PENNING- OGH FINANSPOLITIK UNDER KRIGSTID 1)

DE ekonomiska problem, som de nordiska staterna ha att lösa
under nuvarande krigstillstånd, äro i flera hänseenden avlikartad
En kort redogörelse för de riktlinjer, som lagts
upp för den svenska penning- och finanspolitiken, kan därför
kanske påräkna något intresse även i Danmark. De reflexioner
rörande själva principfrågorna, som jag kommer att foga till
framställningen av de positiva åtgärderna, stå naturligtvis helt
för min egen räkning.

Om man utgår från det av alla insedda förhållandet, att även de neutrala länderna ej kunna undgå krigets skadeverkningar utan att de både nödgas sänka sin levnadsstandard under den tid kriget varar och därjämte få vidkännas förmögenhetsförluster av bestående art, kan den ekonomiske politikens huvudproblem formuleras följande sätt: Hur skola dessa av kriget orsakade ekonomiska kunna begränsas till sin storlek och hur skall deras kännbarhet minskas genom en jämn fördelning på alla samhällsklasser?

Den i Sverige av finansministern föreslagna lösningen av detta problem går i stort sett ut på följande2): Den sänkning av levnadsstandarden,som som en oundviklig följd av hindren och de ökade kostnaderna för utrikeshandeln, skall vinnas genom

1) Efter anteckningar till ett föredrag i Nationaløkonomisk Forening den 1 december 1939.

2) Riktlinjerna för Sveriges ekonomiska politik ha angivits i departementschefsyttrandet två propositioner till den urtima riksdagen: nr 53 om överföring på staten av vissa krigsrisker vid import och nr 78 om värnskatt. innehålla dessa båda anföranden en god analys av det nuvarande ekonomiska läget, varjämte de ge en föreställning om hur de av regeringen vidtagna och föreslagna åtgärderna kunna sammanfogas till ett enhetligt handlingsprogram.

Side 366

att vid oförändrad inkomstnivå prisnivån far stiga i proportion till varutillgångens minskning. De konsumtionsinskränkningar åter, som ha sin grund i statsutgifternas stegring, skola stadkommasgenom skatter och ökat sparande. (Den tredje frågan, som gäller de av kriget orsakade förmögenhetsförlusternas fördelning,har ej erhållit sin principiella lösning, men den sammanhänger med vissa finanspolitiska spörsmål, till vilka jag skall återkomma i det följande).

NORMEN FÖR PRISPOLITIKEN

Härmed har först och främst ett rättesnöre givits för regleringen av prisnivån och av kronans inhemska köpkraft: prisnivån får ej stiga utöver den gräns, »som betingas av ökad knapphet vid oförändrad köpkraft«, men den bör å andra sidan få stiga upp till denna gräns. »Detta program innebär tydligen med avseende å utvecklingen av köpkraften — eller m. a. o. den totala monetära efterfrågan — att man skall eftersträva en stabilisering av denna vid oförändrad nivå; varu- och tjänstemängden kommer då att representera ett ungefär uförändrat totalvärde i penningar och nationalinkomsten att nominellt om än ej reellt kvarstå på förkrigsnivån. innebär ett konsekvent fullföljande av de principer för penningpolitiken, som vid 1932 års riksdag fastställdes gälla sedan kronans värde frigjorts från sin bundenhet vid guldet«3).

I fråga om penningvärdets skötsel inom ett land med fri myntfot som bekant två konkurrerande normer, nämligen att detalj prisnivån skall bibehållas oförändrad, och att detalj prisnivån skall variera i omvänd proportion till produktiviteten, d. v. s. i föreliggande fall, då produktiviteten nedgått på grund av svårigheterna utrikeshandeln, stiga i samma grad som varuknappheten ökats.

Ett försök att realisera den förra normen, d. v. s. att bevara den gamla prisnivån, skulle under nuvarande förhållanden tydligeninnebära, de från utlandet kommande prisstegringarna (som ej utan ett vittgående ransonerings- och regleringssystem skulle kunna helt förhindras) skulle kompenseras genom motsvarandeprissänkningar andra håll. Följden härav skulle alltså bli förluster, driftsinskränkningar, arbetslöshet och därmed åtföljande inkomstreduktioner inom vissa grenar inom hemmamarknadsproduktionen.Å

3) Värnskattepropositionen, s. 5.

Side 367

marknadsproduktionen.Åandra sidan skulle alla personer, som undgingo en inkomstsänkning, knappast få någon större känning av den av kriget orsakade varuknappheten, då de vid oförändrade genomsnittliga levnadskostnader ej skulle behöva sänka sin vanliga standard mer än som betingades av de höjda skatterna och den ökade offentliga upplåningen. Häri ligger, att den totala standardsänkningen skulle bli större än som är nödvändigt, och vidare att den skulle erhålla en ytterst ojämn fördelning. Jag tror inte, att någon ansvarskännande person, som tänkt sig in i dessa konsekvenser, på allvar skulle vilja ifrågasätta förverkligandetav dylikt program för närvarande.

En tillämpning av den andra penningpolitiska normen medför i nu nämnda hänseenden betydligt gynnsammare verkningar, då den i stort sett möjliggör ett bibehållande av prisnivån för hemmamarknadsvaror prisstegringen för importvaror och därmed förknippade prisrörelser. En förutsättning för att detta resultat skall kunna ernås är givetvis, att den samlade nominella inkomsten inom landet varken tillätes stiga, då resultatet härav skulle bli större prisstegring än som betingas av varuknappheten, eller tilllåtes då konsumenternas köpkraft i så fall ej skulle förslå till att betala båda höjda pris för importvarorna och oförändrade pris för sådana varor och tjänster, vilkas knapphet ej ökats. Jag återkommer strax till de konsekvenser, som härav följa för utformningen den ekonomiska politiken.

Det anmärkningsvärda i den svenska finansministerns deklarationligger däri, att han i valet mellan de båda nämnda normerna för penningvärdets reglering föredragit den senare — ty något annat hade som sagt knappast varit tänkbart — utan däri, att han ej uppgivit kravet på en rationell penningpolitik trots det nuvarande lägets påfrestningar. Häri ligger, att han tror sig kunna begränsa detalj prisnivåns totala höjning under kriget till ett par tiotal procent — om exempelvis 40 % av konsumtionsnyttigheternakunna i oförändrade kvantiteter, men för de terstående60 den tillgängliga kvantiteten nedgår till två tredjedelarav normala (bortsett från de av den offentliga hushållningenorsakade kommer detalj prisnivåns maximala höjning att bli 25 % —, under det att den under förra världskriget uppgick till nästan ett par hundra procent inom de skandinaviska länderna. Vidare kan man av deklarationen draga den viktiga slutsatsen, att det efter kriget väntade prisfallet ävenledesskall så att det blott kommer att motsvara den då

Side 368

inträdda produktivitetsökningen. Man får antaga, att denna sista princip kommer att tillämpas, även om prisnivån under kriget på grund av omständigheternas övermäktiga tryck kommer att stiga mer än som svarar mot programmet. Erfarenheterna från tidigare deflationsperioder ge nämligen vid handen, att det knappast är tillrådligt att söka reparera en försämring av penningvärdet med en efterföljande förbättring.

Det har i Sverige varit föremål för någon tvist, om det nu uppställda verkligen står i överensstämmelse med de principer, som ursprungligen fastställdes för den fria myntfotens Då man vid guldmyntfotens övergivande angav »kronans oförändrade köpkraft i konsumentarnas händer« såsom mål för penningpolitiken, synes häri ligga en anslutning till den förstnämnda normen för penningvärdet, vars tillämpning i föreliggande vi nyss funnit vara omöjlig. I själva verket förhåller sig så, att det redan efter någon månad befanns tillrådligt övergå till den andra normen: kronans köpkraft tilläts sålunda variera »inom trånga gränser«, försåvitt dessa variationer voro föranledda av växelkursförändringar eller utländska prisförskjutningar. har därför haft tillfredsställelsen att kunna anknyta det nu gällande programmet till de principer, som bankofullmäktige uppställde redan i börj an av den fria myntfotens 4).

4) Redan den 11 februari 1932 skrevo bankofullmaktige till Konungen: »Vid guldmyntfotens upphåvande angåvo fullmaktige riksbankens avsikt vara att bevara kronans inhemska kopkraft .... Fullmåktiges åberopade uttalande bor emellertid ej erhålla den tolkningen, att fullmaktige åsyfta att bibehålla detaljprisnivån for samtliga konsumtionsvaror i genomsnitt oforandrad. grund av prisstegringen å vissa import- och exportvaror, vilken småningom i storre utstråckning kan våntas komma till uttryck Uven i detaljhandeln, en penningpolitik av namnda innebord nodviindiggora en motsvarande nedpressning av priserna å de egentliga hemmamarknadsvarorna, utveckling som for vart land skulle skårpa verkningarna av den nuvarande krisen. Daremot bor i omformalda uttalande inlaggas den betydelsen, riksbanken vill efterstråva att bibehålla genomsnittet av priserna å hemmamarknadsvarorna och de viktigare i konsumtionen ingående tjansterna en i huvudsak oforandrad nivå. En penningpolitik enligt sistnåmnda medgiver viss stegring av riksbankens index, nåmligen i den mån en av våxelkursstegringen och prisstegringar i utlandet foranledd hojning av priserna å import- och exportvaror (och av priser, som direkt sammanhånga med dessa) skulle giva upphov diirtill .... Enligt fullmåktiges bor en penningpolitik enligt ovan angivna riktlinjer medfora, att levnadskostnaderna blott inom trånga griinser komma att avvika från genomsnittet av desamma for år 1931«. Detta uttalande godkändes av riksdagen och har sedan aldrig återtagits, om ock programmets närmare utformning varierat under olika konjunkturlägen. kan alltså betraktas som det alltjämt gällande officiella penningprogrammet Sverige. Vad som nu skett är endast, att samma program erhållit en mer generell formulering samt att »de trånga gränserna« för prisnivåns förändring något utvidgats med hänsyn till nu rådande abnorma

Side 369

Man kan naturligtvis ha olika åsikter om nyttan av dylika penningpolitiska Många centralbankschefer anse tydligen, det är bättre att ej deklarera något alls än att lova något som man sedan ej kan hålla. Och såsom belägg för rigtigheten av denna uppfattning skulle de kanske hänvisa just till den svenska penningpolitiken, som i sin praktiska utformning knappast kan anses utgöra en fullt konsekvent tillämpning av de uppställda principerna: såväl prisfallet 1932^—33 som prisstegringen 1936^—37 voro ju raka motsatsen till en reglering av prisnivån i omvänd proportion till produktiviteten. Trots detta tror jag på nyttan av att offentligt fastställa bestämda mål för penningpolitiken: allmänheten vissa hållpunkter vid bedömningen av den framtida prisutvecklingen, allmänhetens tro på programmet underlättar dettas realiserande, och riksdagens godkännande av detsamma ökar de penningpolitiska myndigheternas förmåga att vidtaga de härför åtgärderna. Jag anser till och med att Sveriges exempel i detta avseende ej är avskräckande utan snarare manar till efterföljd.

GENERELLA OCH SPECIELLA METODER FÖR PRISNIVÅNS REGLERING

När det gäller att välja de lämpligaste metoderna för genomförandet det nu skisserade programmet, har man i Sverige liksom flertalet andra länder ansett det tillrådligt att under nuvarande låta penningpolitikens klassiska och generellt verkande medel ersättas eller kompletteras av andra, som möjliggöra mera differentierad inverkan på prissystemet.

Sålunda har den traditionella åtgärden mot en hotande prisstegring,nämligen höjning av räntenivån, blott i begränsadomfattning böra tillgripas i Sverige under nuvarandeförhållanden. beror ej på att det nu skulle vara förenatmed större tekniska svårigheter att genomföra en även ganska avsevärd räntehöjning. Tvärtom, den nuvarande situationenavviker det hänseendet ej endast från den som i Sverige

Side 370

varit rådande under de föregående goda åren utan även från läget under förra världskriget. Sverige hade nämligen då en aktiv betalningsbalans, som tillförde den svenska penningmarknaden medel utifrån och därigenom utlöste en tendens till relativt låga räntesatser. I denna omständighet kan man se en av huvudorsakernatill inflationstendenserna då blevo så kraftiga. För närvarandepågår förskjutning av Sveriges betalningsbalans i motsattriktning, importöverskottets finansiering har tillsammans med utlandets hemtagande av i Sverige placerat kapital och ökningenav kassahållning medfört en åtstramning av den förut lätta penningmarknaden. Riksbanken har härigenom återfått sitt gamla grepp över marknaden och torde nu ha möjlighetatt ränteutvecklingen i önskad riktning.

Anledningen till att man blott i relativt liten grad sökt reglera prisutvecklingen genom ränteskruven är av mera principiell art. En räntehöjning kan ju icke hindra de från utlandet kommande prisstegringarna (som ha sin grund i avspärrning eller bero på höjda utlandspriscr samt stegrade frakt- och krigsförsäkringskostnader) blott obetydligt dämpa de farliga stegringstendenser, som ha sin grund i allmänhetens och affärsmännens spekulationer i en fortsatt prisuppgång. Om en räntehöjning skall åstadkomma balans på marknaden, måste detta sålunda ske på det sättet, att den medför prissänkningar, driftsinskränkningar, arbetslöshet och inkomstreduktioner på andra håll inom näringslivet. Särskilt för byggnadsindustrien och annan mer långfristig investeringsverksamhet följderna härav bli katastrofala. En politik efter dessa linjer företer alltså det paradoxala draget, att den för att kompensera ett ont ting, nämligen den för starka prisstegringen vissa håll, tillgriper ett annat och kanske större ont, nämligen och därmed förknippad arbetslöshet etc. på andra håll, trots att dessa två onda ting blott i ett avseende neutralisera nämligen med hänsyn till den totala köpkraften. dylik politik strider uppenbart mot den grundläggande maximen, att onödiga rubbningar inom produktionen och därav följande nedgång av dess samlade resultat skola undvikas.

I detta avseende framstår en sänkning av växelkursernasom mer tilltalande åtgärd, då den riktar sig direkt mot det som skall motverkas, nämligen de från utlandet kommandestegringstendenserna. det vore möjligt att justera växelkurserna på ett sådant sätt, att den genomsnittliga prisstegringenför kunde begränsas till den kostnadsstegring,som

Side 371

ring,somfrån hela folkhushållets synpunkt kunde konstateras för importen i dess helhet, skulle det väsentligaste vara vunnet med hänsyn till prisutvecklingens stabilisering. Vad som ytterligareerfordrades vissa supplementära åtgärder för at garantera,dels de nämnda prisstegringarna ej gingo till överdrift, dels att den samlade inkomsten inom landet upprätthölls vid oförändradnivå, växelkurssänkningens depressiva effekt på den redan fürut hårt beträngda exportindustrien.

Under nuvarande förhållanden kan man emellertid tyvärr ej lösa växelkursfrågan enbart efter prispolitiska synpunkter. Man måste även taga hänsyn till kapitalrörelserna, och dessa påbjuda den största försiktighet i fråga om en uppvärdering av den egna valutan. Det förefaller därför osannolikt, att de ansvariga myndigheterna Sverige skulle våga inlåta sig på en sänkning av dollarvalutan, vilken kronan nu anknutits, på mer än ett villkor, nämligen att samtidigt valutareglering införes, som möjliggör erforderliga kontrollen av kapitalrörelserna. Så länge man ej följt Danmarks exempel i detta avseende, måste man se sig om efter andra medel att bemästra prisutvecklingen.

Det gemensamma draget för dessa är att de ha mindre generella
verkningar än de nyss diskuterade. De rikta sig mer mot speciella
inom prissystemet.

I första hand har man genom att subventionera importen av vissa nyckelvaror såsom stenkol och genom att minska fraktkostnaderna övertagande av vissa krigsrisker) sögt ernå vissa av de fördelar, som skulle erhållits genom en sänkning av växelkurserna. det andra har man — med prisregleringslagen m. fl. lagar som bakgrund — sökt förhindra, att de primära prisstegringarna sekundära stegringar, varigenom hela prissystemet skulle komma i gungning. Berättigandet, för att ej säga nödvändigheten, dylika åtgärder framgår av vad som nyss sagts om en räntehöjnings bristande effektivitet i nämnda hänseende. Den prisdämpande effekt, som är att vänta av dessa åtgärder, är (i motsats till den som orsakats av räntehöjning) av det fördelaktiga att den riktar sig direkt mot de prisstegringar, som man vill motarbeta.

Vid sidan av dessa åtgärder har man ifrågasatt andra åtgärder av motsatt slag för att upprätthålla inkomstnivån och för att motverkadepression arbetslöshet inom andra områden av näringslivet.På av bristen på utlänska råvaror har en del av våra industrier kommit i ett brydsamt läge och härtill kommer att

Side 372

exportproduktionens avsättningsmöjligheter avsevärt begränsats. Såsom motvikt häremot krävas tydligen åtgärder med prishöjandeeffekt. åtgärder, som varit påtänkta i detta sammanhang,äro allt följande: en i samband med budgetens underbalansering åstadkommen ökning av den allmänna köpkraften,ett till dämpning av tendenserna till räntehöjning genom val av lämpliga former för statens upplåning samt en subventioneringav produktionsgrenar, framför allt fortsatt stöd åt jordbrukets köpkraft.

Regeringens ekonomiska program innefattar alltså et helt system av prisdämpande och prishöjande åtgärder, vilka man sökt avväga ett sådant sätt, att de tillsammans medföra en oförändrad totalinkomst och en begränsning av prisstegringen till vad som betingas av varuknappheten. Denna kombination av åtgärder, som verka i motsatt riktning, är en intressant nyhet inom den ekonomiska politiken. Divergensen mellan en dylik handlingslinje en reglering av prisnivån genom enbart räntepolitiska åtgärder framgår av det ovan anförda: under det att regeringsprogrammet ett motverkande både av de inflationistiska och de depressiva tendenserna inom näringslivet, innebär den räntepolitiska linjen att man låter de förra kompenseras genom en förstärkning av de senare. Denna senare linje är givetvis svårare att följa, då balansen mellan de motsatta tendenserna lätt kan rubbas i den ena eller den andra riktningen. Men även om detta lyckas, blir resultatet mindre gynnsamt, då båda tendenserna skadliga verkningar, som blott ofullständigt neutralisera Fördelen med den differentierade inverkan på prissystemet, som nu försökts i Sverige, är alltså, att dessa skador undvikas samtidigt som näringslivets stabilitet ökas.

Det skulle föra för långt att här försöka närmare klargöra innebörden nu antydda speciella åtgärder med prispolitisk syftning. Endast beträffande ett par frågor skola några reflexioner tillfogas.

LÖNEPOLITIKEN FRÅN PRISPOLITISK SYNPUNKT.

Om man skall kunna upprätthålla en oförändrad nominell inkomstnivåunder period av ökad varuknapphet, måste man givetvis förhindra, att den av varubristen orsakade höjningen av prisnivån ger upphov till motsvarande lönerörelser. S. k. indexlöner,som i samma grad som levnadskostnaderna, utgöra därför en stor fara för penningprogrammets genomförande. Ty

Side 373

om lönehöjningen ej kompenseras av inkomstsänkningar på andra håll, uppkommer en ökning av den totala köpkraften, som är ägnad att utlösa en kumulativ prisstegring av inflationistisk typ. Härmed vill jag ej vända mig mot alla lönehöjningar i nuvarande läge — ty i många fall kunna de vara berättigade av andra anledningar,exempelvis kompensation för prisstegringar under förkrigsperioden — utan endast mot sådana, som motiverats med den av varuknappheten framkallade prisstegringen. Ändamålet med denna prisstegring är nämligen just att åstadkomma den erforderligabegränsningen efterfrågan.

I Sverige föreligger här den komplikationen, att det statliga lönereglementet ger befattningshavarna rätt till dyrtidstilläg efter levnadskostnadsindex. Staten har alltså bundit sig själv vid en lönepolitik, som kan komma att utgöra ett ytterst farligt exempel för hela arbetsmarknaden. Nu föreligger emellertid det egendomliga att staten visserligen ej har rätt att upphäva indexlönerna men däremot att revidera den index, efter vilken lönerna skola bestämmas. Man har i Sverige redan diskuterat, om en viss revision i detta fall ej voro fullt befogad, ej endast från penningpolitisk utan även från lönepolitisk synpunkt. Gällande tar nämligen ej hänsyn till den förändring konsumtionsvalet, som kommer till stånd på grund av prisrörelserna. Den ger därför ett för starkt utslag för större prisstegringar särskilda varor, och en lönestegring i proportion härtill kommer sålunda att i själva verket betyda en real löneförhöjning, under en period av varuknapphet måste anses fullständigt Denna påtagliga brist hos det nuvarande lönesystemet skulle kunna avhjälpas, om man vid indexberäkningen vederbörlig hänsyn till den aktuella konsumtionsinriktningens till förmån för de varor, som stigit minst i pris.

Jag omnämner denna sak, då jag antar att ett analogt problem föreligger i Danmark. Jag förstår mycket väl, att trots de anförda skälen vissa betänkligheter i varje land komma att resas mot genomförandet av en dylik revision av indexsystemet. Men om samtliga nordiska länder kunde komme överens att härvid förfara på samma sätt, skulle de kanske kunna stöda varandra mot eventuella för godtycke och rättslöshet. Naturligtvis skulle hela lönefrågan ej vara löst med detta, men ett viktigt steg skulle dock ha tagits i rätt riktning.

Side 374

BUDGETPOLITIKEN FRÅN PRISPOLITISK SYNPUNKT

Jag nämnde budgetens underbalansering som ett av de föreslagna
i den allmänna prisregleringspolitiken.

När man diskuterar balanseringsfrågan från prispolitisk synpunkt, man emellertid först göra klart för sig, att det ges två skilda arter av underbalansering: staten kan nämligen täcka en budgetbrist antingen genom att låna hos centralbanken eller genom att gå ut på den öppna marknaden. Dessa två olika former för underbalanseringen, som i ett givet fall naturligtvis kunna kombineras, medföra mycket olika verkningar från prispolitisk synpunkt.

I förra fallet, då staten låner direkt hos centralbanken för att finansiera vissa statsutgifter, kan en expansiv effekt förväntas av två anledningar: dels komma de ifrågavarande statsutgifterna att medföra en omedelbar efterfrågeökning, dels komma de härvid utsläppta nya betalningsmedlen, i den mån de återvända till bankerna, lätta penningmarknaden och trycka räntenivån, varigenom nya köpkraftsökningar uppkomma.

I det senare fallet åter, då statsutgifterna finansieras med medel, som tagits från den allmänna lånernarknaden, blir resultatet en åtstramning av denna, men det beror på låneformerna och marknadens läge, om någon höjning av räntenivån uppkommer. marknaden förut ansträngd, kommer den expansiva effekten av själva statsutgifterna att i större eller mindre grad kompenseras av den depressiva effekt, som den av statens låneanspråk räntestegringen ger upphov till. I vissa ogynnsamma kan den senare effekten till och med bli större än den förra, så att nettoresultatet av underbalanseringen blir av depressiv art.

UNDERBALANSERING GENOM LÅN HOS CENTRALBANKEN

Då man för budgetens underbalansering på tal som en depressionslindrande har man ofta haft en underbalansering av den förra typen i sikte. Även med hänsyn till det aktuella läget i Sverige kan ifrågasättas, om ej en viss medverkan från riksbankens är erforderlig vid budgetunderskottets finansiering, för att resultatet skall bli den dämpning av tendenserna till räntehöjning, kräves för att motverka de förut omnämnda depressiva tendenserna inom näringslivet.

Den centrala frågan är emellertid, hur långt man kan gå på
denna frestande väg utan inflationsrisk. Ett försiktigt svar på

Side 375

frågan kan möjligen formuleras så, att man befinner sig på den säkra sidan, så länge statens upplåning hos centralbanken ej ökas i större grad än bankens valutareserv minskas på grund av ett ökat importöverskott. Ty den dubbelt expansiva effekten av det förra momentet motsvaras av en fullt analog depressiv effekt hos det senare: dels absorberas inhemsk köpkraft vid importvarornas försäljning på den inhemska marknaden, dels åtstramas penningmarknaden,när betalningsmedel tillföras centralbanken såsom ersättning för de valutor, som banken ställer till förfogande för överskottets finansiering. En stabilisering kommer alltså till stånd såväl av den mot inhemska varor riktade köpkraften som av samhällets försörjning med betalningsmedel.

Naturligtvis kan det vara motiverat att underbalansera budgeten genom lån hos centralbanken även i andra fall än det nu nämnda. Men härvid blir det i regel nödvändigt att genom supplementära åtgärder justera antingen verkningarna med avseende på den totala köpkraften eller verkningarna med avseende på samhällets försörjning med betalningsmedel. Om exempelvis depressiva tendenser näringslivet låta en köpkraftsökning genom statliga åtgärder framstå såsom försvarlig men samhällets behov av betalningsmedel fullt tillgodosett, bör en underbalansering av budgeten lån hos centralbanken föranleda denna att draga in betalningsmedel från marknaden (såvida ej överskottet kan neutraliseras en skärpning av bestämmelserna rörande bankernas eller på något annat liknande sätt). Under motsatta furutsättningar kan det vara önskvärt, att centralbanken ökar den utelöpande mängden betalningsmedel utan att samtidigt åstadkomma en stegring av den totala köpkraften. Om exempelvis kapitalexport till utlandet tillfört centralbanken inhemska betalningsmedel samtidigt som dess valutareserv minskats, bör banken (såvida den anser det lämpligt att förhindra kapitalexportens effekt) se till att dessa betalningsmedel åter komma ut på marknaden. Detta kan givetvis ske därigenom att den låter sin portfölj av statspapper ökas i samma mån som dess valutareserv minskas, men om någon samtidig köpkraftsökning här ej är erforderlig, får staten ej använda de ifrågavarande betalningsmedlen att finansiera löpande utgifter.

Om den svenska budgetfrågan bedömes från nu angivna synpunkter,torde ganska avsevärd underbalansering av budgeten genom lån hos riksbanken framstå såsom försvarlig under nuvarandeförhållanden. og främst visar vårt importöverskott

Side 376

en betydande stegring under de senaste månaderna. För det andra har penningmarknaden åtstramats även av andra anledningar — kapitalflykt och sedelhamstring — samtidigt som den depressiva tendensen inom byggnadsindustrien och andra industrier, vilkas räntabilitet nedgått på grund av de stegrade materialkostnaderna, motivera en viss köpkraftsökning genom statliga åtgärder, om den ej kommer till stånd på annat sätt. Enligt min mening utgöra de nu anförda omständigheterna ett tillräckligt försvar för att täcka huvudparten av den föreslagna underbalanseringen genom lån hos riksbanken. Härvid förutsattes dock, att de inkomstbildande prisstegringarna kunna bemästras och att även de kommande lönerörelsernabli moderat omfattning.

UNDERBALANSERING GENOM LÅN PÅ MARKNADEN

En underbalansering av budgeten enligt den andra metoden med statlig upplåning på öppna marknaden fyller i regel en positiv uppgift från penningpolitisk synpunkt, endast om penningmarknaden är så lätt, att något räntehöj ande inflytande ej gör sig märkbart. Om åter penningmarknaden är åtstramad, så att den statliga upplåningen medför en höjning av ränteläget, få de penningpolitiska önskemålen i stället den mera negativa innebörden, underbalanseringen ej skall medföra alltför ogynnsamma verkningar för näringslivet. Detta är det nu aktuella fallet, och det gäller därför att avpassa såväl omfattningen av denna sekundära som formerna för densamma på ett sådant sätt, att rubbningarna inom näringslivet reduceras till ett minimum.

Särskilt vad angår den viktiga frågan om de statliga lånemetoderna, man under nuvarande allvarliga och i flera hänseenden onormala förhållanden ej känna sig alltför bunden av gamla traditioner i stället fördomsfritt pröva, vilka metoder som medföra från samhällets synpunkt gynnsammaste verkningarna. För egen del skulle jag i det hänseendet vilja framställa två önskemål Sveriges vidkommande. Jag tror emellertid, att de även med avseende på Danmark äro av en viss relevans.

För det första bör staten — och helst även kommunerna samt de offentliga och halvoffentliga institutionerna — avhålla sig från att uppträda på obligationsmarknaden (i annan egenskap än som köpare), ända tills att materialknappheten på denna medfört en återgång av kursläget till en mera normal nivå. Vad som bör anses normal nivå kan var och en själv räkna ut på basen av de

Side 377

antaganden rörande krislägets varaktighet samt de korta räntesatsernashöjd och efter krisperioden, vilka för honom framstå såsom mest rimliga. Den långa räntan bör nämligen stå i en viss relation till genomsnittet av de korta räntor, som kunna förväntas under lånets hela löptid. Med hänsyn till att det framtidaränteläget en viss sannolikhet kan antagas ej bli mycket högre än förkrigsläget, måste det nuvarande kursläget för obligationer,vilkas sträcker sig utöver den kristid vi nu befinna oss i, enligt en dylik kalkyl framstå såsom onormalt lågt.

Det är dock ej svårt att förklara obligationskursernas starka nedgång. Marknaden har blott till fallande kurser kunnat absorbera utbud, som ägt rum från utlandets sida, dels därför att penningmarknaden varit tämligen åtstramad och dels därför att de stora obligationsköparna kanske hålla för troligt, att statens framtida låneanspråk skall medföra en ytterligare nedpressning av kurserna. De ha härvid förbisett, att det ej föreligger någon som helst nödvändighet för staten att acceptera ett av tillfälliga ixiarknadsfaktorer ogynnsamt kursläge. Det är från många synpunkter önskvärt, att staten i stället stöder obligations- och inteckningsmarknaden, även om detta skulle medföra en ökning av dess korta upplåning.

Det andra önskemålet är, att staten genom speciella låneformer borde försöka bereda ökad räntegottgörelse för nytt sparande, särskilt från småspararnas sida. Om man på detta sätt i förening med lämplig propaganda kan stimulera fram ökat sparande från folkets breda lager, är detta resultat så värdefullt, att det mycket väl motiverar en eventuell ökning av statens räntekostnad. Ty det är just den stora massans konsumtion, som måste inskränkas för att bereda plats för statens stegrade anspråk, och den nu angivna metoden att åstadkomma denna inskränkning torde få anses som den minst smärtsamma.

Lika befogat som det är att genomföra en dylik partiell räntehöjning,lika är det att söka undvika en höjning av den allmänna räntenivån. Under nuvarande förhållanden har den ej någon uppgift att fylla för att hålla kapitalet kvar i landet. Politiskamoment mer avgörande för kapitalrörelserna än räntedifferensermellan och en kapitalflykt kan för övrigt motverkas genom andra mera effektiva metoder. En räntehöjning behövs ej heller för att inskränka investeringsverksamheten, då denna redan på grund av materialbristen försvårats mer än som kanske är önskvärt. Å andra sidan medför en generell räntehöjningen

Side 378

ningenogynnsam förskjutning av inkomstfördelningen (med högre räntor följa högre hyror) och en sänkning av långfristiga investeringars kapitalvärde, varigenom många låntagare kunna komma i ett brydsamt läge.

Härmed skall ej förnekas, att en viss stegring av den allmänna räntenivån varit berättigad under de gångna höstmånaderna såsom motvikt mot den fortgående prisstegringen. I Sverige var för övrigt en justering uppåt av vissa korta räntesatser motiverad redan av det skälet, att det föregående stora penningöverflödet medfört en nedpressning av dem till en onormalt låg nivå. Man bör emellertid göra klart för sig, att de nu anförda skälen ej kunna motivera en fortgående höjning av ränteläget. Tvärtom, sedan man en gång nått den maximala punkten av varuknapphet och priserna temporärt stabiliserats på den då uppnådda högre nivån, kan man taga under omprövning frågan, om ej någon sänkning av räntesatserna är motiverad med hänsyn till att de framtida prisrörelserna i övervägande grad kunna förväntas gå i fallande riktning.

UNDERBALANSERINGEN FRÅN SKATTEPOLITISK SYNPUNKT

Från de nu anförda synpunkterna, som i viss mån torde kunna analogt tillämpas även på danska förhållanden, kommer man tydligen till den slutsatsen, att en ganska avsevärd statlig upplåning äga rum för närvarande, utan att detta behöver medföra nämnvärd höjning av ränteläget eller några andra penningpolitiska olägenheter. Se vi härefter frågan från skattepolitisk synas skäl föreligga för ett utnyttjande av denna möjlighet.

De aktuella skatteproblemen äro nämligen både i Sverige och i andra länder av en helt annan svårighetsgrad än under förra världskriget. För det första har skattetrycket stigit avsevärt under den mellanliggande perioden. Enligt en för Sverige gällande beräningutgjorde skatter cirka 10 % av nationalinkomsten år 1913, 13 % år 1925, 15 % år 1934 och under de senaste åren kanske 17 %. En motsvarande uppskattning för Danmark skulle antagligen visa ungefär samma resultat, nämligen att vi vid ingångenav andra världskrig befinna oss på en nästan dubbelt så hög skattenivå som vid det förra världskriget börjans). För

5) Jag tror också, at denna nivå i relation till inkomsten är ungefär lika hög i de båda länderna. De skattejämförelser, som vi för några år sedan gjorde i Sverige, gåvo visserligen till resultat, at den samlade beskattningen år 1933 absorberade cirka 20 % av Danmarks nationalinkomst, vilket är en högre siffra än den svenska för samma år. Men denna divergens förklaras antagligen till största delen av att nationalinkomsten i de båda länderna uppskattats efter olika principer, i det att i Sverige den produktionsstatistiska i Danmark den skattestatistiska metoden tillämpades. När de nya nationalinkomstkalkyler, som nu företagas efter analoga principer i de båda länderna, äro slutförda, kunna mera bestämda slutsatser dragas angående det relativa skattetrycket.

Side 379

det andra äro de statliga utgiftsstegringar, som nu kunna emotses, mycket större än förra gången. I Sverige beräknades den nu föreliggandebudgetbristen någon tid sedan till cirka 600 milj. kr., d. v. s. till 6 % av nationalinkomsten (om denna anslås till i runt tal 10 miljarder), men efter vad som sedan hänt torde denna beräkningfå vara tilltagen i underkant. Om hela detta belopp toges ut skattevägen, skulle skattetrycket med ett tag stiga mer än det förut gjort på två årtionden.

Enligt min mening kan det vara riskabelt att gå så bryskt till väga. Den tendens till stigande skattetryck, som karakteriserar vår tidsålder och i vilken man kanske kan se ett uttryck för det äldre liberala samhällets successiva omvandling till ett samhälle mer central dirigering av de ekonomiska förhållandena, måste givetvis ge upphov till en successiv omvandling av skattesystemet. ha var och en i sitt land varit vittne till hur den ena skattereformen avlöst den andra, och alla ha de avsett att möjliggöra mer effektiv utpressning av nya skalteoffer. Men det tar givetvis en viss tid att på detta sätt anpassa skattesystemet efter skattebeoven. Och under denna tid kan det vara befogat att hjälpa sig fram med temporär upplåning.

När finansministern i Sverige bestämt sig för att täcka hälften av det nämnda budgetunderskottet med lån och hälften med nya skatter, torde han därför ej riskera någon förebråelse för att lånen blivit för stora och skatterna för små6). Å ena sidan kan nämligen statlig upplåning av denna omfattning, såsom förut nämnts, väntas medföra ett gynnsamt resultat även i penningpolitiskt Å andra sidan torde en ökning av den årliga skattebördan med 300 milj. kr. nästan tangera gränsen för vårt nuvarande skattesystems prestationsförmåga.

6) I statsverkspropositionen før 1940/41, som framlagts i januari 1940, har den beräknade bristen för budgetåret 1939/40 höjts med cirka 200 milj. kr. Detta belopp har ej fördelats jämnt på lån och skatter utan helt lagts på upplåningen, som därigenom kommer att stiga till 500 milj. kr. under det närmaste halvåret, i den mån underskottet ej kan täckas genom statens egna kapitaltillgångar.

Side 380

DE NYA SKATTERNAS UTFORMNING

En mera detaljerad redogörelse för de nya skatter, som nu införts Sverige för täcka det nämnda beloppet, kan i detta sammanhang vara av intresse, då det här mest varit fråga om improvisationer, av vilka ett annat land ej kan draga så stora lärdomar. Jag vill endast nämna, att beloppet ånyo halverats jämnt på indirekta och direkta skatter. Med hänsyn till att före skatteökningen de förra förhöllo sig till de senare som 5 till 4 (om man bortser från automobilskattemedlen), förefaller även denna halvering ganska rimlig. Det svenska skattesystemet är konstruerat så, att småfolket med inkomster upp till 3000 kr. svarar för ungefär hälften av den totala taxerade inkomsten och något mindre än hälften av den totala statliga skattebördan, som för dem i huvudsak är av indirekt natur, under det att de medelstora större inkomsttagarna mestadels belastas med direkta skatter. Genom de föreslagna åtgärderna kommer skattetrycket otvivelaktigt att stiga för alla samhällsklasser, vilket ju också är nödvändigt, när det är fråga om en så kraftig stegring av det totala skattebeloppet.

Vad först angår de indirekta skatterna, har finansministern sökt att i möjlig mån skona nödvändighetsvarorna, därvid följande en princip som varit grundläggende för svensk skattepolitik under tid. I föreligande fall synes det vara särskilt önskvärt att principen fortfarande upprätthålles, och detta ej endast från den humanitära synpunkten, att familjeförsörjarnas levnadsstandard, redan förut varit låg och nu ytterligare sänkts genom de av varubristen orsakade prisstegringarna, ej skall utsättas för en ny kraftig press genom skatter som stiga i samma mån som barnantalet ökas och skatteförmågan minskas. Även praktiska penningpolitiska hänsyn motivera en dylik politik. Ty om familjeförsörjarens avsevärt ökas genom indirekt beskattning, det svårt att tillbakavisa anspråk på kompensation härför i form av lönehöjningar. Och då, såsom förut nämnts, dessa sedan lätt leda till nya prisstegringar, har man snart en inflationsprocess gång.

Det är emellertid ej lätt att finna skatter som både äro tillräckligtgivande blott träffa umbärliga varor. Det har återigen blivit den gamla vanliga listan: spritdrycker, viner, öl och tobak. Härtill ha emellertid i föreliggande fall fogats några nya saker: kaffe, industrisocker, läskedrycker, biografer och bensin. De flesta av dessa skatter äro ganska måttliga och torde ej medföra några

Side 381

större rubbningar av konsumtionsvarorna. Egentligen är det endast den kraftiga höjningen av spritskatterna, som i Sverige väckt någon större sensation. Spritskatten är nämligen vår största konsumtionsskatt och representerar jämte tobaksskatten den stora massans väsentligaste bidrag till statskassan. Det svenska folkets svaghet för starka drycker har alltså hittills utgjort en av grundvalarnaför svenska skattesystemets uppbyggnad. När denna viktiga skatt nu med ett slag höjts med minst 3 kr. per 1., varigenomspritpriset kommit upp till den danska nivån, är den stora frågan, om vi i Sverige nu också skola tillägna oss Danmarksmera konsumtionsvanor. Detta skulle innebära, att den genomsnittliga spritkonsumtionen per individ skulle sjunka från nuvarande 472 1. til cirka 1 1. och att statens skatteinkomst per individ skulle gå ned från 20 kr. till 8 kr. Själv önskar jag livligt detta, ej endast av nykterhetspolitiska skäl utan också från den synpunkten, att skattebördan blir alltför ojämnt fördelad på arbetarklassen, om storleken av familjefaderns alkoholkonsumtionskall den centrala fördelningsgrunden. I de fall, då denna komsumtion är relativt stor, kommer spritskatten ju att medföra en oproportionerligt stark inskränkning av familjens ekonomiska standard.

Se vi den stora massans skatteproblem på något längre sikt, tror jag vi snart nått den punkten, då man ställes inför valet att lägga indirekta skatter även på de stora nödvändighetsvarorna eller att i större grad utnyttja den direkta skattemetoden också för de smärre inkomsttagarnas statsbeskattning. Jag skulle önska, att avgörandet härvidlag träffades till förmån för det sista alternativet, möjliggör en mer rättvis skattefördelning och vars praktiska ej torde möta några oövervinnerliga svårigheter. kan underlättas, om liksom nu i Tyskland skatteavdrag sker vid alla löneutbetalningar).

På den direkta beskattningens område har krisen i Sverige tills vidare endast föranlett införandet av den s. k. värnskatten, som ej är något annat än ett femtioprocentigt tillägg till den statliga inkomst- och förmögenhetsskatt, som utgår efter 1938 års inkomsteroch förfaller till betalning under den närmaste tiden. Verkningarna av denna skatt bli i en del fall mycket hårda, och man får därför hoppas att en analog skatt under följande år kan ges en mer rationell utformning. Trots att en krigskonjunkturskattkan inbringa ganska litet, om statsmakterna lyckas genomföra sitt uppsåt att bemästra krigskonjunkturen, är ett förslagtill

Side 382

slagtilldylik skatt under utarbetande. För egen del skulle jag önska, at skatten kunde begränsas till vinster, som uppkommit genom produktprisets höjning utöver vad som erfordrats för att täcka kostnadsstegringar, då skatten på detta sätt även skulle tjäna ett viktigt prispolitiskt syfte. Men det är ännu en öppen fråga, om praktiska taxeringssvårigheter förhindra ett förverkligandeav tanke. Det har även ifrågasatts, att vi så småningomskulle en årlig ränteskatt på värdestegringen av fastigheter, utformad efter det danska mönstret men lagd på en något bredare bas. Vi hade alltså ej tänkt utesluta byggnaderna och ej heller göra avdrag för den allmänna prisnivåns förskjutningvid uppskattning. En dylik skatt skulle under mer normala förhållanden ge staten en måttlig årlig inkomst, som kanske skulle vara tillräcklig för förräntningen av de nya statslånen. Dessutom skulle den i likhet med krigskonjunkturskattenutgöra säkerhetsåtgärd mot en inflationistisk utveckling: prisstegringarna skulle nämligen genom de därmed förknippade skatteökningarna automatiskt utlösa en kraftigt bromsandeeffekt.

Det viktigaste önskemålet beträffande de direkta skatterna torde emellertid vara en allmän revision av de statliga inkomstoch och en därmed förknippad effektivisering taxeringsarbetet. Som jag förut framhållit, har arbetet med skattesystemets utformning haft svårt att hålla takt med skattebehovens starka stegring. Många ha hittills ej tagit detta så allvarligt, då de uppfattat de successiva skattestegringarna under år som mer eller mindre temporära åtgärder. Då vi efter höstens händelser ha fått klart för oss, att skattenivån under överskådlig tid kommer att ligga högre än vi förut räknat med, ha vi ej längre någon anledning att skjuta dessa viktiga uppgifter åt sidan.

Nationaløkonomisk Tidsskrift, Bind 3. række, 47 (1939)