest i vejret, således kan handelsbegrænsninger kun bringes af verden ved et samarbejde mellem landene derom. Men hvor mange skal være med i et sådant samarbejde, og hvilken karakter skal det have?

De bestræbelser, der har ført til oprettelsen af Bretton Woods institutionerne til vedtagelsen af Havannakonventionen, har haft et verdensomspændende samarbejde for øje. Teoretisk giver det de største fordele, at alle er med. I praksis viser imidlertid Valutafondens og Genopbygningsbankens at et så vidtspændende samarbejde nødvendigvis bliver meget løst og har svært ved at føre til resultater af virkelig betydning. den i Havanna vedtagne Internationale Handelsorganisation angår, er den som bekendt endnu ikke ført ud i livet, idet hidtil ikke andre lande end Liberia har underskrevet konventionen.

Erfaringerne viser, at almindeligt holdte vedtagelser om toldnedsættelser, ophævelse af restriktioner, ikke-diskrimination etc. ikke er tilstrækkelige. Under gennemførelsen af sådanne bestemmelser vil landene blive ulige stillet, og nogle lande vil blive ramt af vanskeligheder, som i det mindste på kortere sigt overstiger deres andel af de internationale fordele derved. Derfor er det påkrævet, at der dels lægges et pres på de enkelte lande, som tvinger dem til at efterleve de trufne beslutninger, dels også sørges for, at de ikke kommer i urimelige vanskeligheder ved at give efter for dette pres.

Samarbejdet må derfor begrænses til grupper af lande, som har en sådan fælles interesse i at stå sammen og en sådan ensartet politisk struktur, at de kan bøje sig ind under den disciplin, der skal til, for at en frigørelse af handelen kan gennemføres. På den anden side kan gruppen sikkert også blive for lille. For det enkelte land er omstillingsbesværet omtrent det samme, hvad enten man skal tilpasse sig til et økonomisk samarbejde med et enkelt udland eller med en noget større gruppe, men fordelene ved samarbejdet alt andet lige være størst i sidste tilfælde.

De senere års udvikling er derfor gået i retning af forholdsvis store regionale blokket som OEEC-landene, Sterlingområdet og Østblokken, me dens små sammenslutninger som Benelux eller Nordisk Toldunion har mindre interesse end for nogle år siden. En anden sag er, at f. eks. det politisk bestemte skel mellem Øst- og Vesteuropa er økonomisk irrationelt, idet det adskiller områder, som kunne have særlig fordel af en fri indbyrdes medens hvert område for sig har en forholdsvis ensartet struktur.

Jeg skal i det følgende først og fremmest beskæftige mig med bestræbelsernefor
frigørelse af Vesteuropas handel. De problemer, som her

melder sig, kan samles om tre hovedspørgsmål: For det første likviditetsproblemet— handelen gøres fri, må der være sådanne kreditmulighedertil at et lands betalingsbalance ikke i enhver periode skal balancere over for ethvert andet land. For det andet selve liberaliseringen, der må gennemføres ved fælles aftale i et vist fælles tempo på en sådan måde, at overgangsvanskelighederne ikke bliver uforholdsmæssigt store for noget land. Og endelig den tilpasning af erhvervslivets struktur i de deltagendelande, må finde sted i overensstemmelse med det nye mønster for den internationale handel.

I de første efterkrigsår var man tilbøjelig til at lægge hovedvægten på det første af disse problemer og mene, at kunne der bare skaffes kredit til veje i handelen mellem landene, ville liberaliseringen komme af sig selv. Et eksempel på denne indstilling var de engelske betalingsaftaler med deres i begyndelsen ret rigelige muligheder for kreditgivning. Det viste sig imidlertid, konkurrenceforholdene var i så høj grad ude af ligevægt, at man ikke fik udsving i kreditterne omkring en ligevægt, men derimod stivnede i kreditor- og debitorpositioner af temmelig lang varighed. Som eksempel kan henvises til den danske »valutapukkel« over for England, som nu for størstedelens vedkommende er omformet til et tiårigt lån. I 1947 havde man opbrugt den elasticitet, som dette system kunne give, og styrede herefter i en strengt gennemført bilateralisme i de europæiske handelsog

Under Marshallplanen søgte man at imødegå denne udvikling ved de intereuropæiske betalingsordninger, der muliggjorde kompensation af saldi på flersidigt grundlag, og hvortil der var knyttet trækningsrettigheder, som tillod uligevægt i de bilaterale betalingsbalancer. Da det imidlertid viste sig, at handelsrestriktionerne ikke forsvandt af sig selv, skønt der således sikredes bedre betalingsmuligheder, skred man i november 1949 til at gennemføre en liberalisering ved direkte beslutninger herom.

Man valgte imidlertid et så summarisk kriterium for, hvad der skulle forstås ved »ensartet tempo« i liberaliseringen, at der alene af den grund måtte forudses betalingsvanskeligheder for visse lande og overskud for andre. For at klare disse vanskeligheder oprettedes Den europæiske Betalingsunion med virkning fra 1. juli 1950.

For de samarbejdende lande i Vesteuropa gælder der herefter dels en handelskode, der fastsætter detaillerede regler om frilisternes omfang, om adgangen til at fravige de generelle procentsatser for liberaliseringen, om ikke-diskrimination etc., dels en betalingsordning, som åbner kreditmuligheder, samtidig gør brugen af disse, ud over ret snævre grænser, afhængig af indbetalinger af guld eller dollars og således lægger et effektivt pres på debitorlandenes regeringer i retning af at tilpasse betalingsbalancen ved hjælp af midler, der ikke strider mod handelskodens bestemmelser.

Var Koreakrigen ikke kommet, er det muligt, at dette system af påbud

og forbud, af international kreditgivning og national balancepolitik, kunne være kommet til at fungere forholdsvis tilfredsstillende. Som det nu er gået, kom betalingsunionen navnlig fra Vesttyskland ud for et sådant kreditforbrug allerede i de første måneder af sin eksistens, at systemets effektivitet er alvorligt truet. Man vedtog trods dette på rådsmødet den 26^—27. oktober 1950 i Paris at udvide liberaliseringskravet fra de nuværende60 til 75 pct. pr. 1. februar 1951. Men rigtignok med meget væsentlige undtagelser og forbehold, hvoraf her blot skal nævnes enkelte af de mest betydningsfulde: Et medlem kan undlade at opfylde 75 pct. reglen »should its economic and financial situation justify such a course«. Det kan trække en gennemført liberalisering tilbage, hvis den forårsager »serious economic disturbance«, og midlertidigt suspendere liberaliseringsforanstaltninger,hvis underskud over for EPU stiger »at a rate and in circumstances which it considers serious in view of the state of its reserves«. Endvidere er liberaliseringen knyttet sammen med et heldigt udfald af toldkonferencen i Torquay. Skønner generalsekretæren for OEEC, at denne konference ikke har givet tilfredsstillende resultater, kan et medlemslandunder omstændigheder forlange, at 75 pct. reglen helt suspenderes, hvorefter spørgsmålet om liberaliseringen skal tages op til forhandling i sin helhed.

I betragtning af disse bestemmelser må det vel anses for temmelig tvivlsomt, ret mange lande vil opfylde den generelle liberaliseringsbesiutning fuldt ud. Fortsætter den internationale spænding og op rustningskon junkturen der meget vel blive mere aktualitet i en sænkning af de nuværende end i en forhøjelse deraf op til 100 pct.

Set fra et dansk synspunkt vil en standsning af liberaliseringen omtrent det nuværende niveau formentlig være den mindst ønskelige af alle muligheder. Den temmelig summariske og vilkårlige procentmetode, man har benyttet som udtryk for den fælles takt i liberaliseringen, har med rette givet grund til utilfredshed for et land, der som Danmark har en overordentlig stor del af sin totale udenrigshandel med Vesteuropa, har et lavt toldniveau og fortrinsvis sælger landbrugsvarer, som indtil nu i yderst ringe udstrækning er blevet optaget på de andre landes frilister. For så vidt er det forståeligt, at Danmarks bestræbelser under forhandlingerne Paris i det sidste år gennemgående er gået ud på at gøre liberaliseringsbestemmelserne elastiske og afsvække tempoet i frigørelsen, skabe store kreditmuligheder for lande med valutavanskeligheder og lempelige for lande, der ikke opfylder liberaliseringskravene.

Det må imidlertid nu være i Danmarks interesse at bidrage efter evne til at undgå, at hele liberaliseringen kører fast på det nuværende niveau. Thi sker dette, vil vi have fået yderst få af fordelene ved frigørelsen, men alle dens ulemper. Den ikke frigjorte del af handelen vil nemlig omfatte

største parten af vor eksport, særlig af landbrugsvarer. Som salgsmulighedernestiller på det engelske marked for vore hovedprodukter, vil det være af afgørende betydning, at der kan sælges landbrugsvarer i væsentligtomfang europæiske tredielande. En fuldstændig ophævelse af de kvantitative handelsrestriktioner vil formentlig også skabe bedre mulighederfor, toldspørgsmålet kan tages op med chance for et vist udbytte.

En anden sag er, hvor hurtigt vi selv er i stand til at gå videre med vor egen liberalisering. Den første betingelse herfor er overvindelsen af øjeblikkets Med dette for øje overførtes i sommer visse varegrupper fra fri til bunden liste, men virkningerne heraf har hidtil næppe været væsentlige. Vægten må derfor lægges på den kreditstramning og renteforhøjelse, tog sin begyndelse sidst på sommeren, og på det kompleks af skatteforhøjelser, bunden opsparing m. v. som gennemførtes i november. Det kan ikke med sikkerhed afgøres, hvor hurtigt disse foranstaltninger vil forbedre valutastillingen, men indtræder der ikke udefra en vending i prisudviklingen, det sandsynligt, at der trods den indledede kontraktionspolitik blive trukket så store beløb på EPU i de kommende måneder, at det ville være mest betryggende, om der snarest kunne opnås et tilsagn om ekstra kredit eller anden form for hjælp i dollars eller europæisk valuta inden for eller uden for rammerne af EPU.

Fortsætter importvarerne med at stige, vil tendensen til at købe importvarer lager næppe høre helt op, selv om den ved kreditstramning kan begrænses en del. Skal der hurtigt opnås en væsentlig forbedring af valutabalancen, man derfor enten fremkalde en langt kraftigere nedgang i den indenlandske købekraft end de hidtil trufne foranstaltninger, eller også må eksporten vise sig at være i besiddelse af en meget betydelig elasticitet, således at en nedgang i de på hjemmemarkedet efterspurgte varekvanta i stort omfang opvejes af en stigning i eksportmængderne. I så henseende kan der næppe ventes meget fra landbrugseksportens side på kort sigt. Derimod der formentlig en ikke ringe elasticitet til stede for adskillige industrivarers Det er dog næppe tilrådelig at bedømme denne elasticitet alene ud fra beretninger om udenlandske agenter, der forgæves er gået fra den ene fabrik til den anden for at købe denne eller hin vare. Sådanne beretninger fortælles af mange virksomheder, men når det kommer til stykket, drejer det sig måske kun om et enkelt vareparti. Det er et velkendt forhold, at der i tider med vareknaphed let fremkommer en dobbeltregning, idet samme utilfredsstillede efterspørgsel viser sig mange steder. løvrigt vil det kræve en procentvis meget betydelig stigning i industrieksporten, en væsentlig del af valutaunderskudet skal dækkes ad denne vej.

På lidt længere sigt vil omkostningsniveauets udvikling i forhold til andre
landes omkostninger blive af afgørende betydning for, om vi kan opnå

valutabalance, fortsætte liberaliseringen og dog undgå omfattende og langvarigarbejdsløshed. bliver formentlig det vanskeligste politiske problemi kommende tid at skabe muligheder for, at inflationen kan bringestil Men selv om dette spørgsmål skulle kunne løses, er sagen ikke dermed klaret. En fortsat liberalisering vil efter henved 20 års restriktionspolitikkræve omstillinger inden for erhvervslivet i form af nye investeringer, omskoling af arbejdskraft, salgsarbejde på nye markeder etc. Disse omkostninger må stilles over for liberaliseringens fordele i retning af mindre reguleringsbesvær, effektivere konkurrence, større muligheder for unge virksomheder og nyt initiativ. Facit på dette regnestykke afhænger af, hvor hurtigt den nødvendige omstilling kan gennemføres. Skal en væsentlig del af landets arbejdskraft og produktionsapparat ligge übenyttet hen i længere tid, kan tabet herved let kommet til at overstige fordelene.

Dette gælder ikke blot fra Danmarks synspunkt, men mere generelt. Den vestlige verdens økonomiske politik efter krigen er ført under det dobbelte motto fri handel og fuld beskæftigelse. Skal den frie handel købes med omfattende bliver ofret større end gevinsten, idet realindkomsten befolkningen som helhed bliver mindre end ved fuld beskæftigelse med restriktioner — rent bortset fra de sociale hensyn, der alvorligt taler imod en politik, der tolererer stor arbejdsløshed. Derfor er det ikke nok, at man gennem internationalt samarbejde giver debitorlandene tommelskruer på, så de tvinges til at indskrænke den økonomiske aktivitet for at følge med liberaliseringen. Der kræves, at man indleder et mere positivt samarbejde det mål for øje at bringe omkostningerne ved liberaliseringens gennemførelse ned på et minimum.

I erkendelse af dette har man indenfor Den europæiske Samarbejdsorganisation med planer, der skulle lette den overgang til et fælles marked, liberaliseringen betyder. Bedst kendt og gennemarbejdet af disse planer er vel den såkaldte Stikker-plan. Dens grundtanke er, at fortsat liberalisering føre til, at visse dele af hvert lands produktionsapparat må nedlægges eller omstilles. Omkostningerne herved rammer landene ulige hårdt og må derfor bæres i fællesskab og efter en samlet plan. Det foreslås, at man for hver erhvervsgren lader eksperter opstille et skøn over, hvordan lokalisering vil blive, når liberaliseringen er ført igennem. må der af et Europæisk Integrationsfond eller en lignende institution stilles midler til rådighed for de lande, der får særlig store tilpasningsvanskeligheder.

Planen er kommet under dobbelt ild: De liberale lande i Europa angriber den, fordi den er for planøkonomisk, England fordi den forudsætter et fastere samarbejde mellem landene, end man fra britisk side er indstillet på. Der er ingen tvivl om, at man her står over for problemer, som det både politisk og økonomisk vil blive vanskeligt at løse. Det er en beklagelig

kendsgerning, at de investeringer, som Marshall-hjælpen har muliggjort, i alt for ringe grad er sket med et frit europæisk marked for øje. Skal liberaliseringenvidereføres, denne mangel på koordination høre op. Man må hjælpe hinanden med omstillingen og derefter bøje sig ind under en ikke ringe grad af fællesskab i den økonomiske politik videre fremover. Allerede under den gamle guldfod var det en betingelse for liberalismens funktion, at landene fulgte visse fælles spilleregler. Det er naivt at tro, at fri handel kan genvindes og opretholdes på billigere vilkår. Blot må det tilføjes, at den fælles politik i vore dage uundgåeligt bliver af en noget mere planøkonomiskkarakter guldfodens automatiske diskontopolitik.

Dette vil ikke blot gælde indadtil i Vesteuropa, men muligvis også i forholdet Vesteuropa og andre af de »områder«, som verdensøkonomien videre vil være opdelt i. Der kan meget vel i en længere årrække blive brug for en fælleseuropæisk diskrimerende handels- og valutapolitik i forhold til dollarområdet, og der er ingen mulighed at øjne for at inkorporere i en fri verdenshandel.

Den nuværende verdenspolitiske situation opfordrer dog ikke til at fortabe i fremtidsperspektiver. Keynes har sagt engang, at »de værdifuldeste i livet har ikke meget med internationale forhold at gøre, men et er grundbetingelsen for alt godt: fred«. Hertil kan passende føjes et ord af en anden nationaløkonom, professor Condliffe, der siger: »Fred er en dynamisk proces, hvis andet navn er samarbejde«. Handelens frigørelse vil kræve ikke blot fred, men også et vidtgående og dybtgående økonomisk samarbejde mellem landene, og dette samarbejde må være af en sådan karakter, at liberaliseringen i det 20. århundrede vil vise sig at blive væsensforskellig liberalismen i det 19. århundrede.