NOGLE FINANSIERINGSPROBLEMER I DEN OFFENTLIGE HUSHOLDNING

DE efterfølgende Betragtninger udspringer ikke af teoretiske
Overvejelser i Studérekamret, men er derimod et Forsøg
paa at samle nogle af de vigtigste af de Problemer, som umiddelbart
sig under det praktiske Arbejde indenfor den offentlige
Jeg skal dog straks tilføje, at en meget stor
Del af Problemerne fra den daglige Arbejdsmark i Virkeligheden
kun har ringe almen Interesse, men kun er af mere intern teknisk
Natur. Selv i de Tilfælde, hvor man under Kontrollen med Statsbudgettet
Afgørelserne med principielle Betragtninger,
er Forholdet ofte det, at disse Betragtninger overvejende tjener
et rent defensivt Formaal, nemlig det at holde sig truende Udgiftsbyrder
Livet ved at iklæde sig de übrydelige Princippers mest
afskrækkende Krigsmaling. Jeg skal imidlertid forsøge at holde
mig til de Spørgsmaal, som har en mere almen Interesse, og jeg
skal søge at samle Spørgsmaalene paa en saa anskuelig Maade
som muligt. Men jeg vil dog straks tilføje, at jeg ikke vil gøre
noget Forsøg paa at følge noget forud fastslaaet videnskabeligt
Skema, men foretrækker at lade Spørgsmaalene komme i den
Form og Orden, hvori de naturligt melder sig for en rent praktisk
Betragtning.

Der er endnu en Ting, jeg gerne vil bemærke til Indledning. Paa Forhaand vil det maaske være rimeligt at vente, at man ved Behandlingen af Finansieringsproblemer i den offentlige Husholdningkan et betydeligt Udbytte ved Sammenligninger med Forholdene i andre Lande, og det er ogsaa klart, at saadanne Sammenligninger ofte kan have Værdi, men ikke nær i det Omfang,man umiddelbart skulde tro. For det første er Forudsætningernesom saa forskellige paa afgørende Punkter fra

Land til Land. at Sammenligninger i Reglen bliver i høj Grad betingede. Og dernæst er Forholdet det, at næsten alle de civiliseredeLande den Udvikling, der er foregaaet og stadig foregaar, er kommet saa langt ind i offentlig Styrelse og Reguleringaf Økonomi, at ethvert nogenlunde betydningsfuldt offentligt Finansieringsproblem vil være rigelig repræsenteret indenfor Landet selv. Jeg vil derfor i alt væsentligt holde mig til Eksempler fra danske Forhold.

Forinden jeg vender mig til de øvrige Finansieringsproblemer maa jeg nævne den Hovedsondring, som rent praktisk er den vigtigste indenfor den offentlige Husholdning, nemlig Sondringen mellem Drift og Anlæg. Der kunde let holdes et helt ellerflere om dette ene Spørgsmaal, men jeg skal afholde mig derfra og kun fremhæve enkelte af de vigtigste Træk, der i denne Henseende er særlig karakteristiske for den offentlige Husholdning.

Først er der Anledning til at nævne selve Spørgsmaalet om, hvorvidt der overhovedet er Grund til at sondre mellem Drift og Anlæg indenfor den offentlige Husholdning. For den, der er indstillet paa at bedømme Forholdene ud fra Erhvervslivets Forudsætninger, det maaske lyde mærkeligt, at dette overhovedet kan diskuteres. For en Erhvervsvirksomhed vilde man jo altid betragte det som en selvfølgelig Grundsætning, at Drift og Anlæg holdes nøje adskilt. Men ser man paa de offentlige Husholdninger baade herhjemme og i Udlandet, viser det sig, at man først paa et meget sent Tidspunkt er kommet ind paa en virkelig Sondring af denne Art, og for Staternes Vedkommende er der vistnok indtil fornylig ingen andre end Danmark, der har forsøgt en virkelig konsekvent af dette Spørgsmaal. For Danmarks Vedkommende den sidste afgørende Reform i denne Henseende i 1925 ved en Omlægning, der gennemførtes af daværende Finansminister og som i det væsentlige hvilede paa det forberedende der var gjort af en særlig Regnskabskommission, Bramsnæs selv var Medlem.

Naar Staterne altsaa har været og stadig er saa tilbageholdende med at gennemføre en rationel Sondring mellem Drift og Anlæg, vil mange maaske være tilbøjelige til at ty til den saa ofte benyttedeForklaring de offentlige Myndigheders Stivhed og Langsomhed,naar gælder at følge Trit med Udviklingen. Men uden at komme ind paa en Diskussion om Berettigelsen af denne almindelige Antagelse vil jeg gerne fremhæve, at der er andre

og tungtvejende Grunde, som kan forklare Forholdet paa dette
Omraade.

For det første har det almindelige Kasseregnskab det Fortrin, at det er simpelt og ligetil at forstaa, i hvert Fald set ud fra et Likviditetssynspunkt. Det har sin særlige Betydning for en offentlig dels fordi Budgetterne skal forelægges og behandles store Forsamlinger, dels fordi de offentlige Husholdninger Sagens Natur har et mangesidet og broget Indhold. Men denne Side af Sagen har naturligvis mindre Betydning, for saa vidt som den Slags Bekvemmelighedshensyn jo maa vige forde reelle Hensyn.

Jeg tror, man kommer Sagen nærmere ved at rejse selve Spørgsmaalet hvad man egentlig skal bruge Sondringen mellem Drift og Anlæg til. Spørgsmaalet er let at besvare for Erhvervsvirksomhedernes Her drejer det sig simpelthen om at faa det rette Billede af Foretagendets Rentabilitet. Det samme gælder tildels visse særlige offentlige Virksomheder, f. Eks. Statsbanerne, Postvæsenet, Elektricitets- og Gasværker o. s. v., og paa disse Omraader har de fleste Stater og mange Kommuner ogsaa paa et ret tidligt Tidspunkt gennemført en vis Sondring mellem Drift og Anlæg. Men for den øvrige og langt overvej Del af de offentlige Husholdninger er man paa Forhaand afskaaret fra at danne sig noget Billede af Rentabiliteten ved at sondre mellem Drift og Anlæg. Det ligger simpelthen i, at de Fordele, der indvindes ved Statens og andre offentlige Organers Virksomhed, ikke kommer selve den offentlige Husholdning til Gode, men er bestemt til at tjene Samfundet og Borgerne som Helhed. Forholdet er altsaa det, at den Rentabilitet, som man i den private Erhvervsvirksomhed faar en talmæssig Maalestok for i Driftsregnskabet, maa man for den offentlige Husholdnings Vedkommende ved et Skøn over, om de økonomiske Ofre, der bringes fra de offentlige Husholdningers Side, opvejes af ligesaa eller større Fordele for Samfundet og Borgerne. Og dette Skøn unddrager sig jo som oftest Muligheden for et talmæssigt Udtryk. Tilmed maa Skønnet nødvendigvis faa en mere eller mindre politisk Farve efter den, der udøver det.

Kravet om Sondring mellem Drift og Anlæg kan altsaa ikke for den offentlige Husholdnings Vedkommende begrundes ud fra de samme Forudsætninger som i Erhvervslivet, og vi maa derfor undersøge, der kan opstilles en rimelig Begrundelse ud fra den offentlige Husholdnings egne Forudsætninger.

Det, der ud fra et rent praktisk Synspunkt er Brug for, er i Hovedsagen dette, at de offentlige Budgetter og Regnskaber skal kunne besvare Spørgsmaalet om, hvorvidt der er administreret finansielt forsvarligt. Det er naturligvis et Spørgsmaal, som kan ses fra mange Sider, men der er een Side af Sagen, som har en særlig Betydning, og som man altid vil have Interesse i at faa belyst, nemlig Spørgsmaalet om, hvorvidt der sker en Konsolidering den offentlige Husholdnings finansielle Stilling eller det modsatte. For at faa et Svar paa dette Spørgsmaal er det aabenbart at foretage en Deling, saaledes at man gennem et særligt Afsnit af Regnskabet faar et Udtryk for, om man har bevæget sig i konsoliderende Retning eller modsat. En saadan Delingslinje svarer naturligvis i Hovedsagen til Erhvervsforetagendernes mellem Drift og Anlæg, og derfor er det ogsaa rimeligt at bruge de samme Udtryk, men det maa betones, at Delingen mellem Drift og Anlæg ikke helt kan foretages ud fra samme Synspunkt som i en Erhvervsvirksomhed. I Erhvervsvirksomheden man jo normalt anlægge det Hovedsynspunkt, at Driftsregnskabet skal vise Bevægelsen i Foretagendets Nettoformue, man herved faar Rentabiliteten frem. Men dette Hovedsynspunkt ikke anlægges for den offentlige Husholdning, eftersom Spørgsmaalet om Nettoformuens Rentabilitet her slet ikke foreligger eller i alt Fald kun har Interesse for en mindre Klasse af offentlige Virksomheder. Som jeg senere skal nævne, kan der meget vel forekomme Tilfælde, hvor det er fuldkommen naturligt og forsvarligt, at et regnskabsmæssigt Tab, altsaa hvad man i en Erhvervsvirksomhed vilde kalde en Nedgang i Nettoformuen, ved Laan og følgelig føres til Udgift for Anlægsregnskabet, man ud fra et Rentabilitetssynspunkt maatte føre det paa Driftsregnskabet. Om man vil, kan Forholdet ogsaa formuleres saaledes, at Tabet posteres som et Aktiv, fordi det repræsenterer et Krav paa Skatteyderne.

Det afgørende Synspunkt for Delingen mellem Drift og Anlæg maa for den offentlige Husholdnings Vedkommende være dette, at man paa Driftsregnskabet opfører, hvad man kunde kalde de løbende Indtægter, d. v. s. de Indtægter, der indgaar til det offentlige at være Udtryk for Beslaglæggelse af Kapital og uden at skabe fremtidige Forpligtelser for det offentlige, og at man paa Driftsregnskabets Udgiftsside opfører de Udgifter, som man ud fra nærmere fastlagte Synspunkter maa kræve øjeblikkelig Dækning for.

Hvad det sidste Spørgsmaal angaar er det lettest at give en nærmere Forklaring ad negativ Vej, nemlig ved ät gøre sig klart, hvilke Udgifter man ikke kræver øjeblikkelig Dækning for, og paa hvor lang en Periode man vil fordele Dækningen, altsaa med andre Ord i hvilke Tilfælde det er forsvarligt at opfatte Udgifterne Aktiverhvervelser og hvorvidt og paa hvilken Maade Aktiverne efterhaanden bør afskrives.

Herom kan først siges, at Spørgsmaalet om Opførelsen af Aktiver et offentligt Regnskab ikke har meget at gøre med, om der erhverves Aktiver af en større eller mindre Handelsværdi. Der er i Almindelighed heller ikke Tale om, at de erhvervede Aktiver skaber forbedrede Rentabilitetsmuligheder paa Driftsbudgettet, vil det offentliges Aktieerhvervelser som oftest forøgede Driftsudgifter, ikke alene til Forrentning og Afskrivning, men ogsaa fordi de udvidede Rammer giver Mulighed en mere omfattende offentlig Virksomhed indenfor det paagældende Omraade og dermed forøgede Driftsudgifter. Eksempelvis det maaske forstaas, at Taknemligheden for de Bygningsanlæg, Rockefeiler har skænket visse Statsinstitutioner, mindre fremherskende i Finansministeriet end hos Institutionerne. som jeg allerede har fremhævet er Forholdet det, at de Goder, der skaffes gennem den offentlige Virksomhed, falder udenfor den offentlige Husholdning og gør sig gældende for Borgerne paa anden Maade.

Det naturlige Hovedsynspunkt maa derfor være dette, at man paa Anlægsbudgettet opfører Udgifterne til Erhvervelse af mere eller mindre varige Goder, og at man gennem de fornødne Afskrivninger, der tages fra Driftsbudgettet, fordeler Erhvervelsesudgifterneover Tid, der svarer til Varigheden. Forholdet ligger klart nok, naar det drejer sig om Erhvervelse af faste Ejendomme, Opførelse af Bygninger og større tekniske Anlæg o. 1. Her er det let forstaaeligt, at det er fuldt forsvarligt at lade Skatteydernenøjes efterhaanden at dække Udgifterne til de fornødneAfskrivninger, at Nedskrivning foretages i sammeOmfang Forringelsen af Brugsværdien finder Sted, naturligvismed Hensyntagen til teknisk Forældelse o. 1. Det er heller ikke noget større Problem, at Udlaan fra det offentligemaa som Aktiver og kun bør berøre Driftsbudgettet, dersom de giver Tab. Men hermed er Mulighederne for de offentligeAnlægsudgifter udtømt. Der kan opstaa mange andre Forhold, hvor en Udgift maa siges at være Udtryk for et varigt

Gode for Borgerne, men hvor man ud fra almindelige erhvervsmæssigeSynspunkter vilde tale om Aktiver. F. Eks. er de fleste Krige i moderne Tid finansieret helt eller delvis ved Gældsstiftelseog altsaa opfattet som Anlægsudgifter. Englands Statsgæld udgjorde i 1914 ca. 700 Mill. £, men efter Krigendet og Gældsforøgelsen var altsaa 6,3 Milliarder £, eller langt over 100 Milliarder Kr. Man vil sikkert ud fra et almindeliigtengelsk betragte Krigsudgifterne som Udtryk for en national Indsats, der var nødvendig for at hævde det britiskeRiges Den havde for saa vidt til Formaal at skaffe det nationale Gode, som Opretholdelsen af Rigets Uafhængighed og Magtstilling betyder for den engelske Borger, og som har en Varighed svarende til Tiden indtil den næste store Krig. Herhjemmehar jo lykkeligvis ikke haft Krig i den nyere Tid, men hvis det skete, vilde vi jo sandsynligvis blive nødt til at anlægge et tilsvarende Synspunkt.

Herhjemme kan der imidlertid godt nævnes mere aktuelle Eksempler af anden Art. F. Eks. vilde sikkert ingen tænke paa, at en Udgift af den Størrelse, som Landmandsbankens Sammenbrud Staten, skulde være dækket af de løbende Indtægter. Det gjorde man som bekendt heller ikke, man dækkede Udgiften ved Hjælp af Laan, og forudsat at det var rigtigt, at Staten dengang til, som man gjorde, hvad man jo altid kan diskutere som et Spørgsmaal for sig, er det et naturligt Synspunkt, at Borgerne en længere Periode skulde bære en aarlig Udgift, for at Samfundet kunde blive forskaanet for den Ulykke, der formentes blive afværget.

Man kommer altsaa ikke udenom et vist Skønsmoment ved Afgørelsen om en Udgift bør tages paa Anlægsbudgettet. Men jeg tror, jeg tør sige, at Afgørelsen af disse Spørgsmaal ikke er saa vanskelig i de konkrete Tilfælde, som man skulde tro. Den finansielle Samvittighed har i alt Fald herhjemme været saa stærk, at der har kunnet danne sig en ret fast Praksis for Statens Vedkommende. afgørende i Sagen er jo, at man ikke misbruger Anlægsbudgettet til vedvarende at hobe en Udgiftsbyrde fremefter, saaledes at Efterslægten kommer til at betale for Nutidens Goder, og noget saadant kan heller ikke siges at være sket i Tiden siden Gennemførelsen af det nuværende Budgetsystem, tværtimod er der som Helhed sket en Konsolidering af ret betydeligt Omfang.

Naar nu disse Udgifter, som jeg har nævnt, hører hjemme paa
Anlægsbudgettet, maa naturligvis deraf følge, at de korresponderendeIndtægter

rendeIndtægterved Realisation af Realaktiver, indfrielser paa Udlaan og Afskrivningerne ogsaa hører hjemme paa Anlægsbudgettet.Hertil naturligvis føjes de eventuelle Driftsoverskud.Da nu er en Kendsgerning, at alle Staters Kapitalinvesteringeri Tid har været positive og voksende, og at man roligt kan regne med en fortsat Udvikling i denne Retning, maa man gaa ud fra, at der udover de Anlægsindtægter, jeg har nævnt, normalt vil være et betydeligt yderligere Kapitalbehov, som skal dækkes, og et af de betydningsfulde Finansieringsproblemer for den offentlige Husholdning er dette, ad hvilke Veje denne Kapitaldækningskal

Det kan i Principet ske paa to Maader, nemlig enten derved, at det offentlige betaler Markedets Pris, d. v. s. en normal Rente, og opnaar de fornødne Laan ad Frivillighedens Vej, eller derved, at det offentlige skaffer sig Midlerne helt eller delvis rentefrit ved mere eller mindre tvangsmæssige Foranstaltninger.

Den almindelige og normale Fremgangsmaade er jo som bekendt af frivillige Laan til normal Rente, og jeg skal ikke i denne Sammenhæng komme ind paa de Problemer, der knytter sig hertil, og som saa ofte er diskuterede. Derimod vil jeg gerne gøre et Par enkelte Bemærkninger om det andet Alternativ. Fremskaffelsen af Kapitalmidler helt eller delvis rentefrit ved Benyttelse af det offentliges Magt.

Jeg vil gerne først gøre opmærksom paa, at der i den Henseende hvert Fald er et enkelt Omraade, hvor en saadan Fremgangsmaade almindelig Anerkendelse, nemlig med Hensyn til Arveafgiften. Denne særlige Skat svares jo nemlig ikke blot af Borgernes Indtægter, men er i Virkeligheden i væsentlig Grad en Beslaglæggelse af Kapital. Det er derfor fuldkommen rigtigt, at Udbyttet af denne Skat ved den af daværende Finansminister Bramsnæs gennemførte Budgetreform i 1925_—26 blev opført paa Statens Anlægsbudget, idet man herved markerer, at naar det offentlige beslaglægger Kapital, bør Udbyttet ogsaa anvendes til Kapitalformaal. Det er jo yderligere saa heldigt, at denne Konsolideringsforanstaltning opfyldte et rent praktisk Formaal, at danne Modvægt mod den Gældsstiftelse, der i Perioden forud var sket til Dækning af Underskud.

Men bortset fra denne specielle Form for Beslaglæggelse af Kapital vil Tanken om tvangsmæssige Foranstaltninger paa dette Omraade vel nok virke stødende paa de fleste, og det er heller ikke min Hensigt at føre noget almindeligt Forsvar for en saadan

Fremgangsmaade. Men det vilde dog paa den anden Side være urigtigt helt at lade denne Side af Sagen uomtalt. For det første maa det erindres, at enhver Stat kan komme i en Situation, hvor Nød bryder alle Love. Og dernæst maa der dog kræves en vis Eftertanke, inden man tør fastslaa, at en Beslaglæggelse af Kapitalfra offentliges Side skulde virke skadeligt ud fra et rent samfundsmæssigt Synspunkt. Til Belysning heraf skal jeg anføre et Ræsonnement, som i hvert Fald viser, at en saadan Overvejelse meget vel kan sættes i Gang ud fra et politisk objektivt Synspunkt.

Forholdet er det, at Staten og Kommunerne tilsammen har en aarlig Udgift paa omkring 200 Mill. Kr. til Renter og Afdrag paa Gæld. Dette Beløb maa altsaa aarlig indkræves fra Befolkningen gennem Skatterne og gives ud igen til Statens og Kommunernes Kreditorer, hvilket for omkring Halvdelens Vedkommende vil sige en Kreds af Landets egne Borgere. Der findes altsaa her et betydeligt Kredsløb, hvis Resultat er, at der finder en Omfordeling fra en bred Kreds af Befolkningen — Skatteyderne — til en anden Kreds — Statens og Kommunernes Kreditorer, der i Virkeligheden ogsaa udgør en temmelig stor Befolkningsklasse. Naar man ved, hvilket administrativt Besvær og hvilken Gnidningsmodstand saadant Kredsløb medfører, kommer man let ind paa den Tanke, om man ikke kunde spare dette Kredsløb ved at foretage en Opgørelse een Gang for alle, i hvert Fald for en væsentlig Del af Gælden, saaledes at man fordeler Gælden paa en eller anden Maade paa Landets Formueejere.

Noget i den Retning kan i og for sig siges at være sket for adskillige Vedkommende gennem voldsom Inflation, men en saadan Fremgangsmaade, hvorved man eensidigt rammer Indehaverne monetære Værdier og systematisk begunstiger alle Debitorer, har naturligvis ingen Interesse i denne Forbindelse. Forudsætningen maa selvfølgelig være, at Fordelingen paa Formueejerne uden Hensyn til de enkelte Formuers Beskaffenhed.

Jeg skal ikke komme dybt ind paa, hvorledes denne Tanke
nærmere kunde realiseres, men kun fremhæve to Sider af Spørgsmaalet.

For det første vilde en saadan Fremgangsmåde ganske eensidigt ramme Formueejerne, medens de, der tjener Indtægter uden at eje væsentlig Formue — og det drejer sig her baade om mange og store Indtægter — vilde blive frigjort for en Udgiftsbyrde, som det naturligt paahviler dem at bære.

Og for det andet tror jeg, at det vil staa klart for enhver, der prøver at tænke Spørgsmaalet igennem, at det Kredsløb, man vilde undgaa, i en meget væsentlig Grad vilde blive fortsat, blot paa en anden Maade og under betydeligt større Besvær. Man vilde jo nemlig blive nødt til paa en eller anden Maade at ordne sig med Formueejerne saaledes, at de kom til at yde Afdrag og Renter til det offentlige paa et længere Aaremaal, og man vilde møde en Mængde praktiske Vanskeligheder, som vilde faa Administrationen at svulme op til et Omfang af et ganske andet Format det, som det var Formaalet at spare.

I det hele kan man vistnok gaa ud fra, at saa længe man bevæger indenfor de Forudsætninger, der gælder under normale Forhold i en demokratisk organiseret Retsstat, maa det betragtes som uhensigtsmæssigt at foretage voldsomme og dybtgaaende Indgreb dette Omraade. Hvis man ud fra et Konsolideringssynspunkt at opnaa en relativ Nedgang i det offentliges Gældsbyrde, Vejen være en gradvis Udvikling, idet man søger saa vidt muligt at dække Kapitalbehovet ved andre Indtægter end Laan. Det kan ske, dels ved en forsigtig Afgrænsning af Anlægsudgifterne Forhold til Driftsbudgettet og kraftige Afskrivninger, dels ved at sørge for, at der bliver Driftsoverskud, som kan anvendes ekstraordinære Afskrivninger, dels endelig ved at henlægge Indtægter til Anlægsbudgettet. Hvad den sidstnævnte angaar kan der for Statens Vedkommende paa Arveafgiften, som jeg allerede har omtalt. Ad disse Veje er det for Statens Vedkommende lykkedes at føre en bemærkelsesværdig Konsolideringspolitik i den sidste halve Snes Aar, idet man har formaaet at gennemføre en kraftig Udvidelse og Modernisering af Statens Anlæg uden at stifte nogen væsentlig ny Gæld, og man har dermed bidraget til at danne Modvægt mod den betydelige Gældsbelastning, der er sket gennem en lang Aarrække hvor man i betydeligt Omfang dækkede Driftsunderskud Hjælp af Laan. Det maa ogsaa bemærkes i denne Forbindelse, med den stærkt stigende Vækst, der er sket og stadig sker i Statens Opgaver, er det af overordentlig stor Betydning, at dens finansielle Styrke og Uafhængighed forøges.

Forinden jeg forlader Anlægsbudgettet, vil jeg gerne omtale et særligt Spørgsmaal, som knytter sig dertil, og som ofte giver Anledning til Forundring hos de Læsere af Statsregnskabet, som er tilbøjelige til at anlægge de almindelige Synspunkter fra Erhvervslivet, Spørgsmaalet om, hvorvidt Staten burde have en Pensionsfond.

Forholdet er det. at Statens Pensionsudgifter afholdes under et særligt Afsnit af Driftsregnskabet, nemlig Finanslovens* § 25. Samtidig der 5% i de pensionsgivende Tjenestemandslønninger, disse Pensionsbidrag fra Tjenestemændene indgaar som Indtægt under Pensionsafsnittet, idet de forskellige Institutioners Budgetter belastes med hele Bruttolønnen. Men de 5% er ikke tilstrækkeligt som forsikringsmæssigt Bidrag. For at der kan være forsikringsmæssig Dækning kræves der en Præmie, som varierer fra 13 til 25 % af de pensionsgivende Lønninger, og de manglende Bidrag, altsaa fra 8 til 20 % af de pensionsgivende Lønninger, belastes forskellige Statsinstitutioners Budgetter, idet Beløbene føres til Indtægt for Pensionsafsnittet. Finanslovens § 25 udreder altsaa Pensionerne og faar samtidig en Indtægt svarende til, hvad der vilde være fornødent som Pensionsforsikringspræmie. Alligevel der et ret betydeligt aarligt Underskud paa Pensionsregnskabet, dette skyldes den Omstændighed, at man ikke har opsamlet Præmierne i Tidens Løb og altsaa mangler den Renteindtægt, i modsat Fald vilde have faaet gennem Præmiereserverne.

Ud fra de almindelige Synspunkter fra Erhvervslivet er det naturligt at rejse det Spørgsmaal, hvorfor Staten ikke i Stedet har opsamlet en Pensionsfond, hvortil Præmierne indgaar, og som afholder Pensionsudgifterne. Særlig fra forsikringsteknisk Side vil man jo være tilbøjelig til at betragte det mildest talt som en Letsindighed, at Staten undlader at opsamle de tekniske Reserver, som er Forsikringsselskabernes hellige og urørlige Statusposter.

For mit Vedkommende ser jeg ikke rettere, end at vi atter her staar overfor et Forhold, hvor det ikke er berettiget at anlægge samme Synspunkt som i Erhvervslivet, og jeg vil iøvrigt mene, at det ikke engang er berettiget at parallelisere med Kommunerne.

Der kunde anføres to Grunde for at oprette en Pensionsfond,
svarende til de forsikringsmæssige tekniske Reserver.

Det kan for det første gøres gældende, at der bør være Sikkerhed Opfyldelsen af de særlige Forpligtelser, Staten har paa dette Omraade, og at en saadan Sikkerhed bør foreligge paa samme Maade som i et Forsikringsselskab, nemlig ved Opsparing af de forsikringsmæssigt fornødne Præmier i Form af Fondsbeholdninger lign.

En saadan Betragtning er efter min Opfattelse ikke berettiget.
For det første er Tjenestemændenes Pensionsforhold ikke i sit
Princip nogen Forsikring, men et offentligt Anliggende ligesom

mange andre, der ogsaa medfører Forpligtelser for Staten. Hvis man gennemser Statsbudgettet, vil man støde paa mangfoldige Forhold, hvor Staten faktisk har paataget sig Forpligtelser, hvis Tilsidesættelse vilde være ligesaa afgørende for mange Borgeres Ve og Vel som for Tjenestemændenes Vedkommende. Jeg behøverblot nævne et Omraade som Invaliderenterne. Sikkerheden for Statens Pensionsforpligtelser ligger i Virkeligheden i et ganske andet Forhold end for Forsikringsselskabernes Vedkommende, nemlig Statens Adgang til at skaffe sine Udgifter dækket gennem Skatterne. Og skulde denne Mulighed svigte, tror jeg ikke, det vilde have megen Betydning, at man havde liggende nogle Fondsbeholdninger.I Fald vilde saadanne Beholdninger under en Nødssituation være ligesaa udsatte for at blive angrebet under en. eller anden Form som Statens øvrige Midler. løvrigt vilde Fondsbeholdningerikke nogen Beskyttelse overfor den værste og maaske den mest nærliggende Virkning af en Nødstilstand, nemlig Inflationen med dens Forringelse af de monetære Værdier.

Noget større Realitet forekommer der mig at være i en anden Betragtning, der kunde gøres gældende, nemlig den, at man ved at undlade Henlæggelsen af Præmiereserverne overvælter en Udgiftsbyrde Fremtiden. Dette Synspunkt kan siges at have en vis Aktualitet, for saa vidt som vi er inde i en Udvikling, hvor Pensionsudgifterne er stigende som Følge af Ændringerne i Tjenestemændenes For Befolkningen som Helhed gaar Forskydningen som bekendt i Retning af forholdsvis flere gamle, og dette gør sig naturligvis ogsaa gældende for Tjenestemændene, omend i et langsommere Tempo, fordi Staten samtidig har foretaget kraftig Udvidelse af Tjenestemændenes Antal og derfor har forholdsvis flere unge Tjenestemænd end svarende til den almindelige Aldersfordeling.

Heller ikke denne Indvending er dog afgørende efter min Opfattelse.Det, er afgørende ved Opstillingen af Statens Driftsbudget,er at det af grænses efter en nogenlunde jævn Linje fr Aar til Aar, og at man ikke vedvarende skyder en Udgift fremefter. Pensionsudgifterne varierer jo kun langsomt og gradvist,og maa erindres, at Forskydningen af Udgiftsbyrden fremefter ikke er stedsevarende, men paa et eller andet Tidspunkt maa ophøre og sandsynligvis afløses af en Bevægelse i modsat Retning. Overfor disse Bølgebevægelser staar Staten som det stedsevarende, saa længe som vi overhovedet har et Samfund i moderne Forstand. Rent samfundsøkonomisk maa man ogsaa

huske paa, at vi til syvende og sidst ikke har nogen anden Indtægt end Samfundsproduktionen, og om den Andel deraf, Staten læggerBeslag bliver underkastet en forholdsvis jævn og ringe Variation paa Grund af Pensionsudgifterne, har efter min Opfattelseikke afgørende Betydning.

I Forbindelse hermed kan det ogsaa nævnes, at hvis man skulde foretage Henlæggelser under Hensyn til de stigende Pensionsudgifter, man gøre det samme for Aldersrentens Vedkommende.

Jeg vil gerne straks tilføje, at de samme Betragtninger angaaende ikke uden videre kan overføres til Kommunerne. det første er de kommunale Husholdninger af væsentlig Dimensioner og kræver derfor en mere omhyggelig overfor Svingninger i disse Udgifter. Og ganske særlig maa det tages i Betragtning, at Kommunernes Muligheder for at skaffe Indtægter ved Skatter og paa anden Maade til Dækning af deres Forpligtelser er ganske anderledes begrænsede end for Statens Vedkommende. Det er derfor ganske naturligt, at en Kommune Henlæggelser til Imødegaaelse af Pensionsudgifter, enten rent regnskabsmæssigt som Københavns Kommune har gjort, eller ved Indtegning i en Pensionskasse med aarlig forsikringsmæssig som en Række andre Kommuner har gjort.

Efter disse Betragtninger om Finansieringen af de offentlige
Anlægsudgifter skal jeg vende mig til Spørgsmaalet om Finansieringen
de offentlige Driftsudgifter.

Forinden jeg kommer nærmere ind herpaa, forekommer det mig rigligt at fremhæve, at det naturligvis maa være en Forudsætning Betragtningen af de forskellige Omraader indenfor et offentligt Driftsbudget saavel som ethvert andet Driftsbudget, at man, saa nøje som de praktiske Hensyn tillader, henfører Indtægterne Udgifterne til de Formaal, de vedrører. Dette er i og for sig en ret selvfølgelig Betingelse for, at man kan bruge Regnskaberne driftsøkonomisk Hjælpemiddel, men der melder sig dog forskellige Problemer ved Løsningen af denne Opgave. Det drejer sig for en stor Del om Detailspørgsmaal, som har mindre Interesse, men der er dog een Side af Sagen, som jeg gerne vil omtale.

Som oftest er Forholdet det, at Omraaderne for de Formaal,
der tilstræbes indenfor den offentlige Husholdning, er nogenlunde
sammenfaldende med Virkeomraaderne for de offentlige Institutioner,hvorunderOpgaverne

tioner,hvorunderOpgavernehenhører. Socialministeriet og 3. Afdelingi Magistrat varetager f. Eks. de sociale Opgaver indenfor henholdsvis Staten og Københavns Kommune, og det er derfor naturligt, at disse Administrationsorganers Budgetomraader afgrænses i Overensstemmelse med de Formaal, de varetager.

Men det er ikke altid selve det offentlige Formaal, der er bestemmende Oprettelsen af et særligt administrativt Organ og Udfoldelsen af en økonomisk Virksomhed. Indretningen af et særligt Administrationsorgan beror jo kun paa rent tekniske Hensigtsmæssighedsgrunde, det er ikke altid, at dette vil være ensbetydende et almindeligt offentligt Formaal. Baade i Staten og i Københavns Kommune har man f. Eks. fundet det hensigtsmæssigt indrette særlige Organer for Lønningsforvaltningen, nemlig henholdsvis et Kontor i Finansministeriet og et Direktorat under Overborgmesteren, og Anvisningen og Udbetalingen af Lønninger helt eller delvis herigennem, uden at disse Administrationsorganer noget selvstændigt offentligt Formaal udover det rent tekniske. Det vilde naturligvis være baade urigtigt uhensigtsmæssigt, om man udsondrede et specielt Lønningsbudget Siden af den almindelige Formaalsinddeling. Det gør man naturligvis heller ikke. Man overfører Udgifterne til de Budgetomraader, hvis Formaal de vedrører.

I denne Forbindelse vil jeg særlig fremhæve Finansieringen af de forskellige offentlige Formaal med Kapitalmidler. Forholdet her dette, at man baade i Staten og Kommunerne har fundet hensigtsmæssigt, at Fremskaffelsen af Kapitalmidler almindeligvis overlades de enkelte offentlige Institutioner, men sker for Staten eller Kommunen under eet gennem den centrale Ledelse eller et særligt Centralorgan. Det hænger naturligvis sammen at Pantehæftelse og lignende konkrete Kreditsikringsmidler her spiller nogen afgørende Rolle. Jeg tænker ikke, de forskellige Finansieringsinstituter vilde lægge nogen større Vægt paa at faa Pantesikkerhed i Christiansborg eller Nationalmuseet. afgørende paa dette Omraade er den almindelige Tillid, hersker overfor Staten og Kommunerne som Laantagere, og den Sikkerhed, der ligger i Myndigheden til at indkræve de fornødne Skatter til den offentlige Husholdnings Drift. Og den Kreditsikkerhed, der ligger heri, kan den centrale finansielle Ledelse give Udtryk for.

Men det er klart, at der her foreligger et Forhold, som udelukkendeskyldes
finansieringstekniske Hensyn paa ganske lignendeMaade

nendeMaadesom med Hensyn til Lønninger og Pensioner som før omtalt. Det er derfor naturligt, at Udgifterne til Afskrivning og Forrentning af de Kapitalværdier, der investeres af det offentligefordeles de Formaal og Institutioner, hvorunder Kapitalerneanvendes. driftsøkonomisk maa det betragtes som den enkelte Institution og det enkelte Formaal uvedkommende, paa hvilke Maade det offentlige fremskaffer sine Kapitalmidler. Skal man have det rette driftsøkonomiske Billede af Udgifternes Fordeling,maa naturligvis ogsaa fordele en saa vigtig Udgiftskategorisom og Afskrivninger, og dette er da ogsaa gjort herhjemme i Staten og Københavns Kommune derved, at man belaster de enkelte Formaal med disse Beløb og fører dem til Indtægthenholdsvis den almindelige Rentekonto og for Anlægsbudgettet.Der ogsaa enkelte andre Stater, som har gennemførtForrentningsprincipet, Danmark staar ret ene med Hensyn til en gennemført Afskrivningsordning.

Da Forrentningsprincipet saa ofte har været diskuteret, vil jeg gerne fremhæve, at det ikke her blot drejer sig om en ren Posteringsmekanisme Glæde for Teoretikere og Principryttere, men at der ogsaa foreligger reelle Hensyn. Man ser det bl. a., naar der foregaar en Forskydning, hvorved Anvendelse af Kapital træder Stedet for Arbejde eller omvendt, og en saadan Forskydning foregaar som bekendt i udpræget Grad paa mange Omraader, f. Eks. naar Statsbanerne gaar over til dyre Motorvogne med ringere naar Færgeforbindelser med betydelige Personaleudgifter afløses af kostbare Broanlæg, der ikke krævet- Personale, naar Postvæsenet indfører automatiske Telefoncentraler s. v. Man vilde her faa et direkte vildledende Billede af Forholdene, man undlod at postere Forrentning af Kapitalerne. og Budgetterne vilde komme til at betyde en direkte Tilskyndelse til Anvendelse af Kapital i Stedet for Arbejdskraft, ogsaa i Tilfælde, noget saadant i Virkeligheden var driftsmæssigt tabgivende.

Jeg skal yderligere tilføje, at der ofte forekommer Tilfælde, hvor man ved at undlade Posteringen af Forrentning skjuler Problemer, ellers naturligt vilde melde sig ved en Betragtning af Budgetterne, f. Eks. i Tilfælde, hvor en Institution ligger med übebyggede Grunde, som ikke paa anden Maade giver Anledning, til Udgifter.

For at forebygge en ret udbredt Misforstaaelse vil jeg gerne
fremhæve, at Forrentningsprincipet ikke i sig selv indeholder nogelKrav

gelKravom, at den paagældende Institution skal skaffe Dækning for Renteudgifterne. Formaalet er kun at faa de reelle Driftsudgifterfrem. hvilken Maade man vil kræve driftsmæssig Dækning er et helt andet Spørgsmaal.

Med Hensyn til selve Finansieringen af de offentlige Driftsudgifter man som bekendt i Hovedsagen gaa to Veje. I visse Tilfælde skønner man, at Modtagerne af de Ydelser, det offentlige præsterer, har en saadan speciel Interesse i Ydelserne, at det maa findes rimeligt, at de betaler en Pris eller et Bidrag, som helt eller i det væsentlige dækker Omkostningerne. I andre Tilfælde

og det gælder som bekendt Størstedelen af den offentlige Husholdning præsteres de offentlige Ydelser ikke ud fra Modtagernes Interesse, men ud fra den almindelige Samfundsinteresse, Udgifterne dækkes i saa Fald ved Skatter og andre løbende Indtægter, der fremskaffes uden Forbindelse med specielle Udgiftsformaal og anvendes til at dække de løbende Udgifter i al Almindelighed.

I det første Tilfælde, hvor man i Principet lader Modtagerne betale en Pris eller Afgift til Dækning af Ydelserne, opstaar der for hvert af de Formaal, det drejer sig om, en særlig Husholdning, som i det væsentlige finansierer sig selv. En saadan Husholdning kunde man maaske kalde en Interessehusholdning i Modsætning til den store almindelige Husholdning for de fælles samfundsmæssige Formaal, som man kunde kalde Fælleshushol n i n g e n.

1 denne Forbindelse vil jeg gerne straks gøre opmærksom paa, at der ikke behøver at væreTale om en konsekvent Gennemførelse af det Princip, at Modtagerne af Ydelserne fra en Interessehusholdningi individuelt Tilfælde betaler en Pris, som dækkerOmkostningerne. kan de individuelle Omkostninger ikke altid beregnes, dels kan der ogsaa i Prisberegningen indgaa andre Faktorer end Omkostningerne, som f. Eks. i Jernbanernes Tarifpolitik,og kan der være Tale om en Virksomhed, der maa betragtes som et Fællesanliggende for en speciel Kreds af Interessenteri som man maa fordele Omkostningerne paa efter et eller andet skønsmæssigt Kriterium. I det sidste Tilfælde vil Indtægterne efter deres Karakter nærme sig Beskatningen, men de adskiller sig dog derfra ved den Omstændighed, at der bestaar en direkte Forbindelse mellem Bidragydelsen og det, der nodtages fra Interessehusholdningen. Det afgørende er, at der oreligger en bestemt afgrænset Virksomhed til Fordel for nærmerepaaviselige

merepaaviseligeInteressenter, og at Virksomheden i Principet
finansieres ved Krav om en Pris eller Bidragydelse fra Interessenterne.

Man kan undertiden støde paa Fremgangsmaader, der i Formen det, jeg her har kaldt Interessehusholdninger, nemlig i de Tilfælde, hvor man henlægger en bestemt Skattekilde til Finansiering af et bestemt Formaal, uden at der bestaar nogen klar Interesseforbindelse mellem den paagældende Virksomhed og Skatteydelserne. Forholdet kan skyldes den Omstændighed, at man har anset det paagældende Skatteprovenu som passende til Afgrænsning af Formaalet og af en eller anden Grund ønsker at holde det paagældende Anliggende særskilt fra andre Formaal. Fremgangsmaader af denne Art anvendes en Del i forskellige andre Lande, men er sjældne her i Landet. Skulde man nævne et væsentligt dansk Omraade, hvor noget i denne Retning gør sig gældende, skulde det være Motorafgifterne, der som bekendt i det væsentlige er reserveret til Vej formaal. Der er ganske vist en Forbindelse mellem Motorafgifterne og Vej trafikanternes Interesser, dels er Forbindelsen ikke eentydig, idet der er indblandet væsentligt Moment af almindelig beskatningsrnæssig Karakter, hvilket tydeligt vil vise sig den Dag, da man er kommet ud over Vejnettets Etableringsomkostninger, og dels har man indenfor Ramme foretaget en Opdeling af Udbyttet, til forskellige Vej formaal, uden at der kan siges al bestaa nogen nærmere Forbindelse mellem de Andele af Motorafgifterne, reserveres til specielle Formaal, og de Vej interesser, skal varetages»

For straks at gøre klart, hvad jeg mener med en Interessehus holdning, skal jeg nævne et Par typiske Eksempler fra mit ege Administrationsomraade, nemlig Statsanstalten for Livsforsikring og Det kgl. Assistenshus. Hvad Statsanstalten angaar er Forholde det, at den drives som Statsinstitution, men saaledes at dens For mue ikke maa sammenblandes med den øvrige Statsformue. Di Midler, den opsparer, skal udelukkende komme de forsikrede ti Gode. For Assistenshusets Vedkommende gælder der ganske vis ikke en saadan Regel. Dens Driftsresultat indgaar paa det almin delige Statsbudget, men det er ikke Meningen, at Institutionel skal drives med det Formaal at fremskaffe et Nettoudbytte ti Statskassen, og de Overskud, der har været Tale om, har da også været übetydelige.

Det er imidlertid sjældent, at Forholdene ligger saa klart sor

i disse Eksempler. I Virkeligheden kan de offentlige Institutioner
opstilles i en Skala med flere Grader fra den rene Fælleshusholdningtil
rene Interessehusholdning.

Som Eksempler paa Formaal, der klart henhører under Fælleshusholdningen, nævnes de fleste af de sociale Udgifter, Folkeskoleudgifterne, og lign. Der er her Tale om Formaal af udpræget almen samfundsmæssig Karakter, som ikke giver Anledning til at kræve Betaling af nogen Art.

Hvis man imidlertid gennemgaar Statsregnskabet, viser det sig, at Størstedelen af Statsinstitutionerne har Indtægter af forskellig Art, og det samme gælder de kommunale Institutioner. Men ser man nøjere efter viser det sig, at Indtægterne i de fleste Tilfælde ikke er bestemt af Hensynet til Dækning af Omkostningerne ved Institutionernes Ydelser.

I nogle Tilfælde er Indtægterne af rent akcessorisk Karakter. Naar f. Eks. et Opdragelseshjem driver Landbrug eller Haandværksvirksomhed Hensyn til Elevernes Uddannelse, søger man fornuftigvis at drive denne Virksomhed saa udbyttegivende som muligt, men selv om det naturligvis er meget vigtigt, at saadanne Indtægtsmuligheder udnyttes saa vidt det er muligt, er de ikke afgørende for Hovedformaalet, idet man jo i givet Fald vilde være nødt til at drive Opdragelseshjem uden Hensyn hertil.

I andre Tilfælde stilles der ganske vist et Krav om Betaling i Forbindelse med de offentlige Ydelser, men uden at Betalingen sættes i Forhold til Omkostningerne. Betalingen kan være dikteret rene Ordenshensyn, som f. Eks. naar en offentlig Myndighed holde en Registrering over et vist Erhvervsomraade og derfor gennem et Gebyr sikrer sig, at de registrerede Udøvere stadig er effektive. Eller der kan kræves en Betaling for at værne mod Misbrug, som f. Eks. naar der kræves en Betaling for offentlige af almennyttig Karakter. Statistisk Departements der jo er meget billige, vilde komme op i de dyre Bibliofiludgavers Prisklasse, hvis Prisen skulde sættes efter Omkostningerne, men en gratis Uddeling vilde paa den anden Side medføre Misbrug. Endelig kan man naturligvis ogsaa hist og her støde paa Afgifter, der nærmer sig Beskatningens Karakter, man benytter en Anledning, hvor Modtageren af en offentlig føler det naturligt at præstere en vis mindre Betaling, om den i og for sig ikke kan sættes i Forbindelse med Omkostninger ved den paagældende Funktion.

Undertiden kan Karakteren af Interessehusholdning og Fælleshusholdningvære

husholdningværeblandet, idet den paagældende Institution udførernogle som man kræver fuld Dækning for ved Betaling fra Modtagerne, og an dre Funktioner, som er af almen samfundsmæssig Natur. Dette kan ofte være Tilfældet, uden at man med rimeligt Besvær og Omkostning kan skille disse Funktionerad og regnskabsmæssigt. Som et Eksempel herpaakan en Institution som Statens Seruminstitut, der dels fremstiller Serum og lign. med Salg for Øje, og dels udfører almene samfundsmæssige Funktioner.

Men selv om man søger at udskille de mere akcessoriske Indtægter ser bort fra de Funktioner, der er indblandet fra Fælleshusholdningen, der dog ikke opstilles noget helt skarpt Skel mellem Interessehusholdninger og Fælleshusholdning. Forholdet være det, at man finder det rimeligt at lade Modtagerne en Betaling, der ganske vist langtfra giver Dækning for Omkostningerne, men som dog repræsenterer en ikke uvæsentlig Det gælder f. Eks. de fleste offentlige Sygehuse, hvor Patienterne eller Sygekasserne betaler en vis Takst. Som oftest drejer det sig kun om højst nogle faa Kr. pr. Sygedag, medens Omkostningen pr. Sygedag almindeligvis ligger op imod 10 til 15 Kr., men den Betaling, der kræves, er dog ikke af uvæsentlig Betydning. Ogsaa paa andre Omraader kræves der en Betaling, som nærmest maa betragtes som Dækning af en Andel i Omkostningerne, Eks. ved Statsskolerne.

Jeg skal imidlertid indskrænke mig til nærmere at omtale de Tilfælde, hvor man som det ledende Princip kræver fuld Dækning i hvert Fald Dækning af den væsentligste Del af Omkostningerne. afgørende er i og for sig ikke, om man faktisk opnaar fuld Dækning. For det første kan Forholdene være saaledes, det simpelthen ikke er muligt at naa den fulde Dækning af Omkostningerne. Og endvidere kan Forholdet være det, at man af samfundsmæssige Grunde finder det rigtigst, at en vis Andel bæres af Fælleshusholdningen, men at man anser Institutionen for forpligtet til at holde denne Andel indenfor visse Grænser.

Naar man fastlægger som ledende Princip, at et givet Omraade skal finansieres som Interessehusholdning, altsaa saaledes, at den paagældende Institution ved Betaling for sine Ydelser skal skaffe Dækning for sine Omkostninger, i hvert Fald i det væsentlige, kan man gaa frem paa to Maader.

Man kan paa Forhaand nøje fiksere Forbindelsen med Fælleshusholdningen,idet
kræver, at de opstaaende Overskud eller

Underskud kumuleres op og før eller senere udlignes af Institutionenselv. eventuelt Tilskud fra Fælleshusholdningen maa i saa Fald være fastsat paa Forhaand og indgaa som en Indtægt, der betragtes som Betaling for en samfundsmæssig Funktion. I disse Tilfælde opstaai? der. hvad jeg vilde kalde en bunden Interessehusholdning.Som herpaa kan nævnes Institutioner som Statsanstalten for Livsforsikring og Statsradiofonien.Forholdet her det, at opstaaende Overskud eller Underskudtillægges maa afholdes af Institutionernes Kapitaler. Det samme gælder visse Fonde, f. Eks. Apotekerfonden, som indkræver Afgifter fra Apotekerne og afholder forskellige Udgifter til Apoteksformaal, og Ja gtfonde n, hvori Jagtafgifterneindgaar, som afholder forskellige Udgifter vedrørende Jagtinteresserne.

Eller man kan gaa frem paa en anden Maade, idet man nøjes med at hævde den paagældende Institutions Driftsbalance som ledende Princip, men dog lader de opstaaende Overskud eller Underskud indgaa i Fælleshusholdningen. Bliver Resultatet det, at der gennemgaaende er et væsentligt Driftsoverskud, foreligger der en Indtægtskilde, som i Karakter nærmer sig Beskatningen. Er Resultatet derimod gennemgaaende Underskud, maa dette i Almindelighed ses som Udtryk for, at der foreligger en almindelig eller -nødvendighed. I de Tilfælde, hvor man ordner sig paa denne Maade, kunde man maaske passende tale om en fri Interessehusholdning. Man nø^jes her med at opstille Balancekravet som det ledende Princip for nærværende uden Hensyn til Fortid og Fremtid. Som Eksempler Interessehusholdninger af denne Art kan nævnes Statsbanerne, og en Række kommunale Foretagender som Gas- og Elektricitetsværker og lign.

Der kan nu i denne Forbindelse rejses to Spørgsmaal. Det ene €i* dette: om den nuværende Afgrænsning mellem Fælleshusholdning Interessehusholdning er rigtig, eller om muligvis Dele af Fælleshusholdningen burde udskilles som Interessehusholdninger omvendt. Og det andet er, i hvilke Tilfælde man bør indrette en bunden og i hvilke Tilfælde en fri Interessehusholdning.

Hvad det første Spørgsmaal angaar er der i hvert Fald næppe Grund til at tænke sig, at der paa væsentlige Omraader kunde være Tale om at ophæve bestaaende Interessehusholdninger og overføre dem til Fælleshusholdningen. Der kunde snarere være

Anledning til at overveje, om Dele af Fælleshusholdningen burde udskilles som Interessehusholdninger, altsaa at man i højere Grad gik over til at kræve Betaling i Forhold til Ydelserne. Saa vidt jeg kan skønne er der dog ikke væsentlige Muligheder herfor. Skulde man nævne et væsentligt Omraade, hvor der kunde være Tale om noget saadant, maatte det være Sygehusene. Man maatte da indrette sig saaledes, at Sygehusene krævede en Betaling, der i det væsentlige dækkede Omkostningerne, idet man samtidig ydede tilsvarende større offentlige Tilskud til Sygekasserne. Man vilde paa den Maade gøre Sygekasserne mere interesserede i at hindre den Misbrug, der fra visse Sider har været klaget over med Hensyn til ufornøden Indlæggelse paa Sygehus og deraf følgendeunødvendige Udgifter, Men den Fordel, man eventuelt kunde opnaa derigennem, vilde sikkert mere end opvejesved forøgede økonomiske Kredsløb, der vilde ske undervejs.

Efter mit Skøn er der næppe særlig store Muligheder for at udskille væsentlige Omraader fra Fælleshusholdningen til speciel Finansiering. Paa dette Omraade vil Opgaven snarere være den at holde et vaagent Øje rned, at nye offentlige Opgaver løses under Form i alle Tilfælde, hvor der er naturlige Betingelser herfor, d. v. s. at der overfor de offentlige Ydelser staar en saadan Kreds af specielle Interesser, at der er Grundlag for at kræve en særlig Dækning af Udgifterne.

Hvad det andet Spørgsmaal angaar — i hvilke Tilfælde man bør indrette en bunden Intcressehusholdning og i hvilke man bør anvende den frie Interessehusholdning — er det indlysende, at den bundne Form er den klareste og mest konsekvente. Men i mange Tilfælde er denne Form uanvendelig alene af den Grund, at den er uigennemførlig. Det gælder navnlig i Tilfælde, hvor de Priser eller Bidrag, Interessenterne skal betale, er afhængige af Konkurrence eller af andre Grunde ikke kan fastsættes nogenlundesuverænt en saadan Maade, at der bliver Dækning for Omkostningerne. Det kunde jo f. Eks. ikke nytte, at man for Statsbanernes Vedkommende vilde bestemme paa Forhaand, at Driften skulde balancere eller holdes paa et forud nøjagtigt bestemtUnderskudsniveau, Statsbanerne lever under haard Konkurrence fra Biltrafiken og derfor maa frembringe et Driftsresultat,der en vis Grad varierer med de skiftende Konkurrencevilkaar.Det Teater frembyder et Skoleeksempel paa Fejlgreb paa dette Omraade. Ved Teaterloven af 1911 blev det

nøjagtigt fastsat, hvilken Del af Teatrets Udgifter, Statskassen skulde betale, og det blev bestemt, at opstaaende Overskud skulde henlægges til Fordel for Teatret, medens Driftsunderskud skulde dækkes midlertidigt ved saakaldte »Forstrækninger« fra Statskassen,idet snarest muligt skulde inddækkes ved Overskud. Som bekendt blev Resultatet det, at Teatret, efter i nogle enkelte Aar at have haft Overskud, regelmæssigt gennem en lang Aarrække maatte hæve Forstrækninger, der omhyggeligt blev opført i Statsregnskabet som Aktiver, og som tilsidst udgjorde ca. 16 Mill. Kr., hvorefter dette Beløb maatte afskrives ved den nye Teaterordning.

Det maa altsaa være den første Forudsætning for en bunden Interessehusholdning, at man er Herre over den Indtægt, der skaffes Interessenterne. Der maa altsaa kræves, enten at den paagældende Virksomhed indtager en Monopolstilling, eller at man ved Aftaler eller ved Paaligning fra det offentlige er i Stand til at hævde Dækningsprincipet.

Men selv om man faktisk er i Stand til at hævde Principet om, at opstaaende Overskud eller Underskud før eller senere skal udlignes, er det ikke sikkert, at man bør benytte sig heraf. Den naturlige Forudsætning herfor maa være, at det er nogenlunde de samme Interessenter, der er delagtige i henholdsvis Overskudene Underskudene i de forskellige Perioder. Dette vil f. Eks. være Tilfældet, hvis den paagældende Interessehusholdning af Debitorer for langtløbende Laan, eller hvis det drejer sig om en nærmere defineret Kreds af erhvervsdrivende eller lign.

Hvis Interessenterne derimod er en übestemt eller skiftende Kreds, er der i og for sig ingen logisk Begrundelse for, at et Underskud en vis Periode skal udlignes ved Overskud i en anden Periode. I saa Fald er det naturligst, at de opstaaende Overskud Underskud indgaar i Fælleshusholdningen.

Ser man nærmere paa Statens og Kommunernes Interessehusholdninger, det sig da ogsaa, at de i Hovedsagen er indrettet efter denne Delingslinje. For Statens Vedkommende kan som de væsentligste frie Interessehusholdninger nævnes Statsbanerne, Postvæsenet og Statshavnene, og for Kommunernes Vedkommende Gas- og Elektricitetsværker, Vandværker og Sporveje. I disse Tilfælde Institutionerne sig til det almindelige Publikum eller Erhvervene i Almindelighed, og der er derfor ikke nogen særlig Grund til at knytte nogen udlignende Forbindelse mellem de forskellige Regnskabsperioder.

Hvad de bundne Interessehusholdninger angaar kan der for Statens Vedkommende nævnes Eksempler som Statsanstalten for Livsforsikring, Statsradiofonien, Banktilsynet, Sparekassetilsynet. Hypotekbanken og en Række saakaldte Fonde som f. Eks. Apotekerfonden Jagtfonden. I disse Tilfælde er der en bestemt Kreds af Interessenter, og for Banktilsynets og Sparekassetilsynet er man i Stand til hvert Aar at beregne en nøjagtig Dækning af Udgifterne ved at fordele Udgiftsbeløbet efter nærmere Regler til Refusion fra Bankerne og Sparekasserne.

Jeg skal særlig nævne en Kategori af bundne Interessehusholdninger, er kommet frem i de senere Aar, og som sikkert vil vise sig at faa en længerevarende Betydning end tilsigtet i de enkelte Tilfælde, nemlig de Fonde, hvorigennem der foretages en Omfordeling mellem forskellige Erhvervsgrupper eller mellem disse og Samfundet. Jeg tænker paa saadanne Fonde som Sukkerfonden, og Svineafgiftsfonden. Paa disse Omraader Forholdet det, at der indgaar Afgifter eller andre Indtægter Befolkningen eller visse Erhvervsgrupper til Fordeling eller Omfordeling mellem en vis Kreds af Interessenter.

Jeg vil gerne i denne Forbindelse fremhæve, at naar man i dansk Statsadministration har oprettet et stort Antal Institutioner den noget misbrugte Betegnelse Fonde, er dette ingenlunde Udtryk for, at der foreligger en Interessehusholdning. I nogle Tilfælde foreligger der ikke andet, end at man vil fiksere en bestemt aarlig Udgift til et bestemt Formaal og til dette Formaal en vis Kapital, hvis Renter stilles til Disposition til Formaalet. Det gælder f. Eks. saadanne Fonde som Rask- Ørstedfonden, der yder Understøttelser til videnskabelige Undersøgelser lign., og Dansk-islandsk Forbundsfond, der yder Understøttelser islandske Studenter. Noget lignende gælder Jordfonden, er dannet af de Kapitaler, som blev frigjort ved Afløsningen Len og Stamhuse, og som benyttes til Oprettelse af Husmandsbrug.

I andre Tilfælde oprettes der en Fond af rent administrative Grunde, idet man derved udsondrer et vist Omraade til Forvaltning særlige Former. Det gælder f. Eks. Statsbrandforsikringsfonden, er opsamlet ved Bidrag, der er paalignet de forskellige og danner en Stødpude overfor Brandrisiko.

Til Slut vil jeg gerne gøre nogle Bemærkninger om selve Driftsregnskabets
Spørgsmaalet om Driftsoverskud eller
Driftsunderskud paa de offentlige Regnskaber.

Det ligger jo i selve Formaalet for Opstillingen af et særligt Driftsregnskab, at der som Hovedregel skal være Balance. Men dels lader det sig naturligvis ikke gøre netop at ramme Balancepunktet for Aar, og navnlig kan man ud fra forskellige Synspunkter gældende, at Balanceprincipet under Hensyn til skiftende Forhold bør fraviges periodisk til den ene eler den anden Side.

For det første kan man ud fra et Konsolideringssynspunkt gøre gældende, at der i Almindelighed bør tilstræbes passende Overskud, en vis Konsolidering er tilvejebragt. Hvorvidt et saadant er berettiget, er naturligvis i nogen Grad en Skønssag og kan bedømmes noget forskelligt ud fra forskellige politiske Standpunkter. Men for mit Vedkommende ser jeg ikke rettere, end at man allerede ud fra rent neutrale Betragtninger maa komme til det Resultat, at en gradvis konsoliderende Linje er begrundet, baade under de Forudsætninger, der almindeligvis er gældende i de fleste Stater, og ogsaa under de Forudsætninger, der specielt er gældende i Danmark.

Allerede den Omstændighed, jeg tidligere har nævnt, at der i den nyeste Tid foregaar og stadig fortsættes en kraftig Udvidelse af de offentlige Kapitalanlæg, gør det naturligt, at man tilvejebringer stigende Nettoformue hos Staten og Kommunerne, saaledes den gældfri Andel af Kapitalerne ikke formindskes. Selv om der som tidligere omtalt ikke for den offentlige Husholdnings Vedkommende kan støttes nogen Rentabilitetsbetragtning paa Nettoformuens Størrelse eller Vækst, er der dog ingen Tvivl om, at en baade forholdsmæssig og absolut Stigning i Gældsbyrden virker svækkende paa Statens og Kommunernes finansielle Stilling, dette Forhold rnaa der givetvis lægges en ganske særlig Vægt paa i en Tid, hvor Udviklingen i stadig højere Grad stiller Krav om en kraftig og handledygtig Ledelse af Staten og Kommunerne.

Ogsaa ud fra et andet neutralt Synspunkt forekommer det mig berettiget at hævde en konsoliderende Linje i de offentlige Husholdninger,nemlig Grund af de besværlige og uproduktive Kredsløb, der opstaar, naar man paa den ene Side skal indkræve store Skattebeløb for paa den anden Side at kunne udrede Renter og Afdrag paa den offentlige Gæld. Som før omtalt kan der ikke være Tale om at afskaffe dette Kredsløb, og saa længe man er inde i betydelige Udvidelser af de offentlige Anlæg, er det ogsaabaade og forsvarligt at forøge det, men paa langt

Sigt bør efter min Opfattelse en Formindskelse af dette Kredsløb
være Maalet, og Midlet maa da være, at man tilstræber passende
Driftsoverskud.

Maaske burde man give Udtryk herfor ved paa Forhaand at kræve visse Henlæggelser paa Driftsregnskabet. Noget i den Retning man jo gjort eller i hvert Fald forsøgt i Københavns Kommune, og noget lignende foregaar for Statens Vedkommende ved den særlige Henlæggelse af Arveafgiften. Men om Resultatet opnaas paa den ene eller den anden Maade er for mig mindre væsentligt, og man bør maaske heller ikke berøve de skiftende Finansministre og Borgmestre den naturlige Glæde ved at præsentere paa Regnskaberne.

Men ogsaa andre Synspunkter end Konsolideringssynspunktet kan gøres gældende til Fordel for Afvigelser fra Balanceprincipet. Det gælder navnlig Hensynet til Konjunkturbevægelserne. Særlig fra forskellige Nationaløkonomers Side anføres der ofte den Betragtning, Staten bør opsamle Overskud i de gode Tider og til Gengæld finde sig i tilsvarende Underskud i daarlige Tider, idet man derigennem virker mildnende paa Konjunkturbevægelserne.

Det forekommer mig imidlertid at være en Misforstaaelse, hvis man specielt knytter dette Konjunkturudligningsspørgsmaal sammen Driftsresultaterne. Paa dette Omraade er det i Virkeligheden budgetterne, der har den største Betydning. Det er her, Beskæftigelsesspørgsmaalet hovedsageligt gør sig gældende, ligesom det ogsaa er gennem Finansieringen af Anlægsarbejder, kan udøve den største Indflydelse paa Pengemarkedet Kapitalmarkedet. Det er for saa vidt særdeles hensigtsmæssigt denne Forbindelse, at man har udskilt et særligt Driftsregnskab derved har større Bevægelsesfrihed overfor Anlægsdispositionerne. er ogsaa for den danske Statshusholdnings Vedkommende i høj Grad blevet udnyttet i de senere Aar, idet man har benyttet den Periode, hvor Beskæftigelseshensynet saa stærkt har gjort sig gældende, til at modernisere og udvide Statens egne Anlæg og til at stimulere Foretagsomheden ved en udstrakt Udlaansvirksomhed, især paa Byggeomraadet.

Det skal selvfølgelig ikke bestrides, at ogsaa de offentlige Driftsbudgetterøver paa dette Omraade, og det vilde selvfølgeligikke helt uden Virkning, om man i daarlige Tider slækkede paa Skatteudskrivningen og i gode Tider forcerede den. Men jeg tror, at hvis man ser paa, hvilke Dimensioner der her fornuftigvis kunde være Tale om, maa man erkende, at Betydningenaf

genafen saadan Politik vilde være meget begrænset. Endvidere maa man være opmærksom paa, at et Forsøg paa Gennemførelse af en saadan Politik meget let vilde bringe den Konsolideringslinjei som efter min Opfattelse er overordentlig betydningsfuldfor offentlige Husholdninger. Jeg er i alt Fald for mit Vedkommende mistænksom nok til at tro, at medens det vilde vise sig forholdsvis let at faa Offentligheden til at akceptere Underskudpaa i daarlige Tider, vilde det være betydeligt vanskeligere at gennemføre en tilsvarende forøget Skatteudskrivning i de gode Tider. Erfaringen viser jo, at medens Erkendelsen af daarlige Tider altid breder sig let og hurtigt, er det anderledes vanskeligt at faa Folk til at indrømme, at Tiderne er gode.

Men rent bortset herfra er det iøvrigt et Spørgsmaal, om man overhovedet i Fremtiden kan regne med den samme Vekslen mellem gode og daarlige Konjunkturer som før i Tiden. De økonomiske i de senere Aar er jo saa indgribende, der vel næppe er nogen, som tør spaa om, hvordan Konjunkturbevægelserne forme sig, og allerede af den Grund forekommer det mig betænkeligt at bygge nogen Afvigelse fra Konsolideringslinjen paa Forudsætninger herom.