Resumé

f de 25 år, der er gået siden kommunalreformen, er kommunerne blevet til helt andre væsener. To grundpiller står dog uantastet: Deter den kommunale inddeling og udvalgsstyret som grundlag for beslutningsprocessen.

Specielthar den okonomiske knaphed i 80 'erne inspireret kommunerne til at rational}sere, omorganisere og indfore ny teknik. Dertil kommer pa det seneste decentraliseringaf opgaver til institutioner. Set pa denne baggrund, er detforunderligt, at udvalgsstyret i den oprindeligeform, stadig er et fundament for beslutiiiiiy\ytniyni,

Det er heller ikke umiddelbart forståeligt, at den kommunale inddelinger nøjagtig som i 1973. Denne inddeling blokerer i mange tilfælde mulighederne for at føre en samlet egnspolitik i områder med fælles problemer. Den forhindrer også opnåelse af stordriftsfordele.

De udeblevne sammenlægninger legitimeres med, at de indebærer et demokratitab. Denne betragtning er imidlertid diskutabel. Årsagen kan lige så vel være, at kommunesammenlægninger betyder, at nogle politikere mister magt ogposition.

For at åbne for en diskussion, er der her stillet
etforslag om at igangsætte en inddelingsreform
og afskaffe udvalgsstyret.

Kommunestyret og dets perspektiv

25 års erfaring

Kommunerne blev ikke skabt som uforanderlige vassener med kommunalreformen i 1970 - en reform, der som bekendt bestod af

• en inddelingsreform
• en opgavereform og

• en byrdefordelingsreform.

For opgave reformen var 1. april 1970 snarere igangsættende end skelsættende. Udlægningen af opgaver fra staten til kommunerne og amterne startede med reformen, men processen fortsatte til langt op i 1980'erne. Først i 1983 blev statsgymnasierne overført til staten, skønt netop gymnasierne hele tiden har været betragtet som en oplagt amtskommunal opgave.

Det samme gælder byrdefordelingen, dvs. delingen af finansieringen mellem stat, amter og kommuner i. Fra år til år blev de økonomiske styringsmidler udviklet og raffineret. Specielt skal fremhæves budgetsamarbejdet, der indebærer, at økonomiske rammer for den kommunale virksomhed fastlægges ved aftaler mellem parterne og ikke ved ordrer fra oven. Det er en flot styringsform, der er fundet - og den afspejler tillige kommunernes styrke i forhandlinger med staten.

Også kommunernes indre liv er i dag et helt andet end for 25 år siden. Der er tale om helt andre væsener. Forandringerne har især fundet sted siden midten af 80'erne, hvor kommunerne kom under pres for at holde udgifterne nede. Det stillede krav om effektivisering, modernisering, fleksibilitet og tilmed et parallelt krav fra bor-

gerne om større servicebevidsthed. For at imødekomme disse udfordringer indførtes ny teknologi og der gennemførtes organisationsændringer i langt de fleste kommuner.

Organisationsændringerne berørte først og fremmest administrationen. Det var her, der skulle rationaliseres og det var i bureaukratiet at nye værdinormer skulle indpodes. Mange steder blev der også lavet om på udvalgsstrukturen. Med kommunalreformen indførtes en struktur med et økonomiudvalg og 3 til 5 stående udvalg. Ændringer fra normen skulle godkendes af indenrigsministeriet (for kommunerne via tilsynsrådene) og der skulle i de første år meget til for at få godkendt afvigelser. Dette er senere blødgjort og kommunerne og amterne har på meget varieret vis eksperimenteret med nye udvalgsformer.

Men selve det forfatningsmæssige grundlag for udvalgsstyret er stort set uforandret. Enkelte kommuner eksperimenterer med helt udvalgsløse styreformer. Resten fungerer stadig efter den gamle model, selv om der er rumsteret rundt på udvalgenes opgaver.

Også inddelingsreformen var definitiv. I 1970 manglede man hovedstaden. Men regeringen veg tilbage for en gennemgribende ændring af kommunegrænserne i det tætte byområde med det resultat, at der kun skete små grænseændringer i Københavns Amt. Som overordnet struktur blev der ganske vist skabt et hovedstadsråd, men det viste sig hurtigt ude afstand til at tackle hovedstadens tunge koordineringsopgaver, og dette organ døde uden tårer for få år siden.

Med alt det, der er sket siden 1970, er det forunderligt, at kommunesammenlægningerne ikke er fortsat. Dette er et af emnerne i det følgende.

Kommunestyrets opgaver

Der er flere gode grunde til at vi har et
kommunestyre:

Den første er ideologisk. Den begrunder kommunestyret med, at det er mest demokratisk, at beslutningerne tages af folkevalgte råd så tæt på borgerne som muligt.

Den anden - som har stærk sammenhæng med den første - er velfærdsøkonomisk, idet det kan påvises, at der opnås den mest optimale ressourceudnyttelse, når lokalområdets offentlige service bestemmes lokalt¹.

Endelig er det en praktisk nødvendighed at henlægge lokale spørgsmål til lokale organer. Det ville være ødelæggende for folkestyret om små regionale spørgsmål skulle afgøres i folketinget og det ville medføre et sovjetisk bureaukrati at overlade dem til statsembedsmænd.

Med disse bemærkninger er også nævnt kommunalbestyrelsernes vigtigste opgave, nemlig ressourcefordelingsopgaven. Det er den enkelte kommunalbestyrelse, der skal fastlægge serviceniveauet på de forskellige områder og udskrive en skat, som kan finansiere

Behov for fornyelse

På næsten alle områder har det danske kommunestyre vist sin duelighed. Det har oprustet under vækst og det har omstillet sig i de ressourceknappe år i 80'erne.

På to områder synes det dog tiltrængt at overvejefornyelser.
Det gælder den grundlæggende
styrelsesform og den kommunale inddeling.

Udvalgsstyret

Den 3-delte magt

Kommunens organisation - eller styrelse,
som den hedder efter styrelsesloven - består
af 3 niveauer2:

• Kommunalbestyrelsen, som er den styrende

• Udvalgene, som har den umiddelbare
forvaltning og

• administrationen, som skal udføre beslutningerne.

Dette er fundamentet for beslutningsgangen
i en kommune, og få har forsøgt at lave
om på det.

Efter denne konstruktion bestyrer udvalgene driften og forbereder sager til kommunalbestyrelsen. Tyngden i beslutningsprocessen er overladt til udvalgene. Det er også udvalgene, der afgør, hvilke sager, der kan delegeres til administrationen.

Dette system har absolut sine fordele:
• Det forhindrer kommunalbestyrelsen i at
blive oversvømmet med enkeltsager

• Det giver mulighed for en rimelig arbejdsfordeling

• Alle kommunalpolitikere får et ansvarseller
i det mindste indsigtsområde

• Det giver nogenlunde sikkerhed for en
sagsbehandling, hvor alle synspunkter
har været fremme.

• Administrationen kan i mange tilfælde frigøre sig fra ansvar ved at lægge en sag i udvalg (om dette betragtes som en fordel?).

Men systemet har bestemt ogsa ulemper:
• Det animerer politikerne til at administrere
i stedet for at styre

• Beslutningsgangen kan vasre tung og
langsom, isasr hvis en sag skal flere gange
i udvalg for der trseffes beslutning.

• Det fremmer særinteresser. F.eks. bliver et skoleudvalg nemt til en skolelobby, hvor de enkelte medlemmer kæmper for skolevæsenet uanset partifarve og uden tilstrækkeligt hensyn til helheden.

• Det kan være arbejdskrævende. Hvis udvalget har svært ved at delegere og tillige bruger megen tid på hver sag, så bruger de enkelte medlemmer megen tid på opgaven. Da møder ofte holdes midt på dagen, betyder det, at kommunalpolitik er forbeholdt dem, som har tid eller kan få fri. Dette er en medvirkende årsag til den skæve rekruttering til kommunalbestyrelser med en overvægt af offentligt ansatte.

Decentralisering

Det værktøj, der bruges til at aflaste udvalgene, er decentralisering. Her er der til gengæld eksperimenteret meget. Støttet af teknologien som redskab til decentral bogføring og sparket af lovgivningsmagtens krav om institutionsbestyrelser har alle kommuner gennemført en eller anden form for decentralisering.

Her drejer det sig ikke blot om at overlade praktiske opgaver som bogføring og journalisering til institutioner, men at overlade beslutninger til institutioner og administrationen. Kun derved aflastes udvalgene.

Som vist nedenfor er der mange måder at
decentralisere på.

Decentralisering kan ske ved at overlade kompetence til institutionsbestyrelser- og ledere. Dette er i dag et krav, efter at der er givet om skolebestyrelser og andre institutionsbestyrelser.

En anden form for decentralisering er at delegere afgørelser til administrationen. Selv den mindste og mest flittige kommune bliver nødt til at overlade nogle afgørelser til administrationen. Spørgsmålet er, hvor grænsen drages. Her kan nogle spilleregler være praktiske:

For det første bør alle lovbestemte ydelser overlades til forvaltningen. At lade politikerne røre ved disse sager, kan der ikke komme noget godt ud af. De skal ikke være lovfortolkere, og når det drejer sig om personsager er det usmageligt, at lokalpolitikere på denne måde får kendskab til naboens private forhold.

For det andet bør administrationen klare de fleste skønsbestemte ydelser. Det hænger sammen med den lighedsgrundsætning, der siger, at Hansen og Jensen skal behandles ens. Når først én sag af arten er afgjort - og det kan ske i udvalget - så er der skabt et regelsæt for administrationen.

Det er typisk i disse sager, at kommunalbestyrelsesmedlemmer optræder som ombudsmænd for borgere og normalt borgere, der er utilfredse med en afgørelse. Det kan anbefales, at politikere ikke starter med at bringe sådanne sager i udvalget, men i stedet spørger forvaltningschefen om hvad der er sket. Sagen bør da kun komme i udvalg, hvis den trufne afgørelse skaber stemning for en kursændring i den slags sager. Er der begået fejl, skal de selvfølgelig

For det tredje er der mange enkeltsager som udmærket kan delegeres til forvaltningen selv om der ikke ligger retningslinier. Det er en sværere proces. Den starter med tillid. Med dette nødvendige udgangspunkt formuleres mål og rammer, så administrationen har værdinormer at styre efter. Men selv uden sådanne vedtagne rammer vil en dygtig forvaltningschef normalt fornemme den politiske holdning og handle derefter. Dertil kommer, at en væ-

sentlig del af sagsbehandlingen er professionel - og den side af sagerne kan politikerne ikke helskindet blande sig i. Endelig er der en sund kontrol i den nævnte ombudsmandsfunktion.

For det fjerde kan hensynet til klar ansvarsplacering begrunde delegation. Ved ansættelse af personale kan det f.eks. være betænkeligt, at politikerne blander sig. Skal der ansættes en fuldmægtig og er ansøgeren anbefalet af både kontorchef og forvaltningschef, så bør politikerne lade dem om afgørelsen. Det vil være mistillid til ledelsen og det vil blive en boomerang, hvis det viser sig, at en politisk udnævnt fuldmægtig ikke er dygtig nok.

Dyrkes denne decentraliseringsproces intensivt, behøver udvalgene kun få opgaver. Derfor kan det undre at de stadig har travlt og de fortsat er grundlaget for kommunestyret.

Forklaringerne er enkle:

For det første kan der ligge en forventning hos borgerne om at deres sager behandles i et politisk forum. Eller at politikerne tror, denne forventning er der. Denne legitimation er dog tvivlsom. Den kan i værste fald betyde, at de borgere, som brokker sig, får en særbehandling.

For det andet betyder decentralisering afgivelse
afmagt. Selv om denne magt kun
er symbolsk, er den svær at give fra sig.

For det tredje kan udvalgsarbejdet være den enkelte kommunalpolitikers politiske eksistensgrundlag. Det er her, han ytrer sig. Det er her, han har indflydelse og det

er i udvalget, han manifesterer sig som politiker.Nedlægges udvalget mister han et hverv. For nogle tilmed en post som formandfor et udvalg.

For det fjerde kan det også dreje sig om økonomisk eksistensgrundlag. I 1993 fik landets borgmestre en længe fortjent lønforhøjelse. Men samtidig med at det regnede på borgmestrene dryppede det på udvalgsformændene og de menige medlemmer af kommunalbestyrelserne, idet deres vederlag beregnes som procentsatser af borgmesterlønnen. Der skal idealisme til at give afkald på sådanne bijob, som legitimeres ved flid i udvalgsarbejdet.

Kommunestørrelser

Reformpolitik eller public choice

Siden 1973 har kommunegrænserne ligget
fast. Der har været løse diskussioner om
kommunesammenlægninger, men
grænserne er stadig det mest urokkelige i
det danske kommunestyre.

Når diskussionen er blusset op, har den drejet sig om rationalitet eller demokrati (nærmest som om de to ting ikke er forenelige). Mere akademisk er de to synspunkter rubriceret som reformteori og public choiceteori. De følgende synspunkter er refereret fra Poul Erik Mouritzens disputats'.

Reformteorien, der argumenterer for kommunesammenlægninger
har bl.a. følgende
synspunkter:

• Vælgernes tilfredshed med den kommunale service vil stige med stigende kommunestørrelse, fordi den er i stand til at tilbyde en mere varieret service.

• En større kommune er mere heterogen og vil derfor tage større hensyn til minoriteter og være mere lydhør overfor alle synspunkter.

• En større kommune er mere effektiv.

Public choice-teorien argumenterer for
mindre kommuner med

• En mindre kommune er mere homogen
og den kommunale service kan bedre
tilpasses borgernes behov.

• Borgerne har større muligheder for at
deltage i politiske beslutninger
• Den førte politik er mere i overensstemmelse
med vælgernes ønsker.

På grundlag af interviewundersøgelser er de to teorier holdt op mod hinanden, og han når frem til at public-choice-teorien har den største sandhedsværdi. Det gælder dog ikke klart for de mindste kommuner. Med en række forbehold når han frem til, at den optimale kommunestørrelse ligger omkring 30.000 indbyggere.

Bør grænserne bevares?

Nar der i det fplgende argumenteres for en proces med kommunesammenlasgninger, gaslder det kun de sma kommuner. Derved begrasnses vasrdien af Poul Erik Mouritzens analyse til fordel for public-choice-teorien. De sma kommuner er der til gengaeld mange af. 140 kommuner eller 51% af samtlige er pa under 10.000 indbyggere.

Det væsentligste argument for større kommuner er, at der er stordriftsfordele. De vigtigste argumenter mod er, at borgernes indflydelse falder og at det vil være en serviceforringelse at centralisere kommunal service.

Disse synspunkter er ikke uforenelige: Sa kenge der tales om sammenlsegning af sma kommuner er der klare stordriftsfordele, som viser sig ved billigere drift eller forbedret service. Gennem specialisering kan der gives bedre tilbud og opnas storre effektivitet. Det gaslder institutionerne, hvor der kan etableres specialskoler, asldreboliger, som tager saerligt hensyn til sasrlige grupper, daginstitutioner for handicappede osv. Endvidere gaslder det serviceydelserne. Den optimale asldreforsorg bygger saledes pa en bred vifte af forskellige tilbud, som kun storre kommuner kan tilbyde. Ogsa den kommunale sagsbehandling kan effektiviseres. Bade sociallovgivningen og skattelovgivningen er sa kompliceret, at tunge sager krasver specialister. Denne professionelle arbejdsdeling kan opnas i storre kommuner. Det kan vasre en fordel for den behasndige skatteyder at bo i en lille kommune, mens det kan vasre en katastrofe for en familie med skrantende okonomi og handicappede born.

Kommunesammenlægninger behøver ikke at være centralisering. Institutionerne er allerede decentraliseret til brugerbestyrelser. Den kommunale administration kan også være decentral. Administrationsbygningerne findes og kan fortsat bruges. Alt hvad der kan kaldes enkel sagsbehandling kan finde sted alle steder og straks. Med hensyn til mere kompliceret sagsbehandling vil den aldrig finde sted straks. Der skal først specialister til at se på dem. Her er det, at stordriftsfordelene opnås ved specialisering og anvendelse af teknologi. Det vil være nærliggende at lade hver administrationsfilial få sit speciale. Et kontor tager sig af tunge skattesager og et an-

det af socialsager. Men ekspeditionen foregår decentralt, idet de enkelte kontorer bindes sammen med et edb-netværk. Nøjagtig som programmerne i et pc-netværk er fordelt på de enkelte maskiner og dog kan bruges af alle, kan der etableres et netværk, hvor specialisterne sidder på flere adresser, men dog er til rådighed alle steder⁴.

Dertil kommer, at kommunesammenlægninger kan være nødvendige for at opnå en samlet egnspolitik. Det er f.eks. tilfældet på Ærø, der med kun 7.600 indbyggere er delt op i to kommuner, som hellere konkurrerer end samarbejder.

Magtens indehavere

Den største modstand mod sammenlægninger
kommer fra kommunernes ejere -
kommunalbestyrelserne.

Færre kommuner betyder færre kommunalpolitikere. Det er svært at formindske kommunalbestyrelser. Antallet af kommunalpolitikere er vokset med ca. 60 siden 1970 (trods færre kommuner). At reducere en kommunalbestyrelse kan kun ske lige før et valg og under forudsætning af, at majoritetspartierne ikke derved skuffer kandidater, de gerne så inde i varmen. Det er langt lettere at udvide.

En kommunesammenlægning vil normalt medføre en drastisk reduktion i antallet af medlemmer, og samtidig vil der ryge mindst en borgmester og en stribe af udvalgsformænd. På Langeland er der således 43 kommunalbestyrelsesmedlemmer og 9 stående udvalg. En sammenlægning til én kommune med 15.500 indbyggere

vil betyde et farvel til 2 borgmestre, 5 eller
6 udvalgsformænd og måske 26 kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Da deltagelse i kommunalpolitik skaber identitet - og måske tillige en bedre personlig økonomi - er motivationen naturligvis ringe. Hvor rationelt det i øvrigt måtte være.

Ideer om sammenlægninger bliver heller ikke ansporet af de kommunale administrationer. Der skal findes én kommunaldirektør, én socialchef osv. Der skal endvidere findes passende stillinger til de forsmåede og i en række tilfælde kan det blive nødvendigt at sætte ærværdige medarbejdere på rådighedsløn eller ventepenge. Lægges dertil reformens krigsomkostninger, kan der hurtigt skabes et skrækbillede af udgifter, besvær og tragedier.

Der er ikke noget at sige til, at initiativet
til kommunesammenlægninger ikke kommer
fra kommunerne selv5.

Et forslag

Denne gennemgang har til hensigt at opmuntre en ny diskussion om kommunestørrelser og styrelsesform. For at sætte diskussionen i gang skal der hermed serveres et konkret forslag:

Om inddeling:

1. Der indledes en ny inddelingsreform med sammenlægninger, begyndende i områder, hvor små kommuner deler en egn. De lokale administrationer bibeholdes, dog således at der skabes en decentral specialisering og en udbredt anvendelse af informationsteknologi.

Om styrelse:

2. Der vælges nogle store kommunalbestyrelser. De kan f.eks. være på 70 personer. Derved vil de repræsentere alle rimelige synspunkter i lokalsamfundet. Disse bestyrelser skal dog have begrænset kompetencen til at godkende budget, regnskab og kommuneplan, samt til at vælge et forretningsudvalg.

3. Kommunalbestyrelsen vælger et forretningsudvalg på 7 til 9 personer, som er kommunens egentlige beslutningsforum. Dette udvalg overtager alle andre opgaver end de få, der tildeles kommunalbestyrelsen. Når forretningsudvalget foreslås så lille, er det for at gøre det handlekraftigt.

4. Udvalgene nedlasgges. I stedet holder forretningsudvalget 3 moder om maneden: Det forste mode er et driftmode med enkeltsager. Det andet er et okonomi og planlgegningsmode, og det sidste er et abent mode, svarende til kommunalbestyrelsesmoder i dag.

Inddelingsreform og styrelsesreform kan
sættes i værk uafhængig af hinanden.

Kan dette forslag gennemføres?

Ja, det kan det. Dog kun med Folketingets aktive medvirken. Intet tyder på, at lokalpolitikerne ønsker det - og uden deres aktive medvirken kommer der ingen frivillige kommunesammenlægninger. De samme lokale kræfter ønsker heller ikke en revolution af udvalgsstyret.

I 25 år har Folketinget ladet kommunernesgrænser
og grundlov stå urørt. Men alt
tyder på, at sagen kommer på dagsorden i

nær fremtid. Det hænger sammen med, at indenrigsministeren har nedsat et udvalg, der skal se på den kommunale struktur i hovedstaden. Alle gætter på, at denne sag ikke kun bliver et hovedstadsanliggende. Den vil først få betydning for amternes opgaverog grænser i det øvrige land. Og pillesder ved amtsinddelingen, må Folketingetogså med eller uden lyst se på kommunestrukturen.

Her kunne de f.eks. tage udgangspunkt i
denne model.

Summary

In the 25 years since the Local Government Reform Act, local authorities have become entirely different systems. However, two principles remain unchallenged: the division of local authorities, and government by committee government, as fundamentals of the decision process.

The economic scarcity in the 80s, particularly, ly,has inspired the local authorities to rationalise, re-structure and introduce new technology and, furthermore, recently to decentralise tasks to institutions. In the light of this it is odd that government by committee, in its original form, still is the foundation for the decision process. Nor is it immediately comprehensible that the division of local authorities has remained the same since 1973. In many cases, this division is an impediment to the implementation of comprehensive regional policies in areas with common problems. It also impedes the attainment of economies of scale.

The non-amalgamation of local authorities
is legitimised in the subsequent loss of democracy.
However, this view is certainly open to questioning.
The cause may as well be that
amalgamation of local authorities means loss
of power and position for some politicans.

To open a discussion of those issues, a proposal
is advanced to initiate a division reform
and abolish government by committee.

Litteratur

1. Se f.eks. Jorgen Lot/.: »retfierdighed eller fkonomi i den offentlige sektor*. Forvaltningshojskolen 1990.

2. Erik Harder: -Dansk Kommunalforvaltniug".
Kobcnhavn 19K2
side 14

3. Poul Erik Mortenscn: -Den Po-
HtiskeCyilus'. Arhus 1991.

4. Denne form for sagsbehandling argumenteres der for i »Infor-samfundet ar 2000«. Af Soren Christensen og Lone Dybkjser. Forskningsministeriet

5. PalleMikkelsenogOluflngvartsen hsevder i »Hovedtrask, vurdering og Fremtidsperspektiver. Kommunalreformen i Danmarlt Bind4". det modsatte synspunkt, nemlig at initiativet til kommunesammenliCgninger skal starte i