Arbejdsløshedsproblemet i England.

Om Arbejdsløsheden i dens nye Fase efter Krigen foreligger
en stor Litteratur. For Englands Vedkommende kan fra de
sidste Aar særlig nævnes:

Henry Clay: The Post-War Unemployment Problem. (Macmillan. London 1929. 208 S.). W. H. Beveridge: Unemployment. A Problem of Industry. (1909 and 1930). New Edition (Longmans. London 1930. 514 S.). Samme: Causes and Cures of Unemployment. (Longmans. London 193L 70 S.).

Disse tre Bøger betegner tre Stadier i Diskussionen om Arbejdsløshedsspørgsmaalet. Fortalen til Clays Bog er skrevet i Juni 1929, d. v. s. før det store Prisfald havde sat ind. Fortalen til Beveridges store Bog, der for omtrent Halvdelens Vedkommende er et Genoptryk af Bogen med samme Titel af 1909 (se Nationaløkonomisk Tidsskrift 1910S. 200—230), medens den anden Halvdel behandler Udviklingen siden og de nuværende Problemer, er skrevet i Juli 1930, altsaa efter at Prisfaldet paa Raastofferne havde gjort sig ret føleligt gældende, men der er dog ikke taget noget særligt Hensyn hertil. Beveridges lille Bog bestaar af seks Radioforedrag holdt i Maj og Juni 1931 og et Memorandum afgivet i Marts 1931 til den engelske Arbejdsløshedsforsikringskommission. Her handler et af Foredragene om de særlige Forhold, som Verdensdepressionen (the world slump) i 1930 har fremkaldt. Man vilde nemt kunne gaa længere tilbage i Diskussionen om de særlige Efterkrigstidsfænomener paa Arbejdsmarkedet, f. Eks. til en Artikel af Pigou i „Economic Journal" for September 1927 om Lønpolitik og Arbejdsløshed, hvis Paastand om, at de høje Lønninger havde en væsentlig Andel i Skylden for den store Arbejdsløshed efter Krigen, blev imødegaaet af Clay i samme Tidsskrift i Marts 1928 (optaget i Clays ogsaa med Hensyn til andre Arbejderspørgsmaal interessante Bog „The Problem of Industrial Relations and other Lectures". 1929). Jeg skal dog i det væsentlige begrænse mig til de ovenfor nævnte tre Bøger.

Først et Par faktiske Oplysninger om Arbejdsløsheden i England i det sidste Tiaar. Før Krigen og ogsaa i det første Par Aar efter den hvilede den engelske Arbejdsløshedsstatistik paa Fagforeningernes Opgivelser. Men denne Kilde blev standset efter Udgangen af 1926. Fra Tiden fra og med 1921, efter at Arbejdsløshedsforsikringen fra oprindelig kun at omfatte nogle faa Fag var blevet udvidet til praktisk talt alle Arbejdere og Funktionærer uden for Landbrug og Husvæsen, har vi Arbejdsløshedsprocenten blandt de forsikrede at holde os til. Denne Procent stillede sig saaledes i Aarene 1921 —1930:

Beveridge tilføjer endnu i sin lille Bog, at i April 1931 Procenten 21. (I Septbr. var den efter „økonomi og Politik" 23). En god Illustration af, hvordan Efterkrigstidens Arbejdsløshed ligger paa et væsentligt højere Niveau end Førkrigstidens, findes i Beveridges store Bog S. 346. Her er i et Koordinatsystem indtegnet en Linie for Arbejdsudbuddet, der 1860 til 1930 gik frem fra ca. 6 Mill, til over 13 Mill. Arbejdere. Andre Linier betegner henholdsvis 95 %og 90 %af dette Udbud. Naar da Efterspørgselen efter Arbejde (100 minus Arbejdsløshedsprocenten) indtegnes, snor den sig i Tiden fra 1860 til 1913 som en Slange omkring 95 % Linien, kun een Gang (i 1879) naar den en Smule under 90 °/o Linien. Men i Tiden fra 1921 ligger den mere eller mindre under 90% Linien og naar kun een Gang (i 1927) op over denne.

Den almindelige Udvikling i Arbejdsløsheden i disse Aar dækker dog over store Forskelle i dens Forløb i forskellige Erhverv. I saa Henseende er nogle Diagrammer i Clays Bog (S. 43) meget oplysende. De viser, hvordan Arbejdsløsheden er forløbet i Aarene 1921 til 1928 i Tilvirkningen af Jern og Staal (hele Tiden over den gennemsnitlige Arbejdsløshed i alle Fag, markerede Højdepunkter i 1921 og 1926), Skibsbygningen(ogsaa hele Tiden over Gennemsnittet, lidt mindreudprægede Højdepunkter i 1923 og 1926), Bygningsindustrien(i Begyndelsen af 1921 betydeligt under Gennemsnittet,fra Slutningen af 1921 til ind i 1924 over Gennemsnittet,derefter over og under efter Sæsonen), Maskinindustrien(fra

industrien(fralidt ind i 1921 til Enden af 1924 betydelig over Gennemsnittet, derefter omtrent som dette), Kulgrubedriften(192 1^—24 betydelig under Gennemsnittet, saa et brat Omslag og derefter betydelig over Gennemsnittet), og Bomuldsindustrien (ved Prisfaldskrisen 1921 betydelig over Gennemsnittet, i de følgende Aar gentagne ret bratte Svingninger over og under Gennemsnitslinien, 1927 og 1928 omtrent sammenfaldende med denne).

Med den stærke Lokalisering af de engelske Industrier og særlig af Kulgrubedriften har altsaa til forskellige Tider forskellige Distrikter været særlig haardt ramte. I det hele og store har Nordengland (og i senere Aar det kulproducerende Sydwales) været langt mere tynget af Arbejdsløsheden end London og Sydengland. Fra Slutningen af 1928 anfører Clay (S. 53), at der i Jarrow (ved Newcastle) var 5372 % arbejdsløse, i Bishop Auckland (ogaaa i det nordøstlige Kuldistrikt) 367a %, i Batley (ved Leeds) 27 %. Overflytningen af Arbejdere fra de nødstedte Distrikter, som man har søgt at opmuntre, har ikke haft synderlig Fremgang.

Hovedinteressen ved de tre Bøger knytter sig dog til Diskussionen om de særlige Aarsager til den i Forhold til Førkrigstiden unaturligt høje Arbejdsløshed i Tiden fra 1921. De almindelige Aarsager til Arbejdsløshed, som Beveridge allerede i 1909 saa klart behandlede, med særlig Fremhævelse af Arbejdsmarkedets mangelfulde Organisation, skal vi ikke dvæle ved. Her drejer det sig kun om, hvorvidt helt nye Aarsager er kommet til, eller de gamle er blevet saa stærkt paavirkede af Forholdene, at de optræder i ny Skikkelse.

Blandt saadanne Aarsager anfører Beveridge i sin store Bog (S. 401) for det første „Forandringer i Industriens Struktur, der forekommer med eksempelløs Hurtighed under Overgangen fra Krig til Fred og i Efterperioden". Strukturarbejdsløsheden er jo i sig selv ikke noget nyt. Ved Indførelse af nye Maskinerog Metoder, ved et Erhvervs Tilbagegang paa Grund af forandret Efterspørgsel er under hele den industrielle Udvikling siden det 18. Aarhundrede Arbejdere blevet ledige. Men oftest kunde man trøste sig med, at disse Arbejdere vilde blive opsugetpaa ny, thi selve Fremgangen i Teknik kunde billiggøre Produktionen og derved stimulere Efterspørgslen. Det særtegnendefor Efterkrigstidens Udvikling er det voldsomme og omfattendeved Bevægelsen, saa at en Tilpasning ikke har kunnet naa at finde Sted. Forandringerne er, som Beveridge siger i sin lille Bog, blevet „pludselige i Stedet for langsomme, epidemiskei

demiskeiStedet for sporadiske". Rationaliseringen, der jo i og for sig kun er de gammelkendte Bestræbelser for med mindst mulig Anstrengelse at vinde det størst mulige Udbytte, har baade af Navn og af Gavn været et fremtrædende Træk i Tiden. Og den er kommet rykvis, saadan som Otto Bauer i sin velskrevne Bog „Rationalisierung — Fehlrationalisierung", maaske med lidt for stærke Farver, har fremstillet det.

Men det er vel nok paa det andet Punkt, som Beveridge omtaler i sin store Bog som noget karakteristisk nyt for Efterkrigstiden, at Tampen især brænder. Han siger: „En anden Del (af Arbejdsløsheden) skyldes næsten sikkert den Mangel paa Ligevægt mellem Løn og Produktivitet, der fulgte den abnorme Opgang i den reelle Løn siden Krigens Udbrud". Her er vi ved det Spørgsmaal, som ogsaa herhjemme og vel i næsten alle Lande har staaet i Forgrunden ved Drøftelsen af de senere Aars Arbejdsløshed: Forholdet mellem Lønniveau og Beskæftigelse. Paa dette maa vi derfor, navnlig ud fra de her foreliggende tre Bøger, gaa lidt nærmere ind.

Medens Clay i den før omtalte Artikel i „Economic Journal" 1928 ret stærk imødegik Pigou i hans Paastand om den høje Løns væsentlige Indflydelse paa Arbejdsløsheden, synes han i de fem Fjerdingaar, til hans her behandlede Bog udkommer, at have faaet et delvist andet Syn. Han siger S. 203: „Selve Prisreduktionen og Højnelsen af Sterlingkursen (ved Englands Tilbagevenden til Guldet 1925, som han i og for sig betragter som nødvendig) . . . lagde et utaaleligt Handicap paa Eksportindustrierne. Vilde man være fair mod dem, krævede Genindførelsen af Guldindløseligheden en Reduktion i Lønsatserne, i Rentebyrden, i Bidragene til Socialforsikringen; men Efterkrigstidens Lovgivning har ved at udvide de offentlige Lønoverenskomster og ved at give dem Støtte fra et nationalt Arbejdsløshedsunderstøttelsessystem gjort det engelske Lønsystem til det mest uelastiske i Verden". Om nu i Virkeligheden de engelske Lønninger har været saa meget mere uelastiske end Lønninger andre Steder og end Lønninger til alle Tider har Tilbøjelighed til at være frem for Varepriser (jævnfør Jørgen Pedersens Doktordisputats), er en Sag for sig. Men det er naturligt, at den Situation for Eksportindustrierne, der var indtraadt dels ved Forandringen i Englands Stilling i Verdensøkonomien, dels ved Deflationen gjorde Lønnens (og Rentebyrdens) Übevægelighed særlig følelig.

Prisfaldet, siden Clays Bog udkom, har naturligvis yderligere
bragt Spørgsmaalet, om der ikke er et Misforhold mellem

Lønnens Übevægelighed og de faldende Priser, i Forgrunden. Det er særlig i sin lille Bog, at Beveridge anvender megen Flid paa saa klart og forstaaeligt som muligt at indskærpe Sammenhængen mellem et for højt Lønniveau og Arbejdsløsheden.Næsten hele det tredie Kapitel eller Foredrag handler herom. Ganske vist er en høj Løn ønskelig af to Grunde. For det første, fordi den kan virke stimulerende baade paa Ar-bejdsgiveren og paa Arbejderen, kan drive Arbejdsgiveren til tekniske og organisatoriske Forbedringer og Arbejderen til større Anstrengelse. For det andet, fordi den sætter Arbejdereni Stend til bedre at faa Del i Livets Goder. Og et ekstra Pund Sterling, der gaar i en fattig Mands Lomme, betyder mere for ham end et ekstra Pund, der tilfalder en rig Mand. Men det er ikke godt, om alle Pund gik til Arbejderen. Der er en Grænse, og den mener Beveridge aabenbart er blevet overskredet i Efterkrigstiden og navnlig i de seneste Aar.

Navnlig vender han sig mod det hyppig brugte Forsvar for de høje Lønninger: at de ved at øge Arbejdernes Købekraft skaber øget Beskæftigelse. Hvis ikke Produktionen øges, siger han, kan det ikke nytte at overføre Købekraft fra Arbejdsgiveren eller Laangiveren til Arbejderen, thi Arbejdsgiveren vil da blive saa meget mindre i Stand til at efterspørge Arbejde. I Virkeligheden er det Produktet, der efterspørger Arbejdet. Og Produktet bliver ikke øget, fordi den Pris, det sælges for, bliver anderledes fordelt.

Med al Indrømmelse af, at Lønnen kan være uheldig høj (selv G. D. H. Cole indrømmer i en Artikel om Løn og Beskæftigelsei „Unemployment Problems in 1931", udgivet af det internationale Arbejdsbureau, hvis Tendens er en Afvisning af Talen om den høje Løn som Aarsag til Arbejdsløsheden, at Lønsatsatserne ikke under alle Omstændigheder kan være absolutsakrosankte) tror jeg dog ikke, at man saa let som Beveridge slipper af med Argumentet om Arbejdernes Købekraft. Det kommer naturligvis an paa Situationen. Men netop i den nuværendeSituation spiller Opretholdelsen af Arbejdernes Købekraften Rolle. Baade i England, hos os og vel i det hele Verden over er en af Ulykkerne den daarlige Udnyttelse af den store Kapacitet, som Industrien er i Besiddelse af. NedsættesArbejdslønnen, over hele Linien, vil Arbejderklassens formindskedeKøbekraft ikke opvejes af en tilsvarende Stigning i Arbejdsgivernes Evne til at købe Varer og Arbejde. Thi i de Industrier, mod hvilke Arbejdernes Efterspørgsel særlig vender sig, vil Kapaciteten blive endnu daarligere udnyttet, og de

øgede Generalomkostninger pr. Styk vil da mere eller mindre sluge Fordelen ved den sparede Arbejdsløn, foruden at Stykketalletvil nedsættes og Arbejdsløsheden i disse Industrier øges. Mod visse Luksuserhverv kan der naturligvis rettes en noget større Efterspørgsel med tilsvarende bedre Udnyttelse af Kapaciteten og maaske lidt større Beskæftigelsesmulighed, men selv om Arbejdsgiverneskulde vinde alt, hvad Arbejderne tabte, hvad der altsaa ikke kan være Tale om, vil Arbejdsgivernes Efterspørgselvel for en stor Del rette sig mod personlige Tjenester og andre Behovtilfredsstillelser uden for det almindelige Arbejdsmarked,ligesom der her vil være mere opsat Behovstilfredsstillelse.Alt i alt maa derfor en nedsat Købekraft hos Arbejdernebevirke en Forværrelse af Situationen paa Arbejdsmarkedet.Men en bydende Nødvendighed kan naturligvis tvinge Lønnen ned trods denne Ulæmpe.

Medens Beveridge i sin store Bog altsaa særlig som de nye Momenter ved Arbejdsløshedssituationen efter 1931 fremhæver den særegne Form for Strukturarbejdsløshed og Arbejdslønnens Mangel paa Tilpasning, dvæler han i sin lille Bog, endog i et helt Kapitel eller Foredrag ved, hvad han kalder den administrativeFaktor i Arbejdsløsheden. Han tænker her paa den engelske Arbejdsløshedsforsikring eller, som den i senere Aar mere passende kunde kaldes, Arbejdsløshedsunderstøttelse. Men selve Materialet til Bedømmelse af Udviklingen paa dette Omraadelige fra den første Arbejdsløshedsforsikringslov af 1911, findes udførligt i den store Bog. Som en af de oprindelige Talsmænd for Arbejdsløshedsforsikring i England kan Beveridge med nogen Vægt udtale sig om det opnaaedes Forhold til det tilsigtede. Han har ikke fra først af været blind for de Farer, der kunde true. I sit Memorandum til Arbejdsløshedsforsikringskommissioneni Marts 1931 siger han bl. a.: „De, der havde Ansvaret for at fremtvinge Forsikringen paa den Tid (1911), var meget vel opmærksomme paa den Fare, at Arbejdsløshedsunderstøttelse kunde tendere til at fremkalde Arbejdsløshed— kunde paavirke Arbejdernes Villighed til at gaa over til andre Fag og flytte til andre Distrikter, kunde slappe Arbejdsgivernes Anstrengelser for at opretholde en jævn Strøm af Beskæftigelse, kunde virke i Retning af Lønsatsernes overdrevneStivhed". Men ved Indretning af Arbejdsanvisning og paa anden Maade søgte de at modarbejde disse Farer. Den oprindelige Forsikring kom ogsaa kun til at omfatte nogle faa Fag med særlig stor Risiko for Arbejdsløshed med et Par Millionerforsikrede. Men 1920 indledes, man kan ikke sige en

Udvikling, for en Udvikling stiler mod et bestemt Maal, men en Krydsen frem og tilbage, som virker opløsende paa den oprindelige Plan. Ganske vist var det kun Meningen fra først af at udvide Forsikringen af 1911 til hele Industrien, Handelenog Transporten, men da straks efter Prisfaldskrisen 1921 satte ind, fik Planen aldrig en Chance. „Denne forsinkede Kraftanstrengelse for at skabe en Forsikring druknede straks i Nødhjælpens Oversvømmelse." I den følgende Tid blev alle Lovens Bestemmelser snart mildnede, snart skærpede, i alt kom der fra Juli 1920 til Juli 1926 femten Love om Arbejdsløshedsforsikringen.I de seneste Aar har man ved Love i 1928 og 1930 søgt at bringe mere Fasthed i Systemet. Men Beveridgekarakteriserer dog dette saaledes i sin store Bog (S. 289): „Forsikringsplanen fra 1911 er blevet et almindeligt System af Fattighjælp i Hjemmet (Outdoor relief), der administreres af en Statsmyndighed i Stedet for en Lokalmyndighed og hovedsageligfinancieres ved en Skat paa Beskæftigelse.^u Arbejdsgivere og Arbejdere giver omtrent lige store Bidrag, rnen Hjælpen er ikke afhængig af Ydelsen af et vist Antal Bidrag.

I hvor langt mindre Grad den engelske Arbejdsløshedsforsikring end den danske kan regnes for Arbejdernes Selvhjælp, frerngaar af de Tal, Beveridge i sin lille Bog anfører for Stillingen i IP3I. Der betaltes da en Sum, der aarlig vilde beløbe sig til 120 Mill. £ til Arbejdsløshedsunderstøttelse. Deraf tilvejebragtes kun 30 Mill. £, en Fjerdedel, af Arbejderne i Forbindelse med Arbejdsgiverne, medens Staten som sit Bidrag tilskød 50 Mill. £ og yderligere laante Arbejdsløshedsfonden 40 Mill. £. Man kan forstaa, at dette er faldet andre end Englands Laangivere for Brystet.

Men det er lettere at konstatere Sygdommen og paavise dens Aarsager end at helbrede den. Det har al Verdens kloge Hovedermaattet sande over for Arbejdsløshedsproblemet. Noget af det ejendommeligste ved Beveridges lille Bog er imidlertid, at han som en Indledning til Behandling af hele Problemet opkaster det Spørgsmaal, om Arbejdsløsheden overhovedet er en Sygdom. Er den ikke snarere som Feberen et Symptom, der ledsager en Række forskellige Sygdomme? I saa Tilfælde maa man oplede disse Sygdomme enkeltvis og kurere dem hver for sig. Det forekommer mig, at dette er et meget frugtbartSynspunkt at kaste ind i Diskussionen. Men skønt Beveridgeikke blot opkaster Spørgsmaalet, men ogsaa for sit Vedkommendesynes at gaa ind paa at betragte Arbejdsløsheden som Symptom, gennemfører han ikke ved sine Betragtninger

over Helbredelsesmidlerne en helt klar Adskillelse af de forskelligeSygdomme, som fremkalder Arbejdsløshed. En klar Adskillelse vilde efter Anmelderens Mening føre til, at f. Eks. Arbejdsløshedsforsikringen med det offentlige Tilskud ikke kunde passe ved al Slags Arbejdsløshed. Betragter man f. Eks. Sæsonsvingningernesom noget helt for sig, forekommer det mig, at man maa bøde paa den derved fremkaldte Arbejdsløshed ved helt særegne Midler, ved Arbejdernes Vekslen af Bestillingefter Aarstiderne eller ved højere Dagløn i den Tid, der arbejdes. En Forsikring med offentlig Understøttelse er her helt ved Siden af. Ved Konjunkturarbejdsløsheden vil det være Opgaven saa vidt muligt at udjævne Svingningerne. Det vil i første Række sige, at Højkonjunkturen maa bremses. Her vil en Forsikring være paa sin Plads, vel ogsaa med offentlig Understøttelse, men navnlig med klækkelige Bidrag fra Arbejdsgiverneunder Højkonjunkturen. Thi skal Forsikringen ikke modarbejde Bremsningen, saa at Arbejdsgiverne lader staa til, idet han altid senere kan kaste Arbejderne over paa hele Samfundet,maa det koste noget for Arbejdsgiverne under Højkonjunkturenat antage nye Arbejdere. I „^Socialt Tidsskrift" for Oktober 1931 har Jørgen Dich gjort sig til Talsmand for, at der bør paalægges Driftsherrerne en Afgift ved Reduktion i det beskæftigede Antal Arbejdere. Naar først Piisfaldskrisen kommer,er det dog næppe Arbejdsgiveren muligt at lade være at indskrænke Bedriften og fremkalde Arbejdsløshed, selv om det koster Erlæggelsen af en Afgift. Skal denne gøre sin udjævnendeNytte, maa den bruges til at bremse Højkonjunkturen. Kommer saa alligevel Nedgangen, som naturligvis ikke helt kan undgaas blot ved dette Middel, er der en Fond at tage af til Understøttelse af de afskedigede Arbejdere.

Men medens Beveridge ikke helt konsekvent gennemfører sit Synspunkt, at Arbejdsløsheden er et Symptom paa helt forskelligeSygdomme og derfor skal behandles helt forskelligt, foreslaar han i sit Memorandum en forskellig Behandling af tre Kategorier arbejdsløse. 1) De, som man kan antage inden for ■en rimelig Periode vil finde Beskæftigelse igen i deres eget Fag og paa samme Sted. 2) De, der er i Stand til at arbejdeog ønsker det, men som ikke kan antages inden for en rimelig Periode at finde Beskæftigelse igen i samme Fag og paa samme Sted. 3) De, der skønt i arbejdsdygtig Alder er ude af Stand til eller uvillige til at arbejde. De første Kategorierkalder han et erhvervsmæssigt (industrial) Problem, den tredie et socialt Problem. For den første Kategori passer Arbejdsløshedsforsikringi

bejdsløshedsforsikringiegentlig Forstand med nogen Afpasningefter Risikoen o. s. v. Den anden Kategori af Arbejdere skulde have Arbejdsløshedsunderstøttelse, men maatte saa ogsaa underkaste sig den paagældende Myndigheds Afgørelse med Hensyn til, i hvilket Fag og paa hvilket Sted de kunde anbringes. Den tredie Kategori maatte overlades til det lokale Forsørgelsesvæsen, eller, hvis det drejede sig om arbejdsuvillige,anbringes paa Tvangsarbejdsanstalt eller lignende.

Jeg skal ikke komme nærmere ind paa dette Forslag. At der maa sættes Skel, er utvivlsomt. Men ofte har det været vanskeligt og vil vel ogsaa i Fremtiden blive vanskeligt at sætte saadanne Skel med den fornødne Fasthed.

Skønt baade selve Arbejdsløsheden og Foranstaltningerne derimod har ikke været saalidt anderledes i England end i Danmark, er der paa den anden Side saa megen Lighed, og Udviklingen af disse Forhold i England har spillet en saa stor Rolle for den nuværende Krise, at det maa kunne interessere mange at stifte Bekendtskab med de her anmeldte Bøger, som hver for sig giver vægtige Bidrag til Forstaaelse af Arbejdsløsheden før og nu.