Resumé

Sigtet med denne artikel er at analysere Regionsudvalget, som er kommunernes og de regionale myndigheders nye organ på E U-plan. Det sker med særlig henblik på analyse af baggrunden for Regionsudvalgets oprettelse og dets

fremtidsperspektiver. Disse to spørgsmål bindes derefter sammen i analysen af, om Regionsudvalget er udtryk for gennemførelsen af subsidiaritetsprincippet i praksis.

Regionsudvalgets oprettelse og kompetence

Med den forøgede europæiske integration er der kommet et stærkere ønske om mere regional autonomi i mange af EU's medlemslande. Det skyldes bl.a., at den politiske centralisering har fået regionale enheder som de tyske Lander til at ønske at få deres semi-uafhængige status bekræftet. Samtidig har aktørerne i Den europæiske Union, som ønsker en accelereret europæisk integration, været modtagelige for disse ønsker. Begrebet »Regionernes Europa« blev oprindeligt lanceret af Kommissionen med henblik på at få alliancepartnere internt i medlemslandene udenom regeringerne. Kommissionen har i årevis ønsket mere formelle og direkte forbindelseslinier til det regionale og lokale niveau i medlemslandene med det formål at øge

opbakningen bag forskellige EU-initiativer og dermed oge EU-beslutningsprocessens legitimitet. Samtidig harder vasret en forestilling om, at disse styrkede forbindelser muligvis kunne mindske medlemslandenes blokerende roller i beslutningsprocessen. Kravet om en regional reprassentation kom i Maastricht-traktaten bl.a. til udtryk via dannelsen af Regionsudvalget.

Udviklingen mod en styrkelse af de regionale enheder kan imidlertid også ses som led i en bredere tendens mod politisk decentralisering i Europa, som indledtes i 1970'erne. I nogle lande rettedes denne decentralisering især mod regionerne (i Belgien, Frankrig, Italien, Portugal og Spanien), i Tyskland mod de allerede forholdsvise stærke Lander, i Danmark, Norge og Sverige mod kommunerne samt i det britiske tilfælde mod Det forenede Kongeriges enkeltdele (England, Wales, Skotland og Nordirland) (Miall, 1993, s. 54).

Kommunernes og regionernes hidtidige politiske taleror ved EU-institutionerne, Det Radgivende Rad for Lokale og Regionale Myndigheder, anbefalede i tilknytning til EU's regeringskonference om Den Politiske Union i december 1990, at de regionale og lokale myndigheders rolle i EU's beslutningsproces blev styrket i form af initiativret og horingspligt i sporgsmal af lokal og regional interesse. Siden blev der fremlagt en raskke officielle forslag om regionale og lokale myndigheders fremtidige rolle og kompetence i EU. Kommissionen foreslog f.eks. i en resolution af 25. oktober 1990, at der blev etableret en »Komite af Regioner og Territoriale Myndigheder« med direkte reference til Kommissionen og at denne blev tillage horingsret ved ethvert hvertlovforslag. Kommissionens forslag blev støttet af Det Rådgivende Råd for Lokale og Regionale Myndigheder. Det luxembourgske formandskab foreslog i stedet, at der etableredes et »Regionsudvalg« under Det Økonomiske og Sociale Udvalg (ØSU) med begrænset høringsret. Resultatet blev oprettelsen af et Regionsudvalg parallelt med ØSU. Støtten hertil kom ikke mindst fra Tyskland. Under forhandlingerne om Maastrichttraktaten stod det klart for de tyske Lander, at de på visse punkter risikerede at miste kompetence, fordi visse områder nu skulle koordineres i EU-regi med den tyske forbundsregering siddende ved bordet. Man krævede derfor i stedet at få en form for direkte indflydelse på EU-forhandlingsprocessen (DJØF-bladet, den 18. marts 1994).

Danmark støttede også oprettelsen af Regionsudvalget, selv om amternes og kommunernes tab af indflydelse i form af Maastricht-traktaten var langt mindre håndgribeligt end for de tyske delstater. Alligevel vurderedes det, at udvalget kunne få positiv betydning også for danske lokalmyndigheder.

Regionsudvalget består i dag af i alt 189 repræsentanter for regionale og lokale myndigheder, som samtidig er demokratisk valgte til forsamlinger i deres respektive områder. Danmark har ni repræsentanter. I Danmark udpeger Amtsrådsforeningen og Kommunernes Landsforening hver fire medlemmer og København og Frederiksberg Kommune tilsammen et medlem. Medlemmerne indstilles af de respektive medlemslandes regeringer, men skal udføre deres hverv i uafhængighed. Administrativt deler de sekretariat

med ØSU. Regionsudvalget er nyt og
holdt sit første møde den 9. marts 1994.

Regionsudvalget skal hores om politiske initiativer pa fern politiske omrader af Ministerradet eller Kommissionen. Det drejer sig om uddannelse, kultur, sundhedspolitik, transeuropasiske net (transport, telekommunikation, energi) samt okonomisk og social samhorighed. Deter alle sporgsmal, som ofte i de enkelte lande er henlagt til regionale eller lokale myndigheder (amter og kommuner). Samtidig kan regionsudvalget pa eget initiativ afgive politiske udtalelser pa andre politiske omrader. Regionsudvalgets potentielle arbejdsomrade spasnder saledes vidt og man er derfor nodt til at prioritere. Deter ikke mindst OSU's sksebne, mange har i tankerne i den forbindelse. Hvis Regionsudvalget gor som OSU og breder sig for meget, risikerer man at fa lige sa lidt indflydelse. Det var derfor ikke videre hensigtsmasssigt, da den nyudnasvnte formand for Regionsudvalget, den franske Jacques Blanc, lagde ud med at bedyre, at Regionsudvalget ogsa ma tage sig af lavprisimport fra Maghreb, GATT og regulering af jagtsassoner (Fischer, 1994).

Det forventes, at særligt på miljø- og energiområdet bliver vigtige opgaver for Regionsudvalget på længere sigt. Der er også peget på områder som offentlige licitationer og arbejdstidsregler, hvor EU-lovgivninger allerede har fået stor indflydelse på dagligdagen i kommunerne. Desuden håber man fra danske kommuners side på Danmarks mulighed for at øve positiv og inspirerende indflydelse på de andre lande med den udbyggede kommunale struktur (DJØF-bladet, den 18. marts 1994). Sammenlignes de danske »regioner« (amter og

kommuner) med f.eks. de tyske delstater, ses det imidlertid, at begrebet afspejler meget forskelligartede geografiske størrelser i EU.

Den grundlasggende arsag til, at regionale myndigheder Soger oget indflydelse pa EU's beslutningsproces, er naturligvis, at EU i stigende grad pavirker disse myndigheder. I Danmark sker EU-pavirkningen af det kommunale niveau bade direkte og indirekte. Den direkte pavirkning sker gennem lovgivning og direktiver rettet specifikt imod den offentlige sektor og kommunerne. Det drejer sig f.eks. om EU's udbudsregler og om de muligheder, der er for at soge okonomisk stotte fra strukturfondene. Den indirekte og mere gradvise pavirkning sker med harmoniseringen af regler pa stadig flere omrader, f.eks. om arbejdsmilJo, miljo og standarder (Klausen, 1994).

Regionsudvalget og fire modeiler for organiseringen af EU

Det er endnu et åbent spørgsmål, hvilke fremtidsmuligheder Regionsudvalget har. I figuren neden for er der opstillet fire modeller for organiseringen af EU. De fire modeller har vidt forskellige implikationer for, hvilken rolle Regionsudvalget kan og bør spille. I modellen er der for det første skelnet mellem en føderal og en konføderal organisering af EU. I en føderal model for organiseringen af EU opererer man med, at der skal ske en vægtforskydning med hensyn til placeringen af den politiske magt fra nationalstatsniveauet til det fælleseuropæiske niveau. Den politiske magtfordeling internt i EU skal med andre ord defineres på EU-niveau og med udgangspunkt i dette niveau. I en konføderal

model fastholdes nationalstaterne som det niveau, hvorfra al anden politisk magt skal udgå. Det betyder ikke, at nationalstaterne ikke kan komme ud for, at deres magt svækkes, men det afgørende er, at det i så fald sker med nationalstaternes godkendelse. Under alle omstændigheder vil nationalstaterne altid i den konføderale model kunne trække magten til sig igen.

Den centralistiske, føderale model for organiseringen af EU kan benævnes »Europas Forenede Stater«. Denne model opererer med, at EU bliver organiseret som en mere eller mindre traditionel forbundsstat, som man finder i USA, Canada og Tyskland. I denne model vil Regionsudvalget forblive en svag institution, som alene får høringsrettigheder. Samtidig udvikler

Kommissionen sig til en egentlig regering, Europa-Parlamentet til et repræsentativt parlament og Ministerrådet til en institution, som repræsenterer delstaterne (de nuværende medlemslandene i EU).

Den decentralistiske, foderale model for organiseringen af EU kan benasvnes »Regionernes Europa«. Denne model forudsastter en radikal svsekkelse af det nuvasrende nationalstatsniveau til fordel for regionerne internt i medlemslandene. Disse regioner vil mere eller mindre overtage nationalstaternes nuvasrende position pa det faslleseuropasiske plan via Regionsudvalget (til den tid f.eks. benasvnt Regionsforsamlingen), som bliver en slags europasisk Senat. Europa-Parlamentet vil samtidig blive en slags Reprassentanternes Hus. Der har allerede va2ret tanker fremme i denne retning. F.eks. foreslog Bruno Boissiere, MEP'er fra de franske Gronne i 1993 at give Regionsudvalget direkte demokratisk legitimitet, bl.a. ved

1) at enhver region i medlemslandene,
som er anerkendt i forfatningen, også skal
være repræsenteret i udvalget, og

2) at medlemmerne af udvalget og suppleanter
skal vælges på regionalt/lokalt ni-

veau og feller have demokratisk relation til
regionale eller lokale forsamlinger (Europe,
den 8. maj 1993).

I den centralistiske, konfoderale model, som kan kaldes »Fsedrelandenes Europa», forbliver Ministenidet og Det europasiske Rad (topmoderne) de vigtigste beslutningsorganer, idet de opfattes som nationalstaternes bedste reprassentanter. I denne model forbliver Regionsudvalget en svag institution, som skal hores, men som man ikke behover at rette sig efter. Frankrig, Storbritannien og Danmark har traditionelt vasret tilhasngere af denne model.

I den decentralistiske, konføderale model af EU (kan kaldes, Hjemstavns-Europa-modellen) anvendes EU-institutionerne til at styrke regionernes magt. Muligvis kunne det kantonopdelte Schweiz være inspirationen bag en sådan model. Eventuelt anvendes EU som argument for, at man som region helt kan løsrive sig fra den nationalstat, man tidligere tilhørte. I den forbindelse opstår spørgsmålet, hvornår en region er en region, som eventuelt kan udtræde helt af den større helhed? Hvor skal muligheden for selvbestemmelse med andre ord begynde og ende? På den ene side kan der argumenteres for, at dette spørgsmål helt skal overlades til flertallet i den enkelte regionale enhed. På den anden side kan truslen om større regional autonomi eller eventuel udtræden anvendes strategisk med henblik på at opnå særfordele og ødelægge den demokratiske proces i helheden (Sunstein, 1994, s. 20-21). Dette sidste spørgsmål bliver sandsynligvis aktuelt i de kommende år i forbindelse med Skotlands og Kataloniens mulige selvstændighed.

Ingen af de fire modeller ovenfor giver en endegyldig karakteristik af, hvordan EU er eller vil udvikle sig. Modellerne er i den forstand idealtyper. I praksis er og vil EU udvikle sig til en blandingsform. Det er imidlertid vigtigt for Regionsudvalgets fremtidsmuligheder, i hvilket blandingsforhold det sker.

Er Regionsudvalget udtryk for subsidiaritet?

Der er to vigtige spørgsmål i forbindelse med vurderingen af, om Regionsudvalgets oprettelse er udtryk for subsidiaritet i praksis. For det første er der spørgsmålet om subsidiaritetsprincippets substans i Maastricht-traktaten. For det andet er der spørgsmålet om, hvorvidt subsidiaritetsprincippet fundamentalt set indebærer mere decentralisering eller mere centralisering.

Subsidiaritet er blevet et omdiskuteret politisk princip i EU-regi i forbindelse med de seneste ændringer af EU's traktatgrundlag, hvor der blev indføjet bestemmelser herom. I debatten er der to poler: Den ene opfatter subsidiaritet som et nyt magtfordelingsprincip, som betyder en afgørende ændring af, hvor den politiske beslutningskompetence placeres i fremtidens EU. Den anden pol opfatter subsidiaritet som så løst et begreb, at dets indføjelse i EU's nye traktatgrundlag ikke får nogen selvstændig indflydelse på, hvor den politiske beslutningskompetence placeres. Samtidig erkendes det dog, at selve debatten herom udmærket kan få selvstændig betydning for EU's kompetence.

Subsidiaritetsprincippet blev fastslået
flere steder i Maastricht-traktaten. I traktatensførste
artikel (artikel A) står der, at

beslutningerne i unionen skal »træffes så nært på borgerne som muligt». Subsidiaritetsprincippetnævnes endvidere i artikel B i de fælles indledende bestemmelser for Den europæiske Union.

I artikel 3 B, stk. 2 i Maastricht-traktatens søjle 1 defineres subsidiaritetsprincippet på følgende måde: »På de områder, som ikke hører ind under dets enekompetence, handler Fællesskabet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af Medlemsstaterne og derfor, på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger, bedre kan udføres på fællesskabsplan.«

Artikel 3 B, stk. 2 indeholder en regel for, hvorvidt EU skal tage initiativer. Reglen gælder alene på områder, som ikke hører ind under EU's enekompetence. Om stk. 2.gælder der ifølge konklusionerne på topmødet i Edinburgh i december 1992 følgende retningslinier, når det undersøges, om et forslag til et EU-initiativ er i overensstemmelse med artikel 3 B: For det første finder stk. 2 som nævnt ikke anvendelse på områder, hvor EU har enekompetence. Efter at dette er konstateret, skal det godtgøres over for Ministerrådet, at målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan nås af medlemslandene, samt at de bedre kan nås ved handling fra EU's side. I den forbindelse bør »tværnationale aspekter«, »traktatens krav«, »skade« af medlemslandenes interesser og »klare fordele« ligge til grund for undersøgelsen af, hvorvidt dette er tilfældet. Harmonisering skal desuden kun ske, »hvis det er nødvendigt for at opfylde Traktatens mål« og målsætningen om at

fremstå samlet over for tredjelande er ikke i sig selv tilstrækkelig begrundelse for EU-handling. Alt i alt skal den eventuelle konklusion om, at EU er bedre til at nå et mål end medlemslandene, underbygges med kvalitative og om muligt kvantitative oplysninger.

Det er tvivlsomt, hvad der ligger af nyt i disse forsøg på at klargøre stk. 2 i artikel 3 B. Det eventuelt nye kunne dog ligge i, at det blev taget alvorligt, at spørgsmålet om EU's utilstrækkelige samling udadtil ikke længere alene kan udgøre et argument for et EU-initiativ.

Ifølge topmøde-konklusionerne i Edinburgh er subsidiaritetsprincippet desuden ikke et statisk begreb, som kan defineres én gang for alle. Subsidiaritetsprincippet er et »dynamisk begreb og bør anvendes på baggrund af traktatens mål. Det giver mulighed for at udvide Fællesskabets handling, når omstændighederne tilsiger det og modsat at begrænse eller afbryde den, når det ikke længere er berettiget.« Alt i alt kan Regionsudvalget ikke på baggrund af det ovenfor anførte betragtes som en udmøntning af subsidiaritetsprincippet i Maastrichttraktaten. Princippet heri vedrører i de konkrete angivelser alene forholdet mellem medlemsstatsniveauet og EU-niveauet. Derfor vil subsidiaritetsprincippet i Maastricht-traktatens forstand ikke kunne give Regionsudvalget og dermed det kommunale niveau en indflydelse, som man ikke allerede har fået specificeret i traktaten. På den anden side er det muligt, at subsidiaritetsprincippet ved den næste regeringskonference om ndring EU's traktatgrundlag i 1996 får tilføjet en regional dimension.

Grundlæggende er et af problemerne i

forbindelse med anvendelsen af subsidiarititetsprincippet,at der er meget forskelligeopfattelser af princippet i de forskellige lande i Europa. I det protestantiske, individorienteredeDanmark oversasttes ordet til nasrhed. Ser man derimod pa, hvor princippetkommer fra, er subsidiaritet oprindeligtden katolske kirkes ord for beslutningersfordeling mellem centrale og decentraleniveauer, samtidig med at sympatiener placeret pa det centrale niveau og det helt decentrale niveau, dvs. paven og biskopperne eller EU og regionerne. Pave Pius XI har i encyklaen Quagragesimo anno1931 defineret subsidiaritetsprincippet saledes: »Samfundsmagten (...) skal lade underordnede organisationer lose opgaver af underordnet betydning, sa den ikke kommer til at forsomme sin egen egentligeopgave: (...) at give retningslinierne, fore tilsyn, anspore og holde justits - alt efter behov (...) Jo bedre alt sasttes pa sin rette plads, saledes at der dannes en naturligtrinordning af under- og overordnede organisationer, jo sta^rkere vil samfundsautoritetenvasre og desto virksommere dens indsats til gavn og velsignelse for staten.« (Nedergaard, 1994, s. 107). Der kan argumenteresfor, at Tysklands position ved Regionsudvalgets oprettelse tog udgangspunkti denne oprindelige opfattelse af subsidiaritetsprincippet. Samtidig er der konstitutionelle bindinger i Tyskland byggendepa et internt subsidiaritetsprincip i dets oprindelige betydning med betydelig indflydelse for de enkelte »Lander«, som gor, at den tyske regering tvinges til at arbejdefor det samme i EU-regi.

I modsætning hertil har subsidiaritetsprincippet også været anset for at være en slags nationalstatens forsvarer. Udgangspunktet punkteter dels, at EU-administrationen allerede i dag kan betragtes som overbebyrdet. Subsidiaritet kunne vaere en made at reducere denne byrde pa. Dels er der nasppe tvivl om, at det indre markeds gennemforelse har berort den nationale suveraenitet i de fleste EU-lande pa forskellig made. Subsidiaritetsprincippet opfattes som en made at undga, at EU opfattes som en trussel mod den nationale selvstaendighed.

Det var i virkeligheden denne tankegang,
som konkret bragte subsidiaritetsprincippet
ind i Maastricht-traktaten efter
krav fra isasr Danmark og Storbritannien.
For dem blev det opfattet som et
nasrhedsprincip. I den forbindelse er subsidiaritetsprincippet
blevet fortolket som
en made at bremse den centripale kraft,
som tilsyneladende la i EU-integrationen.
Man kan dog diskutere, om subsidiaritetsprincippet
ikke hermed forsvinder helt fra
sin oprindelse.

Samtidig er det ikke det traditionelt decentralistisk organiserede Tyskland, men det centralistisk organiserede Frankrig, der har været garanten for, at EU-centralismen ikke har grebet for hårdt ind overfor den nationale beslutningsmyndighed. National centralisme har med andre ord medført et ønske om decentralisme på europæisk plan. Omvendt ser national decentralisering (som i Tysklands tilfælde) ud til at give grobund for ønsket om øget magt til de centrale politiske organer i ELI

Alt i alt er der uklarhed om, hvilket indhold subsidiaritetsprincippet skal tillægges. Det afhænger bl.a. af, om det er princippets oprindelige betydning eller dets nylige politiske brug, som lægges til grund herfor. Regionsudvalget vil få størst

kompetence, hvis det er subsidiaritetsprincippets
oprindelige betydning, som anvendes
i den fremtidige organisering af EU.

Konklusioner

I artiklen er der vist fire forskellige modeller for organiseringen af EU. Ingen af modellerne giver en endegyldig karakteristik af, hvordan EU er eller vil udvikle sig. I praksis er og vil EU udvikle sig til en blandingsform. Det er imidlertid vigtigt for Regionsudvalgets fremtidsmuligheder, i hvilket blandingsforhold det sker.

Regionsudvalget og dermed det kommunale niveau vil få mest indflydelse, jo mere blandingen indeholder af den decentralistiske, føderale model. Denne model forudsætter en radikal svækkelse af det nuværende nationalstatsniveau til fordel for regionerne internt i medlemslandene. Disse regioner vil i modellen mere eller mindre overtage nationalstaternes nuværende position på det fælleseuropæiske plan via Regionsudvalget (til den tid f.eks. benævnt Regionsforsamlingen).

En sådan styrkelse af Regionsudvalget kan imidlertid ikke übetinget betragtes som en udmøntning af subsidiaritetsprincippet i Maastrichttraktaten. Princippet heri vedrører i de konkrete angivelser alene forholdet mellem medlemsiandsniveauet og EU-niveauet. Derfor vil subsidiaritetsprincippet i Maastricht-traktatens forstand ikke kunne give Regionsudvalget og dermed det kommunale niveau en indflydelse, som man ikke allerede har fået

specificeret i traktaten. På den anden side er det muligt, at subsidiaritetsprincippet ved den næste regeringskonference om ændring af EU's traktatgrundlag i 1996 får tilføjet en regional dimension.

Der er desuden uklarhed om indholdet af subsidiaritetsprincippet. Det afhænger bl.a. af, om det er princippets oprindelige betydning eller dets nylige politiske brug, som lægges til grund herfor. Regionsudvalget vil få størst kompetence, hvis det er subsidiaritetsprincippets oprindelige betydning, som anvendes ved den fremtidige organisering af EU. Det oprindelige princip er på den katolske kirkes ord for beslutningers fordeling mellem centrale og decentrale niveauer, samtidig med at sympatien er placeret på det centrale niveau og det helt decentrale niveau, dvs. paven og biskopperne eller EU og regionerne. Dette oprindelige princip er på den anden side meget langt fra den opfattelse af subsidiaritet som nationalstatens forsvarer, som trives i Danmark og Storbritannien.

Summary

The aim of this article is to analyse the Committee of the Regions which is the new body of local and regional authorities atEU level. A background analysis of the establishment and future perspectives of the Committee is given. These two issues then coalesce in the analysis of whether the Committee of the Regions can be interpreted as an expression of the implementation, in practice, of the subsidarity principle.

Litteratur

DJOF-bladet

Europe Newsletter

Fischer, Charlotte: Den lokale
gogeunge, kronik i Politiken den
ll.april 1994.

Klausen, Kurt Klaudi: Kommunal
ledelse i fremtiden, s. 315,

okoimmi &Politik, Kobenhavn,
3/1994.

Miall, Hugh: Shaping the New
Europe, Pinters Publishers, London.

Nedergaard, Peter Organiseringen af Den europasiske Union. Bureaukrater i beslutningsprocessen: EU-forvaltningens effektivitet og legicimitet, Handelshojskolens Forlag, Kobenhavn, 1994.

Sunstein, Cass R: Approaching Democracy: a New Legal Order for Eastern Europe, i Chris Brown (ed.). Political Restructuring in Europe. Routledge, London and New York. 1994.