Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 3. række, 49 (1941)

NOGLE BEMÆRKNINGER OM FINANSIERINGEN AF OFFENTLIG VIRKSOMHED

JØRGEN GELTING

FOR den ældre økonomiske Teori stod offentlige Arbejder ikke
som et egnet Middel til Bekæmpelse af Arbejdsløshed, ej heller
(eller maaske — allermindst) i Tilfælde af Arbejdernes Finansiering
La an. Optog Staten et Laan, vilde Renten stige netop saa
meget, at den private Investering reduceredes med et Beløb lig det
offentliges Indsats. Den samlede Beskæftigelse forblev uændret,
kun dens Fordeling var en anden. Endnu Machlup's »Führer durch
die Krisenpolitik« afgiver et Eksempel paa denne Opfattelse.

Den moderne Teori er mere optimistisk med Hensyn til offentlige Hensigtsmæssighed og har overvejende beskæftiget sig med laanefinansierede offentlige Arbejders Virkninger. Forskellen Opfattelse er begrundet dels i de kreditteoretiske Forudsætninger, her ikke skal omtales yderligere, dels i Anvendelsen af Multiplierteorien, som tildels kun er Præcisering og Uddybning af en gammel Tankegang.

De Kilder til Indkomstsvind, som — uændrede Priser forudsat — sædvanlig tages i Betragtning ved Kalkulation af Multiplier, kan grupperes under Betegnelserne »Indkomst afgivet til Udlandet (ellerDesinvestering Lagertømning, hvor Forøgelse af Importen er udelukket)« og »Opsparing, herunder reduceret Formueforbrug«.En Beregning af Multiplier forudsætter selvsagt, at begge disse Arter af Indkomstsvind tages i Betragtning. En omfangsrig,i gaaende Litteratur har gjort disse Forhold til Genstand for Undersøgelse. Hermed er imidlertid ikke samtlige Kilder til Indkomstsvind medregnet. Som for Eksempel J. M. Clark

Side 294

gør det1), maa man tillige i det Offentliges oprindelige Udgift til offentlige Arbejder og dermed i Borgernes Indkomstforøgelse fradrageden stedfindende Reduktion af Understøttelsesudbetalingerne.Imidlertid de offentlige Finanser ogsaa paa anden Maade af Betydning i denne Forbindelse. Normalt vil af enhver Indkomstforøgelse en vis Del tilflyde det Offentlige i Form af (som Følge af sekundær Beskæftigelse) sparede sociale Udgifter, Afgifterog Skat og eventuelt - naar lidt længere Tidsrum tages i Betragtning — direkte Skat. Da de offentlige Udgifter er mere eller mindre stramt budgetbundne, og øgede Indbetalinger ikke er umiddelbart udgiftsmotiverende, er det rimeligt at antage, at de øgede offentlige Indtægter forbliver uden Virkning paa Udgifternei Fald indenfor det Tidsrum, hvor Multipliervirkningeiier praktisk Betydning. Heraf følger, at man ved kun at regne med Indkomstsvind til Opsparing og Udland faar for høj Multiplierværdi. Ligesom man, hvis man kun regner med Indkomstsvindtil har, at Ekstraopsparingen bliver lig den oprindelige Nettoudgift, saaledes faar man, naar alle tre Arter af Indkomstsvind tages i Betragtning, at Summen af Meropsparing, Merbetaling til Udland og Ekstratab af Indkomst til det Offentlige er lig den oprindelige Merudgift. For Laanefinansiering af offentligeArbejder ofte det — i sig selv lidet vægtige — finansielleArgument, en væsentlig Del af det Offentliges oprindelige Merudgift kommer tilbage i Form af større Skatter og sparede Udgifter.Det imidlertid klart, at jo større denne Tilbagestrømninger, mindre er ogsaa den fremkaldte sekundære Beskadigelseved Opsparings- og Udlandskvote.

Foreligger vedvarende offentlige Arbejder, er det -- i Modsætning ovenfor — rimeligt at antage, at der sker en Tilpasning af offentlige Indtægter og Udgifter, og man kan da uden at begaa nogen Fejl kalkulere Multiplier paa sædvanligt anvendt Vis.

Virkningerne af skattefinansierede offentlige Arbejder har sammenlignetmed været gjort til Genstand for langt mindre indgaaende Behandling. Enighed synes at bestaa om, at sekundær Indkomstdannelse ved Skattefinansiering enten helt vil mangle eller være betydeligt mindre end ved Laanefinansiering; da det Offentlige gennem Skatter netop fratager Borgerne et Beløb lig det udgivne, vil den private Sektors disponible Indkomst forblivei


1) »Econoniies of planning public works« (1935) pag. 87.

Side 295

bliveidet væsentlige uændret1). Ændringer vil kun fremkomme
som Følge af med Indkomstomfordelingen forbundne Ændringer i
den summariske Forbrugskvote.

Derimod er det mindre klart, hvad de forskellige Forfatteres Mening er med Hensyn til den samlede Beskæftigelses Udvikling. Formentlig kan man sondre mellem to Ræsonnementer. Det ene gaar ud paa, at ved skattefinansierede offentlige Arbejder overføres Købekraft og dermed Arbejdskraft fra privat til offentlig uden at den totale Beskæftigelse derved i væsentlig Grad ændres, nemlig kun forsaavidt den offentlige Produktion er mere eller mindre arbejdskrævende end den bortfaldne private eller som Følge af de ovenomtalte mindre Indkomstændringer. Den anden Opfattelse derimod gaar ud paa, at vel ændres ikke den private Sektors samlede disponible Indkomst; men da der til Overførslen Indkomst fra Skattebetalere til Provenuets Modtagere er knyttet Udførelsen af det offentlige Arbejde som nødvendig Betingelse for Beløbets Modtagelse, vil den samlede Beskæftigelse stige netop med Arbejdsmængden ved det offentlige Arbejde. Dette er paa overbevisende Maade fremstillet allerede af Ricardo i »Principles«, »On machinery«, i Afsnittet om Virkningerne paa Beskæftigelsen af skattefinansierede Krigsudgifter.

Vi opstiller følgende generelle Sætning:

Naar det Offentlige fra den private Sektor samtidigt opkræver og til denne atter udgiver et Beløb, og Forbrugskvoten i den private og den private Produktions Arbejdsintensitet forbliver uændret, og det Offentlige ved Udgivelsen af Beløbet køber ledig Arbejdskraft, hvis Pris er inflexibel, vil den samlede Beskæftigelse stige netop med Beskæftigelsen ved de saaledes iværksatte offentlige Herved antages det, at Udgifter og Skattetarif angaar selve deres Udformning er beskæftigelsesmæssigt

Denne Sætning har interessante Konsekvenser for den alminde
lige Finansteori.


1) Det forudsætles her og i det følgende, at Understøttelse enten ikke tidligere har været betalt til de af det Offentlige beskæftige Arbejdere, eller at Skatter + Understøttelsesreduktion er lig Udgiften til de offentlige Arbejder. det Offentlige opkræver som Skat den fulde Udgift til de offentlige Arbejder uden Fradrag af sparet Understøttelse, vil Beskæftigelsen den private Sektor aabenbart falde; men kun rent undtagelsesvis ligesaa som den offentlige Beskæftigelse er steget. Jo mindre Understøttelsen Multiplier er, jo mindre vil ogsaa den private Beskæftigelsesnedgang

Side 296

I Finansteorien fremstilles Skat som et Middel til Overførelse af produktive Ressourcer fra privat til offentlig Anvendelse; individuel begrænses til Fordel for kollektiv. I den frivillige Bytteteori for de offentlige Finanser kommer denne Opfattelse særlig skarpt til Udtryk. Saaledes skriver f. Eks. De Viti De Marco1), at Skatten — ligesom Gebyret tjener til »die Kosten der Erzeugung der öffentlichen Güter zu decken und auf die sie verbrauchenden Personen aufzuteilen. Das aber ist genau die Funktion Preises in der Privatwirtschaft.« Og i en tidligere Sammenhæn 2) : »Die Staatsbürger steuern Privatgüter bei. die der Staat in öffentlichen Güter verwandelt; ...«.

Skatten betragtes altsaa som havende to Formaal:

1) det fiskale at skaffe det Offentlige Midler til Realisering af dets Formaal. Dette Skatteargument har imidlertid kun ringe Vægt, eftersom den offentlige Virksomhed kan finansieres paa langt enklere og for Borgerne mere bekvem Vis, f. Eks. Centralbanklaan;

2) det indkomstregulerende at reducere Borgernes Indkomster og derved frigøre produktive Ressourcer til offentlig Anvendelse. Dette Argument taber i Vægt i samme Grad, der er ledige Ressourcer. derimod dette ikke er Tilfældet, eller hvor af anden Grund en Stigning i Totalindkomsten anses for udelukket, er Argumentet

Her opstaar imidlertid det Spørgsmaal, om det Offentlige ved i Skat at opkræve et Beløb netop lig Udgiften til en nyiværksat Foranstaltningvirkelig fradrage den private Sektor de fornødne Ressourcer3). Udfra den tidligere opstillede Sætning om Virkningenpaa af en skattefinansieret Udvidelse af offentlig Beskæftigelse maa dette forekomme tvivlsomt. Da det behandledeProblem ikke blot Arbejdskraften, men de produktiveRessourcer


1) »Grundlehren der Finanzwirtschaft« (tysk Udgave af »Primi Principi di Economia Finanziaria«, 1928), 1932, § 50.

2) Ibid. § 12.

3) Helt bortset fra det af Pigou i »A Study in Public Finance« diskuterede hvorledes det ved Skattens Udformning kan udvirkes, at netop saadanne Ressourcer, som det Offentlige skal bruge, frigøres. Spørgsmaalet er almindeligt besvaret bekræftende. Særlig klart f. Eks. i Jørgen Pedersen: »Aktuelle økonomiske Spørgsmaal«, pag. 46 og 50. Eller et Eksempel fra den ældre Litteratur: J.Stuart Mill karakteriserer i »Principles« 111, 4) den Sætning, at Arbejdsefterspørgslen normalt vil stige ved skattefinansieret Udvidelse af offentlig Virksomhed som »a proposition absurdity of which no one can fail to see.«

Side 297

duktiveRessourceri Almindelighed, vil vi i det følgende ved »Beskæftigelse«forstaa over produktive Ressourcer af enhverArt idet vi antager konstante Priser, maale Beskæftigelsen ved den samlede Aflønningssum.

Opkræver det Offentlige et Skattebeløb fra en Gruppe af Borgere og overfører ved Køb af Varer eller Tjenesteydelser Beløbet übeskaaret til en Gruppe af Borgere Y, der kan være helt eller delvis sammenfaldende med X, vil — under tilsvarende Forudsætninger anført for den analoge Sætning om skattefinansierede Arbejdsudgifter — Borgerne som Helhed have et uændret Beløb til fri Disposition til Forbrug eller Opsparing, og da Overførslen fra X til Y er beskæftigelseskabende, vil — Ledighed forudsat — Mængden af ledige Ressourcer netop blive reduceret med Beskæftigelsen den nyiværksatte Foranstaltning1).

Eksakt skal dette bevises under yderligere simplificerende Forudsætninger. U Summen af aarlige private og offentlige Anlægsudgifter øvrige offentlige Udgifter, N Nationalindkomsten, S Opsparingen og s Opsparingskvoten for den disponible Indkomst, T samlet Skatteprovenu af en almindelig Indkomstkildeskat (eneste hvis Sats er t, har man


DIVL3038

s forudsættes konstant. Da alle Priser er konstante, er Beskæftigelse og Nationalindkomst proportionale. Opgaven emu at bestemme den Ændring2) i N, som svarer til en skattefinansieret Ændring af U, d. v. s. lige store Forhøjelser af U og T, hvor Ændringen i T


1) Idet man stryger en Del af de begrænsede Forudsætninger, kan man sige, at den skattefinansierede offentlige Foranstaltning ved Ledighed vil føre til en Stigning i Beskæftigelsen = Beskæftigelsen ved den offentlige Virksomhed plus Stigningen i eller minus Faldet i privat Beskæftigelse som Følge af eventuel Ændring i den summariske Forbrugskvote ved Indkomstomfordelingen, Følge af Udgifternes Art (Konkurrence med privat Virksomhed?) og som Følge af Skattetarifens Form (ændret Faktorudbud?). Disse Modifikationer saavel som Virkningen af Prisændringer er velkendte. I det korte Løb og derfor for kortvarige Udvidelser af offentlig Virksomhed vil den indbyrdes tidslige Placering af Skat og Udgift som bekendt være af Vigtighed.

2) »Ændring« er forsaavidt et uheldigt Udtryk, som Formaalet her ikke er at undersøge Ændringsforløb, men at bestemme alternative Ligevægtstilstande.

Side 298

tildels er fremkommet ved højere t. Da der bortses fra Indkomsttabtil
har vi, som det vil ses, at T -f- S= U1).U1). Følgelig maa,
naar Tog U ændres med lige store Beløb, S forblive uændret. Vi
kan altsaa sætte Opsparingen lig en konstant K: N (1—t) s—K,
g _|_ t st
hvoraf faas U=K . Hvis deter rigtigt, at Stigningen i N
s—st
og dermed i Beskæftigelsen netop er lig Stigningen iU, maa N -U
TJ
ogsaa være konstant. Vi finder N—U =_ —U, oa ved
1—(l—t) (1-s)
I g
Indsættelse heri af den fundne Værdi for U faas at N—U =K ,
s
hvilket Udtryk — som det skulde bevises —er konstant. Deter hervedforudsat,
den private Investering forbliver uændret, hvilket
imidlertid er en rimelig Forudsætning, eftersom det private ForbrugF
N—T—S er konstant.

Hvor det drejer sig om en kommunal Merudgift, som delvis bestaar i Køb udenfor det kommunale Omraade, vil den private Beskæftigelse i Kommunen aabenbart falde noget, medens Beskæftigelsen Kommunen stiger tilsvarende.

Det skal da hævdes, at en skattefinansieret Udvidelse af offentlig — forsaavidt der er Ledighed — kan forventes i sig selv at øge Totalbeskæftigelsen med netop den offentlige Beskæftigels 2), og at det derfor under fuld Beskæftigelse ikke er tilstrækkeligt til Frigørelse af Ressourcer fra den private Sektor i Skat at opkræve et Beløb lig den offentlige Udgift3). I saadant Til-


1) Det turde ofte være hensigtsmæssigt at anlægge dette Synspunkt, at samtlige offentlige Udbetalinger udgør en Del af den totale Investering, som da finansieres ved Opsparing, Skatter og lignende Indbetalinger til det Offentlige samt Laan fra Udlandet.

2) En Følge heraf er, at den Del af den samlede Beskatning, som kun dækker det Offentliges Udgifter, ikke indgaar i det samlede Skattetryk. Dette anføres blot som Kuriosum. Begrebet »det samlede Skattetryk« kan — som det f. Eks. fremgaar af Lindahl's Analyse i »Det samlade skattetrycket Sverige och utlandet« (1936) — vanskeligt tages alvorligt.

3) Det maa forundre, at denne enkle Sætning ikke forlængst er almindeligt i Finansvidenskaben — og det saa meget mere, som selve Tanken ikke er ny. Som tidligere nævnt har Ricardo helt klart fremstillet Sammenhængen for Arbejdsbeskæftigelsens Vedkommende, endskønt han iøvrigt utvivlsomt hyldede den gængse Opfattelse. At Ricardo's Fremstilling er blevet generaliseret til at omfatte alle Ressourcer, har formentlig sin Forklaring i den betydelige Rolle, Bytteteorien har spillet indenfor dels deri, at man -og maaske Ricardo selv •— har forvekslet Virkningen af offentlig skattefinansieret Beskæftigelse af Arbejdskraft Virkningen af Overgang til mere arbejdsintensiv Produktion.

Side 299

fælde — under fuld Beskæftigelse — vil det mest nærliggende være enten at opkræve et yderligere Skattebeløb, som ved sine primære og sekundære Virkninger nedbringer den private Beskæftigelse tilstrækkeligt, eller at begrænse den private Beskæftigelse ad kreditpolitisk Vej eller endelig at anvende en Kombination af begge Metoder. Hvilken Fremgangsmaade, man vil benytte, maa afhænge af bl. a., hvorledes den private Beskæftigelse ønskes fordelt over Investering og anden Virksomhed. Da der imidlertid ikke ses nogen Grund til at sondre skarpt mellem det Skattebeløb, som netop er lig den offentlige Udgift, og et eventuelt overskydende Skattebeløb, kan det mere generelt siges, at hvor stor en Skat man ved fuld Beskæftigelse udskrive i Anledning af offentlige Udgifter, maa være paavirket af, hvor man samtidigt ønsker at sætte Renten, idet den teoretiske Minimumsgrænse for Beskatningen afhænger af den private Investerings absolutte Omfang.