Resumé

Økonomistyring har fået stigende betydning som led i organisationers og menneskers selvudfoldelseog virkelighedsforståelse. Økonomistyringensrationaler og medier fremstår centralt i samfundsdebatten og beslaglægger stadigt flere ledelsesressourcer. Økonomistyring opfattes af ledere og medarbejdere som en vigtig strategisk ressource i kampen om organisationers overlevelseog positionering i forhold til omgivelserne. Ikke desto mindre ligger økonomistyringeils daglige arbejdspraksis ofte langtfra idealerne og reformerne. Der er stor afstand mellem den politiske retorik og de produktive handlinger. Økonomistyringens traditionelle teoriapparat og sprogverden afspejler kun i begrænset omfangdenne sociale og politiske virkelighed. Artiklenfremdrager nogle hovedtræk af en nyinstitutionelforståelsesorienteretforskning kringøkonomistyringensudviklings- og anvendelsesprocesser.Denne forskning er empirisk baseretmed hovedvægten lagt på offentlige producerendeorganisationer. Indenfor dette perspektivforståes økonomistyringen og dens drivkræfteri et politologisk og organisationskulturen konfliktperspektiv, hvor omverdenens modsætningerog økonomistyringens dilemmaer i stor udstrækning kan stimulere styringsprocessens intensitet og betydning. Normativt indebærer denne procesforståelse, at økonomistyringens rationelle beslutningslogik må indarbejdes og

forsides som led i et politologisk og multicentreretkonfrontationsperspektiv.

Problemstillinger

okonomistyring som begreb kan opfattes pa flere mader. okonomistyring kan defineres snasvert i neoklassisk driftsokonomisk forstand som de malrettede beslutningsprocesser, der skal sikre realiseringen af virksomhedens okonomiske mal (gevinstmaksimering, afkast af egenkapital, bevarelse af finansiel uafhaengighed etc.). okonomistyring opfattes her nassten synonymt med det interne regnskabsvassens styrings- og informationsbehandlingsopgaver. okonomistyringen har her som hovedfunktion at producere relevante, konsistente og gyldige ledelsesinformationer, der kan afspejle virksomhedens logiske okonomistruktur (Worre, 1973, Mouritsen, 1988). Denne okonomisk rationelle opfattelse af okonomistyringen spiller en vassentlig rolle i samfundsdebatten. Den danner fortsat fundamentet i okonomistyringens idealer og normer og udgor et vigtigt politisk argument som led i samfundets reformer og organisationers styringsbestrasbelser .¹

Men denne rationelle made at betragte okonomistyringen pa reprassenterer jo kun den ene side af okonomistyringens virkelighed. Hvis vi onsker at forsta og om muligt sendre okonomistyringens effekt og betydning i organisationer, ma vi ogsa inddrage den sociale og politiske side af okonomistyringen. Det interessante her er at forsta, hvordan okonomistyringens beslutningslogik konkret optages, mobiliseres og udfores i aktorernes tanke og handling (Mouritsen, 1990, Melander, 1990). Nogle af de sporgsmal, som rejses i denne anden type forskning, er bl.a. følgende:

- I hvilken grad står økonomistyringens økonomiske logik i modsætning til andre rationaler og værdier i organisationen? (Økonomistyringens dilemmaer).

- Hvordan opleves, opfattes og udbredes økonomistyringens rationelle argumenter og løsninger blandt organisationens forskellige aktører? Opfattes de som trusler og begrænsninger eller som muligheder og ressourcer? Skaber de blot nye sproglige udtryksformer og ydre formelle rammer eller griber de ind i aktørernes adfærd og konstruerer nye virkelighedsbilleder og handlingsnormer?

- Hvilke sociale og politiske strukturer i og omkring organisationen er med til at skabe, mobilisere og mediere subsidiært blokere og hæmme økonomistyringsadfærden i organisationer? (Økonomistyringens

- I hvilken grader organisationens institutionelle relationer og økonomistyringens dilemmaer med til at aktivere økonomistyringsprocessen? Er der en logisk sammenhæng mellem økonomistyringens retorik og den udviste handlingsadfærd?

Først skal vi redegøre for artiklens politologiske perspektiv på økonomistyringens indhold, struktur og processer. Dernæst skal vi karakterisere økonomistyringens organisatoriske brændpunkter og konflikter, således som de kommer til udtryk i en række observerede organisationer. Herunder skal vi give empiriske eksempler på mulige udfald i konfrontationen mellem omverdenens styringspres og organisationens dominerende identitet og kultur. Endvidere skal vi belyse økonomistyrin-

gens betydning og intensitet set på baggrund af organisationens institutionelle omverdensrelationer og politiske rationaler. Til sidst skal vi sammenfatte de teoretiske argumenter og empiriske observationer i teorien om økonomistyringens spændingsfelter, dilemmaer og drivkræfter.

Økonomistyring som samfundsnorm, ledelsesideologi og menneskelig handlingslogik

Økonomistyring vil vi opfatte som et politologisk og samfundsskabt fænomen, som skabes og aktiveres ud fra de herskende værdier, normer og virkelighedsbilleder. Det eneste stabile i økonomistyringens verdensbillede er, at mennesker ønsker at håndtere et fælles ressourceknaphedsproblem, samt at de søger at løse problemet gennem organisatoriske regulerende tiltag, der som bivirkning resulterer i en række begrænsninger for nogle deltageres udfoldelsesmuligheder. Økonomistyring afspejler således på det helt banale plan et naturligt virkelighedsnært samfunds- og menneskeproblem: »at sætte tæring efter næring«, men med et lige så naturligt indbygget konfliktproblem: »menneskers værdier, intellekt og følelser kan ikke måles og vejes på en guldvægt«. Uanset hvor sofistikeret vi udvikler økonomistyringens rationelle organisations- og måleværktøjer og endog udstyrer dem med et menneskeligt ansigt, kan de ikke løse det grundlæggende sociale styringsproblem ud fra den økonomiske beslutningslogik.

Vi kan anskue og forstå økonomistyringens logik og værdisystem på 3 niveauer: samfundsniveau, organisationsniveau og aktørniveau.

På samfundsniveauet kan økonomistyring opfattes som en institutionaliseret samfundsnorm, der sigter mod at skabe og bevare en økonomisk forhandlet orden og sikkerhed omkring samfundets ressourcedisponering. Logikken er her at sikre den størst mulige velfærd og retssikkerhed for borgerne ved at synliggøre ansvar og beføjelser omkring ressourcers anvendelse. Som eksempel kan nævnes reglerne om virksomheders regnskabspligt og grundlovens bestemmelser om politisk godkendelse af og kontrol med statens finanser. Det er denne samfundsnorm, som danner baggrund for den politiske debat omkring organisering og iværksættelse af nye administrative reformer og foranstaltninger. Gennem den politiske debat mobiliseres også det styringspres, som rettes mod de enkelte offentlige organisationer med henblik på at leve op til samfundets ordens- og effektivitetskrav. Som eksempel kan nævnes det evige pres om nye besparelser og øget produktivitet rettet mod hospitalsvæsenet. På samfundsniveauet er økonomistyringsprocessen primært skabt gennem den retorik, hvori nye styringsideologer og tiltag argumenteres, iscenesættes og institutionaliseres.

På organisationsniveauet kan vi opfatte økonomistyringen som en etableret ledelsesideologi, som nogle aktører indenfor en organisation iværksætter med henblik på at påvirke aktørernes dispositioner i retning af at opfylde interessenternes behov for ydelser, belønninger, sikkerhed etc. Blandt interessentkravene ligger også at opfylde samfundets krav om økonomisk orden, effektivitet og sikkerhed. Ledelsesideologien udformes og iscenesættes gennem en række økonomisk administrative foranstaltninger, som skal sikre, at organisationen både lever op til omverdenens krav,

samtidigt med at man holder aktiviteten inden for de tilgængelige finansielle ressourcer. Som eksempler på foranstaltninger kan nævnes budgetter, kvartalsrapporter, divisionalisering, omkostningsfordeling, tidsregistrering, kvalitetskontrol etc.

Pa akttfrniveauet vil vi opfatte okonomistyringen som de daglige bestrasbelser - i reflektion som i handling - som deltageme i en organisation individuelt som kollektivt udfolder i den hensigt at opfylde behov, producere vcerdier, udvikle ideer, skabe mening, udvide handlingsrum etc., altsammen i bevidstheden om, at der hersker visse ressourcebegrasnsninger i form af tid, energi, viden, materiel, penge m.v. Man ma principelt antage, at alle aktorer i storre eller mindre grad tasnker og handler ud fra en sadan logik. F.eks. vil ogsa kunstnerne pa Det Kgl. Teater vasre bevidste om, at der er begr^nset tid og energi til at udfolde deres kunstneriske ambitioner. Deres okonomiske tankegang er dog i den grad rettet mod den personlige faglige udfoldelse og selvrealisering pa scenen. Disse praestationer kan qua sin natur ikke vaere hasmmet af administrative og okonomiske band. Kunstnerisk udfoldelse og okonomisk logik kan ikke forenes hverken erkendelsesmaessigt eller emotionelt, men ma dog nodvendigvis sammenholdes i teatrets

Vi kan således konstatere, at økonomistyringens logik og værdisystem nemt kan være indbyrdes konflikterende på de tre niveauer. Følgelig vil økonomistyringen være præget af forskellige interaktionsspil, som afspejler modsætningerne og de forskellige virkelighedssyn. Hensigterne i den politiske debat vil ikke uden videre blive omsat til nye ledelsestiltag på organi-

sationsniveauet. Ledelsen vil tolke de politiske hensigter og vurdere deres mulige accept i organisationen. Tilsvarende vil ledelsens ivasrksatte styringsforsog ikke uden videre asndre aktorernes opfattelse af de herskende vasrdier og normer. Aktorerne vil til en vis grad soge at afveje ledelsens effektivitetskrav under hensyn til produktionen og de faglige ambitioner.

Økonomistyring og dens styringsbegreb

Økonomistyringens forskellige ideologier og værdisystemer og dens interaktive kommunikative natur må nødvendigvis føre til en flertydig måde at opfatte styringsbegrebet på. Vi vil som overordnet styringsopfattelse gøre brug af en politologisk styringsopfattelse, hvorefter styring er de bestræbelser, som nogle aktører udfolder med henblik på at påvirke andre aktørers adfærd i en ønskelig retning. Indenfor denne politologiske styringsopfattelse kan der lægges vægt på forskellige organisations - og menneskesyn. I det ene yderpunkt vil man anlægge et mere rationelt funktionalistisk syn på styring, hvor styring skabes gennem de regler, rammer og ressourcer, der strukturerer en given adfærd.² Denne opfattelse går igen i økonomistyringen, når vi f.eks. forventer, at markedsmekanismer og konkurrence skaber højere effektivitet end kommandoøkonomi og politisk målfastsættelse. Argumentet er, at incitamenterne til økonomisk prioritering er stærkere ved markedsøkonomien end ved kommandoøkonomien.

I det andet yderpunkt vil vi anlægge en mere sociologisk og menneskelig opfattelse af styringens påvirkningsmuligheder. Styringens succes er et spørgsmål om,

hvorvidt styringsbudskabet er forenelig
med den virkelighedsopfattelse og selvforstaelse,
som er fremherskende hos aktorerne.
Styringen forer kun til reelle handlinger,
hvis budskabet spredes, opfanges og
nar igennem de mange filtre.3 Styring bliver
derfor et sporgsmal om ideologist;
idespredning, meningsdannelse og normpdvirkning,
som over tid skaber og reproducerer
nye sprog-, norm- og samspilsstrukturer.
Styring kan derfor ikke skabes gennem
formelle ydre strukturer, men ma opbygges
indefra hos frie, situationsbevidste og
reflekterende aktorer gennem argumenter,
problemforstaelse og visioner. F.eks. ma
okonomistyringen, hvis den skal lykkes pa
Det Kgl. Teater, ikke blot skabe orden og
budgetsikkerhed, men den skal konfronteres
med de kunstneriske faglige mal, saledes
at kunstnerne kan indse, at styringsdeltagelse
giver dem storre kunstnerisk
udfoldelsesrum og frihed.

Det er således vigtigt, at økonomistyringen er istand til at få aktørerne i interaktion. Dette kan bedst lykkes, når styringens arenaer, udspil og argumenter tager udgangspunkt i de magtstrukturer, normsæt og sprogsystemer, som er dominerende i det konkrete sociale system (Melander, 1990). Hvis det f.eks. drejer sig om hospitalsvæsenet, må økonomistyringens tiltag f.eks. tage udgangspunkt i og konfronteres med lægernes faghierarki, professionelle normer og arbejdssprog. I modsat fald vil økonomistyringsprocessen blive isoleret til det administrative sekretariat, der blot kan styre på afstand gennem bevillingsfordelingens generelle spilleregler.

Metateoretisk set tager denne opfattelse af økonomistyringen udgangspunkt i en åben og realistisk opfattelse af mennesker og organisationer. Aktørerne opfattes som både fornufts- og følelsesbetonede skabninger, der subjektivt oplever, opsøger og skaber deres omverdensvilkår og bevidst reagerer på disse ud fra følelse, intuition og erfaring.

I styringsmæssig sammenhæng optræder aktørerne som regel kollektivt i forskellige sociale relationer. Den samme aktør kan være påvirket af flere sociale systemer med forskellige værdier og normer. F.eks. kan en aktør spille en »styringsrolle«, der både tager hensyn til faglige, politiske og kundemæssige interesser. Disse sociale systemer vil ofte gå på tværs af de formelle organisatoriske grænser. Det er vigtigt at forstå økonomistyringsadfærden som en konsekvens af aktørernes politiske afhængighed og relationer til flere sociale netværk, jf. figur 1, side 156.

Vi ser heraf, at aktørernes styringsadfærd kan være mere eller mindre »styret« af flere normer, rationaler og bindinger. Udover forvaltningens netværk i form af ledelseshierarkiet og revisionen mv. er der politikerne, interesseorganisationerne, fagprofessionen, personaleorganisationerne, brugerne medierne etc. (jf. Beck Jørgensen og Melander (red.), 1992, kap. 1 og 8).

Nogle empiriske observationer

Økonomistyringens effekt og betydning i den konkrete ledelsessituation afhænger af, hvordan økonomistyringens rationelle ideologi får indvirkning på aktørernes tanke - og handlingssæt. Vi kan opfatte økonomistyringensom en kamparena i flere lag, hvor de økonomiske rationaler og politiske styringspres konfronteres med andre socialeog menneskelige værdisystemer og logikker.I

gikker.Ioffentlige organisationer er f.eks.
de faglige og personalepolitiske værdier og
normer ofte meget dominerende.

Lad os kigge på hospitalsvæsenet, hvor økonomistyringskravet har været genstand for stor politisk opmærksomhed. Interaktionsprocessen starter som regel i organisationens omgivelser. Der er i de senere år skabt en udbredt samfundsopfattelse af, at hospitalsvæsenet er for dyrt, og at en produktivitetsstigning er nødvendig. Det er en udbredt styringsopfattelse, at effektiviseringen bedst kan ske gennem klarere divisionalisering, økonomisk ansvarsplacering hos producenterne, krav om lokal prioritering indenfor faste rammer, samt gennem udlicitering af sekundære serviceop-

gaver (rengøring, vask, forplejning). Det er karakteristisk, at denne generelle styringsopfattelse præger den politiske debat og reproduceres ned gennem det politisk-administrative

De lokale administrative hospitalsledere har forstaet budskabet og har ikke haft andetvalg end at overtage den nye markedsokonomiskedel - og hersk-logik. Men de kan ogsa fornemme de organisatoriske problemermed at gennemfore den. Den kraever jo nye lokale produktionsledere og en helt ny okonomistyringsorganisation. Den vil indebasre en vassentlig magtrokeringfra overlasger til en ny type fagadministratorer.Sygeplejerskerne skal jo ogsa haveen strategisk position ved omstruktureringenetc.

Hospitalsledelsen må starte processen op for ikke at tabe ansigt. De må udadtil signalere, at de nye formelle strukturer med centre og divisioner skal søges etableret. Man søger at legitimere udadtil, at man er igang, selv om man håber, at presset vil aftage, og at politikere vil finde på nye mærkesager og reformer imellemtiden.

Hospitalsledelsen er dog bundet af den politiske retorik og må søge at gennemføre den nye organisationsplan. Men budskabet får alligevel et afsvækket indhold. Den nye decentraliseringsstrategi er jo svær at gennemføre, da der ikke er nogen modtagerorganisaiton. Derfor bliver decentraliseringen i praksis til en traditionel central økonomistyringsorganisation, baseret på et centralt økonomisystem, en styrkelse af de administrative stabe, etableringen af et nyt autoritetshierarki etc.

Om økonomistyringen er blevet styrket, må afhænge af, om læger og sygeplejersker i deres daglige arbejdspraksis inddrager økonomiske hensyn i deres disponering. Er de lokale producenter gennem de nye strukturomlægninger blevet bedre i stand til at sammenholde og prioritere faglige og økonomiske hensyn end tidligere? Adfærdseffekten må forventes at være begrænset i en sådan organisation.

Principielt har den politiske debat nok synliggjort okonomistyringskravet og omverdenens forventninger til produktivitetsforbedringer. Den nye divisionsopdeling har nok samlet nogle »smakongedommer« i lidt storre »riger«, saledes at man kan fa nogle produktioner til at haenge bedre sammen. Men divisionaliseringen har jo ikke i sig selv skabt nye vasrdier og styringsopfattelser. Den har heller ikke fort

til nye former for information, idet ledelsen ikke har onsket at understotte de lokale lederes behov for mere produktansvar og kvalitativ information. For den enkelte aktor er styringsbillederne derfor ikke asndret vassentlig. Men for hospitalsledelsen er bevillingsfordelingen og produktivitetsnogletallene blevet mere gennemskuelige. Den deraf styrkede argumentation over for divisionerne vil maske med tiden medfore en oget okonomistyringsintensitet pa divisionsledelsesniveau. Men lasreprocessen er lang.

Det lille eksempel viser, at økonomistyringens retorik er præget af generelle ideologiske strømme og successiv imitation. Organisationsniveauets reaktioner kommer udadtil til udtryk gennem legitimeringsspillets retorik og maskespil. Indadtil sættes synlige strukturændringer i gang, uden at de grundlæggende styringskrav tages alvorligt. Økonomistyringprocessen intensitet aftager, jo længere væk vi kommer fra det politiske niveau. Forandringerne i produktionsleddet er derfor begrænsede.⁴

Eksemplet viser også, at økonomistyringens ideologi og budskab skifter indhold fra led til led afhængig af de politiske betingelser. Sidst men ikke mindst ser vi, at det centrale problem med at konfrontere faglig logik med økonomisk logik ikke tages alvorligt, men nærmest gemmes væk i den nye strømlinede divisionsopdelte organisation. Generelt må man derfor konstatere, at der er stor afstand fra den politiske retorik på samfundsniveauet og til den produktive handlingslogik på aktørniveauet.

økonomistyringens konflikter og gennemslagskraft

Som vi så i eksemplet kan vi opfatte økonormstyringensom

normstyringensomen kamparena, hvor de økonomiske tanke- og handlingssæt konfronteresmed de ideologier og selvopfattelser,der er fremherskende i organisationen.Ofte kommer styringspresset udefra.

Styringspresset fra omgivelserne kan være omfattende, stærkt og entydigt. F.eks. kan det bestå i tæt kontrol af produktivitet og bevillinger uden hensyn til de brugerpolitiske eller faglige normer.

Dette styringspres kan også være begrænset, svagt og uklart. F.eks. signaleres krav om øget effektivitet, men politikerne tør ikke gennemføre de nødvendige nedskæringer af frygt for konflikter og modforholdsregler.

På tilsvarende vis kan organisationens selvopfattelse og ideologi være stærk og konsistent (Brunsson, 1985). F.eks. har kunstnerne på Det Kgl. Teater en stærk faglig identitet og kultur, der er præget af en konsistent logisk faglig ideologi. (Kunst som elitekultur, kunsten skaber samfundet, økonomi lig prostitution etc.). 1 andre tilfælde kan organisationens »kultur« være svag og usammenhængende.

Ved at konfrontere det ydre styringspres med den indre kultur med varierende styrker, får vi principielt fire mulige udfald, jf. figur 2.

I kvadrant 1 er styringspresset stærkt, mens kulturen er konsistent. Her vil vi se e,n fastlåsning af situationen. Der er tale om en evig konfrontation, hvor økonomistyring og produktionsliv eksisterer i hver sin verden uden nogen tæt interaktion. Det Kgl. Teater er et godt eksempel. Der er stort set tale om to uafhængige hjernehalvdele, der ikke korresponderer med hinanden. Organisationen vil i styringsmæssig sammenhæng være splittet og vil i forhold

til det omgivende samfund have svaert ved at tasnke og handle som en samlet strategisk enhed. Organisationen overlever kun, fordi de institutionelle omgivelser pa grund af politiske og etiske hensyn mv. ikke kan samle sig om at gennemtrumfe konsekvente losninger, hvorved det kunstneriske niveau ville falde pa grund af en tast produktionsstyring.

I kvadrant 2 er styringspresset svagt og tvetydigt, mens kulturen stadig er stærk. Her vil vi finde en situation præget af administrative overfladeændringer, styringssymbolik og politisk legitimeringsretorik, der ikke fører til væsentlige styringsmæssige forandringer i selve produktionskærnen. Som eksempel nævnes et af de større universitetshospitaler.

I kvadrant 3 er styringspresset stærkt og entydigt, medens kulturen er svag og modtagelig overfor økonomisk fornuft. Som eksempel kan nævnes private markedsstyrede virksomheder, samt institutioner under landbrugsministeriet, hvis aktivitet primært er brugerfinansieret, og hvor agrarkulturens markedsøkonomiske tankegang forenes med fagkulturens værdier.

I kvadrant 4 har vi en blandet situation med lose og uklare koblinger mellem omverdenens svage styringspres og organisationens sammensatte kultur. Her vil udfaldet vasre mindre forudsigeligt, men vil vasre mere situationsbestemt, prasget af de normstrukturer og asndringsstromme, som er fremherskende lokalt. Som eksempel kan nasvnes halvoffentlige organisationer, interesseorganisationer, frivillige organisationer etc., hvor magtrelationerne og normsaetterne skifter over tid. Pa samme made asndres okonomistyringens indhold og gennemslagskraft efter de skiftende

vindretninger. Vi kan af caseeksemplerne udlede, at økonomistyringens udfald er politisk bestemt af henholdsvis omverdenens pres og organisationens identitet og modtagelighed.

Økonomistyringens betydning og forandringsevne som konsekvens af institutionelle omverdensrelationer

Den ovenfor nævnte klassifikation af forskellige udfald af konfrontationen mellem omverdenens styringsproces og kulturens styrke siger noget om mulighederne for at integrere økonomistyringens logik og produktionens kultur til en sammenhængende

Et andet spørgsmål er, hvorvidt omverdenens institutionelle værdistrukturer har betydning for økonomistyringens indhold, intensitet og ændringstilbøjelighed. Nogle organisationer kan være styret af mere eller mindre entydige interesser og værdier, der indgår i en stabil harmoni. Andre organisationer vil befinde sig i et spændingsfelt mellem forskellige rationaler og styringsideologier.

Spørgsmålet er, om omgivelserne institutionelle særpræg har indflydelse på økonomistyringens drivkræfter. I forbindelse med en større empirisk undersøgelse af alle statslige organisationens produktionsog styringsadfærd blev udarbejdet en analyse af økonomistyringens motiver og drivkræfter set ud fra organisationens egen oplevelse af sine politiske omverdensrelationer. (Melander 1993) Økonomistyringens betydning på 2. og 3. ledelsesniveau blev undersøgt i 96 statslige organisationer opdelt i fire organisationsgrupper, som var forskellige hvad angår deres institutionelle omverdensrelationer.

I gruppe 1 er der tale om 25 institutioner, der primært oplevede sig selv som politisk styrede gennem forvaltningshierarkiet, jvf. iøvrigt netværksmodellen i fig. 1. Der er tale om organisationer, hvis ydelser er af mere kvalitativ art, finansieret primært gennem bevillinger. De føler sig som offentlige og ønsker derfor at forholde sig loyale i forhold til de politiske mærkesager, ministeriets regler og rammer, offentlighedens almene servicebehov etc. Det er organisationer, der oplever at have nære og positive relationer til ministeriet og politikerne, medens de ikke føler sig direkte afhængige af brugernes krav. Det er i overvejende grad konforme og strukturbevarende organisationer, der lægger stor vægt på at overholde fastlagte regler og konventioner. De er derfor ikke særligt ndringsorienterende. styringsmål stræber de især efter flere ressourcer, øget medbestemmelse og mere fleksible budgetregler. Som eksempel kan nævnes Toldvæsenet, Vejdirektoratet, Boligministeriets ejendomsdirektorat, samt Handelshøjskolen i København.

I gruppe 2 er der tale om 35 institutioner, der føler sig som både politisk styrede og brugerstyrede, dvs. at de har nære styringsrelationer til både forvaltningshierarkiet og brugernetværket. Deres ydelser kan bedst karakteriseres som almene samfundsgoder, der opfylder nære her-og-nu-behov. Det er her lettere at måle resultater gennem ydelserne mængde og brugernes behovsopfyldelse. Organisationernes oplevelse af succes afhænger primært af, om de kan producere ydelser, der lever op til brugernes behov, de politiske mærkesager, brugerorganisationernes generelle krav, offentlighedens omdømme etc. Deres organisatoriske skebasis er ministeriet, som de normalt har rimeligt gode relationer til. Ledelsen oplever sig som tæt styrede af især ministeriet og føler en begrænset bevægelsesfrihed, bl.a. på grund af de ofte kortsigtede politiske interesser. Der er tit modstrid mellem brugerhensynet og de politiske frihedsgrader. De er derfor tvunget til at tænke strategisk og politisk i forhold til omgivelserne. Argumentation gennem effektiv økonomistyring er her en vigtig ledelsesfunktion. De er gennemgående kompromissøgende i deres udfoldelse, men er dog også mere ndringsorienterende gruppe 1. De er åbne over for nye problemløsninger og vil gerne gøre brug af flere styringsmidler. De er især interesseret i større autonomi, friere personalestyringsregler, mindre politisk-administrativ indblanding og øget beslutningsdelegering. Som eksempler på denne gruppe kan nævnes DSB, Statens Serumsinstitut og Jordbrugsdirektoratet.

I gruppe 3 finder vi 15 institutioner, der føler sig primært brugerstyrede, dvs. at de i særlig grad identificerer sig med brugernetværketsværdier. De føler sig derimod mere frie i forhold til politikerne og ministeriet.Når de alligevel er offentlige, skyldesdet en særlig myndighedsrolle og feller opgavestruktur, hvor offentlig organisering muliggør en større produktionsskala. Ydelserneer ofte reguleret af priser eller andre økonomiske styringsmekanismer. Relationernetil brugerne er ofte komplicerede og problemfyldte. Ydelserne opfylder som regelher-og-nu-behov, og deter ofte nemt at måle mængde, værdi, kvalitet etc. Relationernetil ministeriet går næsten alene på overholdelsen af de økonomiske rammer.Derudover giver ministeriet dem politiskopbakning

litiskopbakningog legitimitet. Politikerne opleves naturligvis som ret fjerne og usynlige.Vi møder her de institutioner, der er de mest ændringsorienterende. De er især interesseret i at opnå friere personaleregler og er interesseret i at styre virksomheden gennem strategiske planer. Som eksemplerkan nævnes Erhvervs- og Selskabsstyrelsenog

I gruppe 4 er samlet ialt 19 institutioner, der føler, at de har svage og uklare relationer til omverdenen. Det gælder især forholdet til forvaltningshierarkiet og til brugernetværket. Der er tale om institutioner, der primært føler sig styret af faglige normer og retslige regler, men som iøvrigt ikke oplever væsentlige restriktioner for deres udfoldelse. Ydelserne opfattes som almene goder, der mest består af viden og kultur. Ydelserne er af kvalitativ art, og det er svært at måle effekten af dem. Ledelsen er fagligt orienteret, ret indadvendt og ofte usynlig. Organisationen er i sin identitet ikke særligt ændringsorienteret. Ledelsen mener, at problemerne især skal løses ved at uddelegere opgaver og ansvar. Som eksempler fra denne gruppe kan nævnes Danmarks Meteorologiske Institut, Den Sociale Ankestyrelse, Nationalmuseet, Værnepligtstyrelsen og Risø.

Vi har i figur 3 vist, hvorledes de 4 grupper betragter økonomistyringens betydning. Tabellen viser, at de 4 grupper har meget forskellig økonomistyringsadfærd.

Vi kan af analysen udlede, at økonomistyringens
drivkræfter initieres oppefra eller
udefra. Således vil organisationer uden

omverdenspres og klare eksterne politiske relationer i mindre grad tillasgge okonomistyringen betydning (gruppe 4). Analysen viser ogsa, at okonomistyringen tillaegges storst betydning absolut set i markedsstyrede institutioner med naere brugerrelationer (gruppe 3). Derimod synes okonomistyringens asndringsdynamik at vasre stasrkest i organisationer, der befinder sig i spasndingsfeltet mellem forvaltningsnetva£rket og brugernetvasrket (gruppe 2). Denne forskel kan primasrt forklares ud fra konfliktperspektivet. Der er her i hojere grad tale om abne, kommunikadve og foranderlige organisationer, der befinder sig i mere turbulente omgivelser, og som er nodt til at reagere pa omverdenens krav. Disse organisationer vil f.eks. have et storre behov for at reflektere over skiftende og konflikterende politiske signaler og holde de okonomiske udfald under observation for dermed at kunne bevare det finansielle sikkerhedsnet. Der er ogsa tale om organisationer, der er underkastet en storre politisk og offentlig opmaerksomhed og derfor ma opbygge et storre forsvarsberedskab (bedre indsigt, storre gennemsigtighed, oget synlighed, legitimering af effektivitet

Økonomistyringens politiske reformer og deres ledelsesmæssige effekt

Et af økonomistyringens mest interessante paradokser er den ofte enorme forskel, der hersker mellem økonomistyringens høje rationelle reformidealer og økonomistyringens faktiske styringshandlinger. Styringsreformer er ofte præget af klare og simple styringsideologier, der tiltænkes at skulle have en vigtig politisk signaleffekt. Reformerne indeholder som regel en række idealer alerog »plusord«, som mest af alt skal synliggøre, formidle og »sælge« styringsprojektet mere, end de skal vejlede og tilrettelægge de faktiske styringshandlinger. Reformer er politiske, ideologiske udspil, der i sin logik ofte vil stå i modsætning til de gældende normer og myter i styringsfeltet (sektor, branche etc.).

F.eks. har de sidste 10 års styringsreformer i den offentlige sektor været præget af ny-liberalistiske idealer og symboler rettet mod det herskende bureaukrati. Som eksempler kan nævnes »decentralisering«, »afbureaukratisering«, »kontraktstyring«, »koncernstyring« etc. Disse »flagskibe« markerer en ensidig økonomistyringsstrategi drevet af koncepter som specialisering, lokale markedsmekanismer, selvstyring indenfor aftalte rammer etc. Der har derimod været lagt mindre vægt på strategisk planlægning, kollektiv helhedsstyring, integration mellem enheder etc. Disse idealer præger i højere grad den private sektor i disse år.

Heroverfor står den faktiske økonomistyring, der er langt mere centralistisk, hierarkisk og rutinebunden. Således viser undersøgelser af økonomistyringen i den statslige sektor (Melander, 1993), at de faktiske styringsforsøg på organisationsniveau i modsætning til reformidealerne retter sig mod bevillingskontrollen og den centrale finansielle sikkerhed. Mens styringen har blikket rettet opadtil mod det politiske debatniveau, har samfundsreformerne opmærksomheden rettet nedadtil mod handlingsorganisationen.⁶

Dette paradoks kan forekomme absurd, men er vel forståeligt set ud fra en politologisksynsvinkel (Brunsson, 1986). Reformerer at opfatte som en slags opsøgende

teater, der skal dramatisere og eksponere økonomistyringens problemer og mobilisereaktørernes energi og opmærksomhed. En reform må derfor have ensidige, klare og relevante budskaber. Dens retorik har ofte kortvarig betydning, hvorfor den aldrignår at blive gennemført, før den afløsesaf en ny reform (Brunsson og Olsen, 1990, Olsen, 1991). Reaktionen tilpasser sig dette mønster. Modtagerne efterlever udadtil de formelle krav og spilleregler, men ofte er der blot tale om ydre staffage. Presset er jo kun midlertidigt, og »efter vinter kommer vår«. Ofte kan man nøjes med at tilrette sproget uden at ændre på handlingerne. Følgelig er der i reformer indbygget en høj grad af rationalitet, som kun kan genfindes som en svag genspejlingi den efterfølgende styringspraksis.

En analyse af den faktiske økonomistyringspraksis i 96 statslige institutioner viser, at økonomistyringen - i modsætning til de gennemførte reformer - udviser en centralistisk, finansiel og relativt produktionsfjern handlingspraksis, jf. figur 4, side 162.

Endvidere afslører analysen, at de »excellente«, dvs. særligt styringsaktive institutioner, udviser samme adfærdsorientering som gennemsnittet af institutionerne. Man kan tolke det derhen, at økonomistyringens øgede betydning i samfundet ikke nødvendigvis fører til en mere progressiv og intelligent medieanvendelse (Melander, 1993). Øget styringsindsats resulterer derimod snarere i en forøgelse af aktiviteten på de eksisterende traditionelle arbejdsfelter, dvs. tættere kontrol, flere administrative systemer, flere rapporter, større gennemsigtighed etc. Derimod fører

den øgede styringsindsats ikke nødvendigvis til bedre og mere problemnær styring, som indebærer bredere prbblemforståelse, mere intensiv information, øget reflektion, øget produktionsindsigt, større produktionsnærhed, bedre differentiering etc.

Teorien om økonomistyringens dilemmaer og drivkræfter

Vi har i artiklen gennem forskellige analyser og metaforer søgt at afbilde økonomistyringens rationaler, dilemmaer og selvmodsigelser.

Vi har således demonstreret, at økonomistyringensmodstridende værdier og normer udspringer af samfundets grundlæggendeinteressemodsætninger og udspillespå en åben scene med selvoptagne, intelligente og situationsbevidste aktører. Økonomistyringens traditionelle materiellelogik kommer her ofte i konflikt med andre etiske samfundsværdier, faglige værdier og politiske handlingssæt. Økonomistyringensgennemslagskraft af, om den har appel til de dominerende aktører og deres værdier, interesser og handlingsmuligheder. Aktørerne har nok en vis handlefrihed til at styre, men befinder sig samtidigt i et delvist lukket rum af normer,regler og ressourcebegrænsninger, som stækker deres reflektions- og handlefrihed.

teogsammenhængende, men snarere er tvetydige, uforenelige og dialektiske. De virker på samme tid både som normbevarendeog normbrydende organismer (Czarniawska-Joerges,1992).

Økonomistyringens grundlæggende adfærdsmønstre kan sammenfattes i teorien om økonomistyringens dialektik, dilemmaer og drivkræfter.

okonomistyringens virkelighed har her 3 naturlige ansigter med hver sine indbyggede dilemmaer, som til stadighed skaber og reproducerer aktorernes reflektion og handlinger. De befinder sig pa 3 forskellige

a. Samfundsniveau: Administrationens klaustrofobi

b. Organisationsniveau: Produktionens skizofreni

c. Aktørniveau: Udviklingens egomani

For hvert af disse niveauer hersker der modsætninger og dilemmaer, der hver især har indbygget hæmmende, bevarende og udviklende egenskaber.

Administrationens klaustrofobi udspringer af samfundets krav om økonomisk orden, ressourcemæssig rationalitet, retfærdig ressourceallokering, kollektiv velfærd etc. Dilemmaet består i, at systemets logik, struktur og lukkede rationalitet vil hæmme individuel udfoldelse, intelligens, kreativitet og innovation, men kan undertiden understøtte kollektiv samordning og foretagsomhed. Administrationens logik er indbygget som et naturligt gen i alle organisationer. Økonomistyringens politiske retorik har sit ståsted i administrationens normer og værdier. Dens simple regler er ofte nemme at efterleve og imitere. Det

naturlige svar er at deltage i legitimeringsspillets retorik. Det paradoksale består her i, at en vis stabilitet, orden og forudsigelighed er en livsbetingelse for at sikre koncentration, problemløsning og udviklingsindsats. Orden og ressourcerationalitet behøver således ikke altid at være det modsatte af dynamik og udvikling.

Produktionens skizofreni dækker over det naturlige organisatoriske fænomen, at al produktion og værdiskabelse har indbygget en række interessemodsætninger. F.eks. er behovet for ydelser og kvalitet uendeligt og foranderligt og modsvares af en stigende indsats af knappe ressourcer. Tilsvarende medfører ydelsessiden behov for fleksibilitet, tilpasning og dynamik, mens produktionssiden har behov for kontinuitet, rutine og stabilitet. En effektiv kundeorienteret produktion vil ofte have elementer af både frie markedsorganismer og bundne planstrukturer. Generelt kan man sige, at økonomistyringen tæt på produktionen har flere ansigter, som afspejler

modstridende hensyn, og som må afspejles
i styringspraksis.

Udviklingens egomani beskasftiger sig med aktorernes naturlige frie selvudfoldelse og behov for indflydelse pa omgivelserne, ofte pa bekostning af andre aktorers behovsopfyldelse. Magt, autonomi, frihed, motivation, behovsopfyldelse, selvudfoldelse, intelligens er de grundlasggende drivkraefter for al menneskelig udfoldelse. Dilemmaet er her, at selvudfoldelse og dominans skaber bade vindere og tabere, som igen forer til konflikter, uro og turbulens. Uhsemmet selvudfoldelse kan true samfundets og organisationens orden og sikkerhed. Men selvaktualisering udgor samtidigt den basale energi i organisationers forandring og udvikling.

Samfundets og dermed organisationers faktiske styring, udvikling og overlevelse kan forklares ud fra disse basale organismer. Økonomistyringens handlinger, normer og udviklingsforsøg i en konkret organisation kan forstås og forklares ud fra en analyse af disse modsatrettede værdier og normer. De fastlægger og reproducerer på den ene side de sociale strukturer, hvori økonomistyringen argumenteres, mobiliseres og iscenesættes. På den anden side er økonomistyringen gennem sin debatskabelse og sprog- og normudvikling med til at producere og mobilisere nye strukturer, som igen danner ramme om styring, produktionsforløb og nyudvikling på alle niveauer (Giddens, 1984).

okonomistyringen ma forstas som en integrerende del af samfundets, organisationers og menneskers erkendelse, normdannelse og magtudfoldelse. Deter her et tankevaskkende paradoks, at okonomistyringens rationelle logik udgor en ensidig,

men naturlig del af økonomistyringens retorik, og at en konsekvent efterleven af økonomistyringens logik og retorik i styringspraksis vil føre til social og politisk irrationalitet, simpelthen fordi den blot er en genspejling af ét blandt flere værdisystemer, samt fordi den ikke tager hensyn til, at mennesker over tid og i et indbyrdes samspil selv konstruerer deres individuelle virkelighed.

Summary

Financial management has become increasingly
important as part of the self-realisation and
reality perception of organisations and people.
The rationales and media behind financial managementaccounting
are central issues in the
public debate and take up more and more management

resources. Management accounting is perceived
by managers and staff as an important strategicresource
in the struggle for the organisations'
survival and positioning in relation to the environment.Nevertheless,
the daily practice of
management accounting is often far removed
from ideals and reforms, and the gap between
political rhetoric and productive action is wide.
The traditional conceptual framework and
vocabulary of management accounting reflect
the social and political reality to a limited
extent only. The article presents a number of
distinctive features of a new institutional perception-orientedresearch
on the development
and application processes of management
accounting. This research is empirically based,
its main emphasis being on public, service-producingorganisations.
Within the frames of this
perspective, management accounting and its
driving forces are seen in a political science and
organisation-cultural conflict perspective in
which the disparities of the environment and the

dilemmas of management accounting can stimulateextensively the intensity and significance of the management process. Normatively, this understanding of the process implies the incorporationand understanding of the rational decision logic of management accounting as part of a political science and multi-centered confrontational perspective.

---

Noter

0 En tidligere udgave af artiklen er blevet kommenteret af Finn Borum, Claus-Arne Hansen, Henrik Kjær Hansen, Tord Haversjb, Erik Johnsen, Torben Beck Jørgensen, Jan Mouritsen, Hanne Nørreklit og Peter Skærbæk. Dette førte til mange konstruktive kommentarer og ideer, som jeg så vidt muligt har indarbejdet i denne udgave. Jeg takker for disse værdifulde kommentarer, som gav mig ny energi og inspiration i forskningsprocessen.

1 Økonomistyring udgør et vigtigt element i den offentlige sektors administrationspolitik og moderniseringsreformer i 80 'erne. Økonomistyring skal her skabe nye incitamenter gennem målstyring, aktivitetsprioritering, omstrukturering og ressourceomfordeling. (SeMelander, 1987).

2 Styring som politiske strukturer, der fremmer en bestemt adfærd, er bl.a, diskuteret i den såkaldte »publicchoice toeri«, der ligger på grænsen mellem økonomi og politologi og behandler incitamentsstrukturer, der fremmer en given samfundsøkonomisk rationalitet.

3 Styring som ideologisk meningsdannelse og normpåvirkninger bl.a. behandletiden del af politologien, der ser samfundets udvikling som en interaktion og diskurs mellem forskellige konflikterende rationaler og resulterer i dannelse af nye sprog, normer, værdier og magtstrukturer, jf. f.eks. Czarniawska- Joerges (1992).

4 Andre observationer viser, at økonomistyring på produktionsniveau initieres og udvikles lokalt og individuelt, når der er aktører, der kan se de politiske fordele af at have økonomisk indsigt.

5 Den anvendte klassifikation er foretaget af Hanne Nexø, på basis af en analyse af forskellige omverdensrelationer og organisationskarakteristika, indsamlet i surveyundersøgelsen. (Antonsen m.fl. 1990).

6 Denne konflikt mellem reformernes idealer og styringens praksis er behandlet hos Brunsson & Olsen (1990). Sondringen mellem »snakkeorganisationer« og »handlingsorganisationer« (Brunsson, 1989) viser de to modsatte sider af organisationers adfærd.

Litteratur

Antonsen, Marianne, Hanne Foss Hansen, Henrik Kjær Hansen, Torben Beck Jørgensen og Preben wlclandcn Orunddokumentation for surveyundersøgelse. Skema 1-4. 18.19.22 og 21/1990, COS København.

Andersen, Ria & Bjarne Kohl, okonomistyring i staten efter Budgetreformen. Fragmenter af en status. 0/bonomistyring og informatik 1. argang nr. 5, 1992 Beck Jorgensen, T., Den heterogene stat og administrationspolitik. Nordisk Administrativt Tidsskrift. Vol. 71 nr. 3 pp. 268-287, 1990.

Brunsson, N., & Johan P. Olsen,
Makten att Reformera. Stockholm.
Carlssons.

Brunsson, N., The Irrational Organization: Irrationality as a Basis for Organizational Action and Change. London. John Wiley & sons, 1990.

Brunsson, N., (red), Politik och ekonomi. En kritik av rationalitet som samhdllsforestallning. Lund. Doxa, 1986.

Brunsson, N., The Organizations of Hypocricy. Talk, Decisions and Actions in Organizations. New York. John Wiley & Sons, 1989.

Czarniawska-Joerges, 8., The Wonderland of Public Administration: Organization studies vol. 10. nr.4. pp. 531-548, 1989.

Czarniawska-Joerges, 8., Styringens paradoxer - scener ur den offentlige verksamheten. Norstedts Juridik. Stockholm, 1992.

Dent, J.F., »Accounting and Organizational Cultures: Field Study of the Emergency of a New Organizational Reality«. Accounting; Organisations and Society: vol. 16, no. 8 pp. 705-732, 1992.

Feldman, M. & J.G. March, »Information in Organizations as Signal and Symbol«, Administrative Science Qarterly, vol. 26 pp, 171-186,

Giddens, A., The Constitution of Society.
Cambridge: Polity Press,
1984.

Melander, P., Det udviklingsskabende regnskabsvæsen - om at påvirke menneskers adfærd gennem styring og information. Økonomistyring & Informatik, nr. 6 pp. 285-311,1990.

Melander, P., okonomistyring i
offentlige organisationer - hoje
idealer, svage signaler og begraensede
potentialer. Politico no. 4, pp.
434-453, 1987.
Melander, P., okonomistyring og
budgettering som ledelsesform.
Ktfbenhavn: Handelshojskolens
Forlag. Nyt Nordisk Forlag, 1993.

Melander, P., Økonomistyring som politisk ændringsmiddel. Administrationens klaustrofobi, produktionens skizofreni og udvik-

lingens egomani. København:
COS Forskningsrapport 2 f1991.

Melander, P., Økonomistyringens drivkræfter, betydning og arbejdsformer i offentlige organisationer - passiv og autoritetstro regeloverholdelse eller aktiv og intelligent konflikthåndtering. En analyse af økonomistyringsadfærden i 96 statslige producerende institutioner set i lyset af deres oplevede omverdensrelationer og sociale selvforståelse. Nordisk Administrativt Tidsskrift vol. 74 nr. 1. pp. 59-93.

Meyer, J.W. & W.R. Scott, Organizational Environments: Ritual and Rationality, Beverly Hills, Cal. Sage Publications, 1983.

Mouritsen, J., Det styringsorienterende og det situationsbetingede regnskabsvæsen - to perspektiver på udformning af økonomisystemer. Økonomistyring og Informatik. Årbog 1988.

Mouritsen, J., The Social Significance
of Accounts, Doktor-afhandling.
Samfundslitteratur: Kobenhavn,
1990.
Olsen, J.P., Modernization Programs
in Perspective: Institutional
Analysis of Organizational Change,
Governance. Vol. 4, nr. pp. 125-149,

Worre, Z., Det styringsorienterede regnskabsvæsen i støbeskeen. Upubliceret note. Handelshøjskolen i København, 1973.